CHƯƠNG 11- ĐỐI THOẠI HƯNG QUỐC VỚI V.I. LENIN

ĐỐI THOẠI HƯNG QUỐC VỚI V.I. LENIN

CHƯƠNG XI

QUÂN ĐỘI, CÔNG AN VÀ QUYỀN LỰC HIẾN ĐỊNH

Ai có quyền sử dụng sức mạnh của Nhà nước, và sức mạnh ấy phải phục tùng ai?

1. Luận đề trung tâm: Sức mạnh công không phải tài sản riêng của người cầm quyền

Nhà nước không chỉ cai trị bằng luật pháp. Nhà nước còn có khả năng cưỡng chế để buộc các quyết định của mình được thực thi.

Một đạo luật có thể được thông qua. Một bản án có thể được tuyên. Một quyết định hành chính có thể được ban hành. Nhưng để những quyết định ấy được thực hiện trong đời sống, Nhà nước cần những cơ quan được pháp luật trao quyền cưỡng chế: quân đội, công an, cơ quan điều tra, cơ quan thi hành án, cơ sở giam giữ và những lực lượng chuyên trách khác.

Quyền lực ấy có một đặc điểm khác với nhiều loại quyền lực công khác: nó có thể trực tiếp hạn chế tự do, tước đoạt thân thể, sử dụng vũ lực và, trong những trường hợp đặc biệt, gây ra tổn hại không thể khắc phục đối với con người.

Vì vậy, câu hỏi về quân đội và công an không thể dừng ở việc ai tổ chức, ai chỉ huy hay lực lượng ấy mang tên gì. Câu hỏi căn bản hơn là: ai có quyền quyết định việc sử dụng sức mạnh, trong những giới hạn nào, và ai có thể buộc người sử dụng sức mạnh phải chịu trách nhiệm?

Một chính quyền có thể thay đổi. Một đạo luật có thể được sửa đổi. Một quyết định hành chính có thể bị hủy bỏ. Nhưng nếu bộ máy cưỡng chế đứng ngoài những giới hạn hiến định, các cơ chế kiểm soát quyền lực khác có nguy cơ chỉ còn hiệu lực trên văn bản.

Hưng Quốc xác lập nguyên tắc: sức mạnh cưỡng chế là quyền lực công, không phải tài sản riêng của một cá nhân, một đảng phái hay một cơ quan nhà nước.

Quân đội không phải công cụ riêng của người chỉ huy. Công an không phải lực lượng phục vụ lợi ích riêng của tổ chức chính trị. Cơ quan điều tra không có quyền tự quyết định giới hạn của chính mình. Mọi cơ quan được trao quyền cưỡng chế đều phải hoạt động trong trật tự hiến định và chịu trách nhiệm trước pháp luật.

Tuy nhiên, nói sức mạnh ấy thuộc về Nhà nước cũng chưa đủ. Nếu Nhà nước được đồng nhất với một chính quyền hoặc một tổ chức chính trị duy nhất, nguyên tắc này vẫn có thể bị sử dụng để hợp thức hóa sự tập trung quyền lực.

Vấn đề vì thế không chỉ là đưa vũ lực vào tay Nhà nước, mà là tổ chức quyền lực sao cho không ai có thể sử dụng sức mạnh công như thể mình là chủ sở hữu của nó.

2. Lenin nhìn bộ máy cưỡng chế từ đâu?

Trong Nhà nước và Cách mạng (1917), Lenin phát triển quan điểm của Marx và Engels về nhà nước như một thiết chế gắn với những mâu thuẫn giai cấp không thể tự giải quyết trong khuôn khổ xã hội hiện hữu.

Ở chương I, khi bàn về những “cơ thể đặc biệt của người có vũ trang”, Lenin nhấn mạnh sự khác biệt giữa một cộng đồng tự tổ chức để bảo vệ mình và một bộ máy cưỡng chế chuyên biệt đứng tách khỏi phần còn lại của xã hội. Quân đội thường trực, cảnh sát, nhà tù và những thiết chế cưỡng chế khác không chỉ là các bộ phận kỹ thuật của bộ máy hành chính. Chúng còn phản ánh quan hệ quyền lực trong xã hội. <Cite refs={["turn971571search0","turn971571search1"]}/>

Dữ kiện tư tưởng: Lenin phản đối quan niệm cho rằng có thể giữ nguyên bộ máy nhà nước cũ rồi chỉ thay đổi người điều hành. Theo ông, giai cấp công nhân không thể đơn giản tiếp quản nguyên trạng bộ máy ấy để thực hiện những mục tiêu chính trị mới.

Khi phân tích Công xã Paris năm 1871, Lenin đề cao việc thay thế quân đội thường trực bằng nhân dân có vũ trang, cùng những biện pháp hạn chế đặc quyền và tăng khả năng kiểm soát các chức vụ công. Ông nhìn những thay đổi ấy như một phần của quá trình phá bỏ bộ máy nhà nước cũ và xây dựng một hình thức quyền lực mới.

Ý nghĩa trong tư tưởng Lenin: vấn đề không chỉ là ai đứng đầu quân đội hoặc cảnh sát, mà còn là bộ máy cưỡng chế phục vụ quan hệ xã hội nào. Một lực lượng được tổ chức nhân danh toàn xã hội vẫn có thể trở thành thiết chế đứng trên xã hội nếu người dân không có khả năng tham gia và kiểm soát quyền lực ấy.

Đây là điểm Hưng Quốc có thể tiếp nhận từ Lenin: không đánh giá một thiết chế chỉ bằng tên gọi, lời tuyên bố hoặc mục tiêu mà nó tự nhận; phải xem xét quyền lực thực tế, lợi ích mà nó phục vụ và quan hệ giữa nó với những người chịu sự cưỡng chế.

Nhưng tiếp nhận một cảnh báo không đồng nghĩa với việc phải chấp nhận toàn bộ lời giải của người đưa ra cảnh báo ấy.

3. Ranh giới Lenin – Hưng Quốc: Thay đổi chủ thể nắm quyền đã đủ chưa?

Lenin đặt trọng tâm vào việc thay thế bộ máy cưỡng chế của nhà nước cũ bằng một hình thức quyền lực mới gắn với quần chúng lao động. Hưng Quốc tiếp tục đặt câu hỏi về điều xảy ra sau khi một lực lượng chính trị mới giành được quyền điều hành Nhà nước.

Giả sử bộ máy cũ đã bị thay thế. Người chỉ huy mới xuất thân từ phong trào cách mạng. Chính quyền mới tuyên bố đại diện cho nhân dân. Quân đội và công an được xác định là lực lượng phục vụ nhân dân.

Những thay đổi ấy có thể tạo ra tính chính danh chính trị mới. Nhưng chúng chưa tự trả lời được các câu hỏi pháp lý:

• Ai có quyền ra lệnh sử dụng vũ lực?
• Mệnh lệnh phải đáp ứng những điều kiện nào?
• Ai có quyền phản đối một mệnh lệnh trái pháp luật?
• Cơ quan nào điều tra khi lực lượng cưỡng chế bị cáo buộc lạm quyền?
• Người bị xâm phạm quyền có thể khiếu nại hoặc khởi kiện đến đâu?
• Nếu người ra lệnh là người đứng đầu chính quyền, cơ chế nào có thể xem xét trách nhiệm của người đó?

Đây là khác biệt về trọng tâm phân tích, không phải khẳng định rằng Lenin hoàn toàn không quan tâm đến việc hạn chế đặc quyền hay kiểm soát quan chức. Trong các đề xuất về Công xã Paris, Lenin đã nhấn mạnh những biện pháp nhằm giảm khoảng cách giữa người thực thi quyền lực và quần chúng. Tuy nhiên, Hưng Quốc đòi hỏi phải giải quyết thêm bài toán về giới hạn hiến định và cơ chế tài phán đối với việc sử dụng quyền lực cưỡng chế.

Một lực lượng có thể được tổ chức gần dân nhưng vẫn cần những quy tắc ràng buộc việc sử dụng vũ lực. Một chính quyền có thể có sự ủng hộ rộng rãi nhưng vẫn cần bị ngăn cấm thực hiện những hành vi xâm phạm quyền con người trái pháp luật.

Sự khác biệt nằm ở câu hỏi: khi người nắm quyền tin rằng mình đại diện cho lợi ích chung, điều gì ngăn họ tự cho phép mình vượt qua giới hạn?

Hưng Quốc không xem câu trả lời là sự tự kiềm chế của người cầm quyền. Một trật tự hiến định phải thiết kế được những cơ chế có khả năng vận hành ngay cả khi người cầm quyền không muốn tự giới hạn mình.

4. Quân đội: Bảo vệ quốc gia nhưng không trở thành chủ thể quyết định chủ quyền

Quân đội có vị trí đặc biệt trong Nhà nước vì được tổ chức để bảo vệ quốc gia trước những mối đe dọa quân sự và thực hiện các nhiệm vụ quốc phòng được giao.

Trong chiến tranh, năng lực chỉ huy thống nhất, bí mật tác chiến và khả năng hành động nhanh có thể mang tính sống còn. Vì thế, kiểm soát hiến định không thể đồng nghĩa với việc biến mọi quyết định quân sự thành một cuộc tranh luận công khai hoặc buộc chỉ huy phải chờ sự đồng thuận của quá nhiều cơ quan trong từng tình huống tác chiến.

Nhưng yêu cầu về hiệu quả chỉ huy không tạo ra một chủ quyền quân sự độc lập.

Một nguyên tắc nền tảng của mô hình hiến định là: quân đội phục vụ quốc gia trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật; quân đội không tự mình quyết định ai có chủ quyền hợp pháp hoặc khi nào trật tự hiến định có thể bị đình chỉ.

Nguyên tắc này đòi hỏi pháp luật xác định rõ các vấn đề như:

• Ai giữ chức vụ tổng tư lệnh và quyền hạn của chức vụ đó?
• Ai có quyền điều động quân đội trong từng loại tình huống?
• Cơ quan nào có thẩm quyền quyết định hoặc phê chuẩn tình trạng chiến tranh?
• Nghị viện giám sát ngân sách quốc phòng, mua sắm quân sự và các hoạt động quân sự đến mức nào?
• Quân đội được tham gia hoạt động trong nước trong những điều kiện nào?
• Khi ban bố tình trạng khẩn cấp, quyền hạn nào được mở rộng, trong thời hạn bao lâu và chịu sự kiểm tra của ai?
• Quân nhân vi phạm pháp luật bị điều tra, xét xử theo cơ chế nào?

Những vấn đề này không thể được giải quyết chỉ bằng điều lệ nội bộ của quân đội. Chúng liên quan trực tiếp đến việc phân bổ quyền lực giữa các thiết chế của Nhà nước.

Kiểm soát dân sự đối với quân đội có nghĩa là các quyết định chính trị về quốc phòng và việc sử dụng lực lượng phải thuộc về những cơ quan dân sự có thẩm quyền hợp hiến. Nhưng điều đó không có nghĩa cơ quan dân sự được miễn trừ khỏi sự kiểm soát của pháp luật.

Một chính phủ dân sự cũng có thể lạm quyền. Một nghị viện cũng có thể thông qua quyết định vi phạm quyền cơ bản. Bởi vậy, kiểm soát dân sự phải nằm trong một hệ thống rộng hơn gồm Hiến pháp, pháp luật, giám sát nghị viện, cơ chế tư pháp và trách nhiệm giải trình.

Nếu quân đội có quyền tự xác định tính hợp pháp của chính quyền rồi dùng sức mạnh để quyết định kết quả tranh chấp chính trị, quân đội đã vượt khỏi vai trò bảo vệ trật tự hiến định để trở thành trọng tài của chủ quyền.

Ngược lại, nếu chính quyền sử dụng quân đội như công cụ bảo vệ lợi ích riêng bất chấp Hiến pháp, quyền lực dân sự cũng đã bị biến dạng.

Vì vậy, nguyên tắc không phải là quân đội phục tùng mọi ý muốn của người đứng đầu chính quyền, mà là quân đội phục tùng hệ thống chỉ huy hợp pháp trong một trật tự hiến định mà chính quyền cũng không được phép vượt qua.

5. Công an: Quyền cưỡng chế thường xuyên và giới hạn của tự do cá nhân

Nếu quân đội chủ yếu thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, công an tiếp xúc trực tiếp và thường xuyên hơn với đời sống hằng ngày của người dân.

Các quyền hạn như bắt giữ, khám xét, điều tra, kiểm soát giao thông, bảo vệ trật tự công cộng và sử dụng vũ lực có thể tác động ngay lập tức đến thân thể, tài sản, danh dự và tự do của một cá nhân.

Vì vậy, quyền lực công an cần được quy định cụ thể, không thể chỉ dựa vào những mục tiêu rộng như “bảo đảm an ninh”, “giữ gìn trật tự” hoặc “phòng chống nguy hiểm”.

Các mục tiêu ấy có thể chính đáng, nhưng không tự động hợp pháp hóa mọi biện pháp được viện dẫn để đạt tới chúng.

Những nguyên tắc quốc tế về sử dụng vũ lực của lực lượng thực thi pháp luật nhấn mạnh tính hợp pháp, cần thiết, tương xứng, phòng ngừa rủi ro và trách nhiệm giải trình. Khi có thể, biện pháp không dùng vũ lực phải được ưu tiên; nếu buộc phải sử dụng vũ lực, mức độ sử dụng phải được giới hạn ở mức cần thiết để đạt mục tiêu hợp pháp. <Cite refs={["turn971571search9","turn971571search35"]}/>

Từ đó, Hưng Quốc đề xuất một nguyên tắc thiết kế pháp luật: quyền cưỡng chế càng trực tiếp tác động đến thân thể và tự do cá nhân, các điều kiện sử dụng quyền ấy càng phải rõ ràng và khả năng kiểm tra độc lập càng phải hữu hiệu.

Một hành vi sử dụng vũ lực cần được xem xét ít nhất trên bốn phương diện:

Thứ nhất, tính hợp pháp: có căn cứ pháp luật và mục đích hợp pháp hay không?

Thứ hai, tính cần thiết: có thể đạt mục tiêu bằng biện pháp ít gây tổn hại hơn hay không?

Thứ ba, tính tương xứng: mức độ vũ lực có vượt quá mức cần thiết trong hoàn cảnh cụ thể hay không?

Thứ tư, trách nhiệm giải trình: sự việc có được ghi nhận, báo cáo, kiểm tra và xử lý khi xuất hiện dấu hiệu vi phạm hay không?

Không thể đánh giá một hành vi chỉ bằng kết quả cuối cùng hoặc bằng lời giải thích của cơ quan đã thực hiện hành vi đó. Cần xem xét hoàn cảnh, căn cứ pháp lý, mức độ nguy hiểm, phương án thay thế và bằng chứng có thể kiểm tra độc lập.

6. Điều tra, công tố và tòa án: Quyền lực phải được kiểm soát trước khi có bản án

Quyền lực cưỡng chế không chỉ xuất hiện khi một người bị đưa ra xét xử. Nó có thể bắt đầu từ việc theo dõi, triệu tập, khám xét, bắt giữ, tạm giữ hoặc áp dụng những biện pháp điều tra khác theo luật định.

Ở giai đoạn này, một người có thể chịu tổn thất lớn về tự do, công việc, tài sản và danh dự trong khi chưa có phán quyết xác định họ có tội.

Do đó, pháp quyền không chỉ là yêu cầu đối với bản án cuối cùng. Nó phải hiện diện ngay từ thời điểm Nhà nước bắt đầu áp dụng biện pháp cưỡng chế.

Những bảo đảm cần thiết gồm căn cứ bắt giữ rõ ràng, quyền được biết lý do bị bắt, quyền tiếp cận luật sư theo pháp luật, quyền phản đối việc giam giữ trái pháp luật, quyền được xét xử trong thời hạn hợp lý và cơ chế xem xét tính hợp pháp của các biện pháp cưỡng chế.

Tuy nhiên, không nên hiểu sự phân công giữa công an, công tố và tòa án như thể mọi quốc gia đều có cùng một mô hình tổ chức. Chức năng công tố, giám sát điều tra và kiểm soát tính hợp pháp của việc giam giữ được phân bổ khác nhau giữa các hệ thống pháp luật.

Điều cốt yếu không phải là áp đặt một sơ đồ tổ chức duy nhất, mà là bảo đảm những chức năng kiểm soát cần thiết không bị vô hiệu hóa bởi sự phụ thuộc hoặc xung đột lợi ích.

Một cơ quan điều tra không được tự mình có quyền quyết định cuối cùng rằng người bị điều tra có tội. Một cơ quan truy tố không thể thay thế vai trò xét xử của tòa án. Một tòa án chỉ có thể bảo vệ quyền nếu có thẩm quyền thực tế, thủ tục phù hợp và mức độ độc lập cần thiết để xem xét hành vi của cơ quan công quyền.

Cơ chế kiểm soát phải bao phủ toàn bộ quá trình: từ lúc quyền cưỡng chế được khởi động, trong thời gian nó được thực hiện, cho đến khi có quyết định cuối cùng và giải quyết hậu quả của hành vi trái pháp luật.

Đây là sự nối tiếp trực tiếp của vấn đề phân quyền ở Chương X. Nhưng ở đây, yêu cầu kiểm soát có tính cấp thiết hơn: nếu việc xem xét được tiến hành quá muộn, quyền tự do của cá nhân có thể đã bị xâm phạm mà không thể khôi phục đầy đủ.

7. Vũ trang toàn dân: Ai kiểm soát lực lượng được tổ chức nhân danh nhân dân?

Chủ trương dân quân nhân dân của Lenin cần được đặt trong bối cảnh lý luận của ông về việc thay thế bộ máy cưỡng chế của nhà nước cũ.

Lenin không chỉ muốn thay một người chỉ huy bằng một người chỉ huy khác. Ông tìm kiếm một hình thức tổ chức trong đó sức mạnh vũ trang không còn tách khỏi quần chúng như một bộ máy đặc quyền đứng trên xã hội.

Đó là một vấn đề có ý nghĩa lâu dài: lực lượng bảo vệ xã hội có thể trở thành lực lượng thống trị xã hội khi người dân không còn khả năng kiểm soát nó.

Tuy nhiên, việc tổ chức vũ lực dưới hình thức dân quân hoặc tuyên bố vũ lực thuộc về nhân dân không tự động giải quyết vấn đề trách nhiệm. Một lực lượng được huy động rộng rãi vẫn cần quy tắc về chỉ huy, thẩm quyền, sử dụng vũ lực, kỷ luật và trách nhiệm pháp lý.

Câu hỏi của Hưng Quốc là: nếu một tổ chức chính trị nhân danh nhân dân để chỉ đạo lực lượng vũ trang, ai kiểm soát quyền lực của tổ chức ấy? Nếu một cơ quan đại diện tuyên bố hành động thay mặt đa số, giới hạn nào bảo vệ những người không đồng ý với quyết định của đa số? Nếu người chỉ huy cho rằng mệnh lệnh của mình phù hợp với lợi ích cách mạng, thiết chế nào có thể xem xét mệnh lệnh ấy có vi phạm pháp luật hay không?

Đây không phải là bằng chứng rằng mọi hình thức dân quân tất yếu dẫn đến lạm quyền. Đó là yêu cầu phải đánh giá bất kỳ mô hình tổ chức vũ lực nào bằng cơ chế vận hành thực tế, chứ không chỉ bằng danh nghĩa chính trị.

Từ đây, câu hỏi được mở rộng từ “vũ lực thuộc về ai?” sang một câu hỏi có tính hiến định hơn: ai được phép sử dụng vũ lực, theo luật nào, trong giới hạn nào và dưới sự kiểm tra của thiết chế nào?

8. Phản đề: Kiểm soát có làm Nhà nước mất khả năng tự vệ?

Một nhà nước phải có khả năng hành động trước nguy cơ thực tế. Quân đội cần chỉ huy thống nhất. Công an phải phản ứng kịp thời trước những tình huống nguy hiểm. Cơ quan tình báo cần bảo vệ một số thông tin. Hoạt động quốc phòng không thể vận hành nếu mọi kế hoạch, nguồn tin và quyết định tác chiến đều phải công khai ngay lập tức.

Vì vậy, kiểm soát quyền lực không đồng nghĩa với việc công khai tất cả mọi thông tin hoặc buộc mọi quyết định phải qua một quy trình phê chuẩn giống nhau.

Nhưng bí mật đối với công chúng không có nghĩa là miễn trừ khỏi mọi kiểm tra.

Một hệ thống hiến định có thể bảo vệ bí mật quốc phòng và an ninh, đồng thời thiết lập những cơ chế giám sát phù hợp: ủy ban nghị viện có thẩm quyền, kiểm toán ngân sách, thanh tra chuyên trách, kiểm tra tư pháp trong những trường hợp thích hợp, quy trình phân loại và giải mật, cùng cơ chế điều tra độc lập khi xuất hiện dấu hiệu vi phạm nghiêm trọng.

Mức độ giám sát có thể khác nhau tùy tính chất hoạt động. Một quyết định tác chiến đang diễn ra không thể bị xử lý giống một khoản chi ngân sách thường niên. Nhưng sự khác biệt về thủ tục không thể trở thành lý do để loại bỏ hoàn toàn trách nhiệm.

Hưng Quốc không lựa chọn giữa một Nhà nước có khả năng hành động và một Nhà nước bị kiểm soát. Mục tiêu là một Nhà nước vừa đủ năng lực tự vệ, vừa không thể viện dẫn an ninh để tự đặt mình ra ngoài pháp luật.

Nguyên tắc ở đây là: không phải mọi hoạt động đều phải công khai, nhưng không hoạt động công quyền nào được mặc nhiên đứng ngoài cơ chế chịu trách nhiệm.

9. Mệnh lệnh và trách nhiệm cá nhân

Quân đội và công an cần hệ thống chỉ huy. Nếu mỗi cá nhân tự ý quyết định có chấp hành mệnh lệnh hay không, tổ chức có thể mất khả năng phối hợp và thực hiện nhiệm vụ.

Nhưng kỷ luật tổ chức không thể biến mọi mệnh lệnh thành mệnh lệnh hợp pháp.

Cần phân biệt mệnh lệnh hợp pháp với mệnh lệnh trái pháp luật; đồng thời phải xác định rõ trách nhiệm của người ra lệnh, người thi hành và những người có nghĩa vụ ngăn chặn hoặc báo cáo hành vi vi phạm theo pháp luật áp dụng.

Không thể mặc nhiên kết luận rằng mọi người thi hành mệnh lệnh đều có cùng mức độ trách nhiệm. Phải xem xét nội dung mệnh lệnh, hoàn cảnh thực hiện, thẩm quyền của người ra lệnh, khả năng nhận biết tính trái pháp luật và những nghĩa vụ pháp lý cụ thể của từng người.

Nhưng cũng không thể coi câu “tôi chỉ làm theo lệnh cấp trên” là một lá chắn tuyệt đối trước trách nhiệm pháp lý.

Đối với những vi phạm nghiêm trọng, việc xác định trách nhiệm phải dựa trên chứng cứ và quy định pháp luật, không thể chỉ dựa vào cấp bậc hay vị trí trong hệ thống chỉ huy.

Quy luật cần rút ra là: kỷ luật bảo đảm sự thống nhất trong hành động; pháp luật xác định giới hạn mà sự thống nhất ấy không được vượt qua.

Nếu chỉ có kỷ luật mà không có giới hạn pháp lý, tổ chức có thể trở thành công cụ của lạm quyền. Nếu chỉ có quy định pháp luật mà không có cơ chế thi hành và quy trách nhiệm, những giới hạn ấy có thể không phát huy tác dụng.

10. Ba tầng kiểm soát quyền lực cưỡng chế

Hưng Quốc đề xuất phân tích cơ chế kiểm soát quyền lực cưỡng chế thành ba tầng liên kết với nhau.

Tầng thứ nhất: Kiểm soát trước khi sử dụng quyền lực.

Pháp luật phải xác định quyền hạn của từng cơ quan, điều kiện được sử dụng vũ lực, thẩm quyền ra lệnh, phạm vi hành động, thời hạn và những giới hạn không được vượt qua. Đây là tầng phòng ngừa, nhằm hạn chế khả năng lạm quyền ngay từ khâu thiết kế.

Tầng thứ hai: Kiểm soát trong quá trình thực hiện.

Hoạt động cưỡng chế phải tuân thủ quy trình nghiệp vụ, hệ thống chỉ huy hợp pháp, nghĩa vụ ghi nhận và báo cáo, cơ chế giám sát, thanh tra và khiếu nại. Tùy tính chất hoạt động, việc giám sát có thể được thực hiện trực tiếp, định kỳ hoặc thông qua cơ chế chuyên trách.

Tầng thứ ba: Kiểm soát sau khi thực hiện.

Khi xuất hiện dấu hiệu vi phạm, phải có khả năng điều tra, xem xét trách nhiệm kỷ luật, hành chính hoặc hình sự theo luật; đồng thời giải quyết quyền được bồi thường và những biện pháp khắc phục phù hợp cho người bị thiệt hại.

Ba tầng này không thể thay thế cho nhau.

Một quy định pháp luật tốt nhưng không được giám sát có thể trở thành hình thức. Một cơ chế giám sát phát hiện vi phạm nhưng không thể dẫn đến xử lý hoặc khắc phục thì thiếu hiệu lực. Ngược lại, chỉ trông chờ vào việc xử lý sau khi thiệt hại xảy ra cũng không đủ, bởi có những hậu quả không thể đảo ngược.

Do đó, chất lượng của cơ chế kiểm soát không thể đo chỉ bằng số lượng quy định hoặc cơ quan giám sát. Phải xem xét liệu cơ chế ấy có thực sự ngăn ngừa, phát hiện, điều tra và khắc phục được lạm quyền hay không.

11. Một chủ quyền, nhiều thẩm quyền, nhiều cơ chế kiểm soát

Quân đội, công an, cơ quan điều tra, công tố, tòa án và chính quyền dân sự có chức năng khác nhau. Không cơ quan nào có thể thay thế toàn bộ các cơ quan còn lại.

Nhưng sự khác biệt về chức năng không có nghĩa mỗi cơ quan sở hữu một chủ quyền riêng.

Nếu quân đội tự nhận quyền quyết định tính hợp pháp của chính quyền, công an tự xác định giới hạn của hoạt động an ninh, cơ quan điều tra tự quyết định tính đúng đắn của kết quả điều tra, hoặc chính quyền tự cho mình quyền xác định giới hạn pháp lý của chính mình, trật tự hiến định sẽ bị chia cắt thành những vùng quyền lực khó kiểm soát.

Hưng Quốc đề xuất nguyên tắc: một chủ quyền quốc gia, nhiều thẩm quyền được phân định, nhiều cơ chế kiểm soát có khả năng kiểm tra lẫn nhau.

Trong mô hình này, quyền lực công được tổ chức theo Hiến pháp. Các cơ quan thực hiện thẩm quyền được giao, không tự tạo ra chủ quyền riêng. Những tranh chấp về thẩm quyền phải được giải quyết bằng cơ chế pháp lý, thay vì bằng việc cơ quan nào có nhiều sức mạnh hơn sẽ quyết định.

Điều này cũng có nghĩa cơ quan dân sự giám sát quân đội không được đứng trên Hiến pháp; cơ quan tư pháp cũng không được sử dụng quyền xét xử ngoài giới hạn pháp luật. Kiểm soát quyền lực không phải là chuyển sự vô hạn từ một cơ quan sang một cơ quan khác.

Một chuỗi trách nhiệm phải được thiết lập: cơ quan cưỡng chế chịu sự kiểm tra của các thiết chế có thẩm quyền; chính quyền chịu sự giám sát theo Hiến pháp; các quyết định xâm phạm quyền phải có con đường xem xét và khắc phục; những thiết chế giám sát cũng phải chịu các giới hạn pháp lý tương ứng.

Nhân dân là nguồn gốc của quyền lực chính trị trong trật tự hiến định, nhưng việc thực thi quyền lực phải thông qua những thẩm quyền và thủ tục được quy định rõ ràng. Không thể lấy danh nghĩa nhân dân để loại bỏ những cơ chế bảo vệ chính người dân khỏi sự lạm quyền.

12. Quy luật Hưng Quốc: Quyền cưỡng chế càng lớn, giới hạn càng phải rõ

Từ những phân tích trên, có thể xác lập sáu nguyên tắc thiết kế quyền lực cưỡng chế.

Một là, phục tùng trật tự hiến định. Quân đội, công an và các cơ quan cưỡng chế phải thực hiện nhiệm vụ trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật.

Hai là, chỉ huy hợp pháp và kiểm soát dân sự. Các quyết định chính trị về việc sử dụng lực lượng thuộc về những thiết chế dân sự có thẩm quyền; các thiết chế ấy cũng phải chịu sự kiểm tra hiến định.

Ba là, quyền cưỡng chế phải có căn cứ pháp luật. Không thể chỉ dựa vào ý chí cá nhân hoặc mệnh lệnh không có thẩm quyền để hạn chế quyền của con người.

Bốn là, sử dụng vũ lực phải cần thiết và tương xứng. Quyền sử dụng sức mạnh không đồng nghĩa với quyền sử dụng mức sức mạnh lớn nhất có thể.

Năm là, trách nhiệm cá nhân phải được xác định bằng pháp luật và chứng cứ. Cấp bậc, chức vụ hay việc chấp hành mệnh lệnh không tự động xóa bỏ trách nhiệm.

Sáu là, phải có cơ chế kiểm soát hữu hiệu. Khi có dấu hiệu lạm quyền, cần có khả năng tiếp nhận khiếu nại, điều tra độc lập phù hợp, xét xử và khắc phục thiệt hại.

Sáu nguyên tắc này không phải sáu khẩu hiệu tách rời. Chúng tạo thành một hệ thống: pháp luật xác định giới hạn; tổ chức thực thi giới hạn; cơ chế giám sát phát hiện vi phạm; tư pháp và các cơ quan có thẩm quyền xử lý trách nhiệm; người bị xâm phạm quyền có con đường yêu cầu khắc phục.

Đến đây, ranh giới giữa Lenin và Hưng Quốc có thể được xác định rõ hơn.

Lenin giúp đặt ra câu hỏi về mối quan hệ giữa bộ máy cưỡng chế và cấu trúc quyền lực xã hội. Ông cảnh báo rằng những thiết chế được tổ chức để bảo vệ một trật tự chính trị có thể đứng tách khỏi quần chúng và trở thành công cụ duy trì quyền lực của một nhóm xã hội.

Hưng Quốc tiếp nhận cảnh báo ấy, nhưng không xem việc thay đổi lực lượng nắm quyền là câu trả lời đầy đủ. Bất kể người cầm quyền xuất thân từ đâu, đại diện cho ai hay được ủng hộ đến mức nào, quyền sử dụng vũ lực vẫn phải chịu những giới hạn có thể kiểm tra độc lập.

Một chính quyền có thể được bầu. Một đảng có thể giành đa số. Một lực lượng cách mạng có thể được đông đảo quần chúng ủng hộ. Nhưng không điều gì trong số đó tự động tạo ra quyền sử dụng vũ lực vô hạn.

Được trao quyền không có nghĩa được trao quyền vô hạn. Được giao nhiệm vụ bảo vệ quốc gia không có nghĩa được quyền tự quyết định giới hạn của chính mình.

Nhà nước có thể được trao quyền sử dụng vũ lực hợp pháp để bảo vệ trật tự công và quyền của con người. Nhưng quyền lực ấy không thể đồng thời trở thành quyền độc quyền phán xét tính hợp pháp của mọi hành vi do chính mình thực hiện.

Đó là nguyên tắc cốt lõi của quyền lực cưỡng chế trong một trật tự hiến định.

13. Từ người cầm súng đến người vận hành bộ máy

Một Nhà nước có thể xây dựng quân đội dưới quyền chỉ huy dân sự, quy định chặt chẽ quyền hạn của công an, thiết lập tòa án có khả năng xét xử các vụ việc liên quan đến công quyền và trao cho nghị viện quyền giám sát.

Nhưng như vậy vẫn chưa bảo đảm rằng người dân có thể kiểm soát hiệu quả bộ máy nhà nước trong đời sống thường ngày.

Quyền lực không chỉ tập trung ở nơi ra lệnh sử dụng vũ lực. Nó còn nằm trong các cơ quan hành chính, hệ thống cấp phép, quy trình phân bổ ngân sách, cơ chế tuyển dụng và bổ nhiệm, thủ tục giải quyết khiếu nại, cùng những quyết định tưởng như nhỏ nhưng ảnh hưởng trực tiếp đến cơ hội và quyền lợi của người dân.

Một bộ máy có thể tuân thủ hình thức tổ chức hiến định nhưng vẫn trở nên khép kín, trì trệ và khó bị kiểm tra. Công chức có thể không trực tiếp sử dụng vũ lực nhưng vẫn có khả năng làm cho quyền của người dân trở nên khó thực hiện thông qua sự chậm trễ, tùy tiện hoặc đùn đẩy trách nhiệm.

Vì vậy, kiểm soát quân đội và công an mới giải quyết một phần của bài toán quyền lực nhà nước. Một vấn đề khác cần được nghiên cứu là làm thế nào để bộ máy thực thi công vụ không tự tách khỏi xã hội và biến quyền được giao thành đặc quyền của người nắm giữ chức vụ.

Lenin phê phán nguy cơ quan liêu và sự hình thành một bộ máy đứng trên xã hội. Hưng Quốc cần đi tiếp từ cảnh báo đó để đặt ra những câu hỏi về chuyên nghiệp hóa công vụ, trách nhiệm hành chính, minh bạch, quyền khiếu nại, cơ chế đánh giá công chức và khả năng buộc cơ quan công quyền sửa chữa quyết định sai.

Câu hỏi tiếp theo vì thế không còn chỉ là ai cầm súng, mà là ai kiểm soát những người vận hành Nhà nước mỗi ngày.

Chuyển sang Chương XII

BỘ MÁY NHÀ NƯỚC VÀ QUAN LIÊU

Khi người được trao quyền biến thành người cai quản người trao quyền

Chương XII sẽ tập trung vào mâu thuẫn giữa năng lực quản trị và nguy cơ quan liêu: Nhà nước cần một bộ máy đủ chuyên môn để thực hiện chính sách, nhưng bộ máy ấy không được trở thành một tầng lớp có lợi ích riêng, đứng trên người dân và khó chịu trách nhiệm trước xã hội.

Trọng tâm không phải là phủ nhận vai trò của công chức hoặc xem mọi thủ tục hành chính đều là biểu hiện của quan liêu. Vấn đề là xác định khi nào sự chuyên môn hóa cần thiết biến thành đặc quyền, khi nào quy trình hợp pháp trở thành công cụ né tránh trách nhiệm, và bằng cơ chế nào người dân có thể yêu cầu cơ quan công quyền giải thích, sửa sai và chịu trách nhiệm.

Hoàng Phong Nhã 

Tài liệu tham khảo chính

1. V. I. Lenin, The State and Revolution (1917), đặc biệt Chương I về nhà nước và những cơ thể đặc biệt của người có vũ trang; Chương III về kinh nghiệm Công xã Paris. Đọc văn bản.
2. V. I. Lenin, “A Proletarian Militia” (1917), văn bản về dân quân vô sản và việc tổ chức lực lượng bảo vệ cách mạng.
3. V. I. Lenin, The Tasks of the Proletariat in Our Revolution (1917), về những nhiệm vụ chính trị và tổ chức trong giai đoạn cách mạng.
4. Liên Hợp Quốc, Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials (1990). Đọc văn bản.
5. Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Resource Book on the Use of Force and Firearms in Law Enforcement, về tính hợp pháp, cần thiết, tương xứng và trách nhiệm giải trình. Đọc tài liệu.

Posted in: ĐỐI THOẠI VỚI V.I. LENIN