CHƯƠNG 10 - ĐỐI THOẠI VỚI MINH MẠNG - CẢI CÁCH HAY CỦNG CỐ QUYỀN LỰC?

ĐỐI THOẠI VỚI MINH MẠNG

CHƯƠNG X

CẢI CÁCH HAY CỦNG CỐ QUYỀN LỰC?

Khi năng lực của quốc gia tăng lên nhưng quyền tự chủ của người dân vẫn bị giới hạn

Một triều đại có thể xây dựng bộ máy hành chính chặt chẽ, tuyển dụng quan lại có học vấn, thống nhất quy định quản lý và tăng cường khả năng kiểm soát lãnh thổ. Nhưng những thành tựu ấy chưa đủ để trả lời câu hỏi quan trọng hơn: người dân có được sống an toàn hơn, được đối xử công bằng hơn và có thêm khả năng tham gia vào những quyết định ảnh hưởng đến cuộc đời mình hay không?

Đây là câu hỏi cần đặt ra khi đánh giá những cải cách dưới thời Minh Mạng.

Không thể phủ nhận rằng triều đại này đã tiến hành những thay đổi đáng kể trong tổ chức hành chính, tuyển dụng quan lại, pháp luật và quản lý địa phương. Nhưng cũng không thể mặc nhiên coi mọi cải cách của một vị vua có năng lực đều là tiến bộ theo mọi phương diện. Một cải cách có thể làm cho chính quyền vận hành hiệu quả hơn, đồng thời khiến quyền lực tập trung vào nhà vua nhiều hơn.

Muốn hiểu Minh Mạng, cần phân biệt hai vấn đề thường bị nhập làm một: năng lực quản trị của nhà nước và giới hạn của quyền lực nhà nước.

1. Một bộ máy hiệu quả hơn có đồng nghĩa với một xã hội tốt đẹp hơn?

Trước Minh Mạng, Gia Long đã thống nhất đất nước dưới triều Nguyễn vào năm 1802. Tuy nhiên, lãnh thổ thống nhất không có nghĩa là mọi vùng đều được quản lý theo một cơ cấu hành chính giống nhau. Bắc Thành và Gia Định Thành từng là những thiết chế quan trọng giúp triều đình quản lý các khu vực rộng lớn thông qua những viên Tổng trấn có quyền hạn đáng kể.

Trong các năm 1831–1832, Minh Mạng tổ chức lại hệ thống hành chính, thay thế hai thiết chế ấy bằng cơ cấu tỉnh và tăng cường sự điều hành trực tiếp của triều đình trung ương.

Xét về tổ chức nhà nước, đây là một thay đổi lớn. Quyền lực của các đầu mối khu vực được thu hẹp; trách nhiệm quản lý được đặt trong một hệ thống hành chính thống nhất hơn; triều đình có thêm khả năng điều động quan lại và giám sát địa phương theo những quy tắc chung.

Nhưng hiệu quả hành chính không phải là khái niệm chỉ có một nghĩa.

Nếu hiệu quả được hiểu là trung ương có thể truyền đạt mệnh lệnh nhanh hơn, điều động nguồn lực thuận tiện hơn và kiểm soát quan lại chặt chẽ hơn, tập quyền có thể đem lại lợi ích rõ rệt.

Nếu hiệu quả được hiểu là người dân ít bị nhũng nhiễu hơn, thuế khóa hợp lý hơn, tranh chấp được giải quyết công bằng hơn và quan chức phải chịu trách nhiệm trước những người chịu ảnh hưởng từ quyết định của họ, thì phải có thêm chứng cứ. Không thể lấy việc bộ máy được tổ chức lại làm bằng chứng thay thế cho kết quả xã hội.

Cũng không nên suy luận ngược rằng vì quyền lực tập trung nên mọi hoạt động quản lý đều trở nên tồi tệ. Một hệ thống thống nhất có thể giảm tình trạng cát cứ, nhưng kết quả thực tế còn phụ thuộc vào chất lượng quan lại, cơ chế kiểm tra, cách xử lý khiếu kiện và khả năng sửa sai của triều đình.

Do đó, đánh giá cải cách Minh Mạng cần đi qua ít nhất ba tầng: cơ cấu có thay đổi hay không; bộ máy vận hành ra sao; và sự thay đổi ấy tác động như thế nào đến đời sống người dân.

2. Tập quyền giải quyết được vấn đề gì?

Trong một quốc gia vừa trải qua nhiều thập niên chiến tranh và biến động, việc xây dựng một bộ máy thống nhất có những lý do thực tế.

Triều đình cần bảo đảm mệnh lệnh được thực thi trên toàn lãnh thổ, hạn chế sự hình thành những trung tâm quyền lực địa phương quá độc lập, điều phối nguồn lực và duy trì trật tự. Một chính quyền không đủ năng lực kiểm soát quan lại hoặc không thể thực thi quyết định của mình sẽ khó bảo vệ lãnh thổ, duy trì giao thông, thu thuế và tổ chức những công việc chung.

Nhìn từ phương diện đó, tập quyền của Minh Mạng không thể chỉ được giải thích bằng tham vọng cá nhân. Nó còn phản ánh một bài toán tổ chức nhà nước: làm thế nào chuyển từ một triều đại vừa thống nhất đất nước bằng quân sự sang một hệ thống cai trị có khả năng vận hành thường xuyên.

Tuy nhiên, tập quyền cũng có một giới hạn nội tại.

Khi nhiều quyết định được quy tụ vào trung ương, bộ máy địa phương có thể mất khả năng chủ động giải quyết những vấn đề cần hiểu biết tại chỗ. Quan lại có thể chú trọng làm vừa lòng cấp trên hơn là phản ánh trung thực tình hình. Những thông tin bất lợi có thể bị che giấu nếu người báo cáo lo sợ bị quy trách nhiệm. Cấp dưới có thể tuân thủ mệnh lệnh ngay cả khi nhận thấy mệnh lệnh ấy không phù hợp với thực tế.

Đây là những nguy cơ về mặt thể chế, không phải bằng chứng rằng mọi hiện tượng ấy đều xảy ra ở mọi nơi dưới thời Minh Mạng. Muốn xác định mức độ thực tế, cần khảo sát hồ sơ địa phương, các vụ án quan lại, báo cáo về thuế khóa, thiên tai, khiếu kiện và cách triều đình xử lý những thông tin trái ý.

Một bộ máy có thể rất giỏi truyền lệnh từ trên xuống mà vẫn yếu trong việc đưa thông tin trung thực từ dưới lên. Nếu không giải quyết được vấn đề thứ hai, quyền lực càng tập trung càng có nguy cơ khiến sai lầm của trung ương lan rộng.

3. Quan lại trung thành hay quan lại dám nói thật?

Chế độ quân chủ Nguyễn đặt trọng tâm vào sự trung thành của quan lại đối với nhà vua và triều đình. Thi cử Nho học, bổ nhiệm, khảo hạch, thanh tra và các quy định về quan hệ cá nhân đều góp phần hình thành một bộ máy có kỷ luật.

Nhưng trung thành và liêm chính không phải lúc nào cũng đồng nghĩa.

Một viên quan có thể trung thành với nhà vua nhưng vẫn tham nhũng, che giấu sai phạm của đồng liêu hoặc thi hành một quyết định gây hại cho dân. Ngược lại, một viên quan phản đối mệnh lệnh của cấp trên có thể xuất phát từ tư lợi, nhưng cũng có thể vì nhận thấy mệnh lệnh ấy sai hoặc không thể thực hiện trong hoàn cảnh thực tế.

Vấn đề không phải là mọi lời phản đối đều đúng. Vấn đề là triều đình có cơ chế phân biệt giữa phản đối vì tư lợi và phản biện có căn cứ hay không.

Trong một hệ thống mà nhà vua là trung tâm tối cao của quyền lực, khả năng tự sửa sai phụ thuộc nhiều vào việc người đứng đầu có sẵn sàng nghe những thông tin bất lợi hay không, và quan lại có đủ an toàn để trình bày những điều nhà vua không muốn nghe hay không.

Nếu sự thẳng thắn đem lại nguy cơ cho người nói, bộ máy sẽ dần khuyến khích sự im lặng. Khi đó, nhà vua có thể nhận được nhiều báo cáo hơn nhưng hiểu tình hình thực tế ít hơn.

Đây là nghịch lý của quyền lực không có cơ chế phản biện đủ mạnh: người đứng đầu càng muốn kiểm soát mọi việc, cấp dưới càng có động cơ trình bày mọi việc theo cách khiến người đứng đầu hài lòng.

Không có cơ sở để quy hiện tượng này thành một quy luật tuyệt đối của mọi quan lại dưới thời Minh Mạng. Nhưng đó là một vấn đề thể chế cần được đặt ra khi đánh giá bất kỳ hệ thống nào phụ thuộc quá nhiều vào phẩm chất và sự sáng suốt của người đứng đầu.

4. Pháp luật có thể ràng buộc người dân mà chưa ràng buộc đầy đủ nhà vua

Dưới thời Nguyễn, pháp luật và các quy định hành chính góp phần xác định hành vi bị cấm, trách nhiệm của quan lại và những hình phạt đối với người vi phạm. Hoàng Việt luật lệ được ban hành dưới triều Gia Long năm 1815, không phải là bộ luật do Minh Mạng khởi tạo. Trong thời Minh Mạng, bộ luật này tiếp tục là một nền tảng pháp lý quan trọng, bên cạnh các dụ chỉ và quy định được ban hành trong quá trình cai trị.

Cần ghi nhận vai trò của pháp luật trong việc thiết lập trật tự. Tuy nhiên, một xã hội có nhiều luật lệ chưa chắc đã là một xã hội mà quyền lực bị ràng buộc bởi pháp luật theo nghĩa hiện đại.

Trong chế độ quân chủ, nhà vua giữ vị trí tối cao và có thể can thiệp vào những quyết định pháp lý quan trọng. Vì vậy, câu hỏi không chỉ là người dân có bị pháp luật điều chỉnh hay không, mà còn là: quyền lực ban hành, giải thích và áp dụng pháp luật có bị giới hạn bởi những nguyên tắc mà chính quyền không thể tùy ý vượt qua hay không?

Sự khác biệt này rất quan trọng.

Một nhà nước có thể cai trị bằng luật: dùng luật lệ để phân loại hành vi, thu thuế, quản lý quan lại và trừng phạt người chống đối. Nhưng nhà nước pháp quyền theo nghĩa hiện đại còn đòi hỏi quyền lực công phải chịu sự ràng buộc của luật; người dân phải có cơ hội được xét xử công bằng; quyết định của cơ quan công quyền phải có khả năng bị xem xét lại; và không ai được miễn trừ trách nhiệm chỉ vì địa vị chính trị.

Không nên áp đặt toàn bộ tiêu chuẩn hiến pháp hiện đại lên thế kỷ XIX mà bỏ qua bối cảnh lịch sử. Nhưng cũng không cần né tránh việc nhận diện giới hạn của chế độ quân chủ. Có thể thừa nhận rằng Minh Mạng xây dựng một bộ máy quản lý có tổ chức, đồng thời nhận thấy quyền lực của nhà vua chưa bị kiểm soát bởi một hệ thống phân quyền độc lập theo nghĩa ngày nay.

Đó không phải là phủ nhận thành tựu lịch sử. Đó là phân biệt hai câu hỏi khác nhau: nhà nước có năng lực quản lý hay không, và nhà nước có cơ chế ngăn chính mình lạm quyền hay không.

5. Người dân trong một quốc gia được quản lý chặt chẽ

Một triều đình có thể nói đến dân sinh, khuyến nông, cứu đói và trách nhiệm của quan lại. Những vấn đề ấy cần được nghiên cứu nghiêm túc qua các sắc dụ, hồ sơ hành chính và tài liệu về thực thi chính sách.

Tuy nhiên, người dân trong chế độ quân chủ chủ yếu được nhìn nhận như đối tượng mà nhà nước cai quản, bảo hộ và yêu cầu thực hiện nghĩa vụ. Họ không phải là chủ thể có quyền tổ chức quyền lực chính trị, thay thế người đứng đầu hoặc yêu cầu chính quyền chịu trách nhiệm trước mình theo cơ chế dân chủ hiện đại.

Điều này không có nghĩa người dân hoàn toàn không có tiếng nói. Trong xã hội truyền thống vẫn tồn tại các hình thức kiến nghị, khiếu kiện, thương lượng ở địa phương, quan hệ cộng đồng và những giới hạn thực tế đối với khả năng cai trị của chính quyền. Nhưng các hình thức ấy khác căn bản với những quyền chính trị được hiến định và bảo vệ bằng các thiết chế độc lập.

Ở đây xuất hiện một giới hạn quan trọng trong mô hình trị quốc của Minh Mạng: triều đình có thể coi trọng việc quản lý dân chúng và bảo đảm trật tự xã hội, nhưng người dân chưa trở thành chủ thể có quyền kiểm soát quyền lực nhà nước theo nghĩa hiện đại.

Cần tránh hai thái cực. Một bên là cho rằng nhà vua quan tâm đến dân sinh thì chế độ đã vì dân theo mọi nghĩa. Bên kia là cho rằng người dân không có quyền chính trị hiện đại thì mọi chính sách của triều đình đều không có giá trị.

Cách tiếp cận phù hợp hơn là khảo sát từng chính sách, đánh giá kết quả đối với đời sống dân chúng, đồng thời nhận diện những quyền mà cấu trúc chính trị đương thời chưa thừa nhận hoặc chưa bảo đảm.

6. Đối thoại với Minh Mạng: Quốc gia mạnh để làm gì?

Phần đối thoại dưới đây là sự tái dựng tư tưởng của tác giả, không phải lời đối thoại lịch sử được ghi chép.

Tác giả: Thưa Hoàng thượng , nếu bộ máy của triều đình ngày càng thống nhất và mệnh lệnh được thực hiện hiệu quả hơn, có thể nói quốc gia đã mạnh hơn không?

Minh Mạng — theo cách tái dựng của tác giả: Một quốc gia không thể mạnh nếu quan lại không nghe lệnh, địa phương không tuân phép nước và triều đình không đủ năng lực giữ gìn trật tự.

Tác giả: Đó là một điều kiện cần. Nhưng nếu quan lại chỉ lo làm vừa lòng cấp trên, người dân không có cách hữu hiệu để yêu cầu sửa sai, và mọi quyết định cuối cùng đều phụ thuộc vào sự sáng suốt của nhà vua, thì quốc gia ấy mạnh nhờ thể chế hay mạnh nhờ một cá nhân?

Minh Mạng — theo cách tái dựng của tác giả: Người đứng đầu phải chịu trách nhiệm về vận mệnh quốc gia.

Tác giả: Đúng. Nhưng nếu vận mệnh quốc gia phụ thuộc quá nhiều vào một người, điều gì sẽ xảy ra khi người ấy sai lầm, thiếu thông tin hoặc qua đời? Một thể chế mạnh phải có khả năng hạn chế sai lầm của người đứng đầu và tiếp tục hoạt động khi người đứng đầu không còn.

Minh Mạng — theo cách tái dựng của tác giả: Nhà vua cần người hiền, phép nước và kỷ cương.

Tác giả: Nhưng người hiền không phải lúc nào cũng xuất hiện; phép nước có thể do chính người cầm quyền sửa đổi; kỷ cương cũng có thể biến thành sự phục tùng. Vì vậy, một quốc gia muốn bền vững cần hơn cả người tài và mệnh lệnh đúng. Nó cần cơ chế giúp phát hiện sai lầm, bảo vệ người nói thật và buộc người có quyền lực chịu trách nhiệm.

Cuộc đối thoại này đặt ra câu hỏi vượt khỏi thời Minh Mạng: một quốc gia mạnh là quốc gia có thể huy động mọi nguồn lực theo ý chí của người đứng đầu, hay là quốc gia có thể vận hành tốt ngay cả khi người đứng đầu không hoàn hảo?

7. Bài học Hưng Quốc Học: Từ nhà nước mạnh đến dân mạnh

Trong khung tư tưởng Hưng Quốc Học, cần phân biệt ba tầng sức mạnh.

Tầng thứ nhất: năng lực của nhà nước. Nhà nước có khả năng giữ gìn trật tự, bảo vệ lãnh thổ, cung cấp dịch vụ công, thực thi pháp luật và điều phối nguồn lực.

Tầng thứ hai: chất lượng của thể chế. Quyền lực được phân công rõ ràng; quan chức bị giám sát; quyết định sai có thể được sửa; người thi hành công vụ phải giải trình; pháp luật không chỉ điều chỉnh người dân mà còn ràng buộc người cầm quyền.

Tầng thứ ba: năng lực tự chủ của người dân. Người dân có tri thức, có khả năng tự tổ chức, được bảo vệ khi nêu ý kiến, có quyền tham gia vào những quyết định công và có những phương thức hợp pháp để yêu cầu người có quyền lực chịu trách nhiệm.

Ba tầng này có liên hệ với nhau nhưng không tự động phát triển đồng đều. Nhà nước có thể tăng năng lực quản lý trong khi thể chế kiểm soát quyền lực phát triển chậm. Thể chế có thể được quy định khá đầy đủ nhưng người dân vẫn thiếu điều kiện để sử dụng quyền của mình. Ngược lại, một xã hội có người dân chủ động nhưng nhà nước quá yếu cũng khó bảo vệ những quyền ấy trước bạo lực và hỗn loạn.

Bài học từ Minh Mạng không phải là phủ nhận nhu cầu xây dựng một nhà nước có năng lực. Một quốc gia không thể phát triển bền vững nếu chính quyền bất lực. Nhưng năng lực nhà nước chỉ là một phần của sức mạnh quốc gia.

Nếu người dân chỉ được yêu cầu tuân thủ mà không được trao phương tiện để giám sát, phản biện và sửa chữa quyền lực, xã hội sẽ phụ thuộc quá nhiều vào phẩm chất của người cai trị. Nếu mọi thành tựu đều phải chờ một minh quân, quốc gia chưa xây dựng được nền tảng đủ vững để vượt qua một ông vua tầm thường hoặc một người lãnh đạo kém năng lực.

Vì vậy, câu hỏi Hưng Quốc Học đặt ra không dừng ở việc Minh Mạng đã tập quyền thành công đến đâu. Câu hỏi sâu hơn là: những cải cách ấy đã tạo ra những thiết chế có khả năng tự kiểm soát quyền lực và mở rộng năng lực tự chủ của người dân đến mức nào?

Đó cũng là ranh giới giữa dân được cai trị tốt và dân có năng lực cùng kiến tạo một quốc gia tốt.

Hoàng Phong Nhã 

Tài liệu tham khảo

1. Quốc sử quán triều Nguyễn, Đại Nam thực lục, Chính biên đệ nhị kỷ, các năm Minh Mạng 12–13 (1831–1832).
2. Nguyễn Minh Tường, Cải cách hành chính dưới triều Minh Mệnh (1820–1840), Nhà xuất bản Khoa học Xã hội, 1996.
3. Quốc sử quán triều Nguyễn, Hoàng Việt luật lệ, ban hành năm Gia Long thứ 14 (1815).
4. Quốc sử quán triều Nguyễn, Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, các phần liên quan đến cơ cấu hành chính, quan chế và hoạt động của triều đình.
5. Alexander Woodside, Vietnam and the Chinese Model: A Comparative Study of Vietnamese and Chinese Government in the First Half of the Nineteenth Century. Harvard University Press, 1971.

Ghi chú nghiên cứu: Chương này phân biệt sự thay đổi về cơ cấu hành chính với kết quả thực tế đối với người dân. Những nhận định về năng lực quản trị, động cơ của quan lại và mức độ tự chủ của xã hội cần được tiếp tục kiểm chứng bằng hồ sơ thực thi chính sách, án lệ và tài liệu địa phương; không thể suy ra trực tiếp từ các sắc dụ hay mô tả của sử quan triều đình.

Posted in: ĐỐI THOẠI VỚI MINH MẠNG