CHƯƠNG 9 - ĐỐI THOẠI HƯNG QUỐC VỚI V.I. LENIN

ĐỐI THOẠI HƯNG QUỐC VỚI V.I. LENIN

CHƯƠNG IX

NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN

Khi nào quyền lực nhà nước trở thành quyền lực hợp hiến?

1. Luận đề trung tâm: Nhà nước ban hành luật chưa có nghĩa là Nhà nước bị pháp luật ràng buộc

Một nhà nước có thể ban hành nhiều luật, tổ chức hệ thống tòa án, xây dựng bộ máy công quyền và yêu cầu mọi công dân tuân thủ pháp luật. Nhưng những điều đó chưa đủ để chứng minh rằng nhà nước ấy thực sự vận hành theo nguyên tắc pháp quyền.

Câu hỏi quyết định nằm ở phía bên kia của quyền lực: Khi chính Nhà nước vi phạm pháp luật, ai có quyền xác định sự vi phạm ấy, ai có thể buộc Nhà nước chịu trách nhiệm, và phán quyết bất lợi cho Nhà nước có được thi hành hay không?

Nếu pháp luật chỉ ràng buộc người dân mà không thể ràng buộc cơ quan công quyền; nếu người dân có quyền khiếu nại nhưng không có cơ quan độc lập để xem xét; nếu tòa án có thể tuyên một bản án nhưng chính quyền không chịu thi hành, thì pháp luật vẫn có thể tồn tại mà pháp quyền chưa hình thành đầy đủ.

Vì vậy, cần phân biệt ba vấn đề.

Thứ nhất, quản lý bằng pháp luật là việc Nhà nước sử dụng quy tắc pháp lý để tổ chức và điều hành xã hội.

Thứ hai, tính hợp pháp đòi hỏi quyết định và hành động công quyền phải có căn cứ pháp luật, đúng thẩm quyền và tuân thủ trình tự quy định.

Thứ ba, Nhà nước pháp quyền đòi hỏi chính quyền phải chịu sự ràng buộc của những nguyên tắc pháp lý có hiệu lực thực tế, trong đó có giới hạn hiến định, quyền được xét xử công bằng, cơ chế kiểm soát quyền lực và trách nhiệm khi vi phạm.

Tính hợp hiến cũng không đồng nhất với tính hợp pháp. Một quyết định có thể được ban hành đúng trình tự thông thường nhưng vẫn vi phạm Hiến pháp. Ngược lại, việc viện dẫn mục tiêu chính trị hoặc lợi ích quốc gia không tự động làm cho một hành động vượt thẩm quyền trở thành hợp hiến.

Luận đề của chương này là: Nhà nước pháp quyền không được đo bằng số lượng luật mà Nhà nước ban hành, mà bằng khả năng pháp luật kiểm soát được người nắm quyền lực công.

2. Lenin nhìn nhà nước từ đâu?

Muốn đối thoại công bằng với Lenin, trước hết phải xác định đúng điểm xuất phát tư tưởng của ông.

Trong Nhà nước và Cách mạng, Lenin phát triển quan niệm Marxist về nhà nước như một thiết chế gắn với những đối kháng giai cấp không thể điều hòa trong xã hội có giai cấp. Theo cách tiếp cận này, nhà nước không phải một trọng tài hoàn toàn đứng ngoài xã hội, có thể giải quyết mọi xung đột bằng những quy tắc trung lập. Bộ máy nhà nước gắn với một cấu trúc quyền lực và quan hệ xã hội nhất định.

Từ đó, Lenin đặt trọng tâm vào câu hỏi: giai cấp nào nắm quyền lực nhà nước, bộ máy nhà nước phục vụ quan hệ xã hội nào, và cuộc cách mạng phải làm gì với bộ máy ấy?

Trong lập luận của Lenin, nhà nước tư sản không thể chỉ được cải biến bằng việc thay đổi một số đạo luật hoặc thay người đứng đầu. Ông nhấn mạnh sự cần thiết phải phá vỡ bộ máy nhà nước tư sản và thay thế nó bằng một hình thức quyền lực mới của giai cấp công nhân. Ông cũng bàn về những điều kiện lịch sử mà nhà nước sẽ mất dần chức năng cưỡng chế khi những đối kháng giai cấp không còn tồn tại.

Tuy nhiên, không nên từ đó kết luận rằng Lenin phủ nhận mọi quy tắc pháp lý hoặc chủ trương một xã hội không cần pháp luật ngay sau cách mạng. Trong phân tích về giai đoạn đầu của xã hội cộng sản, Lenin vẫn thừa nhận sự tồn tại của những quy tắc và giới hạn pháp lý nhất định, đồng thời bàn về tính không bình đẳng còn sót lại trong cái mà ông gọi là “quyền tư sản”.

Điều cần nhận diện là thứ tự ưu tiên trong tư tưởng của ông: vấn đề giai cấp và sự chuyển đổi quyền lực chính trị giữ vị trí trung tâm; pháp luật được xem xét trong quan hệ với cấu trúc xã hội và tính chất của nhà nước.

Đây là điểm xuất phát để đối thoại, không phải căn cứ để quy mọi hệ quả của các nhà nước về sau cho riêng Lenin. Tư tưởng của một tác giả, cách diễn giải tư tưởng ấy và thể chế được xây dựng nhân danh tư tưởng ấy là ba đối tượng cần phân biệt.

3. Ranh giới Lenin – Hưng Quốc: Ai nắm quyền lực và quyền lực bị giới hạn như thế nào?

Sự khác biệt căn bản giữa cách tiếp cận Lenin và Hưng Quốc không nằm ở một đối lập giản đơn rằng bên này cần nhà nước còn bên kia không cần nhà nước, hoặc bên này coi trọng pháp luật còn bên kia phủ nhận pháp luật.

Ranh giới nằm ở câu hỏi được đặt lên trước và cơ chế được dùng để kiểm tra quyền lực.

Trong cách tiếp cận của Lenin, câu hỏi trung tâm là: quyền lực nhà nước thuộc về giai cấp nào, bộ máy nhà nước phục vụ lợi ích xã hội nào, và việc thay đổi quan hệ giai cấp đòi hỏi phải chuyển đổi bộ máy ấy ra sao?

Trong cách tiếp cận Hưng Quốc, câu hỏi được mở rộng: dù quyền lực được xác lập nhân danh giai cấp công nhân, nhân dân, dân tộc hay bất kỳ mục tiêu lịch sử nào, quyền lực đó được trao bằng cơ chế nào, bị giới hạn bởi những quy tắc nào, và người dân có thể làm gì khi người nhân danh họ lạm quyền?

Hai câu hỏi có thể cùng tồn tại, nhưng không thể thay thế cho nhau.

Một chính quyền có thể tuyên bố đại diện cho giai cấp lao động hoặc đại diện cho lợi ích của đa số. Tuyên bố ấy cần được xem xét bằng chứng cứ về cơ cấu quyền lực, chính sách và kết quả thực tế. Nhưng ngay cả khi một chính quyền chứng minh được rằng mình đạt được những thành tựu xã hội quan trọng, điều đó cũng chưa tự động trả lời câu hỏi liệu người dân có quyền phản đối quyết định của chính quyền, có được xét xử độc lập hay có thể buộc quan chức chịu trách nhiệm hay không.

Ngược lại, một hệ thống có cơ chế kiểm soát quyền lực cũng không vì thế mà đương nhiên công bằng về kinh tế, không có bất bình đẳng hay bảo đảm mọi người đều có cơ hội thực chất như nhau. Pháp quyền không thay thế toàn bộ bài toán công bằng xã hội.

Hưng Quốc vì thế không lấy việc xác định ai nhân danh nhân dân làm điểm kết thúc. Đó là điểm bắt đầu của quá trình kiểm chứng.

Nếu quyền lực nhân danh nhân dân, phải xác định nhân dân có những quyền gì để kiểm soát quyền lực ấy. Nếu quyền lực nhân danh giai cấp công nhân, phải xác định người lao động có khả năng thực tế nào để bảo vệ quyền lợi, phản biện chính sách và yêu cầu giải trình. Nếu quyền lực nhân danh dân tộc, phải xác định những quyền căn bản nào của con người không thể bị tùy tiện tước bỏ chỉ vì một mục tiêu được gọi là lợi ích dân tộc.

Danh nghĩa chính trị trả lời câu hỏi quyền lực tự biện minh bằng điều gì; pháp quyền trả lời câu hỏi quyền lực phải chịu sự kiểm tra bằng cách nào.

Đây là phần mở rộng của Hưng Quốc so với trọng tâm phân tích giai cấp của Lenin. Nó không phủ nhận câu hỏi về giai cấp, lợi ích kinh tế hoặc quan hệ thống trị; nó yêu cầu những câu hỏi ấy phải đi cùng một hệ thống giới hạn quyền lực có hiệu lực thực tế.

4. Từ pháp luật đến pháp quyền: Bốn điều kiện không thể thiếu

Để phân biệt một nhà nước quản lý bằng luật với một nhà nước pháp quyền, có thể kiểm tra bốn điều kiện liên kết với nhau.

Một là, quyền lực công phải có căn cứ và giới hạn pháp lý. Cơ quan nhà nước chỉ được hành động trong phạm vi thẩm quyền được trao. Mục tiêu tốt đẹp không thể thay thế căn cứ pháp lý; tình thế khẩn cấp không thể trở thành lý do vô hạn định để đình chỉ mọi giới hạn.

Hai là, pháp luật phải phù hợp với Hiến pháp và những quyền căn bản được bảo vệ. Nếu cơ quan lập pháp có thể ban hành bất kỳ đạo luật nào mà không có cơ chế xem xét tính hợp hiến, thì Hiến pháp có nguy cơ chỉ còn là văn bản tuyên bố nguyên tắc. Tuy nhiên, cơ chế kiểm hiến cũng phải có thẩm quyền rõ ràng và chịu trách nhiệm giải trình, tránh để việc giải thích Hiến pháp trở thành quyền lực tùy tiện của một nhóm thẩm phán.

Ba là, người dân phải có con đường hữu hiệu để yêu cầu xem xét hành vi công quyền. Quyền khiếu nại hoặc khởi kiện chỉ có ý nghĩa khi người dân tiếp cận được cơ quan giải quyết, có cơ hội trình bày chứng cứ, được bảo vệ trước sự trả đũa và nhận được quyết định có lý do rõ ràng.

Bốn là, phán quyết và nghĩa vụ pháp lý phải được thực hiện. Nếu Nhà nước có thể phớt lờ phán quyết bất lợi cho mình mà không chịu hậu quả, thì cơ chế kiểm soát quyền lực đã mất đi một phần cốt lõi.

Bốn điều kiện này không thể tồn tại hoàn toàn tách biệt. Quyền khởi kiện mà thiếu tòa án độc lập sẽ khó bảo vệ người dân. Tòa án độc lập mà phán quyết không được thi hành cũng không đủ sức kiểm soát quyền lực. Hiến pháp được tuyên bố tối cao nhưng không có cơ chế xem xét vi phạm thì tính tối cao ấy khó trở thành thực tế.

5. Tư pháp độc lập và kiểm hiến: Ai bảo vệ Hiến pháp trước chính quyền?

Tư pháp độc lập không có nghĩa thẩm phán đứng ngoài pháp luật, không phải giải trình hoặc có quyền quyết định tùy ý. Độc lập tư pháp có nghĩa việc giải quyết vụ án phải dựa trên pháp luật, chứng cứ và thủ tục công bằng, không bị chi phối bất hợp pháp bởi mệnh lệnh chính trị, lợi ích cá nhân hay sức ép từ các bên có quyền lực.

Muốn bảo đảm sự độc lập ấy, cần xem xét cả quy trình bổ nhiệm, nhiệm kỳ, điều kiện làm việc, cơ chế phân công vụ án, tiêu chuẩn nghề nghiệp, kỷ luật và khả năng công khai lý do của phán quyết. Không có một mô hình bổ nhiệm thẩm phán duy nhất phù hợp với mọi quốc gia. Điều quan trọng là không để một chủ thể độc quyền kiểm soát toàn bộ quá trình, đồng thời tránh biến ngành tư pháp thành một hệ thống khép kín không chịu giám sát.

Kỷ luật thẩm phán phải nhằm xử lý hành vi sai phạm, tham nhũng hoặc vi phạm nghĩa vụ nghề nghiệp; không được trở thành công cụ trừng phạt một thẩm phán chỉ vì phán quyết không làm hài lòng chính quyền.

Kiểm hiến là một cơ chế khác để bảo vệ giới hạn hiến định. Có hệ thống giao quyền xem xét hiến pháp cho một tòa án chuyên trách; có hệ thống cho phép các tòa án thông thường xem xét vấn đề hiến pháp trong những vụ việc thuộc thẩm quyền của mình. Việc kiểm tra có thể diễn ra trước hoặc sau khi một văn bản pháp luật có hiệu lực, tùy theo thiết kế thể chế.

Cơ chế nào cũng có ưu điểm và rủi ro. Một cơ quan kiểm hiến có thể diễn giải Hiến pháp quá rộng, làm nảy sinh tranh luận về tính chính danh của những người không được bầu trực tiếp. Nhưng nếu không có cơ chế hữu hiệu để xem xét tính hợp hiến, cơ quan nắm quyền lập pháp hoặc hành pháp có thể trở thành người vừa đặt ra giới hạn vừa tự quyết định giới hạn ấy có áp dụng với mình hay không.

Vì vậy, kiểm hiến không phải là tuyên bố rằng tòa án luôn đúng. Nó là cách thiết lập một thủ tục để tranh chấp về giới hạn quyền lực được giải quyết bằng lập luận pháp lý, thẩm quyền đã xác định và quyết định có thể kiểm tra, thay vì chỉ bằng tương quan sức mạnh chính trị.

Cũng cần nhìn rộng hơn tòa án. Pháp quyền phụ thuộc vào chất lượng lập pháp, tính minh bạch của hành chính, hoạt động của cơ quan công tố và điều tra, quyền tiếp cận luật sư, khả năng bảo vệ người tố giác, hoạt động kiểm toán và cơ chế giám sát công quyền. Một tòa án được thiết kế tốt vẫn khó thực hiện chức năng nếu chứng cứ bị che giấu, người làm chứng bị đe dọa hoặc phán quyết không được thi hành.

6. Phản đề: Pháp quyền có làm Nhà nước yếu đi?

Một phản biện thường gặp cho rằng việc ràng buộc quyền lực bằng thủ tục, tòa án và quyền khiếu kiện sẽ làm chính quyền chậm chạp, khó hành động trước khủng hoảng và không đủ sức bảo vệ lợi ích chung.

Lo ngại này không hoàn toàn vô căn cứ. Một hệ thống có thủ tục quá phức tạp, cơ quan chồng chéo, tranh chấp kéo dài hoặc cơ chế khẩn cấp được thiết kế kém có thể làm giảm năng lực quản trị. Quyền lực bị phân tán mà không có sự phối hợp cũng có thể tạo ra bế tắc.

Nhưng từ đó không thể kết luận rằng muốn có một nhà nước mạnh thì phải loại bỏ cơ chế kiểm soát. Cần phân biệt năng lực hành động với quyền hành động không giới hạn. Một nhà nước có thể quyết đoán trong phạm vi thẩm quyền, huy động nguồn lực nhanh chóng và xử lý khủng hoảng, đồng thời phải công khai căn cứ, chịu giám sát và chấm dứt các biện pháp đặc biệt khi điều kiện áp dụng không còn.

Pháp quyền không đòi hỏi mọi quyết định phải được đưa ra bằng sự đồng thuận tuyệt đối. Nó đòi hỏi thẩm quyền quyết định phải rõ, thủ tục phải tương xứng với tình huống, quyền căn bản phải được bảo vệ và quyết định có thể bị xem xét khi có dấu hiệu vi phạm.

Ở chiều ngược lại, không nên lý tưởng hóa các thể chế pháp quyền. Tòa án có thể bị chính trị hóa; pháp luật có thể bị giới lợi ích tác động; thủ tục có thể bị người giàu tận dụng tốt hơn người nghèo; quyền trên giấy có thể không trở thành khả năng thực tế của những người yếu thế.

Do đó, Hưng Quốc không xem pháp quyền là một danh hiệu mà một quốc gia chỉ cần tự nhận. Đó là một hệ thống phải được kiểm tra liên tục bằng kết quả, khả năng tiếp cận công lý và mức độ thực tế mà người dân có thể buộc quyền lực chịu trách nhiệm.

7. Quy luật Hưng Quốc: Pháp luật phải kiểm soát được cả người làm ra pháp luật

Có thể dùng tám câu hỏi để đánh giá mức độ vận hành của Nhà nước pháp quyền:

1. Hiến pháp có thực sự giới hạn các cơ quan quyền lực hay chỉ nêu những nguyên tắc chung?
2. Cơ quan công quyền có phải chứng minh căn cứ và thẩm quyền cho quyết định của mình không?
3. Người dân có thể tiếp cận tòa án và cơ chế giải quyết tranh chấp một cách thực chất không?
4. Thẩm phán có được bảo vệ trước sự can thiệp bất hợp pháp không?
5. Có cơ chế hữu hiệu để xem xét tính hợp hiến của luật và quyết định công quyền không?
6. Phán quyết bất lợi cho Nhà nước có được thi hành không?
7. Quan chức vi phạm có phải chịu trách nhiệm theo những tiêu chuẩn áp dụng công bằng, không phân biệt địa vị hay không?
8. Người dân có đủ thông tin, nguồn lực pháp lý và sự bảo vệ cần thiết để thực hiện quyền của mình không?

Những câu hỏi này không thay thế việc nghiên cứu từng quốc gia, cũng không tạo ra một bảng điểm có thể áp dụng máy móc. Chúng giúp xác định nơi nào quyền lực được ràng buộc bằng thiết chế, nơi nào giới hạn mới chỉ tồn tại trên văn bản và nơi nào cần tiếp tục kiểm chứng bằng hồ sơ cụ thể.

Đến đây, ranh giới giữa Lenin và Hưng Quốc có thể được xác định rõ hơn.

Lenin đặt trọng tâm vào bản chất giai cấp của nhà nước, sự chuyển đổi quyền lực và triển vọng lịch sử của một xã hội không còn đối kháng giai cấp. Hưng Quốc không loại bỏ câu hỏi ấy, nhưng không coi việc xác định tính chất giai cấp hoặc danh nghĩa cách mạng là câu trả lời đầy đủ cho vấn đề chính danh và trách nhiệm công quyền.

Một chính quyền có thể nhân danh một giai cấp tiến bộ nhưng vẫn cần bị kiểm soát. Một chính sách có thể hướng tới công bằng xã hội nhưng vẫn phải tuân thủ giới hạn hiến định. Một nhà nước có thể đạt thành tựu kinh tế nhưng thành tựu ấy không tự động xóa bỏ quyền được xét xử công bằng hoặc quyền yêu cầu quan chức giải trình.

Ngược lại, việc có cơ chế kiểm soát quyền lực cũng không miễn cho nhà nước nghĩa vụ bảo đảm an sinh, mở rộng cơ hội và hạn chế những bất công do cấu trúc kinh tế tạo ra. Pháp quyền và công bằng xã hội là hai vấn đề liên quan nhưng không đồng nhất; một quốc gia muốn phát triển bền vững phải giải quyết cả hai.

Quy luật Hưng Quốc rút ra là: quyền lực chỉ trở thành quyền lực có trách nhiệm khi người nắm quyền không được độc quyền quyết định cả phạm vi quyền lực của mình lẫn cách xử lý những cáo buộc chống lại mình.

Nhân dân là nguồn chính danh của quyền lực; Hiến pháp là văn kiện xác lập, ủy quyền và giới hạn quyền lực công; Nhà nước là thiết chế thực thi quyền lực ấy trong phạm vi được giao. Không một chủ thể nào có thể lấy danh nghĩa của mình để thay thế toàn bộ cơ chế kiểm soát.

Đó cũng là lý do Nhà nước pháp quyền không phải nhà nước yếu. Một nhà nước mạnh không phải là nhà nước không ai có thể phản đối, mà là nhà nước có năng lực hành động, có kỷ luật thể chế và có khả năng sửa sai mà không cần chờ khủng hoảng làm sụp đổ niềm tin.

Nhưng pháp quyền vẫn chưa giải quyết hết vấn đề: nếu quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp tập trung trong cùng một trung tâm, những giới hạn trên giấy có thể bị vô hiệu hóa từ bên trong. Nếu các cơ quan kiểm soát phụ thuộc vào chính chủ thể mà chúng phải kiểm soát, sự độc lập sẽ chỉ còn hình thức.

Vì vậy, câu hỏi tiếp theo không chỉ là luật có ràng buộc Nhà nước hay không, mà còn là quyền lực phải được phân chia, đối trọng và kiểm soát như thế nào để không một trung tâm nào có thể trở thành chủ nhân của toàn bộ Nhà nước.

Đó là vấn đề của Chương X: PHÂN QUYỀN VÀ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC – Không để một trung tâm quyền lực trở thành chủ nhân của Nhà nước.

Hoàng Phong Nhã 

Posted in: ĐỐI THOẠI VỚI V.I. LENIN