CHƯƠNG 5. ĐỐI THOẠI VỚI MINH MẠNG -QUAN LẠI DƯỚI THỜI MINH MẠNG

ĐỐI THOẠI VỚI MINH MẠNG

Từ thống nhất quyền lực đến bài toán xây dựng một quốc gia mạnh

CHƯƠNG V

 QUAN LẠI DƯỚI THỜI MINH MẠNG

Tuyển người hiền hay xây dựng một bộ máy biết vâng lời?

Thi tuyển, bổ nhiệm, khảo hạch và giám sát — năng lực của người cầm quyền được hình thành và kiểm soát như thế nào?

1\. Bộ máy mạnh cần những con người như thế nào?

Sau khi tổ chức lại hệ thống hành chính, Minh Mạng phải đối diện với một vấn đề có ý nghĩa quyết định: ai sẽ điều hành bộ máy ấy?

Địa giới có thể được phân định lại, chức vụ có thể được quy định rõ ràng hơn, quyền lực trung ương có thể được tăng cường. Nhưng những thay đổi đó không tự động tạo ra một nền hành chính hiệu quả. Mọi chính sách cuối cùng vẫn phải được thực hiện bởi những con người cụ thể: người thu thuế, người xét án, người quản lý ruộng đất, người điều hành địa phương, người giám sát quan chức và người truyền đạt tình hình từ cơ sở đến triều đình.

Nếu những người ấy có năng lực và liêm chính, bộ máy có thể phục vụ lợi ích quốc gia. Nếu họ thiếu năng lực, tham nhũng hoặc chỉ tìm cách làm vừa lòng cấp trên, một hệ thống được tổ chức chặt chẽ vẫn có thể gây ra những hậu quả nghiêm trọng.

Bởi vậy, đánh giá một triều đại không thể chỉ xem nhà vua đã ban hành bao nhiêu cải cách. Cần xem ông tuyển chọn người như thế nào, giao quyền ra sao, đánh giá kết quả bằng tiêu chuẩn nào và xử lý người làm sai bằng cơ chế gì.

Dưới thời Minh Mạng, khoa cử Nho học tiếp tục giữ vai trò quan trọng trong việc tuyển chọn quan lại. Triều đình cũng sử dụng các hình thức tiến cử, bổ nhiệm, khảo hạch và kiểm tra để quản lý đội ngũ quan chức. Những biện pháp này phản ánh nỗ lực xây dựng một bộ máy có trật tự, trong đó kiến thức, phẩm hạnh, năng lực hành chính và sự tuân thủ phép nước đều được đặt ra như những yêu cầu đối với người làm quan.

Tuy nhiên, cần phân biệt giữa tiêu chuẩn được tuyên bố và kết quả thực tế. Việc một triều đình đề cao người hiền không có nghĩa mọi người được bổ nhiệm đều có tài. Việc có quy định chống tham nhũng không có nghĩa tham nhũng đã bị loại bỏ. Và việc quan lại chịu sự kiểm tra của triều đình chưa đồng nghĩa với việc người dân có đủ khả năng giám sát những người đang cai trị mình.

Câu hỏi của chương này vì thế không chỉ là Minh Mạng đã tuyển chọn được bao nhiêu người tài, mà còn là: Ông đã xây dựng được một hệ thống giúp người tài phụng sự quốc gia, hạn chế kẻ bất tài và ngăn người có quyền biến công vụ thành lợi ích riêng đến đâu?

2\. Khoa cử và việc tuyển chọn quan lại

Một trong những phương thức quan trọng để triều đình tuyển chọn nhân lực là khoa cử Nho học.

Năm 1821, Minh Mạng quan tâm đến việc tổ chức lại Quốc Tử Giám, cơ sở giáo dục cao nhất của triều đình. Năm 1822, triều Nguyễn tổ chức khoa thi Hội đầu tiên dưới triều Minh Mạng, tiếp đó là thi Đình. Các kỳ thi góp phần củng cố vị trí của khoa cử trong việc tuyển chọn người phục vụ nhà nước.

Ý nghĩa của việc này không chỉ nằm ở số người đỗ đạt. Nó còn liên quan đến cách triều đình xác lập tiêu chuẩn để một người bước vào bộ máy cai trị.

Trong giai đoạn đầu của triều Nguyễn, những người có công trong chiến tranh, các quan chức đã phục vụ dưới thời Gia Long và những người được triều đình tín nhiệm giữ vai trò quan trọng trong việc hình thành đội ngũ quan lại. Đây là điều thường gặp ở những triều đại mới thành lập: nhà nước cần những người đã chứng minh được lòng trung thành, có kinh nghiệm thực tế và có khả năng giúp triều đình củng cố quyền lực.

Nhưng một nhà nước không thể mãi dựa chủ yếu vào công trạng trong quá khứ. Khi chiến tranh kết thúc và nhiệm vụ quản lý ngày càng phức tạp, triều đình cần những người có kiến thức về pháp luật, tài chính, lễ chế, văn thư và điều hành hành chính.

Khoa cử tạo ra một con đường tuyển chọn dựa trên học vấn và kết quả thi cử, thay vì chỉ dựa vào xuất thân hoặc quan hệ với người có quyền. Đây là bước chuyển đáng chú ý từ việc sử dụng những người có công trong quá trình dựng nghiệp sang việc mở rộng tuyển chọn theo những tiêu chuẩn học vấn do triều đình quy định.

Tuy nhiên, không nên hiểu rằng trước Minh Mạng, triều Nguyễn hoàn toàn không có khoa cử, hoặc từ khi các kỳ thi được tổ chức, mọi quan chức đều được tuyển chọn bằng con đường này. Đội ngũ quan lại vẫn có nhiều nguồn bổ nhiệm khác nhau, và khoa cử chỉ là một bộ phận trong hệ thống nhân sự của triều đình.

Điều cần ghi nhận là Minh Mạng đã củng cố vai trò của khoa cử trong việc tạo nguồn nhân lực cho nhà nước, đồng thời tăng cường vai trò của triều đình trong việc xác định những kiến thức và tiêu chuẩn mà người làm quan phải đáp ứng.

 3\. Thi đỗ có đồng nghĩa với có tài trị nước?

Khoa cử Nho học có một ưu điểm quan trọng: nó tạo ra chuẩn mực chung về kiến thức, giúp triều đình tuyển chọn những người đã trải qua quá trình học tập và kiểm tra theo quy định.

Trong một quốc gia rộng lớn, nơi nhà vua không thể trực tiếp biết rõ năng lực của từng ứng viên, một hệ thống thi cử thống nhất có thể giảm sự tùy tiện trong tuyển chọn. Nó cũng tạo động lực cho những người có học vấn phấn đấu tham gia bộ máy nhà nước.

Nhưng thi cử cũng có giới hạn.

Một người hiểu kinh điển không nhất thiết biết tổ chức một công trình thủy lợi. Người có khả năng làm văn hay chưa chắc biết cân đối ngân sách. Người đạt thành tích cao trong kỳ thi chưa chắc có khả năng xử lý tranh chấp đất đai, điều hành cứu trợ khi mất mùa hoặc ngăn chặn thuộc cấp tham nhũng.

Điều này không có nghĩa kiến thức Nho học vô ích đối với việc trị quốc. Trong hệ thống tư tưởng đương thời, kinh điển cung cấp những chuẩn mực về đạo đức, trách nhiệm, trật tự xã hội và cách ứng xử của người cầm quyền. Những kiến thức ấy có thể góp phần hình thành quan niệm về nghĩa vụ của quan lại, về lòng trung thành và về bổn phận đối với dân chúng.

Vấn đề nằm ở chỗ tri thức kinh điển không thể thay thế toàn bộ năng lực thực hành. Một nền hành chính cần cả kiến thức, khả năng phán đoán, kinh nghiệm, sự liêm chính và tinh thần chịu trách nhiệm về kết quả công việc.

Nếu tiêu chuẩn tuyển chọn quá chú trọng những gì có thể kiểm tra trong phòng thi, triều đình có thể tuyển được người giỏi thi cử nhưng chưa chắc tuyển được người giỏi quản lý. Nếu việc bổ nhiệm không đi kèm đào tạo thực tế và đánh giá sau khi nhận chức, khoảng cách giữa học vấn và năng lực hành chính sẽ tiếp tục tồn tại.

Từ góc độ Hưng Quốc Học, đây là một nguyên tắc vượt khỏi thời đại Minh Mạng: bằng cấp là bằng chứng về một quá trình học tập, không phải sự bảo đảm tuyệt đối về năng lực thực thi công vụ.

Một hệ thống tuyển dụng tốt phải xác định rõ công việc cần gì, người được tuyển có khả năng đáp ứng đến đâu và kết quả sau khi bổ nhiệm có chứng minh rằng việc lựa chọn ban đầu là đúng hay không.

 4\. Từ người đỗ đạt đến người được giao quyền

Thi cử giải quyết một phần câu hỏi ai đủ điều kiện tham gia bộ máy. Nhưng nó không tự động trả lời câu hỏi ai nên được giao quyền, giao quyền đến đâu và làm thế nào để kiểm tra người đã được bổ nhiệm.

Trong nhà nước quân chủ, việc bổ nhiệm quan lại nằm trong hệ thống quyền lực của nhà vua và triều đình. Người đỗ đạt có thể được tuyển dụng hoặc bổ nhiệm theo quy định, nhưng việc tiến thân còn phụ thuộc vào phẩm trật, nhu cầu nhân sự, đánh giá của cấp trên và những quyết định của triều đình.

Vì vậy, cần phân biệt ba tư cách: người có học vấn, người có chức vụ và người có năng lực điều hành thực tế.

Người có học vấn có thể hiểu các nguyên tắc trị quốc nhưng chưa chắc có kinh nghiệm quản lý. Người đã giữ chức vụ lâu năm có thể am hiểu công việc nhưng chưa chắc liêm chính. Người được cấp trên tín nhiệm có thể trung thành với triều đình nhưng chưa chắc luôn đưa ra những quyết định có lợi cho dân chúng.

Đó là lý do tuyển dụng phải đi cùng đánh giá sau bổ nhiệm.

Một hệ thống công vụ có năng lực không chỉ hỏi ứng viên đã học gì và thi đỗ ra sao, mà còn phải xem người ấy làm được gì, sử dụng quyền lực thế nào, xử lý sai phạm của thuộc cấp ra sao và có chịu trách nhiệm khi công việc thất bại hay không.

Trong bối cảnh triều Nguyễn, khảo hạch và kiểm tra quan lại là những công cụ để triều đình đánh giá đội ngũ công chức. Tuy nhiên, hiệu quả của các công cụ này phụ thuộc vào tiêu chuẩn đánh giá, độ chính xác của thông tin và sự công bằng trong xử lý.

Nếu quan lại được đánh giá chủ yếu qua báo cáo của chính hệ thống cấp trên, việc đánh giá có thể bị ảnh hưởng bởi quan hệ cá nhân hoặc động cơ che giấu thất bại. Nếu tiêu chuẩn không rõ ràng, người thực hiện tốt công việc cũng có thể bị đánh giá bất lợi, trong khi người biết làm vừa lòng cấp trên lại được ưu ái.

Bởi vậy, câu hỏi không chỉ là triều đình có khảo hạch hay không, mà là khảo hạch dựa trên bằng chứng nào, có xem xét kết quả thực tế không và có cơ chế nào để phát hiện việc đánh giá sai lệch.

 5\. Hồi tỵ: Ngăn quan hệ riêng chi phối việc công

Một vấn đề căn bản của nền hành chính là nguy cơ người có quyền sử dụng chức vụ để phục vụ gia đình, quê quán, phe nhóm hoặc những người có quan hệ riêng với mình.

Trong xã hội truyền thống, quan hệ họ hàng, đồng hương, thầy trò và thân hữu có vai trò lớn. Những quan hệ này có thể tạo ra sự tin cậy và hỗ trợ lẫn nhau. Nhưng khi đi vào bộ máy nhà nước, chúng cũng có thể làm sai lệch việc bổ nhiệm, xét xử, thu thuế và giải quyết tranh chấp.

Một quan chức có thể ưu ái người quen, nương nhẹ người cùng quê hoặc dùng quyền lực để bảo vệ lợi ích gia đình. Ngay cả khi không trực tiếp nhận tiền hối lộ, người ấy vẫn có thể làm tổn hại tính công bằng bằng cách dành cho người thân những thuận lợi mà người khác không được hưởng.

Để hạn chế nguy cơ đó, các triều đại quân chủ Việt Nam đã sử dụng những quy định thường được gọi là phép hồi tỵ. Trong những trường hợp nhất định, quan chức phải tránh hoặc không được đảm nhiệm một số chức vụ có thể tạo ra xung đột lợi ích do quan hệ thân thuộc, quê quán hoặc liên hệ cá nhân.

Dưới thời Minh Mạng, các quy định về hồi tỵ tiếp tục được sử dụng trong quá trình củng cố bộ máy hành chính. Về nguyên tắc, đây là cách hạn chế khả năng để quan hệ riêng chi phối việc công.

Ý nghĩa của hồi tỵ không chỉ nằm ở việc ngăn một người xử lý công việc liên quan đến người quen. Nó còn thể hiện một nhận thức quan trọng: không thể chỉ trông chờ vào lời hứa liêm chính của quan lại; nhà nước cần có những quy tắc làm giảm cơ hội để quan hệ cá nhân can thiệp vào quyết định công.

Tuy nhiên, hồi tỵ cũng có giới hạn. Việc ngăn một số quan chức xử lý công việc liên quan đến người quen không thể tự nó loại bỏ tham nhũng. Quan chức vẫn có thể cấu kết với người không cùng quê, trao đổi lợi ích qua trung gian hoặc sử dụng quyền lực theo cách khó phát hiện.

Do đó, hồi tỵ chỉ là một bộ phận trong hệ thống liêm chính công vụ. Nó cần được kết hợp với việc xác định trách nhiệm, kiểm tra quyết định, giám sát việc sử dụng quyền lực và xử lý vi phạm dựa trên chứng cứ.

Bài học ở đây là không nên đặt toàn bộ hy vọng vào đạo đức cá nhân. Một thể chế tốt phải tính đến khả năng con người bị chi phối bởi lợi ích riêng và xây dựng quy tắc để giảm cơ hội lạm dụng quyền lực.

 6\. Khảo hạch và giám sát: Ai đánh giá người làm quan?

Trong một hệ thống hành chính tập trung, nhà vua không thể trực tiếp theo dõi mọi hoạt động ở từng tỉnh, huyện và xã. Triều đình phải dựa vào các cơ quan trung ương, quan chức giám sát, báo cáo hành chính và những thủ tục đánh giá để biết công việc được thực hiện đến đâu.

Khảo hạch quan lại vì thế có ý nghĩa quan trọng. Nó giúp triều đình xem xét năng lực, thái độ làm việc và mức độ hoàn thành nhiệm vụ của những người được giao quyền.

Nhưng một cơ chế đánh giá chỉ hữu hiệu khi thông tin đầu vào đủ tin cậy.

Hãy hình dung một quan chức địa phương được đánh giá thông qua báo cáo về tình hình thu thuế, an ninh, xét xử và đời sống dân chúng. Nếu báo cáo được lập bởi chính những người có lợi ích trong việc thể hiện thành tích, họ có thể chỉ trình bày những con số thuận lợi, giảm nhẹ sai phạm hoặc đổ trách nhiệm cho hoàn cảnh khách quan.

Khi đó, cấp trên có thể đánh giá người làm việc kém là người có thành tích tốt, trong khi người cố gắng phản ánh khó khăn lại bị xem là yếu kém.

Đây là vấn đề không riêng gì triều Nguyễn. Bất kỳ hệ thống quản trị nào dựa vào báo cáo từ cấp dưới đều có nguy cơ nhận được thông tin đã bị điều chỉnh theo lợi ích của người báo cáo.

Muốn hạn chế nguy cơ ấy, cần có những nguồn thông tin khác nhau để đối chiếu. Báo cáo của quan chức phải được so sánh với hồ sơ thuế, kết quả xét xử, đơn khiếu kiện, kết quả kiểm tra tại chỗ và những chứng cứ khác. Người đánh giá cũng phải chịu trách nhiệm nếu cố ý bao che hoặc xuyên tạc tình hình.

Đối với thời Minh Mạng, việc triều đình ban hành quy định về khảo hạch và giám sát cho thấy nhà nước quan tâm đến việc quản lý chất lượng đội ngũ quan lại. Nhưng muốn đánh giá hiệu quả thực tế của những quy định đó, phải xem xét các hồ sơ cụ thể: quan nào bị khiển trách, ai bị cách chức, trường hợp nào được phục chức, sai phạm nào được phát hiện và hình phạt có tương xứng với mức độ vi phạm hay không.

Không thể chỉ căn cứ vào những lời răn dạy về đạo đức hoặc các quy định được ban hành để kết luận rằng bộ máy đã hoạt động liêm chính. Cũng không thể chỉ dựa vào những vụ tham nhũng được ghi lại để cho rằng mọi quan chức đều tha hóa.

Sử liệu cần được đọc theo cả hai chiều: những gì triều đình tuyên bố phải làm và những gì thực tế đã xảy ra.

7\. Chống tham nhũng: Trừng phạt có đủ không?

Một nhà vua có thể ban hành những hình phạt nghiêm khắc đối với quan lại tham nhũng. Nhưng mức độ nghiêm khắc của hình phạt không phải là thước đo duy nhất về hiệu quả chống tham nhũng.

Nếu cơ chế kiểm tra yếu, sai phạm khó bị phát hiện. Nếu việc phát hiện phụ thuộc vào sự tùy nghi của cấp trên, những người có quan hệ tốt có thể được bỏ qua. Nếu người tố giác không được bảo vệ, nhiều vụ việc có thể không bao giờ được đưa ra ánh sáng. Và nếu người thực thi công vụ có quyền tùy tiện trong những quyết định ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của dân, cơ hội đòi hỏi lợi ích riêng vẫn tồn tại.

Vì vậy, chống tham nhũng phải giải quyết đồng thời ba vấn đề: ngăn ngừa cơ hội lạm dụng, phát hiện hành vi sai phạm và xử lý người vi phạm.

Hồi tỵ có thể góp phần ngăn xung đột lợi ích. Khảo hạch có thể giúp phát hiện người làm việc yếu kém. Giám sát và điều tra có thể giúp làm rõ hành vi vi phạm. Hình phạt có thể răn đe và thể hiện trách nhiệm của người có chức vụ. Nhưng nếu những công cụ này không phối hợp với nhau, hiệu quả tổng thể vẫn có thể hạn chế.

Một hệ thống chỉ nhấn mạnh hình phạt mà không cải thiện khả năng phát hiện có thể tạo ra sự sợ hãi hơn là sự liêm chính. Quan chức có thể học cách che giấu sai phạm thay vì từ bỏ hành vi sai phạm. Ngược lại, một hệ thống chỉ giáo dục đạo đức mà không có chế tài rõ ràng cũng khó ngăn những người sẵn sàng lợi dụng chức vụ.

Đối với Minh Mạng, cần xem xét cách triều đình kết hợp các biện pháp quản lý, khảo hạch, giám sát và trừng phạt trong từng trường hợp cụ thể. Cần phân biệt lời răn dạy của nhà vua, quy định pháp luật, quyết định xử lý một vụ việc và kết quả thực tế của chính sách.

Cũng cần tránh một cách đánh giá đơn giản: một vị vua xử phạt nhiều quan tham chưa chắc đã có bộ máy ít tham nhũng hơn một vị vua xử phạt ít hơn. Số vụ bị xử lý có thể phản ánh mức độ sai phạm, nhưng cũng có thể phản ánh khả năng phát hiện, cách ghi chép hoặc mức độ công khai của triều đình.

Không có thêm dữ liệu, không thể dùng một con số riêng lẻ để kết luận.

Bài học quan trọng là một nền công vụ liêm chính không thể chỉ dựa vào nỗi sợ bị trừng phạt. Nó cần quy tắc rõ ràng, cơ hội lạm dụng được hạn chế, thông tin có thể kiểm chứng và việc xử lý sai phạm được thực hiện nhất quán.

8\. Khi năng lực quản lý gặp giới hạn thực tế

Một phép thử quan trọng đối với bộ máy quan lại là khả năng thực hiện chính sách ở những vùng xa trung tâm quyền lực.

Nghiên cứu về chế độ duyệt tuyển dưới thời Gia Long và Minh Mạng cho thấy hoạt động kiểm tra, phân loại dân đinh để phục vụ việc đánh thuế và tuyển lính được tổ chức theo những quy định của triều đình. Tuy nhiên, những khó khăn trong việc thực hiện duyệt tuyển tại miền núi phía Bắc cũng cho thấy triều đình chưa thể kiểm soát hoàn toàn các địa bàn này, ngay cả khi bộ máy trung ương đã được củng cố.

Đây là một trường hợp đáng chú ý vì nó giúp phân biệt giữa năng lực ban hành chính sách và năng lực thực thi chính sách.

Triều đình có thể quy định cách kiểm tra dân đinh, lập sổ sách, xác định nghĩa vụ thuế khóa và tuyển quân. Nhưng để những quy định ấy được thực hiện, quan chức phải tiếp cận được địa phương, nắm được tình hình dân cư, phối hợp với những người có ảnh hưởng tại chỗ và xử lý các trường hợp không phù hợp với khuôn khổ chung.

Ở những vùng có điều kiện địa lý khó khăn, dân cư phân bố không đồng đều hoặc quan hệ giữa triều đình với các cộng đồng địa phương còn phức tạp, việc áp dụng cùng một quy định có thể gặp nhiều trở ngại.

Khoảng cách giữa chính sách và kết quả vì thế không nhất thiết chỉ do quan lại bất tài hay thiếu trung thành. Nó cũng có thể bắt nguồn từ giới hạn về thông tin, nhân lực, giao thông và sự hiểu biết của trung ương đối với địa phương.

Điều này đặt ra một vấn đề sâu hơn: một nhà nước có thể tăng cường quyền lực trên danh nghĩa nhưng vẫn chưa đủ năng lực để thực hiện mọi quyết định trên toàn lãnh thổ.

Nếu triều đình đánh giá quan chức chỉ dựa vào việc họ có tuân thủ mệnh lệnh hay không, mà không xem xét điều kiện thực tế và kết quả đạt được, hệ thống đánh giá có thể tạo ra những động cơ sai lệch. Quan chức sẽ có xu hướng chứng minh rằng mình đã hoàn thành nhiệm vụ, ngay cả khi kết quả thực tế không đạt mục tiêu.

Ngược lại, nếu việc đánh giá xem xét cả hoàn cảnh, chất lượng thông tin và kết quả thực tế, triều đình có cơ hội phân biệt giữa người cố ý vi phạm, người thiếu năng lực và người gặp trở ngại khách quan.

Đây là bài học có ý nghĩa đối với mọi nền hành chính: không thể đánh giá năng lực chỉ bằng mức độ tuân lệnh, cũng không thể đánh giá kết quả mà không xem xét điều kiện thực hiện.

Hồ sơ duyệt tuyển không đủ để kết luận toàn bộ hệ thống quan lại dưới thời Minh Mạng hoạt động hiệu quả hay kém hiệu quả. Nhưng nó cho thấy một điều cụ thể: ngay cả khi quyền lực trung ương được tăng cường, khoảng cách giữa quyết định của triều đình và thực tế địa phương vẫn tồn tại.

Một nhà nước mạnh không phải là nhà nước không gặp trở ngại, mà là nhà nước biết nhận diện trở ngại, hiểu đúng nguyên nhân và điều chỉnh chính sách dựa trên thông tin đáng tin cậy.

9\. Đối thoại với Minh Mạng: Người tài phải trung thành hay phải biết phản biện?

Phần đối thoại dưới đây là tái dựng của tác giả nhằm làm rõ vấn đề lịch sử và thể chế, không phải lời nói nguyên văn của vua Minh Mạng.

Người nghiên cứu hỏi:

“Thưa Hoàng đế, ngài muốn tuyển người có học vấn, có đạo đức và có năng lực để phục vụ triều đình. Nhưng nếu một quan chức nhận thấy chính sách của triều đình không phù hợp với tình hình địa phương, người ấy nên làm gì?”

Minh Mạng, trong lời thoại tái dựng, đáp:

“Quan lại phải hiểu phép nước, giữ kỷ cương và thực hiện mệnh lệnh của triều đình. Nếu ai cũng tự làm theo ý mình, bộ máy sẽ mất trật tự.”

Người nghiên cứu tiếp tục:

“Nhưng nếu người thực thi chỉ biết vâng lời, làm sao triều đình nhận được thông tin trung thực về những chính sách không đạt kết quả? Một viên quan báo cáo rằng dân không đủ khả năng nộp thuế có thể bị xem là yếu kém. Một người cố gắng chứng minh rằng mọi việc đều tốt đẹp lại có thể được đánh giá cao. Khi ấy, triều đình sẽ tuyển được người nói thật hay người biết báo cáo điều cấp trên muốn nghe?”

Minh Mạng, trong lời thoại tái dựng, đáp:

“Quan lại phải có trách nhiệm báo cáo tình hình và làm đúng bổn phận.”

Người nghiên cứu hỏi:

“Vậy làm thế nào để bảo đảm rằng người báo cáo sự thật không bị trừng phạt chỉ vì sự thật ấy bất lợi cho người có quyền? Và làm thế nào để phân biệt một lời phản biện có căn cứ với hành vi cố ý chống đối?”

Câu hỏi này cho thấy một khác biệt quan trọng giữa sự trung thành với quốc gia và sự phục tùng cá nhân.

Trong một nhà nước quân chủ, lòng trung thành với nhà vua và triều đình là yêu cầu quan trọng đối với quan lại. Nhưng nếu lòng trung thành bị hiểu thành nghĩa vụ luôn phải đồng tình với cấp trên, nó có thể làm suy yếu khả năng tự sửa sai của bộ máy.

Một quan chức có trách nhiệm không chỉ cần thi hành mệnh lệnh trong khuôn khổ pháp luật và trật tự đương thời, mà còn phải cung cấp thông tin trung thực về tình hình thực tế. Việc báo cáo khó khăn hoặc chỉ ra hậu quả ngoài dự kiến không nhất thiết là chống đối. Trong nhiều trường hợp, đó chính là điều kiện để chính sách được điều chỉnh kịp thời.

Dĩ nhiên, không thể lấy tiêu chuẩn của nhà nước hiện đại áp nguyên vẹn lên triều Nguyễn. Những cơ chế bảo vệ quyền phản biện, quyền khiếu kiện và trách nhiệm của người cầm quyền ngày nay được hình thành trong những điều kiện lịch sử khác. Nhưng có thể đặt câu hỏi về cách một bộ máy quân chủ xử lý thông tin bất lợi và tạo điều kiện để quan lại trình bày ý kiến khác với cấp trên.

Từ góc độ Hưng Quốc Học, một người làm công vụ không nên được đánh giá chỉ bằng việc người ấy trung thành với người bổ nhiệm. Người ấy còn phải được đánh giá bằng năng lực, tính liêm chính, chất lượng quyết định và trách nhiệm đối với hậu quả công việc.

Một nhà nước cần những người có thể thi hành quyết định, nhưng cũng cần những người đủ năng lực nhận ra khi nào quyết định không còn phù hợp với thực tế. Nếu bộ máy chỉ tuyển người biết vâng lời, quyền lực có thể được thực thi rất thống nhất mà vẫn thiếu khả năng tự điều chỉnh.

 10\. Bài học Hưng Quốc: Tuyển đúng người chưa đủ, phải xây dựng nền công vụ có trách nhiệm

Từ việc nghiên cứu khoa cử, bổ nhiệm, khảo hạch và hồi tỵ dưới thời Minh Mạng, có thể rút ra một số nguyên tắc cho việc xây dựng nền công vụ.

Trước hết, tuyển chọn phải gắn với yêu cầu thực tế của công việc. Kiến thức là nền tảng quan trọng, nhưng từng vị trí cần những năng lực khác nhau. Người làm tư pháp phải có khả năng phân tích chứng cứ và áp dụng pháp luật; người quản lý tài chính phải hiểu ngân sách và kiểm soát chi tiêu; người điều hành địa phương phải biết tổ chức công việc, giải quyết xung đột và phản ứng trước tình huống bất ngờ.

Thứ hai, đánh giá phải dựa trên kết quả và hành vi thực tế. Thi đỗ, có bằng cấp hoặc được cấp trên tín nhiệm đều không thể thay thế việc kiểm tra chất lượng công việc. Một nền công vụ tốt phải có tiêu chuẩn rõ ràng, hồ sơ có thể kiểm chứng và quy trình đánh giá đủ công bằng để người làm tốt có cơ hội tiến thân, còn người lạm quyền phải chịu trách nhiệm.

Thứ ba, đạo đức công vụ phải được hỗ trợ bằng thiết kế thể chế. Lời khuyên về liêm chính có giá trị, nhưng không thể thay thế các quy định về xung đột lợi ích, giám sát và xử lý sai phạm. Hồi tỵ là một ví dụ lịch sử cho thấy nhà nước đã tìm cách hạn chế ảnh hưởng của quan hệ riêng đối với việc công. Bài học lâu dài không nằm ở việc sao chép nguyên xi quy định cũ, mà ở nguyên tắc ngăn lợi ích cá nhân chi phối quyền lực công.

Thứ tư, phải bảo vệ thông tin trung thực. Nếu người báo cáo sai phạm bị gây khó khăn, còn người che giấu thất bại được khen thưởng, hệ thống sẽ mất khả năng nhận biết chính mình đang hoạt động ra sao. Một nền công vụ có trách nhiệm cần phân biệt giữa người cố ý vi phạm và người trung thực báo cáo khó khăn, giữa hành vi chống đối có chủ đích và phản biện có căn cứ.

Cuối cùng, quyền lực phải đi cùng trách nhiệm giải trình. Người có chức vụ không chỉ được trao quyền để ra quyết định; họ còn phải giải thích cơ sở của quyết định, chịu kiểm tra về cách sử dụng quyền lực và chịu trách nhiệm khi có sai phạm.

Nhìn từ Hưng Quốc Học, đây là điểm chuyển từ việc xây dựng một đội ngũ quan lại phục vụ triều đình sang xây dựng một nền công vụ phục vụ lợi ích quốc gia. Hai mục tiêu có thể giao nhau, nhưng không hoàn toàn giống nhau. Khi lợi ích của bộ máy hoặc của người đứng đầu xung đột với lợi ích chính đáng của dân chúng, một nền công vụ có trách nhiệm phải có nguyên tắc để xử lý xung đột ấy.

11\. Kết luận chương

Minh Mạng đã quan tâm đến việc củng cố khoa cử, tổ chức giáo dục, tuyển chọn nhân lực và quản lý đội ngũ quan lại. Những nỗ lực ấy góp phần xây dựng một bộ máy nhà nước có tổ chức hơn, trong đó học vấn và tiêu chuẩn công vụ giữ vai trò ngày càng rõ rệt.

Nhưng tuyển chọn bằng khoa cử không tự động bảo đảm năng lực quản lý. Quy định chống tham nhũng không tự động loại bỏ tham nhũng. Khảo hạch không tự động tạo ra trách nhiệm giải trình. Hiệu quả của những công cụ này phụ thuộc vào cách thực hiện, chất lượng thông tin và khả năng phát hiện, xử lý sai phạm.

Do đó, không nên chỉ đánh giá Minh Mạng bằng ý định tuyển người hiền hoặc sự nghiêm khắc trong quản lý quan lại. Cần tiếp tục xem xét các quy định được ban hành, những trường hợp thực thi cụ thể, kết quả của việc khảo hạch và cách triều đình xử lý những người làm sai.

Bài toán quan lại dưới thời Minh Mạng cũng đặt ra một câu hỏi rộng hơn cho mọi quốc gia: làm thế nào để người có năng lực được giao quyền, người có quyền không thể tùy tiện sử dụng quyền lực, và người thực thi công vụ có động lực phục vụ lợi ích chung thay vì chỉ bảo vệ vị trí của mình?

Một nhà nước mạnh cần những người tài. Nhưng một nhà nước bền vững còn cần một hệ thống khiến người tài có thể làm việc, người yếu kém không dễ che giấu thất bại và người lạm quyền không thể dựa vào quan hệ để tránh trách nhiệm.

Đó là sự khác biệt giữa tuyển được người giỏi và xây dựng được một nền công vụ tốt.

Chương tiếp theo sẽ đi sâu vào pháp luật, hình phạt và giới hạn của quyền lực quân chủ dưới thời Minh Mạng, qua đó xem xét nhà vua sử dụng pháp luật như công cụ duy trì trật tự ra sao, việc thi hành pháp luật có bảo đảm công bằng đến đâu và những giới hạn nào vẫn tồn tại khi quyền lực tối cao tập trung vào một người.

Hoàng Phong Nhã 

 

Tài liệu tham khảo

1\. Quốc sử quán triều Nguyễn, Đại Nam thực lục, các phần ghi chép về thời Minh Mạng, đặc biệt những năm tổ chức lại Quốc Tử Giám, mở khoa thi và ban hành các quy định liên quan đến quan lại.

2\. Quốc sử quán triều Nguyễn, Đại Nam chính biên liệt truyện. Tư liệu về các quan chức triều Nguyễn, những trường hợp được bổ nhiệm, khen thưởng, giáng chức hoặc xử lý.

3\. Nguyễn Minh Tường, Cải cách hành chính dưới triều Minh Mệnh (1820–1840), Nhà xuất bản Khoa học Xã hội, Hà Nội, 1996.

4\. Phạm Thị Thu Hiền, Chế độ công vụ của nhà Nguyễn dưới triều Gia Long và Minh Mệnh (1802–1841), luận án tiến sĩ lịch sử, Học viện Khoa học Xã hội, 2018.

5\. Nguyễn Thị Phương Chi, “Quốc Tử giám thời Minh Mạng qua tư liệu lịch sử,” Tạp chí Khoa học xã hội Thành phố Hồ Chí Minh, tập 7, số 179, 2013.

6\. Bùi Gia Khánh, “Chế độ ‘duyệt tuyển’ dưới thời Gia Long (1802–1820) và Minh Mạng (1820–1841),” Tạp chí Khoa học Trường Đại học Sư phạm Hà Nội: Khoa học Xã hội, tập 67, số 3, 2022, tr. 85–96.

7\. Bùi Huy Khiên, nghiên cứu về việc sử dụng phép hồi tỵ dưới thời Lê Thánh Tông và Minh Mạng nhằm hạn chế tham nhũng, tiêu cực trong bộ máy nhà nước.

Ghi chú nghiên cứu: Chương này phân biệt quy định của triều đình với hiệu quả thực tế của việc thực thi. Những nhận định về năng lực quan lại, hiệu quả chống tham nhũng và tác động của khảo hạch cần tiếp tục được kiểm chứng qua sử liệu gốc, các vụ việc cụ thể và nghiên cứu chuyên sâu; không nên suy ra chất lượng toàn bộ nền công vụ chỉ từ những quy định được ban hành.

Posted in: ĐỐI THOẠI VỚI MINH MẠNG