CHƯƠNG.4 - ĐỐI THOẠI VỚI MINH Mạng - TỪ BẮC THÀNH, GIA ĐỊNH THÀNH ĐẾN HỆ THỐNG TỈNH

ĐỐI THOẠI VỚI MINH MẠNG

Từ thống nhất quyền lực đến bài toán xây dựng một quốc gia mạnh

CHƯƠNG IV

TỪ BẮC THÀNH, GIA ĐỊNH THÀNH ĐẾN HỆ THỐNG TỈNH

Cuộc cải cách hành chính năm 1831–1832 và bài toán thống nhất quốc gia

1\. Di sản hành chính của Gia Long

Khi Minh Mạng lên ngôi năm 1820, triều Nguyễn đã hoàn thành việc thống nhất đất nước dưới một triều đại. Nhưng thống nhất lãnh thổ chưa đồng nghĩa với việc hình thành một hệ thống hành chính thống nhất trên toàn quốc.

Đằng sau sự thống nhất về danh nghĩa vẫn là những khác biệt về lịch sử, địa lý, tổ chức cai trị và tương quan quyền lực giữa các vùng. Miền Bắc từng nằm dưới quyền cai trị của nhà Lê và chúa Trịnh; miền Trung là vùng đất gắn bó lâu đời với chính quyền các chúa Nguyễn; miền Nam có lịch sử khai phá, tổ chức hành chính và những điều kiện xã hội riêng. Triều đình mới phải giải quyết không chỉ vấn đề quản lý một lãnh thổ rộng lớn, mà còn phải kết nối những vùng đất có kinh nghiệm chính trị và cơ cấu quản trị khác nhau.

Gia Long đã lựa chọn một giải pháp phù hợp với hoàn cảnh lúc bấy giờ: tổ chức các khu vực rộng lớn thông qua những cơ quan trung gian có quyền hạn đáng kể. Ở miền Bắc có Bắc Thành; ở miền Nam có Gia Định Thành. Những cơ cấu này giúp triều đình điều hành các vùng xa kinh đô mà chưa phải trực tiếp quản lý mọi công việc ở từng địa phương.

Bắc Thành được thành lập năm 1802. Gia Định Thành được thiết lập năm 1808, quản lý một khu vực rộng lớn ở Nam Bộ và có vai trò quan trọng trong việc điều hành quân sự, hành chính, thuế khóa và hình án. Đứng đầu các thành là những Tổng trấn được triều đình giao quyền xử lý nhiều công việc trong phạm vi phụ trách.

Đây không phải một sự phân quyền theo nghĩa hiện đại, càng không phải bằng chứng rằng các vùng ấy là những quốc gia độc lập. Bắc Thành và Gia Định Thành vẫn thuộc vương triều Nguyễn, nhưng được tổ chức như những đầu mối quản lý khu vực có quyền hạn rộng nhằm đáp ứng điều kiện thực tế.

Trong giai đoạn đầu kiến lập quốc gia, cách tổ chức ấy có những ưu điểm rõ rệt. Triều đình có thể dựa vào những quan chức giàu kinh nghiệm để điều hành địa phương, giải quyết công việc nhanh hơn và giảm bớt gánh nặng quản lý trực tiếp từ kinh đô. Trong điều kiện giao thông còn khó khăn, việc trao quyền cho các Tổng trấn là một phương án thực dụng.

Nhưng một giải pháp phù hợp với giai đoạn kiến lập không nhất thiết là giải pháp tối ưu cho giai đoạn củng cố và phát triển nhà nước.

Khi triều đình muốn thống nhất hơn về thuế khóa, bổ nhiệm quan lại, xét xử, quân sự và thi hành chính sách, các cơ cấu khu vực có quyền hạn rộng bắt đầu đặt ra những câu hỏi mới. Trung ương có thể kiểm tra công việc địa phương đến đâu? Thông tin từ các vùng có được truyền đạt đầy đủ và trung thực không? Các quy định của triều đình có được thực hiện đồng đều không? Và nếu quyền lực ở một khu vực phụ thuộc quá nhiều vào một cá nhân, điều gì sẽ xảy ra khi người ấy qua đời, mất lòng tin của triều đình hoặc có cách điều hành khác với trung ương?

Đó là những vấn đề Minh Mạng phải giải quyết khi tiếp nhận di sản hành chính của Gia Long.

2\. Từ quản lý khu vực đến yêu cầu thống nhất bộ máy

Muốn hiểu cuộc cải cách của Minh Mạng, cần đặt nó trong sự thay đổi của chính nhà nước Nguyễn.

Ở thời kỳ đầu, triều đình cần củng cố quyền lực sau nhiều năm chiến tranh, duy trì trật tự trên lãnh thổ rộng lớn và dựa vào những người có khả năng thực tế để điều hành các vùng xa. Trong hoàn cảnh ấy, việc trao quyền rộng cho các Tổng trấn có thể giúp chính quyền hoạt động hiệu quả hơn.

Nhưng khi quyền lực quân chủ đã được củng cố, yêu cầu quản lý thay đổi. Nhà vua không chỉ muốn các vùng nằm dưới quyền cai trị của mình, mà còn muốn hệ thống quan lại ở những vùng ấy vận hành theo một trật tự chung, chịu sự kiểm tra của triều đình và không phụ thuộc quá nhiều vào những trung tâm quyền lực khu vực.

Sự thay đổi này phản ánh một vấn đề phổ biến trong lịch sử xây dựng nhà nước: quyền lực được phân bổ để giải quyết khó khăn trước mắt có thể trở thành trở ngại khi trung ương muốn chuẩn hóa hệ thống quản trị.

Một Tổng trấn có quyền hạn rộng có thể xử lý công việc nhanh chóng, nhưng cũng khiến triều đình phải phụ thuộc vào thông tin và năng lực của người đứng đầu. Một cơ cấu khu vực có khả năng giải quyết nhiều vấn đề tại chỗ có thể giúp chính quyền linh hoạt, nhưng cũng làm cho việc áp dụng những quy tắc thống nhất trở nên phức tạp hơn.

Tuy nhiên, không thể từ đó kết luận rằng Bắc Thành và Gia Định Thành vốn là những cơ quan sai lầm, hay mọi quyền lực địa phương đều đe dọa sự thống nhất quốc gia. Chính triều đình Gia Long đã thiết lập những cơ cấu này vì chúng đáp ứng nhu cầu cai trị trong hoàn cảnh cụ thể. Vấn đề không phải là cơ cấu ấy tốt hay xấu trong mọi thời điểm, mà là nó còn phù hợp đến đâu khi điều kiện chính trị và yêu cầu quản lý đã thay đổi.

Nhìn từ góc độ thể chế, Minh Mạng đứng trước một lựa chọn: tiếp tục dựa vào các trung tâm quyền lực khu vực, hay tổ chức lại bộ máy để triều đình có thể quản lý trực tiếp hơn thông qua những đơn vị hành chính có địa giới, chức trách và hệ thống quan lại rõ ràng.

Ông đã chọn phương án thứ hai.

3\. Cuộc cải cách năm 1831–1832

Năm 1831, Minh Mạng tiến hành cải tổ hệ thống hành chính ở miền Bắc. Bắc Thành bị bãi bỏ, các đơn vị hành chính được tổ chức lại và tỉnh trở thành cấp quản lý địa phương quan trọng trực thuộc triều đình.

Năm 1832, cuộc cải tổ tiếp tục ở miền Nam. Gia Định Thành bị giải thể, các địa phương được tổ chức thành những tỉnh. Nam Bộ được chia thành sáu tỉnh: Biên Hòa, Gia Định, Định Tường, Vĩnh Long, An Giang và Hà Tiên.

Cuộc cải cách không chỉ diễn ra ở hai khu vực này. Trong hai năm 1831–1832, triều Nguyễn tiến hành một đợt tổ chức lại hành chính trên quy mô rộng, đưa hệ thống địa phương về một khuôn khổ thống nhất hơn. Theo cách phân chia thường được trình bày trong các tài liệu lịch sử, cả nước được tổ chức thành 30 tỉnh và phủ Thừa Thiên, nơi đặt kinh đô.

Điểm cốt yếu của cải cách là sự thay đổi trong quan hệ giữa trung ương và địa phương. Thay vì quản lý một vùng rộng lớn thông qua Bắc Thành hoặc Gia Định Thành, triều đình từng bước điều hành các tỉnh bằng hệ thống quan lại được bổ nhiệm và kiểm tra theo cơ chế chung.

Nhờ vậy, trung ương có điều kiện tăng cường khả năng kiểm soát đối với việc thu thuế, quản lý dân cư, bổ nhiệm quan lại, xét xử và tổ chức quân sự. Các địa phương được đưa vào một hệ thống hành chính có tính thống nhất cao hơn, thay vì phụ thuộc vào những cơ cấu khu vực có đặc điểm riêng.

Đây là một bước tiến quan trọng trong quá trình hình thành nhà nước tập quyền của triều Nguyễn.5

Tuy nhiên, cần phân biệt giữa ba tầng của cải cách.

Tầng thứ nhất là quyết định chính trị: triều đình lựa chọn bãi bỏ các cơ cấu khu vực và tổ chức lại bộ máy.

Tầng thứ hai là thiết kế hành chính: các tỉnh, chức quan và cơ quan chuyên trách được xác lập, phân công nhiệm vụ.

Tầng thứ ba là kết quả thực tế: bộ máy mới có hoạt động hiệu quả hơn không, có giảm được sự tùy tiện của quan lại không, và người dân có được bảo vệ tốt hơn không.

Hai tầng đầu có thể được xác định qua các chỉ dụ, quy định và hồ sơ bổ nhiệm. Tầng thứ ba đòi hỏi nhiều chứng cứ hơn, bao gồm hồ sơ thuế khóa, xét xử, khiếu kiện, xử lý quan lại và những ghi chép về đời sống địa phương.

Nếu không phân biệt ba tầng này, người nghiên cứu dễ mắc sai lầm khi xem một quyết định được ban hành là bằng chứng cho thấy mục tiêu của quyết định đã đạt được.

4\. Tại sao phải giải thể Bắc Thành và Gia Định Thành?

Có thể giải thích cuộc cải cách của Minh Mạng từ ít nhất hai góc độ.

Góc độ thứ nhất là nhu cầu xây dựng một hệ thống hành chính thống nhất. Một quốc gia rộng lớn cần những quy tắc chung về quản lý dân cư, thuế khóa, bổ nhiệm quan lại, quân sự và tư pháp. Nếu mỗi khu vực có cơ chế tổ chức quá khác biệt, việc điều hành toàn quốc sẽ trở nên phức tạp, còn việc đánh giá trách nhiệm của các quan chức cũng khó khăn hơn.

Góc độ thứ hai là nhu cầu củng cố quyền lực của nhà vua. Khi các Tổng trấn nắm nhiều quyền hạn trong một vùng rộng lớn, triều đình phải dựa vào họ để thực hiện quyền cai trị. Việc chuyển sang hệ thống tỉnh trực thuộc trung ương làm giảm vai trò của các đầu mối quyền lực khu vực và tăng khả năng can thiệp trực tiếp của nhà vua vào bộ máy địa phương.

Hai động cơ này không nhất thiết loại trừ nhau. Một cuộc cải cách có thể đồng thời giải quyết vấn đề quản trị và củng cố quyền lực chính trị của người tiến hành nó.

Điều cần tránh là lựa chọn một trong hai cách giải thích rồi xem đó là toàn bộ sự thật. Nếu chỉ nhấn mạnh nhu cầu thống nhất hành chính, chúng ta có thể bỏ qua lợi ích chính trị mà nhà vua đạt được từ việc tập trung quyền lực. Nếu chỉ coi cải cách là một hành động nhằm củng cố quyền lực cá nhân, chúng ta lại có thể bỏ qua những khó khăn quản lý có thật mà triều Nguyễn phải đối mặt.

Muốn xác định động cơ cụ thể của Minh Mạng, cần đối chiếu chỉ dụ cải cách, các tấu trình của quan lại, việc phân định địa giới, cơ cấu chức quan và những thay đổi trong quan hệ giữa triều đình với từng địa phương.

Nhà nghiên cứu có thể đưa ra những giả thuyết về động cơ, nhưng phải phân biệt giả thuyết ấy với điều sử liệu trực tiếp ghi nhận.

5\. Trường hợp Gia Định Thành và Lê Văn Duyệt

Trong cuộc cải cách năm 1832, việc giải thể Gia Định Thành có ý nghĩa đặc biệt vì gắn với vị trí của Lê Văn Duyệt.

Lê Văn Duyệt là một đại thần có nhiều công lao dưới thời Gia Long, có kinh nghiệm quân sự và quản lý, đồng thời nắm giữ quyền lực đáng kể tại Nam Bộ. Việc ông tiếp tục làm Tổng trấn Gia Định Thành trong những năm đầu triều Minh Mạng cho thấy triều đình chưa lập tức xóa bỏ cơ cấu quản lý được hình thành dưới thời Gia Long.

Nhưng quan hệ giữa một vị vua muốn tăng cường quyền lực trung ương và một đại thần có quyền hạn rộng ở địa phương luôn đặt ra những vấn đề về lòng tin, thẩm quyền và cách thức điều hành.

Lê Văn Duyệt qua đời năm 1832. Cùng năm đó, Gia Định Thành bị giải thể và hệ thống tỉnh được thiết lập ở Nam Bộ. Trình tự sự kiện này khiến nhiều người đặt câu hỏi về mối quan hệ giữa cái chết của Lê Văn Duyệt và quyết định cải cách của Minh Mạng.

Câu hỏi ấy chính đáng, nhưng câu trả lời không thể chỉ dựa vào sự nối tiếp về thời gian.

Việc Lê Văn Duyệt qua đời có thể tạo ra điều kiện chính trị thuận lợi cho việc tổ chức lại Gia Định Thành. Tuy nhiên, điều đó không tự động chứng minh rằng toàn bộ cải cách đã được thực hiện chỉ nhằm loại bỏ ảnh hưởng của ông. Ngược lại, việc cải cách có mục tiêu hành chính rộng lớn cũng không có nghĩa quan hệ quyền lực giữa hai bên không đóng vai trò nào.

Cần đặt trường hợp Gia Định Thành trong toàn bộ quá trình cải tổ, đồng thời xem xét những quyết định của triều đình trước và sau năm 1832, thay vì chỉ tập trung vào một cá nhân.

Điều đáng chú ý là sự thay đổi về cơ cấu hành chính đã làm biến đổi quan hệ giữa triều đình và Nam Bộ. Một đầu mối khu vực có quyền hạn rộng bị thay thế bằng hệ thống tỉnh nằm trong khuôn khổ quản lý chung của triều đình. Đó vừa là sự thống nhất về tổ chức hành chính, vừa là sự thay đổi trong cách phân bổ quyền lực.

Từ góc độ lịch sử thể chế, ý nghĩa của sự kiện không chỉ nằm ở quan hệ cá nhân giữa Minh Mạng và Lê Văn Duyệt. Nó còn cho thấy triều đình đã lựa chọn một mô hình trong đó quyền lực địa phương được tổ chức lại để phụ thuộc trực tiếp hơn vào trung ương.

6\. Hệ thống tỉnh và bộ máy quan lại

Sau cải cách, tỉnh trở thành cấp hành chính địa phương quan trọng trong hệ thống thống nhất của triều Nguyễn. Dưới tỉnh là các cấp phủ, huyện hoặc châu, tổng và xã, với những khác biệt theo địa bàn và từng thời kỳ.

Ở cấp tỉnh, các chức quan được phân công phụ trách những lĩnh vực khác nhau. Tổng đốc hoặc Tuần phủ giữ vai trò đứng đầu theo cơ cấu được triều đình quy định; Bố chính sứ gắn với việc quản lý hành chính, dân cư và tài chính; Án sát sứ phụ trách các công việc hình án và giám sát tư pháp; các chức quan quân sự đảm nhận việc tổ chức và điều hành lực lượng tại địa phương.

Cách phân công này tạo điều kiện để công việc được chia thành những lĩnh vực tương đối rõ ràng. Thay vì để một cơ quan khu vực lớn xử lý nhiều công việc trên một địa bàn rộng, triều đình xây dựng bộ máy tỉnh với chức vụ và trách nhiệm cụ thể hơn.

Tuy vậy, không nên đồng nhất cách phân công chức trách dưới triều Nguyễn với nguyên tắc phân lập quyền lực của nhà nước hiện đại. Các quan chức vẫn hoạt động trong trật tự quân chủ và chịu sự chỉ đạo tối cao của nhà vua. Việc phân công nhiệm vụ có thể giúp chuyên môn hóa và tạo điều kiện kiểm tra công việc, nhưng không tạo ra một hệ thống quyền lực độc lập có khả năng kiểm soát nhà vua theo nghĩa hiến định ngày nay.

Đây là một khác biệt quan trọng.

Một bộ máy có nhiều cơ quan không nhất thiết là một bộ máy có cơ chế kiểm soát quyền lực hữu hiệu. Nếu các cơ quan đều phụ thuộc vào cùng một trung tâm bổ nhiệm, nếu việc đánh giá quan lại chủ yếu do cấp trên quyết định, và nếu người dân không có cơ chế khiếu nại đủ hiệu quả, thì sự phân công có thể làm bộ máy chuyên môn hóa hơn mà vẫn chưa giải quyết được căn bản vấn đề trách nhiệm.

Do đó, cải cách hành chính của Minh Mạng cần được đánh giá đúng với bản chất lịch sử của nó: một bước tiến trong việc thống nhất và tổ chức bộ máy cai trị của nhà nước quân chủ, chứ không phải sự hình thành một nhà nước pháp quyền hiện đại.

7\. Bộ máy thống nhất có làm đời sống người dân tốt hơn không?

Đây là câu hỏi không thể bỏ qua nếu muốn đánh giá cuộc cải cách vượt ra ngoài góc nhìn của triều đình.

Từ phía nhà nước, một hệ thống hành chính thống nhất có thể mang lại nhiều lợi ích. Triều đình có thể tổ chức việc thu thuế theo quy định chung, quản lý dân cư có hệ thống hơn, kiểm tra quan lại thuận lợi hơn và triển khai những chính sách trên phạm vi rộng. Việc phân định chức vụ cũng có thể giúp xác định cơ quan nào chịu trách nhiệm đối với từng công việc.

Nhưng lợi ích về tổ chức không tự động chuyển thành lợi ích cho người dân.

Nếu hệ thống mới giúp thu thuế hiệu quả hơn, điều đó có thể làm nguồn thu của nhà nước tăng lên. Nhưng nếu không có quy định và giám sát hữu hiệu, khả năng thu thuế mạnh hơn chưa chắc làm giảm gánh nặng của người dân.

Nếu bộ máy xét xử được tổ chức rõ ràng hơn, điều đó có thể tạo điều kiện xử lý vụ việc nhất quán hơn. Nhưng nếu quan lại lạm quyền, nếu việc khiếu kiện khó khăn hoặc nếu cấp trên không kiểm tra trung thực, người dân vẫn có thể chịu bất công.

Nếu trung ương nhận được thông tin nhanh hơn, điều đó có thể giúp chính sách sát thực tế hơn. Nhưng nếu quan chức địa phương che giấu thất bại vì sợ bị trừng phạt, triều đình có thể nhận được những báo cáo đẹp đẽ nhưng sai lệch.

Vì thế, để biết cuộc cải cách đã cải thiện đời sống dân chúng đến đâu, cần khảo sát những bằng chứng cụ thể: các vụ án và cách giải quyết khiếu kiện; hồ sơ thuế và ruộng đất; những vụ quan lại bị xử lý; tình hình thiên tai, cứu trợ và sản xuất; cùng các ghi chép về phản ứng của cộng đồng địa phương.

Không thể lấy việc triều đình ban hành quy định nghiêm minh làm bằng chứng rằng mọi quan lại đều thi hành nghiêm minh. Cũng không thể lấy một vụ lạm quyền làm bằng chứng rằng toàn bộ hệ thống mới đều thất bại.

Lịch sử phải được đánh giá bằng kết quả được kiểm chứng, không chỉ bằng mục tiêu được tuyên bố.

8\. Mặt trái của tập quyền

Tập quyền có thể giúp nhà nước giảm sự phân tán trong quản lý, nhưng nó cũng tạo ra những rủi ro cần được nhận diện.

Khi quyền quyết định tập trung vào một trung tâm, những quyết định đúng có thể được thực hiện thống nhất trên diện rộng. Nhưng nếu quyết định sai, hậu quả cũng có thể lan rộng nhanh chóng.

Khi quan lại phụ thuộc nhiều vào cấp trên, họ có thể chú trọng làm hài lòng người bổ nhiệm hơn là báo cáo trung thực về những khó khăn ở địa phương. Khi một chính sách được ban hành từ trung ương nhưng không phù hợp với điều kiện thực tế, cấp dưới có thể ngần ngại phản biện vì lo bị xem là chống đối hoặc thiếu năng lực.

Những nguy cơ này không phải bằng chứng rằng mọi chính sách tập quyền dưới thời Minh Mạng đều dẫn đến thất bại. Chúng là những vấn đề cấu trúc cần được kiểm tra qua hồ sơ thực tế.

Một nhà nước tập quyền có thể vận hành hiệu quả nếu thông tin được truyền đạt trung thực, quan lại có năng lực và sai phạm được xử lý. Ngược lại, nếu thiếu cơ chế kiểm tra độc lập và người báo tin xấu phải chịu bất lợi, bộ máy càng chặt chẽ đôi khi càng khó nhận ra sai lầm của chính mình.

Tương tự, phân quyền cũng không tự động bảo vệ người dân. Một quan chức địa phương có quyền lớn có thể hiểu rõ tình hình và xử lý công việc nhanh chóng, nhưng cũng có thể trở thành người khó bị kiểm soát. Vì vậy, vấn đề không nằm đơn giản ở việc quyền lực tập trung hay phân tán, mà ở cách quyền lực được giới hạn, giám sát và buộc phải chịu trách nhiệm.

Cuộc cải cách của Minh Mạng giải quyết một bài toán quan trọng: làm thế nào để trung ương quản lý thống nhất hơn. Nhưng nó không tự động giải quyết toàn bộ bài toán về trách nhiệm của người cầm quyền.

9\. Đối thoại với Minh Mạng: Thống nhất để làm gì?

Phần đối thoại dưới đây là sự tái dựng của tác giả nhằm làm rõ các vấn đề lịch sử và thể chế; không phải lời nói nguyên văn được ghi chép của vua Minh Mạng.

Người nghiên cứu hỏi:

“Thưa Hoàng đế, việc giải thể Bắc Thành và Gia Định Thành giúp triều đình kiểm soát các địa phương trực tiếp hơn. Nhưng mục tiêu cuối cùng của việc tập trung quyền lực là gì? Chỉ để mệnh lệnh của nhà vua được thi hành thống nhất, hay để dân chúng được cai trị tốt hơn?”

Minh Mạng, trong lời thoại tái dựng, đáp:

“Một quốc gia rộng lớn cần có trật tự chung. Nếu mỗi vùng vận hành theo một cách khác nhau, triều đình khó quản lý và khó bảo đảm phép nước được thi hành.”

Người nghiên cứu tiếp tục:

“Nhưng một quy định thống nhất chưa chắc phù hợp với mọi địa phương. Nếu quan lại chỉ biết làm theo mệnh lệnh mà không dám báo cáo rằng chính sách gây khó khăn cho dân, triều đình làm sao biết được điều gì đang thực sự xảy ra?”

Minh Mạng, trong lời thoại tái dựng, đáp:

“Triều đình phải chọn người có năng lực, đặt ra phép tắc và trừng trị người làm sai.”

Người nghiên cứu hỏi tiếp:

“Nhưng nếu người kiểm tra cũng phụ thuộc vào người bổ nhiệm, nếu dân chúng khó đưa sự thật lên cấp cao hơn, và nếu sai lầm xuất phát từ chính sách của triều đình, ai sẽ có quyền yêu cầu xem xét lại?”

Đây là câu hỏi vượt ra ngoài phạm vi tổ chức hành chính. Nó đặt vấn đề về cơ chế kiểm soát quyền lực.

Trong khuôn khổ quân chủ thời Minh Mạng, nhà vua có thể ban hành quy định, yêu cầu quan lại báo cáo, tổ chức giám sát và xử phạt người vi phạm. Nhưng quyền lực tối cao vẫn thuộc về nhà vua; chưa có một thiết chế đại diện độc lập của dân chúng đủ thẩm quyền để thường xuyên kiểm soát nhà vua theo nghĩa hiện đại.

Sự khác biệt này không làm mất đi ý nghĩa của cải cách hành chính. Nó giúp xác định đúng giới hạn của cải cách ấy.

Minh Mạng đã xây dựng một bộ máy có khả năng quản lý tập trung hơn. Nhưng khả năng quản lý của nhà nước và khả năng kiểm soát nhà nước là hai vấn đề khác nhau. Một bộ máy có thể rất mạnh trong việc truyền đạt mệnh lệnh mà vẫn thiếu những cơ chế hữu hiệu để người dân bảo vệ quyền lợi khi quyền lực bị sử dụng sai.

10\. Bài học Hưng Quốc: Nhà nước mạnh không chỉ là nhà nước có quyền lực tập trung

Từ cuộc cải cách hành chính của Minh Mạng, có thể rút ra một bài học quan trọng: thống nhất quyền lực có thể tạo điều kiện cho quốc gia xây dựng năng lực quản trị, nhưng tập trung quyền lực không phải mục tiêu cuối cùng của việc trị quốc.

Một quốc gia cần bộ máy đủ năng lực để thực thi pháp luật, bảo vệ lãnh thổ, quản lý tài chính và giải quyết công việc công. Nhưng một quốc gia bền vững còn cần những cơ chế giúp phát hiện sai lầm, ngăn chặn lạm quyền và bảo đảm chính sách được đánh giá bằng kết quả thực tế.

Bài học thứ nhất là tổ chức bộ máy phải đi cùng trách nhiệm. Việc phân định địa giới, chức vụ và nhiệm vụ chỉ có ý nghĩa đầy đủ khi người dân có thể biết cơ quan nào chịu trách nhiệm, sai phạm được điều tra và người có lỗi phải chịu hậu quả.

Bài học thứ hai là năng lực thực thi quan trọng không kém thiết kế thể chế. Một hệ thống hợp lý trên giấy không bảo đảm mọi quan chức đều làm đúng. Muốn biết bộ máy có hiệu quả hay không, phải xem xét cách nó giải quyết công việc, xử lý sai phạm và phản ứng trước những vấn đề thực tế.

Bài học thứ ba là thông tin trung thực phải được bảo vệ. Nếu người báo cáo thất bại bị trừng phạt chỉ vì đem đến tin xấu, cấp trên sẽ dần mất khả năng nhìn thấy sự thật. Một nhà nước muốn tự sửa sai phải tạo điều kiện để những vấn đề bất lợi được trình bày, kiểm chứng và giải quyết.

Bài học thứ tư là quốc gia không thể chỉ dựa vào tài năng của người đứng đầu. Một vị vua sáng suốt có thể thúc đẩy cải cách và tổ chức bộ máy hiệu quả. Nhưng nếu hệ thống chỉ hoạt động tốt khi người đứng đầu có năng lực đặc biệt, thì đó vẫn là một cấu trúc dễ tổn thương. Thể chế bền vững phải có khả năng hạn chế thiệt hại khi người lãnh đạo mắc sai lầm hoặc khi người kế nhiệm không đủ năng lực.

Đây là điểm phân biệt giữa sức mạnh của một triều đại và sức mạnh lâu dài của một quốc gia.

Triều đại có thể dựa vào uy tín và tài năng của nhà vua. Quốc gia muốn phát triển bền vững phải dựa vào những thiết chế có khả năng tiếp tục vận hành tốt khi người lãnh đạo thay đổi, đồng thời bảo vệ người dân trước sự tùy tiện của bất kỳ cá nhân nào.

Từ góc nhìn Hưng Quốc Học, cải cách của Minh Mạng là một bước tiến đáng chú ý trong việc tổ chức quyền lực nhà nước. Nhưng câu hỏi sâu hơn vẫn còn nguyên: bộ máy ấy có khả năng tự sửa sai đến đâu, người dân có thể bảo vệ quyền lợi của mình bằng cách nào, và quyền lực có phải chịu những giới hạn đủ mạnh hay không?

Một quốc gia mạnh không chỉ cần một chính quyền có khả năng ra lệnh. Quốc gia ấy còn cần một chính quyền biết lắng nghe, biết kiểm tra chính mình và biết sửa đổi khi chính sách gây ra hậu quả không mong muốn.

11\. Kết luận chương

Cuộc cải cách hành chính năm 1831–1832 đánh dấu một bước ngoặt quan trọng trong quá trình xây dựng nhà nước triều Nguyễn. Việc bãi bỏ Bắc Thành và Gia Định Thành, tổ chức lại các địa phương thành tỉnh và tăng cường sự quản lý trực tiếp của trung ương đã tạo nên một hệ thống hành chính thống nhất hơn trên phạm vi cả nước.

Thành tựu ấy cần được nhìn nhận trong bối cảnh lịch sử cụ thể. Gia Long đã sử dụng các cơ cấu khu vực để giải quyết bài toán quản lý một lãnh thổ rộng lớn sau chiến tranh. Minh Mạng tiếp tục quá trình xây dựng nhà nước bằng cách thay đổi cơ cấu ấy khi yêu cầu quản trị và củng cố quyền lực đã khác trước.

Nhưng thành công về tổ chức không tự động chứng minh thành công về công lý, kinh tế hay đời sống dân chúng. Muốn đánh giá đầy đủ cuộc cải cách, cần tiếp tục khảo sát cách bộ máy mới thu thuế, xét xử, giám sát quan lại, giải quyết khiếu kiện và xử lý những khó khăn ở địa phương.

Minh Mạng đã giải một phần bài toán xây dựng nhà nước mạnh: làm thế nào để trung ương quản lý một lãnh thổ rộng lớn bằng một hệ thống hành chính thống nhất hơn. Tuy nhiên, bài toán về trách nhiệm của người cầm quyền và khả năng bảo vệ người dân vẫn là một vấn đề riêng, không thể được giải quyết chỉ bằng việc tổ chức lại địa giới và chức vụ.

Bởi vậy, khi nghiên cứu Minh Mạng, cần đồng thời ghi nhận năng lực cải cách của ông và nhận diện giới hạn của mô hình chính trị mà ông xây dựng. Hai việc ấy không loại trừ nhau. Trái lại, chỉ khi đặt thành tựu và giới hạn cạnh nhau, chúng ta mới hiểu được di sản của một vị vua trong toàn bộ chiều sâu lịch sử.

Chương tiếp theo sẽ chuyển từ cơ cấu hành chính sang những con người vận hành cơ cấu ấy: hệ thống quan lại, việc tuyển dụng và bổ nhiệm, cơ chế khảo hạch, giám sát và xử phạt dưới thời Minh Mạng. Bởi một bộ máy dù được thiết kế chặt chẽ đến đâu cũng chỉ có thể đạt được mục tiêu khi những người thực thi có năng lực, liêm chính và chịu trách nhiệm.

Hoàng Phong Nhã 

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1\. Quốc sử quán triều Nguyễn, Đại Nam thực lục, các phần ghi chép về thời Gia Long và Minh Mạng, đặc biệt những năm Minh Mạng thứ 12–13 (1831–1832). Cần đối chiếu bản dịch với nguyên văn Hán văn về việc bãi bỏ Bắc Thành, Gia Định Thành và tổ chức lại các tỉnh.

2\. Quốc sử quán triều Nguyễn, Đại Nam chính biên liệt truyện. Các mục liên quan đến Lê Văn Duyệt và những quan chức giữ vai trò trong bộ máy hành chính triều Nguyễn.

3\. Nội các triều Nguyễn, Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ. Các quy định về chức trách quan lại, tổ chức hành chính và cơ chế điều hành của triều Nguyễn.

4\. Trịnh Hoài Đức, Gia Định thành thông chí. Tư liệu quan trọng để nghiên cứu địa lý, lịch sử và cơ cấu quản lý Gia Định đầu thế kỷ XIX.

5\. Nguyễn Ngọc Phúc, “Tổ chức bộ máy quản lý hành chính Nam Bộ nửa đầu thế kỷ XIX: Từ Gia Định Thành đến Nam Kỳ lục tỉnh,” Tạp chí Nghiên cứu Lịch sử, số 3, năm 2010. Bản đăng tại Khoa Lịch sử, Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn, Đại học Quốc gia Hà Nội: [https://his.ussh.vnu.edu.vn/vi/news/nguyen-viet-hoang/to-chuc-bo-may-quan-ly-hanh-chinh-nam-bo-nua-dau-the-ky-xix-tu-gia-dinh-thanh-den-nam-ky-luc-tinh-ths-nguyen-ngoc-phuc-5819.html](https://his.ussh.vnu.edu.vn/vi/news/nguyen-viet-hoang/to-chuc-bo-may-quan-ly-hanh-chinh-nam-bo-nua-dau-the-ky-xix-tu-gia-dinh-thanh-den-nam-ky-luc-tinh-ths-nguyen-ngoc-phuc-5819.html)

6\. Choi Byung Wook, Southern Vietnam under the Reign of Minh Mạng (1820–1841): Central Policies and Local Response, Cornell University, 2004. Công trình nghiên cứu về chính sách trung ương và phản ứng địa phương ở Nam Bộ dưới thời Minh Mạng.

Ghi chú phương pháp: Các nhận định về mục tiêu tập quyền là phân tích lịch sử dựa trên diễn biến cải cách và cấu trúc quyền lực. Những kết luận cụ thể về động cơ cá nhân của Minh Mạng, mức độ ảnh hưởng của quan hệ với Lê Văn Duyệt và tác động trực tiếp của cải cách đối với đời sống người dân cần tiếp tục được đối chiếu với sử liệu gốc và nghiên cứu chuyên sâu.

Posted in: ĐỐI THOẠI VỚI MINH MẠNG