12:32 AM
Hoàng Phong Nhã
ĐỐI THOẠI HƯNG QUỐC VỚI V.I. LENIN
Giữa Cách mạng và Kiến quốc
Quyền lực thuộc về ai và được kiểm soát như thế nào?
Hoàng Phong Nhã
CHƯƠNG XV
ĐẤT ĐAI, TÀI NGUYÊN VÀ QUYỀN SỞ HỮU
- Khi nguồn lực của quốc gia trở thành tài sản của ai?*
Nếu Chương XIV đặt câu hỏi về quan hệ giữa Nhà nước và thị trường, thì đất đai đưa cuộc đối thoại xuống một tầng sâu hơn.
Bởi đất đai không giống một món hàng thông thường.
Đất có giới hạn về không gian. Không thể sản xuất thêm lãnh thổ. Một mảnh đất đồng thời có thể là nơi ở, tư liệu sản xuất, tài sản, nguồn thu, không gian sinh thái, di sản văn hóa và nền tảng sinh kế của một cộng đồng.
Vì thế, tranh luận về đất đai không chỉ là tranh luận giữa sở hữu tư nhân và sở hữu nhà nước. Đó còn là tranh luận về quyền sử dụng, quyền quản lý, quyền phân bổ, quyền hưởng lợi và giới hạn của quyền lực công.
Lenin hiểu rất rõ tính chất chính trị của vấn đề này.
Trong chương trình nông nghiệp năm 1917, ông chủ trương quốc hữu hóa toàn bộ đất đai. Ông phân biệt quyền sở hữu đất ở cấp quốc gia với việc tổ chức sử dụng và quản lý đất ở địa phương. Sau Cách mạng tháng Mười, Sắc lệnh về Đất bãi bỏ quyền sở hữu đất của địa chủ, đưa đất đai vào một chế độ không còn được mua bán, thế chấp hay chuyển nhượng như tài sản tư nhân theo mô hình cũ.
Nhưng chính ở đây Hưng Quốc phải đặt một câu hỏi khác:
Nếu đất đai được gọi là tài sản của toàn dân, thì người dân thực sự có những quyền gì đối với đất đai, và ai có quyền quyết định thay họ?
Một chế độ có thể thay đổi người đứng tên sở hữu mà chưa chắc đã thay đổi được quan hệ quyền lực bên trong. Người dân có thể không còn chịu sự lệ thuộc vào địa chủ, nhưng nếu mọi quyết định về đất đai tập trung vào một bộ máy không chịu sự giám sát độc lập, họ vẫn có thể rơi vào một dạng lệ thuộc khác.
Đó là điểm cần được xem xét khi đối thoại với Lenin.
1. Lenin và vấn đề đất đai: từ giải phóng nông dân đến quốc hữu hóa
Không thể hiểu chính sách đất đai của Lenin nếu tách nó khỏi hoàn cảnh nước Nga năm 1917.
Một bộ phận đông đảo nông dân phải sống trong những quan hệ sở hữu mà Lenin xem là di sản của chế độ địa chủ và những quan hệ nửa phong kiến. Đại điền trang không chỉ là tài sản kinh tế. Nó còn là nền tảng vật chất của quyền lực địa chủ, tạo nên sự lệ thuộc của người canh tác vào người nắm giữ đất.
Trong chương trình nông nghiệp, Lenin chủ trương tịch thu các đại điền trang và quốc hữu hóa toàn bộ đất đai. Ông không xem việc giải quyết vấn đề đất đai đơn thuần là chia tài sản cho từng hộ nông dân. Mục tiêu của ông là thay đổi tận gốc quan hệ sở hữu và quyền lực đã hình thành quanh đất đai.
Có một điểm cần phân biệt rõ: Lenin không đồng nhất quốc hữu hóa với việc biến mỗi người nông dân thành chủ sở hữu tư nhân tuyệt đối đối với mảnh đất mình canh tác.
Trong các phát biểu năm 1917, ông bảo vệ quan điểm đất đai phải thuộc về toàn dân, trong khi việc sử dụng và tổ chức sản xuất có thể được thực hiện ở địa phương. Quyền sở hữu ở cấp quốc gia không nhất thiết đồng nghĩa với việc mọi hoạt động quản lý đều phải do trung ương trực tiếp tiến hành.
Có thể nhận ra hai tầng trong cách tiếp cận ấy:
- Đất đai được đặt trong một chế độ sở hữu chung ở cấp quốc gia.
- Việc phân bổ và sử dụng đất được tổ chức thông qua các thiết chế địa phương và những quy định chung.
Đây là một điểm đáng để đối thoại. Bởi vấn đề đất đai ngay từ đầu đã không đơn giản là lựa chọn giữa hai chữ “tư nhân” và “nhà nước”.
Tuy nhiên, một câu hỏi vẫn còn nguyên:
Thiết chế nào bảo đảm rằng quyền quản lý ở cấp trung ương và địa phương thực sự phục vụ người sử dụng đất, thay vì tạo ra một tầng lớp có quyền quyết định thay họ?
Lenin nhìn vấn đề trước hết từ quan hệ giai cấp và mục tiêu chuyển đổi xã hội. Hưng Quốc cần nhìn thêm từ cấu trúc thể chế: người được trao quyền phải chịu sự kiểm soát như thế nào?
2. Đất đai là tài sản, nhưng không phải tài sản thông thường
Hưng Quốc cần bắt đầu từ một nguyên tắc: đất đai có giá trị kinh tế, nhưng giá trị của đất không chỉ được quyết định bởi giá thị trường.
Một mảnh đất có thể tăng giá vì một con đường được xây dựng. Một khu vực có thể trở nên có giá trị hơn nhờ trường học, bệnh viện, hệ thống giao thông, điện, nước và các công trình công cộng.
Nhưng những công trình ấy được xây dựng bằng nguồn lực nào?
Phần lớn là bằng tiền thuế, ngân sách và công sức của xã hội.
Khi đó xuất hiện một câu hỏi về công bằng:
Phần giá trị tăng thêm do cộng đồng tạo ra thuộc về ai?
Nếu toàn bộ lợi ích tăng giá trở thành lợi ích riêng của người nắm giữ đất, trong khi chi phí hạ tầng do xã hội gánh chịu, thì cần có cơ chế để cộng đồng được hưởng một phần hợp lý từ giá trị do chính sự phát triển chung tạo ra.
Ngược lại, nếu Nhà nước có thể tùy ý thu hồi đất chỉ vì cho rằng giá trị công cộng quan trọng hơn quyền của người đang sử dụng đất, thì quyền tài sản sẽ trở nên thiếu an toàn.
Vì vậy, Hưng Quốc không chọn một trong hai cực: đất hoàn toàn là hàng hóa hoặc đất hoàn toàn không phải là hàng hóa.
Điều cần làm rõ là những quyền cấu thành quan hệ đất đai:
- Quyền sở hữu hoặc quyền tối cao đối với nguồn đất theo chế độ pháp luật của mỗi quốc gia.
- Quyền sử dụng và khai thác đất.
- Quyền hưởng lợi từ đất.
- Quyền chuyển giao, cho thuê và thế chấp trong phạm vi pháp luật cho phép.
- Quyền thừa kế.
- Quyền khai thác tài nguyên gắn với đất.
- Quyền của Nhà nước và cộng đồng trong việc bảo vệ lợi ích công, môi trường và di sản.
Những quyền này có thể được phân bổ cho các chủ thể khác nhau. Một người có quyền sử dụng đất không nhất thiết có quyền khai thác mọi loại tài nguyên bên dưới mảnh đất ấy. Một doanh nghiệp được thuê đất cũng không mặc nhiên có quyền sử dụng đất trái với quy hoạch và những nghĩa vụ pháp lý đã xác lập.
Một chế độ đất đai tốt phải làm rõ từng quyền, từng nghĩa vụ và từng giới hạn.
Nếu không, tranh chấp sẽ chuyển từ câu hỏi “ai sở hữu?” sang một câu hỏi khó hơn:
Ai thực sự có quyền quyết định đối với đất?
3. Sở hữu của quốc gia không đồng nghĩa với quyền tùy ý của Nhà nước
Đây là ranh giới quan trọng nhất trong cách tiếp cận của Hưng Quốc.
Giả sử một hệ thống pháp luật quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân và Nhà nước là đại diện chủ sở hữu, thống nhất quản lý.
Từ đó không thể suy ra rằng bất kỳ cơ quan nhà nước nào cũng có quyền tùy ý quyết định số phận của một mảnh đất.
Nhà nước là chủ thể thực thi quyền lực công. Nhà nước không phải tài sản riêng của chính quyền đang cầm quyền; quan chức cũng không phải chủ sở hữu cá nhân của tài sản công.
Một người được giao quyền quản lý đất công không thể nói: “Đây là đất của Nhà nước, nên tôi có toàn quyền quyết định.”
Trái lại, chính vì đó là nguồn lực công nên người được giao quyền quản lý phải chịu trách nhiệm cao hơn.
Cần phân biệt bốn tầng:
Quốc gia không đồng nhất với chính quyền đang cầm quyền.
Nhà nước không đồng nhất với một cơ quan hành chính.
Cơ quan hành chính không đồng nhất với người quyết định cụ thể.
Quyền quản lý không đồng nhất với quyền sở hữu riêng.
Khi những tầng này bị nhập làm một, tài sản công rất dễ trở thành tài sản mà một bộ máy có thể định đoạt mà không phải giải trình đầy đủ với người dân.
Người có thẩm quyền cấp phép không được biến quyền cấp phép thành quyền ban phát. Người quyết định thu hồi đất không được biến quyền thu hồi thành công cụ tạo lợi ích riêng. Nhà đầu tư được giao đất hoặc thuê đất phải thực hiện đúng mục đích, điều kiện và nghĩa vụ đã được xác lập.
Người sử dụng đất cũng phải tuân thủ pháp luật, bảo vệ môi trường và tôn trọng quyền, lợi ích hợp pháp của cộng đồng.
Như vậy, quyền của người sử dụng đất và trách nhiệm của Nhà nước không loại trừ nhau. Chúng phải được xác định rõ để không bên nào có thể tùy tiện lấn át bên kia.
4. Thu hồi đất: quyền lực công phải có giới hạn
Đây là nơi lý luận về nhà nước pháp quyền gặp trực tiếp quyền tài sản.
Trong những điều kiện nhất định, quốc gia có thể cần thu hồi hoặc trưng mua đất để xây dựng hạ tầng, công trình công cộng, phục vụ quốc phòng, bảo vệ môi trường hoặc đáp ứng những nhu cầu công cộng khác được pháp luật xác định.
Nhưng có quyền thu hồi không có nghĩa là có quyền thu hồi tùy ý.
Một quyết định thu hồi đất không thể chỉ được biện minh bằng câu nói: “Vì lợi ích quốc gia.”
Cần trả lời những câu hỏi cụ thể:
- Mục đích công là gì?
- Mục đích đó đã được pháp luật xác định rõ chưa?
- Việc thu hồi có thực sự cần thiết không?
- Có phương án khác ít xâm phạm quyền hơn không?
- Ai có thẩm quyền quyết định?
- Cơ quan nào giám sát?
- Người bị ảnh hưởng có được thông tin và tham gia vào quá trình quyết định không?
- Căn cứ xác định bồi thường là gì?
- Người dân có quyền khiếu nại và khởi kiện không?
- Tòa án có thể xem xét tính hợp pháp của quyết định thu hồi hay không?
Đây không phải những thủ tục phụ thuộc vào thiện chí của chính quyền. Chúng là những điều kiện để quyền lực công được thực hiện một cách hợp hiến và có thể kiểm tra.
Nguyên tắc quản trị đất đai có trách nhiệm, trong đó có các hướng dẫn của FAO về quản trị quyền sử dụng đất, nhấn mạnh tính hợp pháp, minh bạch, sự tham gia của người bị ảnh hưởng và cơ chế giải quyết tranh chấp. Những nguyên tắc ấy cho thấy thu hồi đất không chỉ là một quyết định hành chính mà còn là một vấn đề về quyền con người, sinh kế và trách nhiệm công quyền.
Hưng Quốc đặt ra một nguyên tắc:
Quyền lực công càng mạnh trong việc can thiệp vào quyền tài sản thì yêu cầu về căn cứ pháp luật, thủ tục và kiểm soát độc lập càng phải cao.
Nếu cơ quan quyết định vừa là cơ quan giải thích quyết định, vừa là nơi cuối cùng phán xét tính đúng đắn của chính quyết định ấy, thì người dân khó có được một cơ chế bảo vệ thực chất.
5. Bồi thường không chỉ là chuyện tiền
Một quan niệm giản đơn cho rằng:
Nhà nước thu hồi đất, trả tiền bồi thường, vậy là vấn đề đã kết thúc.
Nhưng đất có thể là nhà ở, ruộng canh tác, cửa hàng, cơ sở sản xuất, nơi kinh doanh, nghĩa địa tổ tiên hoặc không gian sinh hoạt của một cộng đồng.
Một mảnh đất có thể chứa đựng giá trị kinh tế, nhưng cũng có thể gắn với lịch sử gia đình, quan hệ xã hội và những điều không thể quy đổi hoàn toàn thành tiền.
Vì vậy, mất đất không đơn thuần là mất một tài sản có giá thị trường.
Một hộ nông dân mất ruộng có thể mất luôn nguồn sinh kế. Một cơ sở kinh doanh bị di dời có thể mất khách hàng và mạng lưới giao dịch. Một cộng đồng bị giải tỏa có thể mất những quan hệ tương trợ đã hình thành qua nhiều thế hệ.
Bồi thường vì thế phải được nhìn trong một phạm vi rộng hơn:
Bồi thường tài sản, bảo vệ sinh kế, bảo đảm thủ tục và giảm thiểu tổn thất xã hội.
Không phải mọi trường hợp đều cần một cơ chế giống nhau. Nhưng nguyên tắc chung phải là người chịu chi phí của một quyết định công không thể bị xem như một con số phụ trong bài toán phát triển.
Đặc biệt, nếu một dự án tạo ra lợi ích rất lớn cho xã hội nhưng chi phí lại tập trung vào một nhóm nhỏ người bị thu hồi đất, pháp luật cần có cơ chế phân bổ lợi ích và chi phí hợp lý.
Phát triển không thể được coi là thành công chỉ vì tổng giá trị kinh tế tăng lên. Còn phải hỏi ai được hưởng lợi, ai phải gánh chịu tổn thất và những người chịu thiệt có được bảo vệ hay không.
6. Quy hoạch đất đai: nơi quyền lực hành chính có thể biến thành quyền lực tài sản
Một trong những vấn đề sâu nhất của chế độ đất đai không chỉ nằm ở quyền sở hữu mảnh đất.
Nó nằm ở quyền phân bổ đất.
Ai quyết định một khu đất từ nông nghiệp chuyển thành đô thị?
Ai quyết định quy hoạch, mật độ xây dựng và mục đích sử dụng?
Ai quyết định dự án nào được triển khai?
Ai quyết định việc giao đất, cho thuê đất và điều kiện chuyển mục đích sử dụng?
Ai được hưởng lợi từ sự thay đổi giá trị sau quy hoạch?
Những quyết định ấy có thể làm thay đổi giá trị tài sản rất lớn mà không cần tạo thêm một mét vuông đất nào.
Một khu đất nông nghiệp có thể tăng giá nhiều lần sau khi được đưa vào quy hoạch đô thị. Một tuyến đường mới có thể làm giá đất hai bên đường tăng mạnh. Một quyết định điều chỉnh quy hoạch có thể tạo ra lợi ích rất lớn cho một số chủ thể.
Đó là lý do quy hoạch đất đai không chỉ là hoạt động kỹ thuật. Nó là một dạng quyền lực kinh tế.
Nếu quy hoạch thiếu minh bạch, người biết trước thông tin hoặc có khả năng tác động đến quyết định có thể thu được lợi ích mà người dân bình thường không có cơ hội tiếp cận.
Nếu việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất thiếu cơ chế giám sát, quyền lực hành chính có thể trở thành công cụ phân phối tài sản và lợi ích.
Ở đây, nguy cơ không chỉ là tham nhũng của một cá nhân. Nguy cơ sâu hơn là sự hình thành một cấu trúc trong đó quyền tiếp cận đất đai phụ thuộc vào quan hệ với người có thẩm quyền hơn là quy tắc chung.
Vì vậy, quản trị đất đai phải gắn với:
- Công khai quy hoạch và những lần điều chỉnh quy hoạch.
- Công khai căn cứ giao đất, cho thuê đất và chuyển mục đích sử dụng.
- Kiểm soát xung đột lợi ích của người ra quyết định.
- Truy xuất trách nhiệm đối với những quyết định làm thay đổi giá trị đất.
- Bảo đảm quyền tiếp cận thông tin và quyền khiếu kiện của người bị ảnh hưởng.
- Có cơ chế thu hồi hợp lý phần giá trị tăng thêm do đầu tư công và quyết định quy hoạch tạo ra.
Một hệ thống đất đai minh bạch không chỉ bảo vệ người đang sử dụng đất. Nó còn bảo vệ Nhà nước khỏi sự thao túng của những nhóm lợi ích muốn chi phối quyết định đất đai.
7. Tài nguyên thiên nhiên: của hôm nay hay của các thế hệ?
Đất chưa phải toàn bộ câu chuyện.
Bên dưới lòng đất có khoáng sản. Trên mặt đất có rừng. Trong lãnh thổ và vùng biển có dầu khí, khoáng sản và nhiều nguồn tài nguyên khác.
Những tài nguyên này có đặc điểm khác với nhiều loại tài sản thông thường: một khi đã khai thác, không phải lúc nào cũng có thể tái tạo trong khoảng thời gian có ý nghĩa đối với con người.
Khai thác hôm nay có thể tạo ra nguồn thu, việc làm và năng lực sản xuất. Nhưng nếu khai thác thiếu trách nhiệm, thế hệ sau có thể phải gánh ô nhiễm, suy thoái môi trường và sự cạn kiệt nguồn lực.
Vì vậy, quyền khai thác tài nguyên phải đi cùng trách nhiệm liên thế hệ.
Hưng Quốc đặt ra bốn câu hỏi:
- Ai được quyền khai thác?
- Khai thác theo điều kiện nào?
- Nhà nước và xã hội thực sự nhận được gì?
- Sau khi khai thác, thế hệ tương lai còn lại những gì?
Nếu một tài nguyên công được khai thác với giá thấp, lợi ích tư nhân rất lớn nhưng chi phí môi trường và xã hội bị chuyển cho cộng đồng, thì đó không còn là một giao dịch kinh tế thông thường.
Đó là một quyết định phân phối tài sản quốc gia giữa các nhóm lợi ích và giữa các thế hệ.
Một chính sách tài nguyên có trách nhiệm phải tính đến giá trị khai thác, chi phí phục hồi môi trường, tác động đến sinh kế, nghĩa vụ tài chính và phần lợi ích cần được dành cho tương lai.
Không thể lấy nguồn thu ngắn hạn làm thước đo duy nhất cho hiệu quả khai thác.
Một quốc gia có thể giàu lên nhờ bán tài nguyên, nhưng cũng có thể nghèo đi nếu bán hết tài sản tự nhiên mà không chuyển hóa được nguồn thu ấy thành giáo dục, tri thức, hạ tầng và năng lực sản xuất lâu dài.
8. Phản đề: Bảo vệ quyền tài sản quá mạnh có làm suy yếu lợi ích công?
Đây là phản biện cần được giữ nguyên sức nặng.
Một quốc gia không thể xây dựng đường sá, sân bay, trường học, bệnh viện, hệ thống thoát nước hay công trình quốc phòng nếu mọi quyền sử dụng đất đều tuyệt đối đến mức Nhà nước không thể can thiệp.
Quyền tài sản vì thế không thể được hiểu như một quyền không có giới hạn.
Nhưng giới hạn quyền tài sản phải khác với phủ nhận quyền tài sản.
Hưng Quốc phân biệt:
Giới hạn bằng luật với tùy tiện bằng quyền lực.
Nhà nước có thể quy định đất không được sử dụng để gây ô nhiễm. Có thể giới hạn xây dựng để bảo đảm an toàn. Có thể đánh thuế, quy hoạch và thu hồi đất trong những trường hợp pháp luật xác định là cần thiết vì lợi ích công.
Nhưng mỗi quyền can thiệp ấy phải đáp ứng những điều kiện căn bản:
- Có căn cứ pháp lý rõ ràng.
- Có mục đích chính đáng.
- Có tính cần thiết và tương xứng.
- Có thủ tục minh bạch.
- Có cơ chế bồi thường phù hợp khi pháp luật yêu cầu.
- Có khả năng xem xét độc lập và khởi kiện.
Nếu không có những giới hạn ấy, khái niệm lợi ích công có thể bị mở rộng đến mức bất kỳ quyết định nào của cơ quan có quyền cũng có thể được biện minh bằng lợi ích quốc gia.
Ngược lại, nếu quyền tài sản được hiểu là tuyệt đối, xã hội cũng không thể bảo vệ môi trường, kiểm soát ô nhiễm, xây dựng hạ tầng và ngăn chặn những hành vi gây tổn hại cho cộng đồng.
Do đó, Hưng Quốc không chủ trương Nhà nước đứng ngoài quan hệ đất đai. Hưng Quốc yêu cầu Nhà nước thực hiện đúng chức năng công, đồng thời chịu sự giới hạn của chính pháp luật mà Nhà nước có trách nhiệm thi hành.
Quyền sở hữu không đứng trên pháp luật.
Nhưng Nhà nước cũng không đứng trên pháp luật khi can thiệp vào quyền sở hữu.
Đối chiếu Hoa Kỳ: Nhà nước có quyền thu hồi đất, nhưng không có quyền đứng trên Hiến pháp
Một cách để kiểm nghiệm quan điểm Hưng Quốc là đặt vấn đề đất đai vào hệ thống pháp luật Hoa Kỳ.
Tại Hoa Kỳ, đất đai không thuộc một chế độ sở hữu duy nhất. Có đất tư nhân, đất liên bang, đất tiểu bang, đất địa phương và đất thuộc các bộ lạc bản địa. Quyền tài sản tư nhân được Hiến pháp bảo vệ, nhưng không phải quyền tuyệt đối. Chính quyền vẫn có thể quy hoạch, phân vùng, giới hạn xây dựng và thu hồi đất trong những điều kiện pháp luật quy định.
Tu chính án thứ Năm của Hiến pháp Hoa Kỳ xác lập nguyên tắc Nhà nước không được lấy tài sản tư nhân để sử dụng cho mục đích công cộng nếu không bồi thường thỏa đáng.
Tuy nhiên, thực tiễn xét xử cho thấy ranh giới giữa lợi ích công và quyền tư hữu không phải lúc nào cũng đơn giản.
Trong vụ Kelo v. City of New London năm 2005, Tối cao Pháp viện chấp nhận việc thành phố thu hồi một số bất động sản tư nhân để thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế tổng thể, dù đất sau đó có thể được chuyển cho một chủ thể tư nhân. Phán quyết này gây tranh luận lớn và dẫn đến những thay đổi pháp luật tại nhiều bang nhằm giới hạn quyền thu hồi đất trong những trường hợp tương tự.
Ngược lại, vụ Penn Central v. New York City năm 1978 cho thấy chính quyền có thể hạn chế quyền xây dựng để bảo tồn di tích mà không nhất thiết phải bồi thường, nếu mức độ can thiệp trong hoàn cảnh cụ thể chưa cấu thành hành vi tước đoạt tài sản theo Hiến pháp.
Hai vụ án cho thấy một thực tế: quyền tư hữu được bảo vệ, nhưng chính quyền vẫn có quyền điều tiết vì lợi ích chung. Ranh giới giữa hai quyền này được xác định thông qua Hiến pháp, luật pháp và hoạt động xét xử, chứ không chỉ bằng ý chí của cơ quan hành chính.
Bài học ở đây không phải là Hoa Kỳ không có tranh chấp đất đai hay mọi quyết định của chính quyền đều công bằng. Chính vụ Kelo chứng minh rằng một hệ thống pháp luật có thể vẫn tạo ra những quyết định gây tranh cãi. Nhưng người dân có cơ chế đưa vấn đề ra tòa, và phán quyết của tòa án có thể trở thành cơ sở cho việc điều chỉnh luật pháp.
Hưng Quốc có thể tiếp nhận một nguyên tắc từ kinh nghiệm ấy: quyền thu hồi đất phải được xác định bằng luật, nhưng tính hợp pháp của việc thực hiện quyền ấy không thể chỉ do chính cơ quan thu hồi tự mình quyết định.
Nhà nước có quyền bảo vệ lợi ích công, nhưng người dân phải có quyền bảo vệ mình trước Nhà nước.
Đó là sự khác biệt giữa quyền lực được trao và quyền lực được kiểm soát.
9. Ranh giới giữa Lenin và Hưng Quốc
Lenin nhìn vấn đề đất đai trước hết từ quan hệ xã hội và quyền lực giai cấp.
Trong chương trình năm 1917, ông xem quốc hữu hóa đất đai vừa là giải pháp cho vấn đề nông nghiệp, vừa là một bước trong quá trình chuyển đổi xã hội. Ông chủ trương xóa bỏ sở hữu tư nhân của địa chủ đối với đất và đặt đất đai vào một chế độ sở hữu ở cấp quốc gia, trong khi việc sử dụng có thể được tổ chức thông qua các thiết chế địa phương.
Hưng Quốc tiếp nhận một điểm quan trọng trong cách đặt vấn đề của Lenin:
Đất đai không chỉ là tài sản cá nhân; nó còn có chiều kích xã hội, kinh tế và quốc gia rất lớn.
Nhưng Hưng Quốc chuyển trọng tâm sang một câu hỏi khác:
Nếu quyền lực cuối cùng đối với đất thuộc về quốc gia, thì chính quyền phải bị giới hạn như thế nào để không biến quyền quản lý đất thành quyền lực tài sản của bộ máy?
Đây là khác biệt về trọng tâm tư tưởng.
Lenin quan tâm đến việc thay đổi quan hệ sở hữu để phá bỏ nền tảng kinh tế của quyền lực địa chủ và tổ chức lại xã hội theo mục tiêu cách mạng.
Hưng Quốc quan tâm thêm đến việc thiết kế những cơ chế bảo đảm rằng người được trao quyền quản lý không thể tự biến mình thành chủ thể có quyền định đoạt không giới hạn.
Nói cách khác, Hưng Quốc không chỉ hỏi ai sở hữu đất, mà còn hỏi:
- Ai có quyền quyết định việc sử dụng?
- Quyết định theo luật nào?
- Người sử dụng đất có những quyền thực tế nào?
- Nhà nước có thể can thiệp đến đâu?
- Ai kiểm tra người ra quyết định?
- Người dân có thể yêu cầu một cơ quan độc lập xem xét khi quyền của họ bị xâm phạm hay không?
Nếu khái niệm “tài sản của toàn dân” không đi cùng quyền có thể thực thi, nó có thể trở thành một khái niệm rất lớn trên giấy nhưng lại không tạo ra được khả năng tự bảo vệ cho người dân trong đời sống.
Hưng Quốc vì vậy đặt trọng tâm vào tính xác định và khả năng thực thi của quyền:
Quyền sử dụng phải rõ.
Quyền chuyển giao phải rõ.
Quyền thừa kế phải rõ.
Nghĩa vụ phải rõ.
Điều kiện thu hồi phải rõ.
Nguyên tắc bồi thường phải rõ.
Quy hoạch phải minh bạch.
Và người dân phải có nơi để khởi kiện khi quyền của mình bị xâm phạm.
Đây không phải là phủ nhận vai trò của Nhà nước trong quản lý đất đai. Đó là yêu cầu Nhà nước quản lý bằng luật, thay vì quản lý bằng quyền tùy nghi.
10. Quy luật vận hành Hưng Quốc: nguồn lực thuộc về quốc gia, quyền của con người phải được pháp luật bảo đảm
Đối với Hưng Quốc, câu hỏi cuối cùng không chỉ là:
“Đất thuộc về Nhà nước hay tư nhân?”
Mà phải là:
“Một con người có những quyền gì đối với mảnh đất mình đang sống, làm việc và đầu tư; Nhà nước có thể can thiệp đến đâu; và ai kiểm soát người đang thực hiện quyền lực ấy?”
Một chế độ đất đai trưởng thành cần đồng thời bảo đảm năm điều.
Thứ nhất, quyền sử dụng phải có an toàn pháp lý.
Người dân và doanh nghiệp cần có khả năng dự đoán quyền, nghĩa vụ và những điều kiện có thể làm thay đổi quyền của mình.
Thứ hai, quyền lực Nhà nước phải có giới hạn.
Thu hồi, quy hoạch, giao đất, cho thuê đất và chuyển mục đích sử dụng phải dựa trên luật, có căn cứ công khai và có khả năng được xem xét độc lập.
Thứ ba, lợi ích công phải được bảo vệ.
Đất đai và tài nguyên không thể bị khai thác theo cách gây tổn hại nghiêm trọng cho cộng đồng, môi trường và thế hệ tương lai.
Thứ tư, lợi ích từ tài nguyên phải minh bạch.
Người quản lý tài sản công phải giải trình về giá trị khai thác, nguồn thu, chi phí xã hội và trách nhiệm phục hồi.
Thứ năm, tranh chấp phải có nơi phân xử độc lập.
Không thể để một cơ quan vừa ra quyết định, vừa giải thích quyết định, vừa tự kết luận rằng mình đã quyết định đúng.
Đó là sự khác biệt giữa quản trị đất đai và quyền lực đối với đất đai.
Một quốc gia mạnh không phải là quốc gia mà Nhà nước có thể tùy ý quyết định số phận của mọi mảnh đất.
Một quốc gia mạnh là quốc gia trong đó đất đai được quản trị bằng luật, tài nguyên được sử dụng vì lợi ích lâu dài, quyền tài sản được bảo vệ, lợi ích công được bảo đảm và người có quyền quyết định phải chịu trách nhiệm trước pháp luật.
Lenin đặt câu hỏi:
Ai sở hữu đất và giai cấp nào kiểm soát quan hệ đất đai?
Hưng Quốc đi thêm một bước:
Ai quyết định việc sử dụng đất, theo luật nào, vì lợi ích nào, được kiểm soát bởi ai, và quyền của người dân được bảo vệ đến đâu?
Đây chính là điểm chuyển từ tư duy sở hữu sang tư duy quản trị quyền lực.
Bởi sở hữu chỉ là một phần của vấn đề. Trong đời sống thực tế, người có quyền quy hoạch, giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất và cấp phép khai thác tài nguyên có thể nắm giữ một quyền lực kinh tế rất lớn, ngay cả khi họ không đứng tên sở hữu bất kỳ mảnh đất nào.
Vì vậy, muốn hiểu quyền lực kinh tế trong xã hội hiện đại, không thể chỉ nghiên cứu Nhà nước và chế độ sở hữu đất đai. Cần đi tiếp đến những chủ thể đang nắm giữ vốn, doanh nghiệp, công nghệ, thị trường và khả năng chi phối các quyết định công.
Nếu Nhà nước không còn là chủ thể duy nhất có khả năng tập trung quyền lực kinh tế, một câu hỏi khác lập tức xuất hiện:
Khi tư bản trở nên rất lớn, nó có thể trở thành một quyền lực chính trị hay không?
