CHƯƠNG 2 - ĐỐI THOẠI VỚI LÊ DUẨN-NAM BỘ, CÁCH MẠNG VÀ TƯ DUY “KHÔNG THỂ LÙI”

PHẦN I

CON NGƯỜI CỦA CHIẾN TRANH

CHƯƠNG II

NAM BỘ, CÁCH MẠNG VÀ TƯ DUY “KHÔNG THỂ LÙI”

Từ cuộc chiến giữ một vùng đất đến tư duy về một cuộc chiến giữ một quốc gia

Nếu Chương I tìm nguồn gốc của Lê Duẩn trong những năm tháng tù đày, hoạt động cách mạng và chiến tranh, thì Chương II phải đi vào nơi tư duy chính trị của ông được thử thách sâu sắc nhất:

Nam Bộ.

Không phải ngẫu nhiên mà trong sự nghiệp của Lê Duẩn, Nam Bộ xuất hiện nhiều lần như một điểm trở về.

Ông hoạt động ở đây trước Cách mạng Tháng Tám.

Ông tham gia lãnh đạo kháng chiến Nam Bộ sau năm 1945.

Từ năm 1946 đến 1954, ông giữ vai trò Bí thư Xứ ủy rồi Bí thư Trung ương Cục miền Nam.

Sau Hiệp định Genève, từ năm 1954 đến 1957, ông lại trở vào Nam làm Bí thư Xứ ủy Nam Bộ.

Nếu muốn hiểu vì sao sau này Lê Duẩn trở thành một trong những người kiên quyết nhất về vấn đề miền Nam, không thể bắt đầu từ năm 1960.

Phải bắt đầu từ năm 1945.

Và phải bắt đầu từ một sự thật rất đơn giản:

Nam Bộ là nơi chiến tranh trở lại gần như ngay sau khi Việt Nam vừa giành được độc lập.

1. NGÀY 23 THÁNG 9 — KHI ĐỘC LẬP VỪA ĐẾN ĐÃ BỊ THÁCH THỨC

Ngày 2 tháng 9 năm 1945, nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa tuyên bố độc lập.

Nhưng ở Nam Bộ, nền độc lập ấy lập tức bị đặt trước một thử thách quân sự.

Ngày 23 tháng 9, lực lượng Pháp, với sự hỗ trợ của quân Anh tại Nam Bộ trong bối cảnh giải giáp quân Nhật, tiến công các vị trí của chính quyền cách mạng ở Sài Gòn.

Xứ ủy và chính quyền Nam Bộ tổ chức kháng chiến.

Cuộc chiến bắt đầu trong một hoàn cảnh cực kỳ bất lợi.

Nam Bộ khi ấy không có một nhà nước hoàn chỉnh với quân đội chính quy đủ sức đối đầu trực tiếp với lực lượng Pháp.

Vấn đề đặt ra là:

làm thế nào để một lực lượng yếu hơn tồn tại?

Tư liệu chính thức về Lê Duẩn ghi nhận ông được phân công hoạt động tại Sài Gòn trong những ngày đầu kháng chiến và sau đó, cuối năm 1946, được Trung ương và Chủ tịch Hồ Chí Minh cử vào lãnh đạo cuộc kháng chiến ở Nam Bộ.

Đây là điểm đầu tiên phải lưu ý.

Lê Duẩn không bước vào chiến tranh với tư cách một vị tướng chỉ huy một đạo quân lớn.

Ông bước vào nó như một nhà tổ chức chính trị phải giúp duy trì một phong trào trong điều kiện lực lượng vật chất hạn chế.

Điều đó rất quan trọng.

Bởi từ đây, “sức mạnh” không còn được hiểu đơn giản là súng đạn.

Sức mạnh là:

người dân + tổ chức + địa bàn + thông tin + hậu cần + ý chí + khả năng tồn tại.

Đó là một bài học mà chiến tranh Nam Bộ dạy rất sớm.

2. CHIẾN TRANH KHÔNG CHỈ DIỄN RA TRÊN CHIẾN TRƯỜNG

Một thành phố có thể bị quân đội đối phương chiếm.

Nhưng một phong trào chính trị chưa chắc đã bị tiêu diệt.

Đây là một trong những đặc điểm của chiến tranh cách mạng.

Khi không thể đối đầu trực diện, lực lượng yếu hơn tìm cách phân tán, xây dựng cơ sở, duy trì mạng lưới và kéo dài cuộc đấu tranh.

Các tư liệu về kháng chiến Nam Bộ mô tả ngay từ cuối năm 1945 đã có những hình thức đình công, bất hợp tác, phá hoại giao thông và tổ chức lực lượng vũ trang.

Như vậy, một bài toán được đặt ra:

Nếu không thể thắng đối phương ngay, làm thế nào để không bị đối phương thắng?

Đây là câu hỏi khác với:

“Làm thế nào để đánh thắng?” Nó dẫn đến tư duy trường kỳ. Không cần chiến thắng ngay. Phải tồn tại. Không cần chiếm tất cả. Phải giữ được lực lượng.

Không cần giải quyết toàn bộ cuộc chiến trong một trận. Phải biến thời gian thành một nguồn lực chiến lược.

Đối với một lực lượng yếu hơn, đây có thể là cách duy nhất để biến bất lợi trước mắt thành khả năng tồn tại lâu dài.

Và chính từ đây, một nguyên tắc chiến tranh được hình thành:

Không để thất bại chiến thuật biến thành thất bại chiến lược.

3. LÊ DUẨN VÀ BÀI TOÁN GIỮ PHONG TRÀO

Cuối năm 1946, khi cuộc kháng chiến toàn quốc bước vào giai đoạn mới, Lê Duẩn được cử vào Nam.

Từ năm 1946 đến 1954, ông lần lượt giữ vai trò Bí thư Xứ ủy và Bí thư Trung ương Cục miền Nam.

Trong vai trò đó, ông không chỉ phải quan tâm đến quân sự.

Một phong trào kháng chiến muốn tồn tại phải có cơ sở chính trị; cán bộ; tổ chức; liên lạc; tài chính; lương thực; tuyển quân; tuyên truyền; bảo vệ cơ sở; và quan trọng nhất là khả năng duy trì quan hệ với dân.

Vì thế, chiến tranh của Lê Duẩn ở Nam Bộ ngay từ đầu đã là chiến tranh chính trị theo nghĩa rộng.

Đó là cuộc đấu tranh giành khả năng tổ chức xã hội.

Ai có thể tổ chức dân, thu hút dân, bảo vệ dân, cung cấp thông tin?

Ai có thể huy động nguồn lực, tạo ra niềm tin rằng cuộc chiến còn có tương lai?

Đó là những câu hỏi quyết định sức mạnh của một phong trào.

4. “DÂN” TRONG TƯ DUY CHIẾN TRANH

Đây là điểm cần đặc biệt lưu ý khi nghiên cứu Lê Duẩn.

Trong chiến tranh cách mạng, “dân” không chỉ là đối tượng được quản lý.

Dân là nguồn lực chiến lược.

Người dân cung cấp: lương thực, tin tức, nơi trú ẩn, nhân lực, tài chính, cơ sở liên lạc,  và quan trọng nhất là tính chính danh xã hội cho phong trào.

Vì thế, chiến tranh không thể chỉ dùng sức mạnh quân sự.

Nó phải tạo ra một quan hệ giữa tổ chức cách mạng và xã hội.

Đây là một trong những nguồn gốc để sau này Hưng Quốc đặt câu hỏi:

Nếu dân là nguồn sức mạnh của quốc gia trong chiến tranh, dân phải giữ vị trí nào trong kiến tạo quốc gia thời bình?

Hai câu hỏi nghe giống nhau.

Nhưng câu trả lời có thể hoàn toàn khác.

Trong chiến tranh, dân có thể được nhìn như lực lượng huy động.

Trong một nhà nước hiện đại, dân phải đồng thời là:

chủ thể quyền lực, chủ thể kinh tế, chủ thể pháp lý và người thụ hưởng thành quả phát triển.

Đây sẽ là một trong những ranh giới quan trọng nhất của toàn bộ cuốn sách.

5. 1946–1954 — KHI “KHÔNG THỂ LÙI” TRỞ THÀNH CHIẾN LƯỢC

Từ năm 1946 đến 1954, cuộc chiến chống Pháp trải qua nhiều giai đoạn.

Từ phòng ngự đến bảo toàn lực lượng đến phát triển lực lượng đến phản công. Rồi tiến tới những chiến dịch quy mô ngày càng lớn và cuối cùng là Điện Biên Phủ.

Các nghiên cứu chính thức về tư tưởng quân sự Việt Nam mô tả quá trình ấy như sự chuyển biến từ giữ gìn lực lượng và chống “đánh nhanh thắng nhanh” sang giành thế chủ động, tiến công và phản công.

Đây là nơi cần phân biệt hai khái niệm:

“Không lùi” không đồng nghĩa với “không bao giờ rút lui”.

Một đội quân có thể rút lui chiến thuật để giữ lực lượng.

Một phong trào có thể chuyển địa bàn để tồn tại.

Một chính quyền có thể chấp nhận đàm phán để có thời gian.

“Không lùi” ở tầng chiến lược có nghĩa:

Không từ bỏ mục tiêu cuối cùng chỉ vì gặp bất lợi trước mắt.

Đây là một khác biệt cực kỳ quan trọng.

Nếu không phân biệt nó, chúng ta dễ biến Lê Duẩn thành hình ảnh của một người chỉ biết tiến công.

Nhưng chiến tranh cách mạng lại đòi hỏi rất nhiều lần điều chỉnh.

Lùi để tiến,giữ để phát triển. Đàm phán để chuẩn bị. Nhượng bộ có giới hạn để bảo toàn mục tiêu lớn hơn.

Vì thế, tư duy “không thể lùi” không phải một trạng thái bất biến.

Nó là một nguyên tắc ưu tiên mục tiêu chiến lược hơn thất bại chiến thuật.

6. 1954 — CHIẾN THẮNG NHƯNG KHÔNG THỐNG NHẤT

Điện Biên Phủ kết thúc cuộc chiến tranh Đông Dương lần thứ nhất.

Hiệp định Genève năm 1954 chấm dứt chiến sự ở Việt Nam và quy định việc tập kết lực lượng ở hai vùng.

Điểm quan trọng là:

đường giới tuyến quân sự ở vĩ tuyến 17 được xác định là tạm thời và không phải biên giới chính trị hay lãnh thổ.

Tuyên bố cuối cùng của Hội nghị cũng đặt mục tiêu một giải pháp chính trị dựa trên độc lập, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ; tổng tuyển cử được dự kiến vào tháng 7/1956, với các cuộc tham vấn giữa đại diện hai vùng bắt đầu từ tháng 7/1955.

Nhưng ở đây lịch sử bắt đầu trở nên phức tạp.

Không thể viết đơn giản:

“Genève chia Việt Nam thành hai quốc gia.”

Đó không phải nội dung của văn bản.

Cũng không thể viết đơn giản:

“Sau Genève, việc thống nhất chỉ còn là vấn đề kỹ thuật.”

Thực tế chính trị đã đi theo hướng khác.

Các bên diễn giải và thực hiện những cam kết Genève theo những cách khác nhau; Chính phủ Quốc gia Việt Nam và sau đó chính quyền Việt Nam Cộng hòa có những lập trường riêng đối với tiến trình tổng tuyển cử. Một điện văn ngoại giao Mỹ tháng 6/1955 ghi nhận chính phủ Quốc gia Việt Nam không công nhận Geneva nhưng tuyên bố ủng hộ thống nhất qua một tiến trình bầu cử dân chủ.

Trong khi đó, phía Hà Nội tiếp tục coi thống nhất là mục tiêu chiến lược.

Và Lê Duẩn trở lại Nam Bộ.

7. TRỞ LẠI NAM BỘ — MỘT CUỘC CHIẾN KHÔNG CÒN GIỐNG CUỘC CHIẾN CŨ

Từ năm 1954 đến 1957, Lê Duẩn làm Bí thư Xứ ủy Nam Bộ.

Nhưng lần này hoàn cảnh hoàn toàn khác.

Năm 1946, đối phương là thực dân Pháp.

Năm 1954, Pháp rút khỏi vai trò quân sự chính ở miền Nam.

Một chính quyền mới đang được xây dựng ở miền Nam.

Mỹ ngày càng can dự sâu hơn.

Bộ máy chính quyền được tổ chức lại.

Các lực lượng cộng sản ở miền Nam phải chuyển từ một cuộc chiến tranh công khai sang hoạt động trong một môi trường chính trị và an ninh khác.

Đây là một bài toán khó hơn.

Bởi nếu chiến tranh đang diễn ra, việc tổ chức lực lượng chống đối có một logic.

Nhưng nếu một hiệp định đình chiến đã được ký, việc tiếp tục đấu tranh phải đối diện với những giới hạn khác.

Lê Duẩn đứng giữa một nghịch lý:

mục tiêu thống nhất vẫn còn; nhưng phương thức thực hiện mục tiêu ấy không thể đơn giản sao chép từ 1946.

8. 1955–1956 — KHI CON ĐƯỜNG CHÍNH TRỊ BỊ THU HẸP

Tư liệu chính thức của Việt Nam về giai đoạn này nhấn mạnh rằng phong trào cách mạng miền Nam chịu các chiến dịch đàn áp “tố Cộng”, “diệt Cộng” và bị tổn thất nặng. Một nghiên cứu về tư tưởng quân sự Việt Nam cũng thừa nhận rằng trong giai đoạn này, việc chỉ đạo đấu tranh ở miền Nam chưa tìm ra phương pháp thích hợp để quần chúng chống lại bạo lực đàn áp một cách hiệu quả.

Đây là một điểm rất quan trọng.

Bởi nếu chỉ kể câu chuyện từ góc nhìn chiến thắng về sau, ta dễ tưởng rằng con đường đi tới chiến tranh là một đường thẳng.

Thực tế không phải vậy.

Có một giai đoạn đấu tranh chính trị, chờ đợi giải pháp thống nhất,xây dựng cơ sở, chịu đàn áp, tổn thất, tranh luận về phương pháp.

Đó là giai đoạn mà chính những người lãnh đạo cách mạng phải đối diện với một câu hỏi khó:

Nếu phương thức đấu tranh hiện tại không bảo vệ được lực lượng, phải làm gì?

Và chính trong bối cảnh ấy xuất hiện Đề cương cách mạng miền Nam của Lê Duẩn năm 1956.

9. “ĐỀ CƯƠNG CÁCH MẠNG MIỀN NAM” — TỪ KINH NGHIỆM ĐẾN ĐƯỜNG LỐI

Tháng 8 năm 1956, Lê Duẩn soạn Đề cương cách mạng miền Nam.

Đây là một văn bản đặc biệt quan trọng đối với nghiên cứu tư tưởng của ông.

Không phải vì mọi điều trong đó sau này đều trở thành đường lối chính thức ngay lập tức.

Mà vì nó cho thấy cách Lê Duẩn nhìn tình hình miền Nam từ chính thực tiễn mà ông quan sát được.

Đề cương gồm các phần về:

nhiệm vụ của cách mạng cả nước; mục đích và nhiệm vụ của cách mạng miền Nam; đối tượng đấu tranh; yêu cầu và khẩu hiệu; hình thức đấu tranh; khả năng phát triển của phong trào; và những bài học lịch sử.

Trong văn bản, Lê Duẩn lập luận rằng sau hai năm, việc đấu tranh cho hòa bình, thống nhất, độc lập và dân chủ ở miền Nam không đạt được kết quả mong muốn; ông cho rằng chính quyền Ngô Đình Diệm và Mỹ đã phá hoại việc thực hiện các điều khoản chính trị của Genève.

Nhưng điều quan trọng hơn là ông đi tới một kết luận chiến lược:

“Muốn chống Mỹ - Diệm, ngoài con đường cách mạng, nhân dân miền Nam không có con đường nào khác.”

Câu này cần được đọc trong bối cảnh năm 1956.

Không thể lấy nó ra khỏi hoàn cảnh rồi biến thành một bằng chứng rằng Lê Duẩn luôn chủ trương chiến tranh trong mọi tình huống.

Nhưng cũng không nên làm ngược lại bằng cách phủ nhận ý nghĩa của nó.

Đây là một dấu mốc cho thấy tư duy của ông đã chuyển:

từ bảo tồn lực lượng → tìm kiếm khả năng đấu tranh mới → chấp nhận sự gia tăng của bạo lực cách mạng.

10. “KHÔNG THỂ LÙI” — NHƯNG LÙI ĐẾN ĐÂU?

Đây là câu hỏi trung tâm của chương.

Một phong trào cách mạng có một mục tiêu chiến lược.

Nếu bỏ mục tiêu ấy, nó không còn là chính mình.

Nhưng giữa giữ mục tiêu và giữ nguyên phương thức là hai việc hoàn toàn khác nhau.

Lê Duẩn dường như ngày càng tin rằng miền Nam không thể chỉ chờ đợi.

Nhưng từ đây phải đặt một câu hỏi phản biện:

Nếu con đường chính trị bị thu hẹp, có phải con đường quân sự là lựa chọn duy nhất không?

Lịch sử không cho phép trả lời câu hỏi này bằng một chữ “có” hay “không”.

Bởi còn nhiều yếu tố chính sách của chính quyền miền Nam; mức độ đàn áp; sự can dự của Mỹ; phản ứng của dân chúng; khả năng tổ chức của lực lượng cách mạng; quan hệ Trung – Xô; tình hình quốc tế; và những tranh luận trong chính nội bộ Đảng Lao động Việt Nam.

Vì vậy, nhiệm vụ của chúng ta không phải tìm một nguyên nhân duy nhất.

Mà phải dựng lại chuỗi nguyên nhân.

11. PHẢN ĐỀ — KHÔNG THỂ BIẾN “ĐỀ CƯƠNG 1956” THÀNH “NGHỊ QUYẾT 15”

Đây là một ranh giới tư liệu rất quan trọng.

Đề cương cách mạng miền Nam của Lê Duẩn năm 1956 có ảnh hưởng lớn tới quá trình hình thành tư duy về con đường đấu tranh ở miền Nam.

Nhưng không được viết:

“Lê Duẩn viết Đề cương 1956, rồi Trung ương lập tức chấp nhận và chiến tranh bắt đầu.”

Lịch sử không diễn ra như vậy.

Nguồn tư liệu chính thức cho thấy đến mùa thu 1956, Đề cương được đưa ra thảo luận tại các hội nghị bí thư tỉnh ủy ở miền Tây và miền Đông Nam Bộ; tháng 12/1956 được thảo luận tại Hội nghị Xứ ủy ở Phnom Penh. Nó được xem là một phần chuẩn bị chính trị, tư tưởng và tổ chức cho phong trào khởi nghĩa từng phần và góp phần chuẩn bị cơ sở cho Nghị quyết 15.

Nói cách khác:

Đề cương là một mắt xích.

Không phải toàn bộ dây chuyền.

Điều này rất quan trọng đối với phương pháp nghiên cứu của cuốn sách.

Không được biến một văn bản thành một cá nhân.

Không được biến một cá nhân thành toàn bộ hệ thống.

Và không được biến một quá trình thành một quyết định đơn lẻ.

12. LÊ DUẨN VÀ CÂU HỎI VỀ THỜI GIAN

Một đặc điểm nổi bật trong tư duy chiến lược của Lê Duẩn là nhận thức rất mạnh về thời gian chính trị.

Nếu một phong trào chờ đợi quá lâu cơ sở có thể bị phá;

cán bộ có thể bị bắt quần chúng có thể mất niềm tin; tổ chức có thể tan rã.

Nhưng nếu hành động quá sớm lực lượng chưa đủ; đối phương còn mạnh; xã hội chưa sẵn sàng; và một thất bại có thể phá hủy toàn bộ cơ sở đã xây dựng.

Vì thế, chiến lược không chỉ là đánh hay không đánh.

Mà là đánh lúc nào, bằng hình thức nào, với lực lượng nào, ở đâu, và nhằm đạt mục tiêu gì.

Đây là tư duy chiến lược.

Nhưng nó cũng đặt ra một nguy cơ người làm chiến lược có thể tin rằng mình hiểu “thời cơ lịch sử” tốt hơn xã hội mà mình đang lãnh đạo.

Đây là điểm mà Hưng Quốc cần đặc biệt cảnh giác.

Bởi khi một tổ chức tin rằng mình nắm được quy luật lịch sử, nó rất dễ chuyển từ:

dẫn dắt xã hộ sang thay xã hội quyết định tương lai của chính nó.

13. ĐỐI THOẠI HƯNG QUỐC

Học giả Hưng Quốc:

— Thưa ông Lê Duẩn, ông có tin rằng một cuộc cách mạng có lúc không thể lùi?

Lê Duẩn:

— Nếu mục tiêu của dân tộc chưa đạt được, lùi bước có thể đồng nghĩa với từ bỏ mục tiêu.

Học giả Hưng Quốc:

— Nhưng thưa ông, giữ mục tiêu có nhất thiết phải giữ nguyên phương thức?

Không có câu trả lời nào đơn giản.

Và đó chính là điểm cần giữ lại.

Một nhà lãnh đạo chiến lược phải có khả năng kiên định về mục tiêu nhưng linh hoạt về phương thức.

Nếu không, kiên định dễ biến thành cứng nhắc.

Nhưng ngược lại, nếu thay đổi phương thức đến mức từ bỏ mục tiêu, chiến lược cũng mất ý nghĩa.

Bài học không phải:

“Không được lùi.”

Mà là:

Phải biết cái gì không được từ bỏ và cái gì phải thay đổi.

Đó là một trong những ranh giới quan trọng giữa ý chí và giáo điều.

14. QUY LUẬT HƯNG QUỐC

Từ Nam Bộ 1945–1957 có thể rút ra một quy luật đầu tiên:

Trong khủng hoảng, khả năng tồn tại tạo ra niềm tin; nhưng thành công trong tồn tại không tự động tạo ra năng lực kiến tạo.

Lê Duẩn và thế hệ của ông đã học được cách tổ chức trong khó khăn, giữ lực lượng trong đàn áp, huy động xã hội trong chiến tranh, và biến thời gian thành sức mạnh chiến lược. Đó là những năng lực thật.

Nhưng khi quốc gia bước vào hòa bình, bài toán sẽ thay đổi.

Không còn chỉ là:

làm thế nào để dân đứng cùng một phía?

Mà là:

làm thế nào để những người khác nhau có thể sống cùng một quốc gia dù họ không nghĩ giống nhau?

Không còn chỉ là:

làm thế nào để huy động?

Mà là:

làm thế nào để khuyến khích sáng kiến tự phát?

Không còn chỉ là:

làm thế nào để giữ kỷ luật?

Mà là:

làm thế nào để tạo ra một hệ thống có khả năng tự điều chỉnh?

Đây chính là bước chuyển từ cách mạng sang quản trị.

15. BÀI HỌC HƯNG QUỐC: “KHÔNG THỂ LÙI” PHẢI CÓ ĐỐI TƯỢNG

Một quốc gia không thể chỉ có một câu:

Không thể lùi.

Nó phải nói rõ:

Không thể lùi khỏi điều gì?

Không thể lùi khỏi độc lập?

Không thể lùi khỏi thống nhất?

Không thể lùi khỏi chủ quyền?

Không thể lùi khỏi công bằng?

Không thể lùi khỏi quyền con người?

Không thể lùi khỏi pháp quyền?

Không thể lùi khỏi mục tiêu phát triển?

Các mục tiêu ấy có thể bổ sung cho nhau, nhưng đôi khi cũng xung đột về cách thức và thời điểm.

Vì vậy, một nền chính trị trưởng thành phải có khả năng phân biệt:

mục tiêu tối hậu, chiến lược, trung hạn, phương tiện, chiến thuật. Nếu không phân biệt, phương tiện sẽ biến thành mục tiêu.

Và khi đó, một phương thức từng được lựa chọn để phục vụ dân tộc có thể trở thành thứ mà dân tộc phải phục vụ.

16. KẾT CHƯƠNG

Nam Bộ đã dạy Lê Duẩn một bài học lớn:

không được để một lực lượng mạnh hơn quyết định tương lai của mình chỉ vì mình yếu hơn ở hiện tại.

Từ đó hình thành một niềm tin sâu sắc vào ý chí, tổ chức, quần chúng, thời gian và khả năng biến thế yếu thành thế mạnh.

Đó là một phần quan trọng của Lê Duẩn.

Nhưng lịch sử chưa dừng ở đó.

Sau năm 1954, ông phải đối diện với một bài toán mới.

Không còn là chống một chế độ thuộc địa theo cách của năm 1946.

Không còn là cuộc chiến mà đường ranh giữa chiến tranh và hòa bình đã rõ ràng.

Mà là một miền Nam đang được tái cấu trúc về chính trị, một miền Bắc đang xây dựng một chế độ mới, và một thế giới đang bước sâu vào Chiến tranh Lạnh.

Trong hoàn cảnh ấy, câu hỏi trở nên gay gắt:

Nếu thống nhất là mục tiêu không thể từ bỏ, thì con đường nào có thể đưa Việt Nam đến thống nhất?

Lê Duẩn sẽ góp phần trả lời câu hỏi ấy.

Và câu trả lời sẽ đưa ông từ tư duy Nam Bộ đến tư duy chiến lược toàn quốc.

Đó là bước chuyển của chương tiếp theo:

CHƯƠNG III — QUYẾT CHIẾN VÀ QUYẾT THẮNG

Không chỉ hỏi vì sao Lê Duẩn muốn thắng, mà phải nghiên cứu ông hiểu “thắng” là gì, thắng bằng cách nào, thắng với giá nào, và làm thế nào biến một mục tiêu chính trị thành một chiến lược chiến tranh kéo dài hơn một thập niên.

Hoàng Phong Nhã 

Read more »

CHƯƠNG 5. ĐỐI THOẠI VỚI MINH MẠNG -QUAN LẠI DƯỚI THỜI MINH MẠNG

ĐỐI THOẠI VỚI MINH MẠNG

Từ thống nhất quyền lực đến bài toán xây dựng một quốc gia mạnh

CHƯƠNG V

 QUAN LẠI DƯỚI THỜI MINH MẠNG

Tuyển người hiền hay xây dựng một bộ máy biết vâng lời?

Thi tuyển, bổ nhiệm, khảo hạch và giám sát — năng lực của người cầm quyền được hình thành và kiểm soát như thế nào?

1\. Bộ máy mạnh cần những con người như thế nào?

Sau khi tổ chức lại hệ thống hành chính, Minh Mạng phải đối diện với một vấn đề có ý nghĩa quyết định: ai sẽ điều hành bộ máy ấy?

Địa giới có thể được phân định lại, chức vụ có thể được quy định rõ ràng hơn, quyền lực trung ương có thể được tăng cường. Nhưng những thay đổi đó không tự động tạo ra một nền hành chính hiệu quả. Mọi chính sách cuối cùng vẫn phải được thực hiện bởi những con người cụ thể: người thu thuế, người xét án, người quản lý ruộng đất, người điều hành địa phương, người giám sát quan chức và người truyền đạt tình hình từ cơ sở đến triều đình.

Nếu những người ấy có năng lực và liêm chính, bộ máy có thể phục vụ lợi ích quốc gia. Nếu họ thiếu năng lực, tham nhũng hoặc chỉ tìm cách làm vừa lòng cấp trên, một hệ thống được tổ chức chặt chẽ vẫn có thể gây ra những hậu quả nghiêm trọng.

Bởi vậy, đánh giá một triều đại không thể chỉ xem nhà vua đã ban hành bao nhiêu cải cách. Cần xem ông tuyển chọn người như thế nào, giao quyền ra sao, đánh giá kết quả bằng tiêu chuẩn nào và xử lý người làm sai bằng cơ chế gì.

Dưới thời Minh Mạng, khoa cử Nho học tiếp tục giữ vai trò quan trọng trong việc tuyển chọn quan lại. Triều đình cũng sử dụng các hình thức tiến cử, bổ nhiệm, khảo hạch và kiểm tra để quản lý đội ngũ quan chức. Những biện pháp này phản ánh nỗ lực xây dựng một bộ máy có trật tự, trong đó kiến thức, phẩm hạnh, năng lực hành chính và sự tuân thủ phép nước đều được đặt ra như những yêu cầu đối với người làm quan.

Tuy nhiên, cần phân biệt giữa tiêu chuẩn được tuyên bố và kết quả thực tế. Việc một triều đình đề cao người hiền không có nghĩa mọi người được bổ nhiệm đều có tài. Việc có quy định chống tham nhũng không có nghĩa tham nhũng đã bị loại bỏ. Và việc quan lại chịu sự kiểm tra của triều đình chưa đồng nghĩa với việc người dân có đủ khả năng giám sát những người đang cai trị mình.

Câu hỏi của chương này vì thế không chỉ là Minh Mạng đã tuyển chọn được bao nhiêu người tài, mà còn là: Ông đã xây dựng được một hệ thống giúp người tài phụng sự quốc gia, hạn chế kẻ bất tài và ngăn người có quyền biến công vụ thành lợi ích riêng đến đâu?

2\. Khoa cử và việc tuyển chọn quan lại

Một trong những phương thức quan trọng để triều đình tuyển chọn nhân lực là khoa cử Nho học.

Năm 1821, Minh Mạng quan tâm đến việc tổ chức lại Quốc Tử Giám, cơ sở giáo dục cao nhất của triều đình. Năm 1822, triều Nguyễn tổ chức khoa thi Hội đầu tiên dưới triều Minh Mạng, tiếp đó là thi Đình. Các kỳ thi góp phần củng cố vị trí của khoa cử trong việc tuyển chọn người phục vụ nhà nước.

Ý nghĩa của việc này không chỉ nằm ở số người đỗ đạt. Nó còn liên quan đến cách triều đình xác lập tiêu chuẩn để một người bước vào bộ máy cai trị.

Trong giai đoạn đầu của triều Nguyễn, những người có công trong chiến tranh, các quan chức đã phục vụ dưới thời Gia Long và những người được triều đình tín nhiệm giữ vai trò quan trọng trong việc hình thành đội ngũ quan lại. Đây là điều thường gặp ở những triều đại mới thành lập: nhà nước cần những người đã chứng minh được lòng trung thành, có kinh nghiệm thực tế và có khả năng giúp triều đình củng cố quyền lực.

Nhưng một nhà nước không thể mãi dựa chủ yếu vào công trạng trong quá khứ. Khi chiến tranh kết thúc và nhiệm vụ quản lý ngày càng phức tạp, triều đình cần những người có kiến thức về pháp luật, tài chính, lễ chế, văn thư và điều hành hành chính.

Khoa cử tạo ra một con đường tuyển chọn dựa trên học vấn và kết quả thi cử, thay vì chỉ dựa vào xuất thân hoặc quan hệ với người có quyền. Đây là bước chuyển đáng chú ý từ việc sử dụng những người có công trong quá trình dựng nghiệp sang việc mở rộng tuyển chọn theo những tiêu chuẩn học vấn do triều đình quy định.

Tuy nhiên, không nên hiểu rằng trước Minh Mạng, triều Nguyễn hoàn toàn không có khoa cử, hoặc từ khi các kỳ thi được tổ chức, mọi quan chức đều được tuyển chọn bằng con đường này. Đội ngũ quan lại vẫn có nhiều nguồn bổ nhiệm khác nhau, và khoa cử chỉ là một bộ phận trong hệ thống nhân sự của triều đình.

Điều cần ghi nhận là Minh Mạng đã củng cố vai trò của khoa cử trong việc tạo nguồn nhân lực cho nhà nước, đồng thời tăng cường vai trò của triều đình trong việc xác định những kiến thức và tiêu chuẩn mà người làm quan phải đáp ứng.

 3\. Thi đỗ có đồng nghĩa với có tài trị nước?

Khoa cử Nho học có một ưu điểm quan trọng: nó tạo ra chuẩn mực chung về kiến thức, giúp triều đình tuyển chọn những người đã trải qua quá trình học tập và kiểm tra theo quy định.

Trong một quốc gia rộng lớn, nơi nhà vua không thể trực tiếp biết rõ năng lực của từng ứng viên, một hệ thống thi cử thống nhất có thể giảm sự tùy tiện trong tuyển chọn. Nó cũng tạo động lực cho những người có học vấn phấn đấu tham gia bộ máy nhà nước.

Nhưng thi cử cũng có giới hạn.

Một người hiểu kinh điển không nhất thiết biết tổ chức một công trình thủy lợi. Người có khả năng làm văn hay chưa chắc biết cân đối ngân sách. Người đạt thành tích cao trong kỳ thi chưa chắc có khả năng xử lý tranh chấp đất đai, điều hành cứu trợ khi mất mùa hoặc ngăn chặn thuộc cấp tham nhũng.

Điều này không có nghĩa kiến thức Nho học vô ích đối với việc trị quốc. Trong hệ thống tư tưởng đương thời, kinh điển cung cấp những chuẩn mực về đạo đức, trách nhiệm, trật tự xã hội và cách ứng xử của người cầm quyền. Những kiến thức ấy có thể góp phần hình thành quan niệm về nghĩa vụ của quan lại, về lòng trung thành và về bổn phận đối với dân chúng.

Vấn đề nằm ở chỗ tri thức kinh điển không thể thay thế toàn bộ năng lực thực hành. Một nền hành chính cần cả kiến thức, khả năng phán đoán, kinh nghiệm, sự liêm chính và tinh thần chịu trách nhiệm về kết quả công việc.

Nếu tiêu chuẩn tuyển chọn quá chú trọng những gì có thể kiểm tra trong phòng thi, triều đình có thể tuyển được người giỏi thi cử nhưng chưa chắc tuyển được người giỏi quản lý. Nếu việc bổ nhiệm không đi kèm đào tạo thực tế và đánh giá sau khi nhận chức, khoảng cách giữa học vấn và năng lực hành chính sẽ tiếp tục tồn tại.

Từ góc độ Hưng Quốc Học, đây là một nguyên tắc vượt khỏi thời đại Minh Mạng: bằng cấp là bằng chứng về một quá trình học tập, không phải sự bảo đảm tuyệt đối về năng lực thực thi công vụ.

Một hệ thống tuyển dụng tốt phải xác định rõ công việc cần gì, người được tuyển có khả năng đáp ứng đến đâu và kết quả sau khi bổ nhiệm có chứng minh rằng việc lựa chọn ban đầu là đúng hay không.

 4\. Từ người đỗ đạt đến người được giao quyền

Thi cử giải quyết một phần câu hỏi ai đủ điều kiện tham gia bộ máy. Nhưng nó không tự động trả lời câu hỏi ai nên được giao quyền, giao quyền đến đâu và làm thế nào để kiểm tra người đã được bổ nhiệm.

Trong nhà nước quân chủ, việc bổ nhiệm quan lại nằm trong hệ thống quyền lực của nhà vua và triều đình. Người đỗ đạt có thể được tuyển dụng hoặc bổ nhiệm theo quy định, nhưng việc tiến thân còn phụ thuộc vào phẩm trật, nhu cầu nhân sự, đánh giá của cấp trên và những quyết định của triều đình.

Vì vậy, cần phân biệt ba tư cách: người có học vấn, người có chức vụ và người có năng lực điều hành thực tế.

Người có học vấn có thể hiểu các nguyên tắc trị quốc nhưng chưa chắc có kinh nghiệm quản lý. Người đã giữ chức vụ lâu năm có thể am hiểu công việc nhưng chưa chắc liêm chính. Người được cấp trên tín nhiệm có thể trung thành với triều đình nhưng chưa chắc luôn đưa ra những quyết định có lợi cho dân chúng.

Đó là lý do tuyển dụng phải đi cùng đánh giá sau bổ nhiệm.

Một hệ thống công vụ có năng lực không chỉ hỏi ứng viên đã học gì và thi đỗ ra sao, mà còn phải xem người ấy làm được gì, sử dụng quyền lực thế nào, xử lý sai phạm của thuộc cấp ra sao và có chịu trách nhiệm khi công việc thất bại hay không.

Trong bối cảnh triều Nguyễn, khảo hạch và kiểm tra quan lại là những công cụ để triều đình đánh giá đội ngũ công chức. Tuy nhiên, hiệu quả của các công cụ này phụ thuộc vào tiêu chuẩn đánh giá, độ chính xác của thông tin và sự công bằng trong xử lý.

Nếu quan lại được đánh giá chủ yếu qua báo cáo của chính hệ thống cấp trên, việc đánh giá có thể bị ảnh hưởng bởi quan hệ cá nhân hoặc động cơ che giấu thất bại. Nếu tiêu chuẩn không rõ ràng, người thực hiện tốt công việc cũng có thể bị đánh giá bất lợi, trong khi người biết làm vừa lòng cấp trên lại được ưu ái.

Bởi vậy, câu hỏi không chỉ là triều đình có khảo hạch hay không, mà là khảo hạch dựa trên bằng chứng nào, có xem xét kết quả thực tế không và có cơ chế nào để phát hiện việc đánh giá sai lệch.

 5\. Hồi tỵ: Ngăn quan hệ riêng chi phối việc công

Một vấn đề căn bản của nền hành chính là nguy cơ người có quyền sử dụng chức vụ để phục vụ gia đình, quê quán, phe nhóm hoặc những người có quan hệ riêng với mình.

Trong xã hội truyền thống, quan hệ họ hàng, đồng hương, thầy trò và thân hữu có vai trò lớn. Những quan hệ này có thể tạo ra sự tin cậy và hỗ trợ lẫn nhau. Nhưng khi đi vào bộ máy nhà nước, chúng cũng có thể làm sai lệch việc bổ nhiệm, xét xử, thu thuế và giải quyết tranh chấp.

Một quan chức có thể ưu ái người quen, nương nhẹ người cùng quê hoặc dùng quyền lực để bảo vệ lợi ích gia đình. Ngay cả khi không trực tiếp nhận tiền hối lộ, người ấy vẫn có thể làm tổn hại tính công bằng bằng cách dành cho người thân những thuận lợi mà người khác không được hưởng.

Để hạn chế nguy cơ đó, các triều đại quân chủ Việt Nam đã sử dụng những quy định thường được gọi là phép hồi tỵ. Trong những trường hợp nhất định, quan chức phải tránh hoặc không được đảm nhiệm một số chức vụ có thể tạo ra xung đột lợi ích do quan hệ thân thuộc, quê quán hoặc liên hệ cá nhân.

Dưới thời Minh Mạng, các quy định về hồi tỵ tiếp tục được sử dụng trong quá trình củng cố bộ máy hành chính. Về nguyên tắc, đây là cách hạn chế khả năng để quan hệ riêng chi phối việc công.

Ý nghĩa của hồi tỵ không chỉ nằm ở việc ngăn một người xử lý công việc liên quan đến người quen. Nó còn thể hiện một nhận thức quan trọng: không thể chỉ trông chờ vào lời hứa liêm chính của quan lại; nhà nước cần có những quy tắc làm giảm cơ hội để quan hệ cá nhân can thiệp vào quyết định công.

Tuy nhiên, hồi tỵ cũng có giới hạn. Việc ngăn một số quan chức xử lý công việc liên quan đến người quen không thể tự nó loại bỏ tham nhũng. Quan chức vẫn có thể cấu kết với người không cùng quê, trao đổi lợi ích qua trung gian hoặc sử dụng quyền lực theo cách khó phát hiện.

Do đó, hồi tỵ chỉ là một bộ phận trong hệ thống liêm chính công vụ. Nó cần được kết hợp với việc xác định trách nhiệm, kiểm tra quyết định, giám sát việc sử dụng quyền lực và xử lý vi phạm dựa trên chứng cứ.

Bài học ở đây là không nên đặt toàn bộ hy vọng vào đạo đức cá nhân. Một thể chế tốt phải tính đến khả năng con người bị chi phối bởi lợi ích riêng và xây dựng quy tắc để giảm cơ hội lạm dụng quyền lực.

 6\. Khảo hạch và giám sát: Ai đánh giá người làm quan?

Trong một hệ thống hành chính tập trung, nhà vua không thể trực tiếp theo dõi mọi hoạt động ở từng tỉnh, huyện và xã. Triều đình phải dựa vào các cơ quan trung ương, quan chức giám sát, báo cáo hành chính và những thủ tục đánh giá để biết công việc được thực hiện đến đâu.

Khảo hạch quan lại vì thế có ý nghĩa quan trọng. Nó giúp triều đình xem xét năng lực, thái độ làm việc và mức độ hoàn thành nhiệm vụ của những người được giao quyền.

Nhưng một cơ chế đánh giá chỉ hữu hiệu khi thông tin đầu vào đủ tin cậy.

Hãy hình dung một quan chức địa phương được đánh giá thông qua báo cáo về tình hình thu thuế, an ninh, xét xử và đời sống dân chúng. Nếu báo cáo được lập bởi chính những người có lợi ích trong việc thể hiện thành tích, họ có thể chỉ trình bày những con số thuận lợi, giảm nhẹ sai phạm hoặc đổ trách nhiệm cho hoàn cảnh khách quan.

Khi đó, cấp trên có thể đánh giá người làm việc kém là người có thành tích tốt, trong khi người cố gắng phản ánh khó khăn lại bị xem là yếu kém.

Đây là vấn đề không riêng gì triều Nguyễn. Bất kỳ hệ thống quản trị nào dựa vào báo cáo từ cấp dưới đều có nguy cơ nhận được thông tin đã bị điều chỉnh theo lợi ích của người báo cáo.

Muốn hạn chế nguy cơ ấy, cần có những nguồn thông tin khác nhau để đối chiếu. Báo cáo của quan chức phải được so sánh với hồ sơ thuế, kết quả xét xử, đơn khiếu kiện, kết quả kiểm tra tại chỗ và những chứng cứ khác. Người đánh giá cũng phải chịu trách nhiệm nếu cố ý bao che hoặc xuyên tạc tình hình.

Đối với thời Minh Mạng, việc triều đình ban hành quy định về khảo hạch và giám sát cho thấy nhà nước quan tâm đến việc quản lý chất lượng đội ngũ quan lại. Nhưng muốn đánh giá hiệu quả thực tế của những quy định đó, phải xem xét các hồ sơ cụ thể: quan nào bị khiển trách, ai bị cách chức, trường hợp nào được phục chức, sai phạm nào được phát hiện và hình phạt có tương xứng với mức độ vi phạm hay không.

Không thể chỉ căn cứ vào những lời răn dạy về đạo đức hoặc các quy định được ban hành để kết luận rằng bộ máy đã hoạt động liêm chính. Cũng không thể chỉ dựa vào những vụ tham nhũng được ghi lại để cho rằng mọi quan chức đều tha hóa.

Sử liệu cần được đọc theo cả hai chiều: những gì triều đình tuyên bố phải làm và những gì thực tế đã xảy ra.

7\. Chống tham nhũng: Trừng phạt có đủ không?

Một nhà vua có thể ban hành những hình phạt nghiêm khắc đối với quan lại tham nhũng. Nhưng mức độ nghiêm khắc của hình phạt không phải là thước đo duy nhất về hiệu quả chống tham nhũng.

Nếu cơ chế kiểm tra yếu, sai phạm khó bị phát hiện. Nếu việc phát hiện phụ thuộc vào sự tùy nghi của cấp trên, những người có quan hệ tốt có thể được bỏ qua. Nếu người tố giác không được bảo vệ, nhiều vụ việc có thể không bao giờ được đưa ra ánh sáng. Và nếu người thực thi công vụ có quyền tùy tiện trong những quyết định ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của dân, cơ hội đòi hỏi lợi ích riêng vẫn tồn tại.

Vì vậy, chống tham nhũng phải giải quyết đồng thời ba vấn đề: ngăn ngừa cơ hội lạm dụng, phát hiện hành vi sai phạm và xử lý người vi phạm.

Hồi tỵ có thể góp phần ngăn xung đột lợi ích. Khảo hạch có thể giúp phát hiện người làm việc yếu kém. Giám sát và điều tra có thể giúp làm rõ hành vi vi phạm. Hình phạt có thể răn đe và thể hiện trách nhiệm của người có chức vụ. Nhưng nếu những công cụ này không phối hợp với nhau, hiệu quả tổng thể vẫn có thể hạn chế.

Một hệ thống chỉ nhấn mạnh hình phạt mà không cải thiện khả năng phát hiện có thể tạo ra sự sợ hãi hơn là sự liêm chính. Quan chức có thể học cách che giấu sai phạm thay vì từ bỏ hành vi sai phạm. Ngược lại, một hệ thống chỉ giáo dục đạo đức mà không có chế tài rõ ràng cũng khó ngăn những người sẵn sàng lợi dụng chức vụ.

Đối với Minh Mạng, cần xem xét cách triều đình kết hợp các biện pháp quản lý, khảo hạch, giám sát và trừng phạt trong từng trường hợp cụ thể. Cần phân biệt lời răn dạy của nhà vua, quy định pháp luật, quyết định xử lý một vụ việc và kết quả thực tế của chính sách.

Cũng cần tránh một cách đánh giá đơn giản: một vị vua xử phạt nhiều quan tham chưa chắc đã có bộ máy ít tham nhũng hơn một vị vua xử phạt ít hơn. Số vụ bị xử lý có thể phản ánh mức độ sai phạm, nhưng cũng có thể phản ánh khả năng phát hiện, cách ghi chép hoặc mức độ công khai của triều đình.

Không có thêm dữ liệu, không thể dùng một con số riêng lẻ để kết luận.

Bài học quan trọng là một nền công vụ liêm chính không thể chỉ dựa vào nỗi sợ bị trừng phạt. Nó cần quy tắc rõ ràng, cơ hội lạm dụng được hạn chế, thông tin có thể kiểm chứng và việc xử lý sai phạm được thực hiện nhất quán.

8\. Khi năng lực quản lý gặp giới hạn thực tế

Một phép thử quan trọng đối với bộ máy quan lại là khả năng thực hiện chính sách ở những vùng xa trung tâm quyền lực.

Nghiên cứu về chế độ duyệt tuyển dưới thời Gia Long và Minh Mạng cho thấy hoạt động kiểm tra, phân loại dân đinh để phục vụ việc đánh thuế và tuyển lính được tổ chức theo những quy định của triều đình. Tuy nhiên, những khó khăn trong việc thực hiện duyệt tuyển tại miền núi phía Bắc cũng cho thấy triều đình chưa thể kiểm soát hoàn toàn các địa bàn này, ngay cả khi bộ máy trung ương đã được củng cố.

Đây là một trường hợp đáng chú ý vì nó giúp phân biệt giữa năng lực ban hành chính sách và năng lực thực thi chính sách.

Triều đình có thể quy định cách kiểm tra dân đinh, lập sổ sách, xác định nghĩa vụ thuế khóa và tuyển quân. Nhưng để những quy định ấy được thực hiện, quan chức phải tiếp cận được địa phương, nắm được tình hình dân cư, phối hợp với những người có ảnh hưởng tại chỗ và xử lý các trường hợp không phù hợp với khuôn khổ chung.

Ở những vùng có điều kiện địa lý khó khăn, dân cư phân bố không đồng đều hoặc quan hệ giữa triều đình với các cộng đồng địa phương còn phức tạp, việc áp dụng cùng một quy định có thể gặp nhiều trở ngại.

Khoảng cách giữa chính sách và kết quả vì thế không nhất thiết chỉ do quan lại bất tài hay thiếu trung thành. Nó cũng có thể bắt nguồn từ giới hạn về thông tin, nhân lực, giao thông và sự hiểu biết của trung ương đối với địa phương.

Điều này đặt ra một vấn đề sâu hơn: một nhà nước có thể tăng cường quyền lực trên danh nghĩa nhưng vẫn chưa đủ năng lực để thực hiện mọi quyết định trên toàn lãnh thổ.

Nếu triều đình đánh giá quan chức chỉ dựa vào việc họ có tuân thủ mệnh lệnh hay không, mà không xem xét điều kiện thực tế và kết quả đạt được, hệ thống đánh giá có thể tạo ra những động cơ sai lệch. Quan chức sẽ có xu hướng chứng minh rằng mình đã hoàn thành nhiệm vụ, ngay cả khi kết quả thực tế không đạt mục tiêu.

Ngược lại, nếu việc đánh giá xem xét cả hoàn cảnh, chất lượng thông tin và kết quả thực tế, triều đình có cơ hội phân biệt giữa người cố ý vi phạm, người thiếu năng lực và người gặp trở ngại khách quan.

Đây là bài học có ý nghĩa đối với mọi nền hành chính: không thể đánh giá năng lực chỉ bằng mức độ tuân lệnh, cũng không thể đánh giá kết quả mà không xem xét điều kiện thực hiện.

Hồ sơ duyệt tuyển không đủ để kết luận toàn bộ hệ thống quan lại dưới thời Minh Mạng hoạt động hiệu quả hay kém hiệu quả. Nhưng nó cho thấy một điều cụ thể: ngay cả khi quyền lực trung ương được tăng cường, khoảng cách giữa quyết định của triều đình và thực tế địa phương vẫn tồn tại.

Một nhà nước mạnh không phải là nhà nước không gặp trở ngại, mà là nhà nước biết nhận diện trở ngại, hiểu đúng nguyên nhân và điều chỉnh chính sách dựa trên thông tin đáng tin cậy.

9\. Đối thoại với Minh Mạng: Người tài phải trung thành hay phải biết phản biện?

Phần đối thoại dưới đây là tái dựng của tác giả nhằm làm rõ vấn đề lịch sử và thể chế, không phải lời nói nguyên văn của vua Minh Mạng.

Người nghiên cứu hỏi:

“Thưa Hoàng đế, ngài muốn tuyển người có học vấn, có đạo đức và có năng lực để phục vụ triều đình. Nhưng nếu một quan chức nhận thấy chính sách của triều đình không phù hợp với tình hình địa phương, người ấy nên làm gì?”

Minh Mạng, trong lời thoại tái dựng, đáp:

“Quan lại phải hiểu phép nước, giữ kỷ cương và thực hiện mệnh lệnh của triều đình. Nếu ai cũng tự làm theo ý mình, bộ máy sẽ mất trật tự.”

Người nghiên cứu tiếp tục:

“Nhưng nếu người thực thi chỉ biết vâng lời, làm sao triều đình nhận được thông tin trung thực về những chính sách không đạt kết quả? Một viên quan báo cáo rằng dân không đủ khả năng nộp thuế có thể bị xem là yếu kém. Một người cố gắng chứng minh rằng mọi việc đều tốt đẹp lại có thể được đánh giá cao. Khi ấy, triều đình sẽ tuyển được người nói thật hay người biết báo cáo điều cấp trên muốn nghe?”

Minh Mạng, trong lời thoại tái dựng, đáp:

“Quan lại phải có trách nhiệm báo cáo tình hình và làm đúng bổn phận.”

Người nghiên cứu hỏi:

“Vậy làm thế nào để bảo đảm rằng người báo cáo sự thật không bị trừng phạt chỉ vì sự thật ấy bất lợi cho người có quyền? Và làm thế nào để phân biệt một lời phản biện có căn cứ với hành vi cố ý chống đối?”

Câu hỏi này cho thấy một khác biệt quan trọng giữa sự trung thành với quốc gia và sự phục tùng cá nhân.

Trong một nhà nước quân chủ, lòng trung thành với nhà vua và triều đình là yêu cầu quan trọng đối với quan lại. Nhưng nếu lòng trung thành bị hiểu thành nghĩa vụ luôn phải đồng tình với cấp trên, nó có thể làm suy yếu khả năng tự sửa sai của bộ máy.

Một quan chức có trách nhiệm không chỉ cần thi hành mệnh lệnh trong khuôn khổ pháp luật và trật tự đương thời, mà còn phải cung cấp thông tin trung thực về tình hình thực tế. Việc báo cáo khó khăn hoặc chỉ ra hậu quả ngoài dự kiến không nhất thiết là chống đối. Trong nhiều trường hợp, đó chính là điều kiện để chính sách được điều chỉnh kịp thời.

Dĩ nhiên, không thể lấy tiêu chuẩn của nhà nước hiện đại áp nguyên vẹn lên triều Nguyễn. Những cơ chế bảo vệ quyền phản biện, quyền khiếu kiện và trách nhiệm của người cầm quyền ngày nay được hình thành trong những điều kiện lịch sử khác. Nhưng có thể đặt câu hỏi về cách một bộ máy quân chủ xử lý thông tin bất lợi và tạo điều kiện để quan lại trình bày ý kiến khác với cấp trên.

Từ góc độ Hưng Quốc Học, một người làm công vụ không nên được đánh giá chỉ bằng việc người ấy trung thành với người bổ nhiệm. Người ấy còn phải được đánh giá bằng năng lực, tính liêm chính, chất lượng quyết định và trách nhiệm đối với hậu quả công việc.

Một nhà nước cần những người có thể thi hành quyết định, nhưng cũng cần những người đủ năng lực nhận ra khi nào quyết định không còn phù hợp với thực tế. Nếu bộ máy chỉ tuyển người biết vâng lời, quyền lực có thể được thực thi rất thống nhất mà vẫn thiếu khả năng tự điều chỉnh.

 10\. Bài học Hưng Quốc: Tuyển đúng người chưa đủ, phải xây dựng nền công vụ có trách nhiệm

Từ việc nghiên cứu khoa cử, bổ nhiệm, khảo hạch và hồi tỵ dưới thời Minh Mạng, có thể rút ra một số nguyên tắc cho việc xây dựng nền công vụ.

Trước hết, tuyển chọn phải gắn với yêu cầu thực tế của công việc. Kiến thức là nền tảng quan trọng, nhưng từng vị trí cần những năng lực khác nhau. Người làm tư pháp phải có khả năng phân tích chứng cứ và áp dụng pháp luật; người quản lý tài chính phải hiểu ngân sách và kiểm soát chi tiêu; người điều hành địa phương phải biết tổ chức công việc, giải quyết xung đột và phản ứng trước tình huống bất ngờ.

Thứ hai, đánh giá phải dựa trên kết quả và hành vi thực tế. Thi đỗ, có bằng cấp hoặc được cấp trên tín nhiệm đều không thể thay thế việc kiểm tra chất lượng công việc. Một nền công vụ tốt phải có tiêu chuẩn rõ ràng, hồ sơ có thể kiểm chứng và quy trình đánh giá đủ công bằng để người làm tốt có cơ hội tiến thân, còn người lạm quyền phải chịu trách nhiệm.

Thứ ba, đạo đức công vụ phải được hỗ trợ bằng thiết kế thể chế. Lời khuyên về liêm chính có giá trị, nhưng không thể thay thế các quy định về xung đột lợi ích, giám sát và xử lý sai phạm. Hồi tỵ là một ví dụ lịch sử cho thấy nhà nước đã tìm cách hạn chế ảnh hưởng của quan hệ riêng đối với việc công. Bài học lâu dài không nằm ở việc sao chép nguyên xi quy định cũ, mà ở nguyên tắc ngăn lợi ích cá nhân chi phối quyền lực công.

Thứ tư, phải bảo vệ thông tin trung thực. Nếu người báo cáo sai phạm bị gây khó khăn, còn người che giấu thất bại được khen thưởng, hệ thống sẽ mất khả năng nhận biết chính mình đang hoạt động ra sao. Một nền công vụ có trách nhiệm cần phân biệt giữa người cố ý vi phạm và người trung thực báo cáo khó khăn, giữa hành vi chống đối có chủ đích và phản biện có căn cứ.

Cuối cùng, quyền lực phải đi cùng trách nhiệm giải trình. Người có chức vụ không chỉ được trao quyền để ra quyết định; họ còn phải giải thích cơ sở của quyết định, chịu kiểm tra về cách sử dụng quyền lực và chịu trách nhiệm khi có sai phạm.

Nhìn từ Hưng Quốc Học, đây là điểm chuyển từ việc xây dựng một đội ngũ quan lại phục vụ triều đình sang xây dựng một nền công vụ phục vụ lợi ích quốc gia. Hai mục tiêu có thể giao nhau, nhưng không hoàn toàn giống nhau. Khi lợi ích của bộ máy hoặc của người đứng đầu xung đột với lợi ích chính đáng của dân chúng, một nền công vụ có trách nhiệm phải có nguyên tắc để xử lý xung đột ấy.

11\. Kết luận chương

Minh Mạng đã quan tâm đến việc củng cố khoa cử, tổ chức giáo dục, tuyển chọn nhân lực và quản lý đội ngũ quan lại. Những nỗ lực ấy góp phần xây dựng một bộ máy nhà nước có tổ chức hơn, trong đó học vấn và tiêu chuẩn công vụ giữ vai trò ngày càng rõ rệt.

Nhưng tuyển chọn bằng khoa cử không tự động bảo đảm năng lực quản lý. Quy định chống tham nhũng không tự động loại bỏ tham nhũng. Khảo hạch không tự động tạo ra trách nhiệm giải trình. Hiệu quả của những công cụ này phụ thuộc vào cách thực hiện, chất lượng thông tin và khả năng phát hiện, xử lý sai phạm.

Do đó, không nên chỉ đánh giá Minh Mạng bằng ý định tuyển người hiền hoặc sự nghiêm khắc trong quản lý quan lại. Cần tiếp tục xem xét các quy định được ban hành, những trường hợp thực thi cụ thể, kết quả của việc khảo hạch và cách triều đình xử lý những người làm sai.

Bài toán quan lại dưới thời Minh Mạng cũng đặt ra một câu hỏi rộng hơn cho mọi quốc gia: làm thế nào để người có năng lực được giao quyền, người có quyền không thể tùy tiện sử dụng quyền lực, và người thực thi công vụ có động lực phục vụ lợi ích chung thay vì chỉ bảo vệ vị trí của mình?

Một nhà nước mạnh cần những người tài. Nhưng một nhà nước bền vững còn cần một hệ thống khiến người tài có thể làm việc, người yếu kém không dễ che giấu thất bại và người lạm quyền không thể dựa vào quan hệ để tránh trách nhiệm.

Đó là sự khác biệt giữa tuyển được người giỏi và xây dựng được một nền công vụ tốt.

Chương tiếp theo sẽ đi sâu vào pháp luật, hình phạt và giới hạn của quyền lực quân chủ dưới thời Minh Mạng, qua đó xem xét nhà vua sử dụng pháp luật như công cụ duy trì trật tự ra sao, việc thi hành pháp luật có bảo đảm công bằng đến đâu và những giới hạn nào vẫn tồn tại khi quyền lực tối cao tập trung vào một người.

Hoàng Phong Nhã 

 

Tài liệu tham khảo

1\. Quốc sử quán triều Nguyễn, Đại Nam thực lục, các phần ghi chép về thời Minh Mạng, đặc biệt những năm tổ chức lại Quốc Tử Giám, mở khoa thi và ban hành các quy định liên quan đến quan lại.

2\. Quốc sử quán triều Nguyễn, Đại Nam chính biên liệt truyện. Tư liệu về các quan chức triều Nguyễn, những trường hợp được bổ nhiệm, khen thưởng, giáng chức hoặc xử lý.

3\. Nguyễn Minh Tường, Cải cách hành chính dưới triều Minh Mệnh (1820–1840), Nhà xuất bản Khoa học Xã hội, Hà Nội, 1996.

4\. Phạm Thị Thu Hiền, Chế độ công vụ của nhà Nguyễn dưới triều Gia Long và Minh Mệnh (1802–1841), luận án tiến sĩ lịch sử, Học viện Khoa học Xã hội, 2018.

5\. Nguyễn Thị Phương Chi, “Quốc Tử giám thời Minh Mạng qua tư liệu lịch sử,” Tạp chí Khoa học xã hội Thành phố Hồ Chí Minh, tập 7, số 179, 2013.

6\. Bùi Gia Khánh, “Chế độ ‘duyệt tuyển’ dưới thời Gia Long (1802–1820) và Minh Mạng (1820–1841),” Tạp chí Khoa học Trường Đại học Sư phạm Hà Nội: Khoa học Xã hội, tập 67, số 3, 2022, tr. 85–96.

7\. Bùi Huy Khiên, nghiên cứu về việc sử dụng phép hồi tỵ dưới thời Lê Thánh Tông và Minh Mạng nhằm hạn chế tham nhũng, tiêu cực trong bộ máy nhà nước.

Ghi chú nghiên cứu: Chương này phân biệt quy định của triều đình với hiệu quả thực tế của việc thực thi. Những nhận định về năng lực quan lại, hiệu quả chống tham nhũng và tác động của khảo hạch cần tiếp tục được kiểm chứng qua sử liệu gốc, các vụ việc cụ thể và nghiên cứu chuyên sâu; không nên suy ra chất lượng toàn bộ nền công vụ chỉ từ những quy định được ban hành.

Read more »

CHƯƠNG.4 - ĐỐI THOẠI VỚI MINH Mạng - TỪ BẮC THÀNH, GIA ĐỊNH THÀNH ĐẾN HỆ THỐNG TỈNH

ĐỐI THOẠI VỚI MINH MẠNG

Từ thống nhất quyền lực đến bài toán xây dựng một quốc gia mạnh

CHƯƠNG IV

TỪ BẮC THÀNH, GIA ĐỊNH THÀNH ĐẾN HỆ THỐNG TỈNH

Cuộc cải cách hành chính năm 1831–1832 và bài toán thống nhất quốc gia

1\. Di sản hành chính của Gia Long

Khi Minh Mạng lên ngôi năm 1820, triều Nguyễn đã hoàn thành việc thống nhất đất nước dưới một triều đại. Nhưng thống nhất lãnh thổ chưa đồng nghĩa với việc hình thành một hệ thống hành chính thống nhất trên toàn quốc.

Đằng sau sự thống nhất về danh nghĩa vẫn là những khác biệt về lịch sử, địa lý, tổ chức cai trị và tương quan quyền lực giữa các vùng. Miền Bắc từng nằm dưới quyền cai trị của nhà Lê và chúa Trịnh; miền Trung là vùng đất gắn bó lâu đời với chính quyền các chúa Nguyễn; miền Nam có lịch sử khai phá, tổ chức hành chính và những điều kiện xã hội riêng. Triều đình mới phải giải quyết không chỉ vấn đề quản lý một lãnh thổ rộng lớn, mà còn phải kết nối những vùng đất có kinh nghiệm chính trị và cơ cấu quản trị khác nhau.

Gia Long đã lựa chọn một giải pháp phù hợp với hoàn cảnh lúc bấy giờ: tổ chức các khu vực rộng lớn thông qua những cơ quan trung gian có quyền hạn đáng kể. Ở miền Bắc có Bắc Thành; ở miền Nam có Gia Định Thành. Những cơ cấu này giúp triều đình điều hành các vùng xa kinh đô mà chưa phải trực tiếp quản lý mọi công việc ở từng địa phương.

Bắc Thành được thành lập năm 1802. Gia Định Thành được thiết lập năm 1808, quản lý một khu vực rộng lớn ở Nam Bộ và có vai trò quan trọng trong việc điều hành quân sự, hành chính, thuế khóa và hình án. Đứng đầu các thành là những Tổng trấn được triều đình giao quyền xử lý nhiều công việc trong phạm vi phụ trách.

Đây không phải một sự phân quyền theo nghĩa hiện đại, càng không phải bằng chứng rằng các vùng ấy là những quốc gia độc lập. Bắc Thành và Gia Định Thành vẫn thuộc vương triều Nguyễn, nhưng được tổ chức như những đầu mối quản lý khu vực có quyền hạn rộng nhằm đáp ứng điều kiện thực tế.

Trong giai đoạn đầu kiến lập quốc gia, cách tổ chức ấy có những ưu điểm rõ rệt. Triều đình có thể dựa vào những quan chức giàu kinh nghiệm để điều hành địa phương, giải quyết công việc nhanh hơn và giảm bớt gánh nặng quản lý trực tiếp từ kinh đô. Trong điều kiện giao thông còn khó khăn, việc trao quyền cho các Tổng trấn là một phương án thực dụng.

Nhưng một giải pháp phù hợp với giai đoạn kiến lập không nhất thiết là giải pháp tối ưu cho giai đoạn củng cố và phát triển nhà nước.

Khi triều đình muốn thống nhất hơn về thuế khóa, bổ nhiệm quan lại, xét xử, quân sự và thi hành chính sách, các cơ cấu khu vực có quyền hạn rộng bắt đầu đặt ra những câu hỏi mới. Trung ương có thể kiểm tra công việc địa phương đến đâu? Thông tin từ các vùng có được truyền đạt đầy đủ và trung thực không? Các quy định của triều đình có được thực hiện đồng đều không? Và nếu quyền lực ở một khu vực phụ thuộc quá nhiều vào một cá nhân, điều gì sẽ xảy ra khi người ấy qua đời, mất lòng tin của triều đình hoặc có cách điều hành khác với trung ương?

Đó là những vấn đề Minh Mạng phải giải quyết khi tiếp nhận di sản hành chính của Gia Long.

2\. Từ quản lý khu vực đến yêu cầu thống nhất bộ máy

Muốn hiểu cuộc cải cách của Minh Mạng, cần đặt nó trong sự thay đổi của chính nhà nước Nguyễn.

Ở thời kỳ đầu, triều đình cần củng cố quyền lực sau nhiều năm chiến tranh, duy trì trật tự trên lãnh thổ rộng lớn và dựa vào những người có khả năng thực tế để điều hành các vùng xa. Trong hoàn cảnh ấy, việc trao quyền rộng cho các Tổng trấn có thể giúp chính quyền hoạt động hiệu quả hơn.

Nhưng khi quyền lực quân chủ đã được củng cố, yêu cầu quản lý thay đổi. Nhà vua không chỉ muốn các vùng nằm dưới quyền cai trị của mình, mà còn muốn hệ thống quan lại ở những vùng ấy vận hành theo một trật tự chung, chịu sự kiểm tra của triều đình và không phụ thuộc quá nhiều vào những trung tâm quyền lực khu vực.

Sự thay đổi này phản ánh một vấn đề phổ biến trong lịch sử xây dựng nhà nước: quyền lực được phân bổ để giải quyết khó khăn trước mắt có thể trở thành trở ngại khi trung ương muốn chuẩn hóa hệ thống quản trị.

Một Tổng trấn có quyền hạn rộng có thể xử lý công việc nhanh chóng, nhưng cũng khiến triều đình phải phụ thuộc vào thông tin và năng lực của người đứng đầu. Một cơ cấu khu vực có khả năng giải quyết nhiều vấn đề tại chỗ có thể giúp chính quyền linh hoạt, nhưng cũng làm cho việc áp dụng những quy tắc thống nhất trở nên phức tạp hơn.

Tuy nhiên, không thể từ đó kết luận rằng Bắc Thành và Gia Định Thành vốn là những cơ quan sai lầm, hay mọi quyền lực địa phương đều đe dọa sự thống nhất quốc gia. Chính triều đình Gia Long đã thiết lập những cơ cấu này vì chúng đáp ứng nhu cầu cai trị trong hoàn cảnh cụ thể. Vấn đề không phải là cơ cấu ấy tốt hay xấu trong mọi thời điểm, mà là nó còn phù hợp đến đâu khi điều kiện chính trị và yêu cầu quản lý đã thay đổi.

Nhìn từ góc độ thể chế, Minh Mạng đứng trước một lựa chọn: tiếp tục dựa vào các trung tâm quyền lực khu vực, hay tổ chức lại bộ máy để triều đình có thể quản lý trực tiếp hơn thông qua những đơn vị hành chính có địa giới, chức trách và hệ thống quan lại rõ ràng.

Ông đã chọn phương án thứ hai.

3\. Cuộc cải cách năm 1831–1832

Năm 1831, Minh Mạng tiến hành cải tổ hệ thống hành chính ở miền Bắc. Bắc Thành bị bãi bỏ, các đơn vị hành chính được tổ chức lại và tỉnh trở thành cấp quản lý địa phương quan trọng trực thuộc triều đình.

Năm 1832, cuộc cải tổ tiếp tục ở miền Nam. Gia Định Thành bị giải thể, các địa phương được tổ chức thành những tỉnh. Nam Bộ được chia thành sáu tỉnh: Biên Hòa, Gia Định, Định Tường, Vĩnh Long, An Giang và Hà Tiên.

Cuộc cải cách không chỉ diễn ra ở hai khu vực này. Trong hai năm 1831–1832, triều Nguyễn tiến hành một đợt tổ chức lại hành chính trên quy mô rộng, đưa hệ thống địa phương về một khuôn khổ thống nhất hơn. Theo cách phân chia thường được trình bày trong các tài liệu lịch sử, cả nước được tổ chức thành 30 tỉnh và phủ Thừa Thiên, nơi đặt kinh đô.

Điểm cốt yếu của cải cách là sự thay đổi trong quan hệ giữa trung ương và địa phương. Thay vì quản lý một vùng rộng lớn thông qua Bắc Thành hoặc Gia Định Thành, triều đình từng bước điều hành các tỉnh bằng hệ thống quan lại được bổ nhiệm và kiểm tra theo cơ chế chung.

Nhờ vậy, trung ương có điều kiện tăng cường khả năng kiểm soát đối với việc thu thuế, quản lý dân cư, bổ nhiệm quan lại, xét xử và tổ chức quân sự. Các địa phương được đưa vào một hệ thống hành chính có tính thống nhất cao hơn, thay vì phụ thuộc vào những cơ cấu khu vực có đặc điểm riêng.

Đây là một bước tiến quan trọng trong quá trình hình thành nhà nước tập quyền của triều Nguyễn.5

Tuy nhiên, cần phân biệt giữa ba tầng của cải cách.

Tầng thứ nhất là quyết định chính trị: triều đình lựa chọn bãi bỏ các cơ cấu khu vực và tổ chức lại bộ máy.

Tầng thứ hai là thiết kế hành chính: các tỉnh, chức quan và cơ quan chuyên trách được xác lập, phân công nhiệm vụ.

Tầng thứ ba là kết quả thực tế: bộ máy mới có hoạt động hiệu quả hơn không, có giảm được sự tùy tiện của quan lại không, và người dân có được bảo vệ tốt hơn không.

Hai tầng đầu có thể được xác định qua các chỉ dụ, quy định và hồ sơ bổ nhiệm. Tầng thứ ba đòi hỏi nhiều chứng cứ hơn, bao gồm hồ sơ thuế khóa, xét xử, khiếu kiện, xử lý quan lại và những ghi chép về đời sống địa phương.

Nếu không phân biệt ba tầng này, người nghiên cứu dễ mắc sai lầm khi xem một quyết định được ban hành là bằng chứng cho thấy mục tiêu của quyết định đã đạt được.

4\. Tại sao phải giải thể Bắc Thành và Gia Định Thành?

Có thể giải thích cuộc cải cách của Minh Mạng từ ít nhất hai góc độ.

Góc độ thứ nhất là nhu cầu xây dựng một hệ thống hành chính thống nhất. Một quốc gia rộng lớn cần những quy tắc chung về quản lý dân cư, thuế khóa, bổ nhiệm quan lại, quân sự và tư pháp. Nếu mỗi khu vực có cơ chế tổ chức quá khác biệt, việc điều hành toàn quốc sẽ trở nên phức tạp, còn việc đánh giá trách nhiệm của các quan chức cũng khó khăn hơn.

Góc độ thứ hai là nhu cầu củng cố quyền lực của nhà vua. Khi các Tổng trấn nắm nhiều quyền hạn trong một vùng rộng lớn, triều đình phải dựa vào họ để thực hiện quyền cai trị. Việc chuyển sang hệ thống tỉnh trực thuộc trung ương làm giảm vai trò của các đầu mối quyền lực khu vực và tăng khả năng can thiệp trực tiếp của nhà vua vào bộ máy địa phương.

Hai động cơ này không nhất thiết loại trừ nhau. Một cuộc cải cách có thể đồng thời giải quyết vấn đề quản trị và củng cố quyền lực chính trị của người tiến hành nó.

Điều cần tránh là lựa chọn một trong hai cách giải thích rồi xem đó là toàn bộ sự thật. Nếu chỉ nhấn mạnh nhu cầu thống nhất hành chính, chúng ta có thể bỏ qua lợi ích chính trị mà nhà vua đạt được từ việc tập trung quyền lực. Nếu chỉ coi cải cách là một hành động nhằm củng cố quyền lực cá nhân, chúng ta lại có thể bỏ qua những khó khăn quản lý có thật mà triều Nguyễn phải đối mặt.

Muốn xác định động cơ cụ thể của Minh Mạng, cần đối chiếu chỉ dụ cải cách, các tấu trình của quan lại, việc phân định địa giới, cơ cấu chức quan và những thay đổi trong quan hệ giữa triều đình với từng địa phương.

Nhà nghiên cứu có thể đưa ra những giả thuyết về động cơ, nhưng phải phân biệt giả thuyết ấy với điều sử liệu trực tiếp ghi nhận.

5\. Trường hợp Gia Định Thành và Lê Văn Duyệt

Trong cuộc cải cách năm 1832, việc giải thể Gia Định Thành có ý nghĩa đặc biệt vì gắn với vị trí của Lê Văn Duyệt.

Lê Văn Duyệt là một đại thần có nhiều công lao dưới thời Gia Long, có kinh nghiệm quân sự và quản lý, đồng thời nắm giữ quyền lực đáng kể tại Nam Bộ. Việc ông tiếp tục làm Tổng trấn Gia Định Thành trong những năm đầu triều Minh Mạng cho thấy triều đình chưa lập tức xóa bỏ cơ cấu quản lý được hình thành dưới thời Gia Long.

Nhưng quan hệ giữa một vị vua muốn tăng cường quyền lực trung ương và một đại thần có quyền hạn rộng ở địa phương luôn đặt ra những vấn đề về lòng tin, thẩm quyền và cách thức điều hành.

Lê Văn Duyệt qua đời năm 1832. Cùng năm đó, Gia Định Thành bị giải thể và hệ thống tỉnh được thiết lập ở Nam Bộ. Trình tự sự kiện này khiến nhiều người đặt câu hỏi về mối quan hệ giữa cái chết của Lê Văn Duyệt và quyết định cải cách của Minh Mạng.

Câu hỏi ấy chính đáng, nhưng câu trả lời không thể chỉ dựa vào sự nối tiếp về thời gian.

Việc Lê Văn Duyệt qua đời có thể tạo ra điều kiện chính trị thuận lợi cho việc tổ chức lại Gia Định Thành. Tuy nhiên, điều đó không tự động chứng minh rằng toàn bộ cải cách đã được thực hiện chỉ nhằm loại bỏ ảnh hưởng của ông. Ngược lại, việc cải cách có mục tiêu hành chính rộng lớn cũng không có nghĩa quan hệ quyền lực giữa hai bên không đóng vai trò nào.

Cần đặt trường hợp Gia Định Thành trong toàn bộ quá trình cải tổ, đồng thời xem xét những quyết định của triều đình trước và sau năm 1832, thay vì chỉ tập trung vào một cá nhân.

Điều đáng chú ý là sự thay đổi về cơ cấu hành chính đã làm biến đổi quan hệ giữa triều đình và Nam Bộ. Một đầu mối khu vực có quyền hạn rộng bị thay thế bằng hệ thống tỉnh nằm trong khuôn khổ quản lý chung của triều đình. Đó vừa là sự thống nhất về tổ chức hành chính, vừa là sự thay đổi trong cách phân bổ quyền lực.

Từ góc độ lịch sử thể chế, ý nghĩa của sự kiện không chỉ nằm ở quan hệ cá nhân giữa Minh Mạng và Lê Văn Duyệt. Nó còn cho thấy triều đình đã lựa chọn một mô hình trong đó quyền lực địa phương được tổ chức lại để phụ thuộc trực tiếp hơn vào trung ương.

6\. Hệ thống tỉnh và bộ máy quan lại

Sau cải cách, tỉnh trở thành cấp hành chính địa phương quan trọng trong hệ thống thống nhất của triều Nguyễn. Dưới tỉnh là các cấp phủ, huyện hoặc châu, tổng và xã, với những khác biệt theo địa bàn và từng thời kỳ.

Ở cấp tỉnh, các chức quan được phân công phụ trách những lĩnh vực khác nhau. Tổng đốc hoặc Tuần phủ giữ vai trò đứng đầu theo cơ cấu được triều đình quy định; Bố chính sứ gắn với việc quản lý hành chính, dân cư và tài chính; Án sát sứ phụ trách các công việc hình án và giám sát tư pháp; các chức quan quân sự đảm nhận việc tổ chức và điều hành lực lượng tại địa phương.

Cách phân công này tạo điều kiện để công việc được chia thành những lĩnh vực tương đối rõ ràng. Thay vì để một cơ quan khu vực lớn xử lý nhiều công việc trên một địa bàn rộng, triều đình xây dựng bộ máy tỉnh với chức vụ và trách nhiệm cụ thể hơn.

Tuy vậy, không nên đồng nhất cách phân công chức trách dưới triều Nguyễn với nguyên tắc phân lập quyền lực của nhà nước hiện đại. Các quan chức vẫn hoạt động trong trật tự quân chủ và chịu sự chỉ đạo tối cao của nhà vua. Việc phân công nhiệm vụ có thể giúp chuyên môn hóa và tạo điều kiện kiểm tra công việc, nhưng không tạo ra một hệ thống quyền lực độc lập có khả năng kiểm soát nhà vua theo nghĩa hiến định ngày nay.

Đây là một khác biệt quan trọng.

Một bộ máy có nhiều cơ quan không nhất thiết là một bộ máy có cơ chế kiểm soát quyền lực hữu hiệu. Nếu các cơ quan đều phụ thuộc vào cùng một trung tâm bổ nhiệm, nếu việc đánh giá quan lại chủ yếu do cấp trên quyết định, và nếu người dân không có cơ chế khiếu nại đủ hiệu quả, thì sự phân công có thể làm bộ máy chuyên môn hóa hơn mà vẫn chưa giải quyết được căn bản vấn đề trách nhiệm.

Do đó, cải cách hành chính của Minh Mạng cần được đánh giá đúng với bản chất lịch sử của nó: một bước tiến trong việc thống nhất và tổ chức bộ máy cai trị của nhà nước quân chủ, chứ không phải sự hình thành một nhà nước pháp quyền hiện đại.

7\. Bộ máy thống nhất có làm đời sống người dân tốt hơn không?

Đây là câu hỏi không thể bỏ qua nếu muốn đánh giá cuộc cải cách vượt ra ngoài góc nhìn của triều đình.

Từ phía nhà nước, một hệ thống hành chính thống nhất có thể mang lại nhiều lợi ích. Triều đình có thể tổ chức việc thu thuế theo quy định chung, quản lý dân cư có hệ thống hơn, kiểm tra quan lại thuận lợi hơn và triển khai những chính sách trên phạm vi rộng. Việc phân định chức vụ cũng có thể giúp xác định cơ quan nào chịu trách nhiệm đối với từng công việc.

Nhưng lợi ích về tổ chức không tự động chuyển thành lợi ích cho người dân.

Nếu hệ thống mới giúp thu thuế hiệu quả hơn, điều đó có thể làm nguồn thu của nhà nước tăng lên. Nhưng nếu không có quy định và giám sát hữu hiệu, khả năng thu thuế mạnh hơn chưa chắc làm giảm gánh nặng của người dân.

Nếu bộ máy xét xử được tổ chức rõ ràng hơn, điều đó có thể tạo điều kiện xử lý vụ việc nhất quán hơn. Nhưng nếu quan lại lạm quyền, nếu việc khiếu kiện khó khăn hoặc nếu cấp trên không kiểm tra trung thực, người dân vẫn có thể chịu bất công.

Nếu trung ương nhận được thông tin nhanh hơn, điều đó có thể giúp chính sách sát thực tế hơn. Nhưng nếu quan chức địa phương che giấu thất bại vì sợ bị trừng phạt, triều đình có thể nhận được những báo cáo đẹp đẽ nhưng sai lệch.

Vì thế, để biết cuộc cải cách đã cải thiện đời sống dân chúng đến đâu, cần khảo sát những bằng chứng cụ thể: các vụ án và cách giải quyết khiếu kiện; hồ sơ thuế và ruộng đất; những vụ quan lại bị xử lý; tình hình thiên tai, cứu trợ và sản xuất; cùng các ghi chép về phản ứng của cộng đồng địa phương.

Không thể lấy việc triều đình ban hành quy định nghiêm minh làm bằng chứng rằng mọi quan lại đều thi hành nghiêm minh. Cũng không thể lấy một vụ lạm quyền làm bằng chứng rằng toàn bộ hệ thống mới đều thất bại.

Lịch sử phải được đánh giá bằng kết quả được kiểm chứng, không chỉ bằng mục tiêu được tuyên bố.

8\. Mặt trái của tập quyền

Tập quyền có thể giúp nhà nước giảm sự phân tán trong quản lý, nhưng nó cũng tạo ra những rủi ro cần được nhận diện.

Khi quyền quyết định tập trung vào một trung tâm, những quyết định đúng có thể được thực hiện thống nhất trên diện rộng. Nhưng nếu quyết định sai, hậu quả cũng có thể lan rộng nhanh chóng.

Khi quan lại phụ thuộc nhiều vào cấp trên, họ có thể chú trọng làm hài lòng người bổ nhiệm hơn là báo cáo trung thực về những khó khăn ở địa phương. Khi một chính sách được ban hành từ trung ương nhưng không phù hợp với điều kiện thực tế, cấp dưới có thể ngần ngại phản biện vì lo bị xem là chống đối hoặc thiếu năng lực.

Những nguy cơ này không phải bằng chứng rằng mọi chính sách tập quyền dưới thời Minh Mạng đều dẫn đến thất bại. Chúng là những vấn đề cấu trúc cần được kiểm tra qua hồ sơ thực tế.

Một nhà nước tập quyền có thể vận hành hiệu quả nếu thông tin được truyền đạt trung thực, quan lại có năng lực và sai phạm được xử lý. Ngược lại, nếu thiếu cơ chế kiểm tra độc lập và người báo tin xấu phải chịu bất lợi, bộ máy càng chặt chẽ đôi khi càng khó nhận ra sai lầm của chính mình.

Tương tự, phân quyền cũng không tự động bảo vệ người dân. Một quan chức địa phương có quyền lớn có thể hiểu rõ tình hình và xử lý công việc nhanh chóng, nhưng cũng có thể trở thành người khó bị kiểm soát. Vì vậy, vấn đề không nằm đơn giản ở việc quyền lực tập trung hay phân tán, mà ở cách quyền lực được giới hạn, giám sát và buộc phải chịu trách nhiệm.

Cuộc cải cách của Minh Mạng giải quyết một bài toán quan trọng: làm thế nào để trung ương quản lý thống nhất hơn. Nhưng nó không tự động giải quyết toàn bộ bài toán về trách nhiệm của người cầm quyền.

9\. Đối thoại với Minh Mạng: Thống nhất để làm gì?

Phần đối thoại dưới đây là sự tái dựng của tác giả nhằm làm rõ các vấn đề lịch sử và thể chế; không phải lời nói nguyên văn được ghi chép của vua Minh Mạng.

Người nghiên cứu hỏi:

“Thưa Hoàng đế, việc giải thể Bắc Thành và Gia Định Thành giúp triều đình kiểm soát các địa phương trực tiếp hơn. Nhưng mục tiêu cuối cùng của việc tập trung quyền lực là gì? Chỉ để mệnh lệnh của nhà vua được thi hành thống nhất, hay để dân chúng được cai trị tốt hơn?”

Minh Mạng, trong lời thoại tái dựng, đáp:

“Một quốc gia rộng lớn cần có trật tự chung. Nếu mỗi vùng vận hành theo một cách khác nhau, triều đình khó quản lý và khó bảo đảm phép nước được thi hành.”

Người nghiên cứu tiếp tục:

“Nhưng một quy định thống nhất chưa chắc phù hợp với mọi địa phương. Nếu quan lại chỉ biết làm theo mệnh lệnh mà không dám báo cáo rằng chính sách gây khó khăn cho dân, triều đình làm sao biết được điều gì đang thực sự xảy ra?”

Minh Mạng, trong lời thoại tái dựng, đáp:

“Triều đình phải chọn người có năng lực, đặt ra phép tắc và trừng trị người làm sai.”

Người nghiên cứu hỏi tiếp:

“Nhưng nếu người kiểm tra cũng phụ thuộc vào người bổ nhiệm, nếu dân chúng khó đưa sự thật lên cấp cao hơn, và nếu sai lầm xuất phát từ chính sách của triều đình, ai sẽ có quyền yêu cầu xem xét lại?”

Đây là câu hỏi vượt ra ngoài phạm vi tổ chức hành chính. Nó đặt vấn đề về cơ chế kiểm soát quyền lực.

Trong khuôn khổ quân chủ thời Minh Mạng, nhà vua có thể ban hành quy định, yêu cầu quan lại báo cáo, tổ chức giám sát và xử phạt người vi phạm. Nhưng quyền lực tối cao vẫn thuộc về nhà vua; chưa có một thiết chế đại diện độc lập của dân chúng đủ thẩm quyền để thường xuyên kiểm soát nhà vua theo nghĩa hiện đại.

Sự khác biệt này không làm mất đi ý nghĩa của cải cách hành chính. Nó giúp xác định đúng giới hạn của cải cách ấy.

Minh Mạng đã xây dựng một bộ máy có khả năng quản lý tập trung hơn. Nhưng khả năng quản lý của nhà nước và khả năng kiểm soát nhà nước là hai vấn đề khác nhau. Một bộ máy có thể rất mạnh trong việc truyền đạt mệnh lệnh mà vẫn thiếu những cơ chế hữu hiệu để người dân bảo vệ quyền lợi khi quyền lực bị sử dụng sai.

10\. Bài học Hưng Quốc: Nhà nước mạnh không chỉ là nhà nước có quyền lực tập trung

Từ cuộc cải cách hành chính của Minh Mạng, có thể rút ra một bài học quan trọng: thống nhất quyền lực có thể tạo điều kiện cho quốc gia xây dựng năng lực quản trị, nhưng tập trung quyền lực không phải mục tiêu cuối cùng của việc trị quốc.

Một quốc gia cần bộ máy đủ năng lực để thực thi pháp luật, bảo vệ lãnh thổ, quản lý tài chính và giải quyết công việc công. Nhưng một quốc gia bền vững còn cần những cơ chế giúp phát hiện sai lầm, ngăn chặn lạm quyền và bảo đảm chính sách được đánh giá bằng kết quả thực tế.

Bài học thứ nhất là tổ chức bộ máy phải đi cùng trách nhiệm. Việc phân định địa giới, chức vụ và nhiệm vụ chỉ có ý nghĩa đầy đủ khi người dân có thể biết cơ quan nào chịu trách nhiệm, sai phạm được điều tra và người có lỗi phải chịu hậu quả.

Bài học thứ hai là năng lực thực thi quan trọng không kém thiết kế thể chế. Một hệ thống hợp lý trên giấy không bảo đảm mọi quan chức đều làm đúng. Muốn biết bộ máy có hiệu quả hay không, phải xem xét cách nó giải quyết công việc, xử lý sai phạm và phản ứng trước những vấn đề thực tế.

Bài học thứ ba là thông tin trung thực phải được bảo vệ. Nếu người báo cáo thất bại bị trừng phạt chỉ vì đem đến tin xấu, cấp trên sẽ dần mất khả năng nhìn thấy sự thật. Một nhà nước muốn tự sửa sai phải tạo điều kiện để những vấn đề bất lợi được trình bày, kiểm chứng và giải quyết.

Bài học thứ tư là quốc gia không thể chỉ dựa vào tài năng của người đứng đầu. Một vị vua sáng suốt có thể thúc đẩy cải cách và tổ chức bộ máy hiệu quả. Nhưng nếu hệ thống chỉ hoạt động tốt khi người đứng đầu có năng lực đặc biệt, thì đó vẫn là một cấu trúc dễ tổn thương. Thể chế bền vững phải có khả năng hạn chế thiệt hại khi người lãnh đạo mắc sai lầm hoặc khi người kế nhiệm không đủ năng lực.

Đây là điểm phân biệt giữa sức mạnh của một triều đại và sức mạnh lâu dài của một quốc gia.

Triều đại có thể dựa vào uy tín và tài năng của nhà vua. Quốc gia muốn phát triển bền vững phải dựa vào những thiết chế có khả năng tiếp tục vận hành tốt khi người lãnh đạo thay đổi, đồng thời bảo vệ người dân trước sự tùy tiện của bất kỳ cá nhân nào.

Từ góc nhìn Hưng Quốc Học, cải cách của Minh Mạng là một bước tiến đáng chú ý trong việc tổ chức quyền lực nhà nước. Nhưng câu hỏi sâu hơn vẫn còn nguyên: bộ máy ấy có khả năng tự sửa sai đến đâu, người dân có thể bảo vệ quyền lợi của mình bằng cách nào, và quyền lực có phải chịu những giới hạn đủ mạnh hay không?

Một quốc gia mạnh không chỉ cần một chính quyền có khả năng ra lệnh. Quốc gia ấy còn cần một chính quyền biết lắng nghe, biết kiểm tra chính mình và biết sửa đổi khi chính sách gây ra hậu quả không mong muốn.

11\. Kết luận chương

Cuộc cải cách hành chính năm 1831–1832 đánh dấu một bước ngoặt quan trọng trong quá trình xây dựng nhà nước triều Nguyễn. Việc bãi bỏ Bắc Thành và Gia Định Thành, tổ chức lại các địa phương thành tỉnh và tăng cường sự quản lý trực tiếp của trung ương đã tạo nên một hệ thống hành chính thống nhất hơn trên phạm vi cả nước.

Thành tựu ấy cần được nhìn nhận trong bối cảnh lịch sử cụ thể. Gia Long đã sử dụng các cơ cấu khu vực để giải quyết bài toán quản lý một lãnh thổ rộng lớn sau chiến tranh. Minh Mạng tiếp tục quá trình xây dựng nhà nước bằng cách thay đổi cơ cấu ấy khi yêu cầu quản trị và củng cố quyền lực đã khác trước.

Nhưng thành công về tổ chức không tự động chứng minh thành công về công lý, kinh tế hay đời sống dân chúng. Muốn đánh giá đầy đủ cuộc cải cách, cần tiếp tục khảo sát cách bộ máy mới thu thuế, xét xử, giám sát quan lại, giải quyết khiếu kiện và xử lý những khó khăn ở địa phương.

Minh Mạng đã giải một phần bài toán xây dựng nhà nước mạnh: làm thế nào để trung ương quản lý một lãnh thổ rộng lớn bằng một hệ thống hành chính thống nhất hơn. Tuy nhiên, bài toán về trách nhiệm của người cầm quyền và khả năng bảo vệ người dân vẫn là một vấn đề riêng, không thể được giải quyết chỉ bằng việc tổ chức lại địa giới và chức vụ.

Bởi vậy, khi nghiên cứu Minh Mạng, cần đồng thời ghi nhận năng lực cải cách của ông và nhận diện giới hạn của mô hình chính trị mà ông xây dựng. Hai việc ấy không loại trừ nhau. Trái lại, chỉ khi đặt thành tựu và giới hạn cạnh nhau, chúng ta mới hiểu được di sản của một vị vua trong toàn bộ chiều sâu lịch sử.

Chương tiếp theo sẽ chuyển từ cơ cấu hành chính sang những con người vận hành cơ cấu ấy: hệ thống quan lại, việc tuyển dụng và bổ nhiệm, cơ chế khảo hạch, giám sát và xử phạt dưới thời Minh Mạng. Bởi một bộ máy dù được thiết kế chặt chẽ đến đâu cũng chỉ có thể đạt được mục tiêu khi những người thực thi có năng lực, liêm chính và chịu trách nhiệm.

Hoàng Phong Nhã 

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1\. Quốc sử quán triều Nguyễn, Đại Nam thực lục, các phần ghi chép về thời Gia Long và Minh Mạng, đặc biệt những năm Minh Mạng thứ 12–13 (1831–1832). Cần đối chiếu bản dịch với nguyên văn Hán văn về việc bãi bỏ Bắc Thành, Gia Định Thành và tổ chức lại các tỉnh.

2\. Quốc sử quán triều Nguyễn, Đại Nam chính biên liệt truyện. Các mục liên quan đến Lê Văn Duyệt và những quan chức giữ vai trò trong bộ máy hành chính triều Nguyễn.

3\. Nội các triều Nguyễn, Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ. Các quy định về chức trách quan lại, tổ chức hành chính và cơ chế điều hành của triều Nguyễn.

4\. Trịnh Hoài Đức, Gia Định thành thông chí. Tư liệu quan trọng để nghiên cứu địa lý, lịch sử và cơ cấu quản lý Gia Định đầu thế kỷ XIX.

5\. Nguyễn Ngọc Phúc, “Tổ chức bộ máy quản lý hành chính Nam Bộ nửa đầu thế kỷ XIX: Từ Gia Định Thành đến Nam Kỳ lục tỉnh,” Tạp chí Nghiên cứu Lịch sử, số 3, năm 2010. Bản đăng tại Khoa Lịch sử, Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn, Đại học Quốc gia Hà Nội: [https://his.ussh.vnu.edu.vn/vi/news/nguyen-viet-hoang/to-chuc-bo-may-quan-ly-hanh-chinh-nam-bo-nua-dau-the-ky-xix-tu-gia-dinh-thanh-den-nam-ky-luc-tinh-ths-nguyen-ngoc-phuc-5819.html](https://his.ussh.vnu.edu.vn/vi/news/nguyen-viet-hoang/to-chuc-bo-may-quan-ly-hanh-chinh-nam-bo-nua-dau-the-ky-xix-tu-gia-dinh-thanh-den-nam-ky-luc-tinh-ths-nguyen-ngoc-phuc-5819.html)

6\. Choi Byung Wook, Southern Vietnam under the Reign of Minh Mạng (1820–1841): Central Policies and Local Response, Cornell University, 2004. Công trình nghiên cứu về chính sách trung ương và phản ứng địa phương ở Nam Bộ dưới thời Minh Mạng.

Ghi chú phương pháp: Các nhận định về mục tiêu tập quyền là phân tích lịch sử dựa trên diễn biến cải cách và cấu trúc quyền lực. Những kết luận cụ thể về động cơ cá nhân của Minh Mạng, mức độ ảnh hưởng của quan hệ với Lê Văn Duyệt và tác động trực tiếp của cải cách đối với đời sống người dân cần tiếp tục được đối chiếu với sử liệu gốc và nghiên cứu chuyên sâu.

Read more »

CHƯƠNG.3 MINH MẠNG VÀ NHỮNG BƯỚC ĐẦU CỦA QUÁ TRÌNH TẬP QUYỀN

CHƯƠNG III

MINH MẠNG VÀ NHỮNG BƯỚC ĐẦU CỦA QUÁ TRÌNH TẬP QUYỀN

Từ quyền lực của nhà vua đến bộ máy của triều đình — một cuộc cải tổ vì quốc gia hay một quá trình củng cố quyền lực quân chủ?

 Dẫn nhập: Muốn cai trị một quốc gia, trước hết phải kiểm soát được bộ máy cai trị

Năm 1820, Minh Mạng lên ngôi trong một triều đại đã thống nhất về lãnh thổ nhưng vẫn đang hoàn thiện cơ cấu quản lý. Gia Long đã đặt nền móng cho một nhà nước quân chủ mới, song việc điều hành những vùng đất rộng lớn vẫn phụ thuộc đáng kể vào các tổng trấn và những đại thần được trao quyền.

Đối với Minh Mạng, đây là một di sản vừa có giá trị vừa đặt ra thách thức.

Nếu tiếp tục duy trì cơ cấu cũ, triều đình có thể tận dụng kinh nghiệm và uy tín của những người đã giúp Gia Long dựng nghiệp. Nhưng nếu muốn xây dựng một hệ thống hành chính thống nhất hơn, nhà vua phải tìm cách đưa hoạt động của các địa phương vào một khuôn khổ chung, giảm sự phụ thuộc vào những cá nhân có quyền lực lớn và tăng khả năng giám sát của trung ương.

Tuy nhiên, cần phân biệt hai mục tiêu thường bị nhập làm một.

Một là xây dựng năng lực nhà nước: làm cho việc thu thuế, xét xử, tuyển quân, quản lý dân cư và thực thi chính sách có hiệu quả hơn.

Hai là củng cố quyền lực của nhà vua: làm cho những quyết định của hoàng đế có khả năng chi phối sâu rộng hơn đối với quan lại và địa phương.

Hai mục tiêu này có thể hỗ trợ nhau. Một bộ máy thống nhất có thể giúp nhà nước thực hiện chính sách tốt hơn. Nhưng chúng cũng có thể tách rời nhau. Nhà vua có thể nắm nhiều quyền hơn mà người dân chưa chắc được bảo vệ tốt hơn; triều đình có thể kiểm soát quan lại chặt hơn mà hiệu quả giải quyết công việc ở địa phương chưa chắc tăng tương ứng.

Vì vậy, khi nghiên cứu những bước đầu của quá trình tập quyền dưới thời Minh Mạng, chúng ta không nên chỉ hỏi ông đã thu hồi bao nhiêu quyền hạn từ các tổng trấn.

Câu hỏi quan trọng hơn là:

Quyền lực được tập trung để giải quyết những vấn đề gì, bộ máy mới vận hành ra sao, và người dân được hưởng lợi hay phải gánh chịu những hệ quả nào?

Đây sẽ là tiêu chuẩn xuyên suốt chương này.

 I. Năm 1820: Một vị vua mới phải xác lập quyền lực của mình

1\. Kế thừa không đồng nghĩa với sao chép

Minh Mạng không phải người xây dựng triều Nguyễn từ đầu. Ông kế thừa một hệ thống đã có cơ cấu, quy tắc, đội ngũ quan lại và những trung tâm quản lý khu vực.

Nhưng kế thừa một triều đại không có nghĩa phải giữ nguyên toàn bộ cách tổ chức của người tiền nhiệm.

Trong mọi quá trình chuyển giao quyền lực, người kế vị phải trả lời hai câu hỏi: điều gì cần được duy trì để bảo đảm ổn định, và điều gì cần thay đổi để đáp ứng yêu cầu mới?

Nếu thay đổi quá nhanh, bộ máy có thể rối loạn. Nếu không thay đổi, những hạn chế của cơ cấu cũ có thể tiếp tục tồn tại.

Minh Mạng phải đối diện với bài toán đó trong điều kiện triều Nguyễn còn tương đối mới, các thiết chế chưa trải qua nhiều thế hệ vận hành và uy tín của những công thần khai quốc vẫn rất lớn.

Một vị vua có thể kế thừa ngai vàng theo quy tắc của triều đình, nhưng việc thực thi quyền lực không tự động hoàn tất chỉ nhờ lễ đăng quang. Nhà vua còn phải tổ chức công việc triều chính, xử lý các quan hệ trong nội bộ hoàng tộc, duy trì sự trung thành của quan lại và bảo đảm các mệnh lệnh được thực hiện.

Điều này không có nghĩa Minh Mạng nhất thiết phải nghi ngờ mọi công thần. Nó chỉ có nghĩa rằng việc chuyển giao từ một vị vua sáng lập sang người kế vị đặt ra những yêu cầu quản trị khác nhau.

Gia Long đã xây dựng quyền lực bằng chiến tranh và bằng việc tập hợp những người có khả năng giúp ông giành chiến thắng. Minh Mạng phải điều hành một triều đại đã được xác lập và tìm cách bảo đảm quyền lực ấy hoạt động ổn định trong thời bình.

 2\. Quyền lực cá nhân và quyền lực thể chế

Trong một nhà nước quân chủ, quyền lực của hoàng đế là trung tâm của hệ thống chính trị. Nhưng ngay cả một vị vua có quyền lực tối cao cũng không thể trực tiếp làm mọi việc.

Ông phải dựa vào các cơ quan, quan lại và quy trình hành chính. Những người ấy tiếp nhận thông tin, soạn thảo văn bản, đề xuất chính sách, tổ chức thực hiện và báo cáo kết quả.

Bởi vậy, quyền lực của nhà vua trên thực tế phụ thuộc vào năng lực của bộ máy mà ông đứng đầu.

Nếu bộ máy hoạt động tốt, quyết định của triều đình có thể được thực hiện nhanh chóng và nhất quán. Nếu thông tin bị sai lệch, quan lại trì hoãn hoặc địa phương thực hiện không đúng, quyền lực trên danh nghĩa có thể khác xa quyền lực trong thực tế.

Từ đây xuất hiện một nghịch lý: muốn nhà vua điều hành hiệu quả hơn, không thể chỉ yêu cầu mọi người tuyệt đối tuân lệnh. Triều đình còn phải xây dựng những cơ chế giúp thông tin được chuyển lên chính xác, công việc được phân công rõ ràng và kết quả được kiểm tra.

Đây là lý do việc nghiên cứu Minh Mạng cần vượt khỏi câu chuyện về tính cách của một vị vua.

Cần khảo sát xem ông đã thay đổi những cơ quan nào, điều chỉnh quan hệ giữa trung ương và địa phương ra sao, và những thay đổi ấy có làm cho bộ máy vận hành hiệu quả hơn hay không.

 II. Những năm đầu triều Minh Mạng: Củng cố quyền lực nhưng chưa thể vội kết luận về một chương trình cải cách hoàn chỉnh

Một sai lầm thường gặp khi nhìn lại lịch sử là xem mọi chính sách về sau của một vị vua như những bước đã được hoạch định đầy đủ ngay từ ngày đầu lên ngôi.

Đối với Minh Mạng, cần tránh cách nhìn ấy.

Ông trị vì từ năm 1820 đến năm 1841. Trong hơn hai thập niên đó, triều đình có nhiều thay đổi về tổ chức hành chính, quản lý quan lại, quân đội và địa phương. Nhưng không nên mặc nhiên cho rằng toàn bộ những thay đổi ấy đều nằm trong một kế hoạch hoàn chỉnh đã được xác lập ngay năm 1820.

Một chương trình cải cách có thể hình thành qua nhiều giai đoạn. Những vấn đề ban đầu dẫn đến quyết định thử nghiệm; kết quả thực hiện tạo ra phản ứng; triều đình tiếp tục điều chỉnh. Đôi khi chính sách phát triển theo cách mà người ban hành ban đầu chưa thể dự liệu đầy đủ.

Do đó, khi nghiên cứu những năm đầu triều Minh Mạng, chúng ta cần phân biệt:

* Chủ trương được tuyên bố: điều nhà vua hoặc triều đình nói rằng họ muốn thực hiện.

* Quyết định hành chính: những quy định cụ thể được ban hành.

* Kết quả thực tế: những gì đã thay đổi trong hoạt động của bộ máy và đời sống xã hội.

* Diễn giải của người nghiên cứu: cách giải thích động cơ, mục tiêu và ý nghĩa của các thay đổi đó.

Bốn tầng thông tin này không thể thay thế cho nhau.

Một chỉ dụ nói về sự cần thiết phải chỉnh đốn quan lại không tự động chứng minh rằng nạn tham nhũng đã giảm. Một cuộc cải tổ cơ cấu không tự động chứng minh rằng quản trị hiệu quả hơn. Và việc triều đình mở rộng quyền kiểm soát không tự động chứng minh rằng nhà vua chỉ có động cơ cá nhân.

Muốn đánh giá công bằng, cần tìm chứng cứ ở từng tầng.

III. Bài toán Bắc Thành và Gia Định Thành: Có nên tiếp tục duy trì các trung tâm quyền lực khu vực?

Như đã trình bày trong Chương II, Bắc Thành và Gia Định Thành là những thiết chế quan trọng của triều Gia Long.

Các tổng trấn được trao quyền điều hành nhiều công việc trong khu vực. Cơ cấu này có thể giúp triều đình quản lý hiệu quả những vùng xa kinh đô, nhưng đồng thời tạo ra sự khác biệt giữa quyền lực được thực thi trực tiếp từ trung ương và quyền lực được thực thi thông qua các tổng trấn.

Đối với Minh Mạng, vấn đề đặt ra không chỉ là các tổng trấn có trung thành hay không.

Một nhà nước có thể phải xem xét lại một cơ cấu ngay cả khi người đứng đầu cơ cấu đó không phạm tội. Lý do có thể nằm ở sự thay đổi yêu cầu quản trị, sự trùng lặp chức năng hoặc nhu cầu xây dựng một hệ thống hành chính thống nhất hơn.

Ngược lại, nếu một cơ cấu đang hoạt động hiệu quả, việc thay đổi chỉ nhằm thể hiện quyền lực của trung ương có thể gây tổn thất không cần thiết.

Vì thế, câu hỏi phải được đặt ra theo hướng cụ thể hơn:

* Các tổng trấn đang thực hiện những chức năng gì?

* Chức năng nào cần được giữ lại ở cấp khu vực?

* Chức năng nào có thể chuyển sang các cơ quan trung ương hoặc hệ thống hành chính địa phương?

* Việc thay đổi có làm tăng hiệu quả phối hợp, kiểm tra và trách nhiệm hay không?

* Những người đang làm việc trong bộ máy cũ được xử lý ra sao, và sự thay đổi ảnh hưởng thế nào đến hoạt động thường ngày?

Nếu không trả lời những câu hỏi này, việc tập quyền chỉ được nhìn từ phía người nắm quyền, chưa được đánh giá từ phía hiệu quả quản trị.

 1\. Tập quyền là một quá trình, không chỉ là một quyết định

Việc bãi bỏ một cơ quan khu vực, nếu xảy ra, là một sự kiện hành chính có thể xác định bằng văn bản và thời điểm cụ thể. Nhưng ý nghĩa của sự kiện ấy phụ thuộc vào những gì diễn ra sau đó.

Nếu các chức năng cũ được phân công rõ ràng cho các cơ quan khác, hệ thống báo cáo được chuẩn hóa và công việc tiếp tục được giải quyết, việc cải tổ có thể góp phần làm cho bộ máy thống nhất hơn.

Nếu các chức năng bị chồng chéo, thông tin bị đứt đoạn hoặc quan lại không biết rõ trách nhiệm, sự tập trung quyền lực có thể tạo ra những khó khăn mới.

Điều này nhắc chúng ta rằng không thể đánh giá cải cách chỉ bằng sơ đồ tổ chức trước và sau. Phải xem xét cả cách bộ máy thực sự vận hành.

 2\. Trung ương mạnh hơn có đồng nghĩa địa phương yếu hơn?

Không nhất thiết.

Một hệ thống hành chính thống nhất có thể giúp địa phương được cung cấp những quy tắc rõ ràng hơn, giảm sự tùy tiện của các trung tâm quyền lực khu vực và tạo ra cơ chế khiếu nại hoặc kiểm tra hiệu quả hơn.

Nhưng nếu trung ương chỉ tăng khả năng ra lệnh mà không cải thiện thông tin và năng lực thực thi, địa phương có thể trở nên phụ thuộc hơn mà không được quản lý tốt hơn.

Vấn đề cốt lõi không phải là địa phương có bao nhiêu quyền so với trung ương theo một tỷ lệ trừu tượng. Vấn đề là quyền hạn được phân công có phù hợp với nhiệm vụ, năng lực và trách nhiệm hay không.

Đây là tiêu chuẩn cần dùng khi đánh giá những cải cách hành chính dưới triều Minh Mạng.

IV. Tập quyền và nguy cơ biến mọi bất đồng thành vấn đề trung thành

Khi quyền lực tập trung vào một trung tâm, nhà nước có thể thống nhất các quyết định và hạn chế sự cạnh tranh giữa những bộ máy địa phương.

Nhưng tập quyền cũng có một nguy cơ: nếu mọi khác biệt trong cách xử lý công việc đều bị xem là sự chống đối, nhà vua có thể mất đi những thông tin cần thiết để điều chỉnh chính sách.

Một viên quan phản đối một quyết định có thể vì lợi ích cá nhân. Nhưng cũng có thể ông ta nhận thấy quyết định ấy không phù hợp với tình hình địa phương. Muốn phân biệt hai trường hợp, cần xem xét lập luận, hành vi, lợi ích liên quan và kết quả thực tế.

Nếu chỉ dựa vào thái độ thuận phục, triều đình có thể đánh giá cao người biết làm vừa lòng cấp trên hơn người có khả năng phát hiện sai sót.

Ngược lại, không thể coi mọi ý kiến phản biện đều đúng. Một quan chức có thể viện dẫn khó khăn thực tế để bảo vệ đặc quyền của mình. Vì vậy, nhà nước cần những quy trình xem xét chứng cứ và trách nhiệm, thay vì chỉ dựa vào lời nói của người phản đối hoặc người buộc tội.

Đây là một bài toán khó trong bất kỳ hệ thống chính trị tập trung nào.

Quyền lực càng tập trung, chất lượng thông tin chuyển đến người đứng đầu càng trở nên quan trọng. Nếu người đứng đầu chỉ nhận được những báo cáo được điều chỉnh để làm hài lòng mình, khả năng kiểm soát tăng lên trên danh nghĩa nhưng năng lực nhận biết thực tế có thể suy giảm.

Khi nghiên cứu Minh Mạng, ta cần tìm hiểu không chỉ những biện pháp ông dùng để kiểm soát quan lại, mà còn cả cách triều đình tiếp nhận thông tin, xử lý lời tố cáo, đánh giá kết quả và sửa chữa sai lầm.

Đó mới là cách đánh giá năng lực nhà nước, thay vì chỉ đánh giá mức độ quyền uy của hoàng đế.

 V. Quyền lực trung ương và đời sống người dân

Những nghiên cứu về cải cách hành chính thường dễ tập trung vào hoàng đế, quan lại, cơ quan và chức vụ. Nhưng một nhà nước không tồn tại chỉ để các cơ quan vận hành tốt với nhau.

Cuối cùng, quyền lực nhà nước được thực hiện trên đời sống của người dân.

Một hệ thống quản lý thống nhất hơn có thể mang lại những lợi ích cụ thể: quy định rõ ràng hơn, hạn chế sự tùy tiện của một số người có quyền, cải thiện việc giải quyết tranh chấp và tạo điều kiện để triều đình xử lý những hành vi lạm quyền ở địa phương.

Nhưng hệ thống đó cũng có thể làm cho việc huy động thuế, lao dịch và quân dịch trở nên hiệu quả hơn. Nếu chính sách đặt gánh nặng quá lớn lên dân chúng, bộ máy càng có năng lực thực thi thì sức ép đối với người dân càng có thể tăng.

Vì vậy, cần phân biệt năng lực thực thi của nhà nước với chất lượng của chính sách được thực thi.

Một bộ máy thu thuế hiệu quả chưa chắc đã thu thuế công bằng. Một hệ thống xét xử thống nhất chưa chắc đã bảo vệ người yếu thế nếu luật lệ hoặc cách áp dụng luật không công bằng. Một chính quyền kiểm soát địa phương chặt chẽ chưa chắc đã tạo điều kiện cho dân chúng phản ánh những bất công.

Đối với triều Nguyễn, các vấn đề này phải được nghiên cứu bằng những nguồn cụ thể: quy định về thuế khóa, hồ sơ kiện tụng, các vụ xử lý quan lại, tấu sớ địa phương, văn bản cứu tế và những ghi chép về phản ứng xã hội.

Không nên kết luận rằng tập quyền chắc chắn làm dân khổ hơn. Nhưng cũng không nên lấy sự thống nhất của bộ máy làm bằng chứng rằng người dân đương nhiên được hưởng lợi.

Câu hỏi đúng phải là: sau mỗi thay đổi về tổ chức quyền lực, công việc của nhà nước được thực hiện ra sao, và chi phí của sự thay đổi được phân bổ cho ai?

VI. Đối thoại với Minh Mạng: Một nhà nước mạnh để làm gì?

Người nghiên cứu hỏi:

Thưa Hoàng đế, nếu mục tiêu của việc tập quyền là làm cho triều đình có khả năng quản lý đất nước tốt hơn, vậy tiêu chuẩn nào cho phép ngài biết rằng cải cách đã thành công?

Số lượng cơ quan trung ương tăng lên? Quyền của các tổng trấn giảm xuống? Mệnh lệnh được ban hành nhanh hơn? Hay đời sống của người dân được cải thiện?

Minh Mạng — lời đối thoại tái dựng của tác giả:

Một triều đình không thể điều hành đất nước nếu mệnh lệnh không được thực hiện. Nhưng mệnh lệnh được thực hiện cũng chưa đủ để chứng minh rằng mọi việc đều tốt.

Ta phải biết quan lại có làm đúng chức trách không, các địa phương có tuân theo quy định không, tài chính có được quản lý không và những việc dân chúng trình báo có được giải quyết không.

Một cơ cấu mới nếu chỉ làm cho quyền lực của triều đình được thể hiện rõ hơn mà không giải quyết được công việc thì chưa đạt mục đích.

Người nghiên cứu hỏi:

Vậy nếu một viên quan có ý kiến khác với triều đình, ngài sẽ căn cứ vào đâu để biết ông ta đang bảo vệ lợi ích riêng hay đang cảnh báo một sai lầm thực sự?

Minh Mạng — lời đối thoại tái dựng của tác giả:

Phải xem xét điều ông ta trình bày, chứng cứ mà ông ta đưa ra và trách nhiệm của ông ta trong công việc. Không thể chỉ vì ông ta không đồng ý mà kết luận ông ta có tội. Nhưng cũng không thể vì ông ta nói rằng mình lo cho dân mà bỏ qua những việc ông ta đã làm.

Người nghiên cứu hỏi:

Nếu mọi thông tin đều phải qua những người biết rằng nhà vua muốn nghe điều gì, liệu nhà vua có thể biết được tình hình thực tế không?

Minh Mạng — lời đối thoại tái dựng của tác giả:

Đó là một khó khăn của việc cai trị. Người đứng đầu không thể tự mình đến mọi nơi để xem xét mọi việc. Vì thế, phải có người báo cáo, có quy định về trách nhiệm và có cách kiểm tra những điều được trình lên.

Nhưng nếu người báo cáo chỉ tìm cách làm đẹp thành tích của mình, triều đình sẽ khó biết sự thật.

Lưu ý: Những lời trên là đối thoại giả định do tác giả xây dựng để phân tích vấn đề quản trị, không phải lời nói được ghi lại của Minh Mạng.

VII. Những kết luận tạm thời của chương

Từ các vấn đề đã trình bày, có thể rút ra năm kết luận tạm thời.

Một, việc tập quyền dưới triều Minh Mạng cần được đặt trong bối cảnh một nhà nước đang chuyển từ cơ cấu hình thành sau chiến tranh sang hệ thống quản lý thống nhất hơn.

Hai, không thể giải thích mọi cải cách chỉ bằng tham vọng cá nhân của nhà vua. Cần khảo sát cả những vấn đề thực tế mà cơ cấu hành chính cũ đặt ra.

Ba, cũng không thể mặc nhiên xem mọi chính sách tập quyền là cải cách có lợi. Phải xem xét kết quả thực tế và những chi phí mà chính sách tạo ra.

Bốn, sự trung thành của quan lại có ý nghĩa trong chế độ quân chủ, nhưng không thể thay thế năng lực, trách nhiệm và cơ chế kiểm tra.

Năm, một nhà nước mạnh không chỉ được đánh giá bằng khả năng ra lệnh, mà còn bằng khả năng thu thập thông tin đúng, thực hiện chính sách hiệu quả, phát hiện sai lầm và xử lý những hậu quả không mong muốn.

Những kết luận này là khung phân tích, chưa phải phán quyết cuối cùng về toàn bộ triều Minh Mạng. Muốn đánh giá cụ thể hơn, ta cần đi vào từng cải cách, từng quyết định và từng trường hợp có hồ sơ đủ để đối chiếu.

 Kết chương: Quyền lực có thể được tập trung nhanh hơn năng lực quản trị được xây dựng

Minh Mạng kế thừa một triều đại đã thống nhất nhưng vẫn đang hoàn thiện cơ cấu hành chính. Việc tăng cường quyền lực trung ương có thể là một phương thức để thống nhất hoạt động của bộ máy, giảm sự phụ thuộc vào các trung tâm quyền lực khu vực và tạo điều kiện cho triều đình kiểm soát việc thực thi chính sách.

Nhưng quyền lực và năng lực quản trị không phải một.

Quyền lực có thể được tập trung bằng một quyết định. Năng lực quản trị phải được xây dựng qua cơ quan, con người, quy trình, thông tin và kinh nghiệm thực tế.

Nếu chỉ tập trung quyền lực mà không xây dựng những yếu tố ấy, nhà nước có thể trở nên mạnh hơn trong việc yêu cầu tuân lệnh nhưng chưa chắc tốt hơn trong việc giải quyết vấn đề.

Ngược lại, nếu quyền lực được tổ chức cùng với trách nhiệm rõ ràng, cơ chế giám sát và khả năng sửa chữa sai lầm, việc thống nhất bộ máy có thể tạo ra nền tảng cho quản trị hiệu quả hơn.

Vì vậy, không nên hỏi đơn giản Minh Mạng có tập quyền hay không. Cần hỏi ông đã tập quyền bằng những biện pháp nào, các cơ quan mới được tổ chức ra sao, những người thi hành chính sách có đủ năng lực hay không, và kết quả cuối cùng đối với nhà nước lẫn người dân là gì.

Đó sẽ là hướng đi của chương tiếp theo: từ vấn đề tập quyền nói chung sang một thay đổi cụ thể trong lịch sử hành chính triều Nguyễn — việc bãi bỏ các cơ chế tổng trấn và tổ chức lại hệ thống địa phương dưới thời Minh Mạng.

Hoàng Phong Nhã 

 Tài liệu tham khảo và chương trình kiểm chứng

* Quốc sử quán triều Nguyễn, Đại Nam thực lục, Chính biên, Đệ nhị kỷ — nguồn chính để kiểm tra các chỉ dụ, quyết định và diễn biến hành chính dưới thời Minh Mạng.

* Quốc sử quán triều Nguyễn, Đại Nam chính biên liệt truyện, Sơ tập — tham khảo khi nghiên cứu các đại thần và quan hệ giữa triều đình với những nhân vật có quyền lực khu vực.

* Viện Nghiên cứu Hán Nôm, “Vài nét về tổ chức hành chính khu vực và địa phương thời Nguyễn sơ (1802–1830)” — dùng để đối chiếu cơ cấu Bắc Thành, Gia Định Thành và các đơn vị hành chính.

* Nguyễn Ngọc Phúc, “Tổ chức bộ máy quản lý hành chính Nam Bộ nửa đầu thế kỷ XIX: Từ Gia Định Thành đến Nam Kỳ lục tỉnh” — tham khảo cho quá trình thay đổi tổ chức hành chính ở phía nam.

Những điểm phải xác minh trước khi khóa chương

* Mốc thời gian và văn bản chính thức của từng thay đổi hành chính.

* Lý do được nêu trực tiếp trong chỉ dụ, phân biệt với động cơ do sử gia suy luận.

* Các chức năng được chuyển giao sau khi một cơ quan bị bãi bỏ hoặc tổ chức lại.

* Bằng chứng về tác động thực tế đối với quan lại, tài chính, xét xử và đời sống địa phương.

* Những trường hợp cải cách đem lại hiệu quả, những trường hợp gây trở ngại và những vấn đề chưa thể kết luận.

Nguyên tắc xuyên suốt: Không dùng mức độ tập trung quyền lực làm thước đo duy nhất của một nhà nước mạnh; phải xem xét cả năng lực thực thi, tính trách nhiệm và kết quả đối với xã hội.

Read more »