BÀN VỀ KHÁI NIÊM “TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI” TRONG LUẬT ĐẤT ĐAI NĂM 2003

THS. LƯU QUỐC THÁI -  Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh

1. Tranh chấp đất đai (TCĐĐ) là một hiện tượng bình thường trong mọi đời sống xã hội, không phụ thuộc vào chế độ sở hữu đất đai. Đối với Việt Nam, trong suốt thời gian từ khi chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai được thiết lập từ năm 19801 cho đến nay, TCĐĐ luôn là vấn đề thời sự, có những diễn biến rất phức tạp, ảnh hưởng xấu đến việc quản lý, sử dụng đất (SDĐ) nói riêng và gây những bất ổn nhất định đối với đời sống kinh tế – xã hội nói chung.2 Sự kiện Bộ Tài nguyên – Môi trường từng đề xuất thành lập một cơ quan tài phán chuyên trách để giải quyết các tranh chấp, khiếu kiện về đất đai đã phần nào cho thấy tính chất nghiêm trọng của vấn đề.3 Có rất nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên, mà một trong số đó chính là do quy định của pháp luật về vấn đề TCĐĐ trong thời gian qua còn nhiều bất cập, hạn chế. Bài viết này không có tham vọng đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về vấn đề vừa nêu, mà chỉ nhằm làm rõ về mặt học thuật, cũng như về mặt pháp lý khái niệm TCĐĐ theo Luật Đất đai năm 2003 (LĐĐ 2003) – Luật Đất đai hiện hành. Đây là một vấn đề nhỏ nhưng lại có ý nghĩa nhất định trong việc xác định chính xác về thẩm quyền, thủ tục và nội dung cần giải quyết đối với một TCĐĐ.

2. Trải nhiều giai đoạn với những chính sách đất đai khác nhau, cho dù đất đai có được coi là một loại tài sản có giá, quyền sử dụng đất (QSDĐ) có phải là hàng hóa đặc biệt hay không, hiện tượng TCĐĐ đều được pháp luật chính thức ghi nhận và quy định việc giải quyết.4 Tuy nhiên, cho đến trước khi LĐĐ 2003 ra đời, thuật ngữ “TCĐĐ” chưa một lần được chính thức giải thích, mà chủ yếu là chỉ được “hiểu ngầm” qua các quy định của pháp luật về giải quyết TCĐĐ, quy định về giải quyết các tranh chấp khác có liên quan đến QSDĐ trong các đạo luật LĐĐ qua các thời kỳ5 và trong các văn bản pháp luật có liên quan của các cơ quan nhà nước.

LĐĐ 2003 lần đầu tiên tại khoản 26 Điều 4 quy định: “TCĐĐ là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất (NSDĐ) giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai”. Khái niệm này đã được đón nhận với nhiều nhận thức và cảm xúc khác nhau, bởi đây là một khái niệm có nội hàm tương đối rộng và cũng không mấy rõ ràng. Theo khái niệm này, đối tượng tranh chấp trong TCĐĐ là quyền và nghĩa vụ của NSDĐ. Nhưng, đây là tranh chấp tổng thể các quyền và nghĩa vụ hay chỉ là tranh chấp từng quyền và nghĩa vụ “đơn lẻ” của NSDĐ do pháp luật đất đai quy định, hay bao gồm cả tranh chấp những quyền và nghĩa vụ mà NSDĐ có được khi tham gia vào các quan hệ pháp luật khác cho đến nay vẫn chưa được chính thức xác định. Bên cạnh đó, chủ thể tranh chấp vốn được gọi là “hai hay nhiều bên” cũng không được định danh về loại chủ thể: chỉ là NSDĐ hay tất cả các chủ thể có liên quan đến quyền và nghĩa vụ của NSDĐ trong quan hệ TCĐĐ? Chính sự chung chung này đã khiến cho nội dung của TCĐĐ nhiều lúc được mở rộng tối đa ở mức độ có thể. Đã có quan niệm cho rằng, TCĐĐ “là tranh chấp phát sinh giữa các chủ thể tham quan hệ pháp luật đất đai về quyền và nghĩa vụ trong quá trình quản lý và sử dụng đất”6; hoặc “TCĐĐ là sự bất đồng, mâu thuẫn hay xung đột về lợi ích, về quyền và nghĩa vụ giữa các chủ thể khi tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai”7.

Rõ ràng, các quan điểm trên đã mở rộng một cách tuyệt đối khái niệm TCĐĐ. Theo đó, TCĐĐ bao gồm tất cả các tranh chấp phát sinh từ các quyền và nghĩa vụ của NSDĐ, và tất nhiên trong đó có cả các tranh chấp tài sản gắn liền với đất,8 tranh chấp hợp đồng giao dịch về QSDĐ. Theo quan điểm này, TCĐĐ là một khái niệm rộng, bao gồm tranh chấp QSDĐ9 và tất cả các tranh chấp liên quan đến QSDĐ, kể cả trường hợp tranh chấp mục đích sử dụng đất (?) và tranh chấp về địa giới hành chính theo Điều 137 LĐĐ 2003.10 Tuy nhiên, quan điểm trên không thuyết phục vì đã không được chứng minh bởi một căn cứ pháp lý cụ thể nào. Xem xét toàn bộ các quy định của pháp luật đất đai cho đến thời điểm này, có lẽ chỉ có một quy định duy nhất mà thông qua nội dung và cách thiết kế của nó, khái niệm TCĐĐ mới có thể được suy diễn theo nghĩa rộng, đó là Điều 136 LĐĐ 2003 về thẩm quyền giải quyết TCDĐ. Lý lẽ có thể được đưa ra ở đây là, Điều 136 LĐĐ 2003 khi quy định về thẩm quyền giải quyết TCĐĐ đã phân chia vấn đề ra thành hai trường hợp: thẩm quyền giải quyết tranh chấp QSDĐ và thẩm quyền giải quyết tranh chấp tài sản gắn liền với đất. Do đó, dựa vào nội dung Điều 136 LĐĐ 2003 người ta có thể quy kết: TCĐĐ không thể đồng nhất với tranh chấp QSDĐ, hay nói cách khác TCĐĐ là khái niệm rộng hơn khái niệm tranh chấp QSDĐ.

Tuy nhiên, cách hiểu trên lại vấp phải một vấn đề rất lớn về mặt pháp lý, đó là sự không phù hợp giữa khái niệm TCĐĐ và vấn đề thẩm quyền, thủ tục giải quyết TCĐĐ, cũng như một số quy định có liên quan khác của pháp luật về TCĐĐ. Thứ nhất, theo Điều 135 LĐĐ 2003, TCĐĐ buộc phải được thông qua hòa giải tại ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã nơi có đất, trước khi được đưa ra các cơ quan nhà nước có thẩm quyền để giải quyết theo quy định của pháp luật. Như vậy, nếu coi TCĐĐ là một khái niệm rộng như trên thì các tranh chấp có liên quan đến đất đai như tranh chấp tài sản gắn liền với đất, tranh chấp hợp đồng giao dịch QSDĐ cũng phải được hòa giải tại UBND cấp xã. Điều này là không phù hợp với pháp luật đất đai, pháp luật về tố tụng dân sự và thực tiễn cũng chưa bao giờ xảy ra, bởi đó chỉ là những tranh chấp dân sự thuần túy và việc hòa giải tại UBND cấp xã như là một thủ tục bắt buộc chỉ áp dụng đối với tranh chấp QSDĐ. Thứ hai, quan niệm này cũng không phù hợp với thuật ngữ TCĐĐ được sử dụng tại Điều 160 Nghị định 181/2004/NĐ-CP (NĐ 181) ngày 29/10/2004 về thi hành LĐĐ 2003. Cụ thể là, theo Điều 160 NĐ 181 thì việc giải quyết các “TCĐĐ” trong trường hợp đương sự không có giấy tờ về QSDĐ được quy định tại khoản 1, 2, 5 Điều 50 LĐĐ 2003 sẽ thuộc về thẩm quyền của cơ quan hành chính. Tất nhiên ai cũng biết rằng, cơ quan hành chính không thể giải quyết tranh chấp tài sản nào khác, ngoài tranh chấp QSDĐ. Do đó, nếu lấy cách hiểu thuật ngữ TCĐĐ tại Điều 135 LĐĐ 2003, Điều 160 NĐ 181 làm chuẩn thì khái niệm TCĐĐ phải được coi là đồng nghĩa với khái niệm tranh chấp QSDĐ.

Như vậy, phải hiểu thế nào là TCĐĐ cho phù hợp, cả về lý luận lẫn về mặt pháp lý? Không thể có việc một thuật ngữ pháp lý trong cùng một văn bản pháp luật lại được hiểu theo nhiều cách khác nhau. Muốn làm rõ điều này, chúng ta cần có sự phân tích cặn kẽ những cách hiểu khác nhau về TCĐĐ và hạn chế của quan niệm quá rộng nói trên về TCDĐ.

Theo những phân tích ở trên, thuật ngữ TCĐĐ tại khoản 26 Điều 4 và tại Điều 135 LĐĐ 2003, 160 NĐ 181 có thể được suy diễn theo hai hướng không giống nhau. Việc xác định thế nào là TCĐĐ vì vậy sẽ phụ thuộc vào việc quy định nào được lấy làm chuẩn mực cho khái niệm TCĐĐ. Nếu hiểu theo nghĩa rộng, khái niệm TCĐĐ tại khoản 26 Điều 4 LĐĐ 2003 sẽ được lấy làm tiêu chuẩn để đánh giá các quy định có liên quan còn lại của pháp luật đất đai về vấn đề này. Từ đây có mấy vấn đề sau đây có thể đúc kết:

Thứ nhất, quy định tại khoản 26 Điều 4 LĐĐ 2003 như đã phân tích ở trên là quy định không được rõ ràng, không cụ thể. Vì vậy, việc lấy một quy định không rõ ràng làm tiêu chuẩn để đánh giá những quy định cụ thể (Điều 135 LĐĐ 2003, Điều 160 NĐ 181) là hoàn toàn không khoa học. Hơn nữa, việc mở rộng khái niệm TCĐĐ như trên không đem lại một giá trị thực tiễn nào.

Thứ hai, cần nhớ rằng, mỗi một thuật ngữ có một phạm vi biểu đạt ý nghĩa nhất định, không thể mở rộng hay thu hẹp một cách không có giới hạn theo ý chí chủ quan được. Điều này không khó chứng minh khi phân tích thuật ngữ TCĐĐ. Theo giải thích của Từ điển tiếng Việt thì tranh chấp nói chung được hiểu là việc “giành nhau một cách giằng co cái không rõ thuộc về bên nào”11. Cho nên, thuật ngữ TCĐĐ tự thân nó đã nói lên đối tượng tranh chấp: đó chính là đất đai. Vấn đề là các chủ thể thực hiện hành vi TCĐĐ như thế nào, thông qua yếu tố gì thì lại phụ thuộc vào vấn đề chế độ sở hữu đất đai. Trong điều kiện của chế độ tư hữu đất đai, TCĐĐ thường là tranh chấp về quyền sở hữu đất đai. Với chế độ sở hữu đất đai “hỗn hợp” như trường hợp của Trung Quốc chẳng hạn (với đất đô thị thuộc sở hữu nhà nước, đất ở khu vực nông thôn thuộc sở hữu tập thể12), TCĐĐ được xác định ở 02 dạng: đó là tranh chấp quyền sở hữu và QSDĐ (disputes over land ownership and the right to use).13

Từ các phân tích trên cho thấy, TCĐĐ ở nước ta theo quy định của pháp luật chỉ có thể hiểu là tranh chấp QSDĐ. Kết luận này được củng cố thêm bởi hai cơ sở: một là, xuất phát từ chế độ sở hữu toàn dân (hay sở hữu nhà nước) đối với toàn bộ đất đai, NSDĐ chỉ có quyền sử dụng đối với đất đai, vì vậy, cái mà họ tranh chấp khi TCĐĐ chỉ có thể là QSDĐ; và hai là, các thuật ngữ TCĐĐ và tranh chấp QSDĐ đã được sử dụng như những thuật ngữ thay thế nhau kể từ LĐĐ 1987 đến nay mà không hề có sự phân biệt.14 Hơn nữa, các tranh chấp có liên quan đến QSDĐ của NSDĐ (gồm tranh chấp tài sản gắn liền với đất, tranh chấp hợp đồng giao dịch QSDĐ) cũng đã từng được định danh cụ thể trong một số văn bản hướng dẫn về thẩm quyền giải quyết tranh chấp liên quan đến đất đai với tên gọi là “tranh chấp liên quan đến QSDĐ”, chứ không phải là TCĐĐ một cách chung chung.15 Do đó, việc mở rộng khái niệm TCĐĐ như trên trong điều kiện Việt Nam là không hợp lý và làm lu mờ đi đặc trưng của quan hệ đất đai, tạo ra một món “thập cẩm” không có hương vị rõ ràng, “cơm không ra cơm, cháo không ra cháo”, vốn thường thấy ở những đầu bếp bất đắc dĩ.

Ngược lại, việc đồng nhất TCĐĐ với tranh chấp QSDĐ về mặt lý luận tạo nên được sự cụ thể về đối tượng tranh chấp, làm nổi bật đặc trưng của quan hệ đất đai. Từ đây tạo ra được một ranh giới tương đối rõ ràng giữa TCĐĐ với các tranh chấp dân sự thông thường khác có liên quan đến đất đai và lý giải được tạo sao việc giải quyết TCĐĐ lại có thể được tiến hành bởi các cơ quan hành chính nhà nước, theo các thủ tục hành chính nhất định. Đó là, cơ quan hành chính không phải giải quyết TCĐĐ dưới góc độ là một hoạt động phân xử về tài sản thông thường, mà với tư cách là người đại diện chủ sở hữu quyết định ai sẽ là người có quyền sử dụng đối với đất đang bị tranh chấp, khi đất đó về mặt hình thức pháp lý chưa được chính thức trao cho ai sử dụng (đương sự không có giấy tờ về QSDĐ).

3. Nếu đồng nhất TCĐĐ với tranh chấp QSDĐ thì nhiệm vụ còn lại ở đây là lý giải thế nào cho phù hợp về khái niệm: “TCĐĐ là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của NSDĐ” tại khoản 26 Điều 4 LĐĐ 2003, dù rằng việc lý giải này là không cần thiết bởi ngôn từ được dùng trong khái niệm trên chỉ là “sản phẩm” mang tính chủ quan của các nhà làm luật. Dù sao đi nữa, chúng ta cũng hãy thử tiếp cận vấn đề từ thuật ngữ “QSDĐ” – yếu tố mà các phân tích trên khẳng định là đối tượng của TCĐĐ.

QSDĐ, nếu xét ở góc độ là quyền sử dụng một loại tài sản, hiểu theo nghĩa thông thường, chỉ là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản đất đai.16 Ở góc độ này, QSDĐ là một khái niệm pháp lý. Tuy nhiên, theo pháp luật đất đai, ý nghĩa trên chỉ chiếm một phần nội dung về QSDĐ của NSDĐ. Theo pháp luật hiện hành, ngoài việc khai thác, hưởng các lợi ích từ đất đai nói trên, QSDĐ còn bao hàm cả việc NSDĐ được quyền thực hiện các giao dịch về QSDĐ (như chuyển nhượng, thế chấp, tặng cho, …) của mình như là những giao dịch về tài sản. Và để được thực hiện các quyền giao dịch này, NSDĐ phải thực hiện những nghĩa vụ tài chính nhất định đối với Nhà nước (như nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, … ). Ở góc độ này, QSDĐ mang nội dung kinh tế sâu sắc và nó là một quyền kinh tế. Như vậy, QSDĐ là một khái niệm phức tạp – nó vừa là một khái niệm pháp lý, vừa là một khái niệm kinh tế.17 Có thể khẳng định rằng, QSDĐ trong pháp luật đất đai hiện hành là một khái niệm phức tạp mà nghĩa gốc của các từ đơn lẻ hợp thành không đủ sức thể hiện hết nội dung và bản chất của nó. QSDĐ vì thế có thể coi là một tổng thể không thể tách rời các quyền và nghĩa vụ của NSDĐ theo quy định của pháp luật đất đai.

Từ phân tích trên có thể kết luận rằng, khái niệm “TCĐĐ là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của NSDĐ” tại khoản 26 Điều 4 LĐĐ cần được diễn giải là tranh chấp một tổng thể những yếu tố hợp nhất tạo thành QSDĐ nói trên, chứ không phải là việc tranh chấp từng quyền và nghĩa vụ rời rạc, đơn lẻ hay tranh chấp về các quyền và nghĩa vụ khác của NSDĐ có liên quan đến các quyền nghĩa vụ nêu trên. Cách hiểu này đặt khái niệm TCĐĐ trong mối quan hệ không thể tách rời với tất cả các quy định có liên quan, chứ không phải cô lập nó hoặc đặt nó lên trên tất cả các quy định khác nhằm phát huy trí tưởng tượng một cách thái quá, dẫn đến những suy diễn không phù hợp. Có nghĩa là, không thể “trộn lẫn” TCĐĐ với những tranh chấp dân sự thuần túy có liên quan đến đất đai.

Tóm lại, làm rõ khái niệm TCĐĐ có nhiều ý nghĩa thực tiễn quan trọng chứ không chỉ là vấn đề mang tính học thuật. Về mặt nội dung, việc làm này giúp xác định chính xác đối tượng tranh chấp trong TCĐĐ, giúp việc nghiên cứu và áp dụng pháp luật một cách chính xác và thống nhất hơn. Về mặt phương pháp luận, nó sẽ giúp tránh được trường hợp quy định của luật này chồng lấn lên luật kia, giúp hoàn thiện pháp luật đất đai nói riêng và hệ thống pháp luật Việt Nam nói chung.

Chú thích:

1 Theo Điều 19 Hiến pháp 1980.

2 Kết quả kiểm tra việc thi hành Luật Đất đai 2003 theo Quyết định 1741/QĐ-BTNMT ngày 14/7/2005 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên – Môi trường cho thấy, 70% khiếu kiện của người dân là về đất đai, rất nhiều tranh chấp về đất đai không thể giải quyết dứt điểm. Xem: “Sau tổng kiểm tra việc thi hành Luật Đất đai: làm gì để giảm cơ bản khiếu kiện của dân?”, http://www.hanoitv.org.vn ngày 19/9/2005.

3 http://www.hanoitv.org.vn ngày 19/9/2005; http://www.vneconomy.com.vn ngày 12/10/2005.

4 Trong thời gian LĐĐ năm 1987 có hiệu lực, QSDĐ dù không được coi là hàng hóa nhưng hiện tượng TCĐĐ vẫn được ghi nhận và quy định về thẩm quyền giải quyết. Xem Điều 15 Nghị định 30 – HĐBT ngày 23/3/1989 về thi hành LĐĐ 1987; sau đó, LĐĐ 1993 ngày 14/7/1993 cũng chính thức đề cập vấn đề này tại Điều 38.

5 Từ Hiến pháp 1980 cho đến trước LĐĐ 2003, Việt Nam đã có LĐĐ 1987, LĐĐ 1993 và hai Luật Sửa đổi, bổ sung LĐĐ 1993 được thông qua ngày 02/2/1998, ngày 29/6/2001.

6 Trường Đại học Luật Hà Nội, Từ điển giải thích thuật ngữ luật học, Nxb. Công an nhân dân 1999, tr. 74.

7 Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật Đất đai, Nxb.Tư pháp 2005, tr. 455.

8 Tài sản gắn liền với đất được hiểu là những tài sản không thể tách rời khỏi đất đai nếu muốn giữ được nguyên giá trị sử dụng của nó. Các tài sản này bao gồm: nhà ở, vật kiến trúc, công trình xây dựng khác, cây lâu năm trên đất. Xem khoản 4 Điều 3 Quy định ban hành kèm theo Quyết định 24/2004/QĐ-BTNMT ngày 01/11/2004 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên – Môi trường về cấp giấy chứng nhận QSDĐ.

9 Tranh chấp QSDĐ được hiểu là tranh chấp nhằm xác định ai là người có QSDĐ hợp pháp.

10 Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật Đất đai, sđd, tr. 457 – 458.

11 Trung tâm Từ điển học, Từ điển tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng 1996, tr. 989.

12 Theo Điều 10 Hiến pháp 1982 đã được sửa đổi, bổ sung năm 1988 của Trung Quốc.

13 Điều 16 Luật Quản lý nhà nước về đất đai của Trung Quốc. Xem The Law of Land Administration of the People’s

Republic of China, Article 16, http://www.china.org.cn/english/environment/34345.htm

14 Ví dụ như Công văn số 116/2004/KHXX ngày 22/7/2004 của Tòa án nhân dân Tối cao hướng dẫn Tòa án nhân dân (TAND) các cấp về thẩm quyền của TAND theo quy định của LĐĐ 2003. Điểm 1 Công văn này được viết là: “Về đối tượng đất mà tranh chấp QSDĐ thuộc thẩm quyền giải quyết của TAND”.

15 Ví dụ như Thông tư liên tịch số 01/2002/TTLT-TANDTC-VKSNDTC-TCĐC ngày 03/01/2002 hướng dẫn thẩm quyền giải quyết các tranh chấp liên quan đến QSDĐ theo Điều 38 LĐĐ năm 1993.

16 Điều 192 Bộ Luật Dân sự năm 2005.

17 Xem thêm Lê Văn Tứ, Quyền sử dụng đất – một khái niệm pháp lý, một khái niệm kinh tế, Tạp chí Nghiên cứu kinh tế số 9/1997, tr. 40 – 49.

SOURCE: TẠP CHÍ KHOA HỌC PHÁP LÝ SỐ 2/2006

Posted in: LUAT DAT DAI