Luật Hiến pháp và Chính trị học (19) - Nguyễn Văn Bông

CHƯƠNG III: NỀN ĐỆ NHỊ CỘNG HÒA

Mục III: QUYỀN HÀNH PHÁP

Nếu cơ cấu và thẩm quyền của cơ quan Lập pháp được Quốc hội Lập hiến chấp thuận nhanh chóng, vấn đề Hành pháp đã đưa đến nhiều cuộc thảo luận sôi nổi, hào hứng trong giai đoạn “những nét chính” cũng như khi biểu quyết từng điều khoản.

Vì Hành pháp là trọng tâm của vấn đề chính thể, vì không muốn thấy tái lập một chế độ độc tài, nhưng đồng thời nhận thức nhu cầu ổn định và hữu hiệu của cơ cấu quốc gia, cho nên nhà lập hiến đã mất nhiều thì giờ cố tìm một công thức phù hợp nhất và công thức ấy dẫn đến sự hiện diện của một Tổng thống, một Phó Tổng thống và một Thủ tướng Chính phủ.

Bởi những động lực nào và với tâm trạng nào mà kiến trúc đặc biệt ấy được chấp thuận?

Theo dõi diễn tiến cuộc thảo luận, người ta nhận thấy rằng thoạt tiên, thuyết trình viên về Hành pháp của Ủy ban thảo hiến, sau khi phân tích những ưu và khuyết điểm của chế độ đại nghị cổ điển, chế độ đại nghị tăng cường và chế độ Tổng thống thuần túy, chủ trương tổ chức Hành pháp theo mô thức của một chế độ Tổng thống nhưng kèm theo một số kĩ thuật với tác dụng kềm hãm và kiểm soát như hệ thống từ quyền (quyền giám sát) Lập pháp lưỡng viện, địa phương tự trị, Tư pháp độc lập v.v… chế độ mà thuyết trình viên định danh là chế độ Tổng thống canh tân.

Tuy nhiên ý kiến dứt khoát ấy bị đa số dân biểu Quốc hội Lập hiến bác bỏ và thay thế bởi cơ cấu nói trên theo đó bên cạnh Tổng thống và Phó Tổng thống có một vị Thủ tướng do Tổng thống bổ nhiệm nhưng có thể bị Quốc hội giải nhiệm. Người ta có thể giải thích bởi những lí do sau đây:

Thứ nhất: Một số dân biểu Quốc hội Lập hiến – có lẽ chỉ biết luật Hiến pháp qua lịch sử chính trị Pháp Quốc – quan niệm rằng chế độ đại nghị phản ảnh trung thực nhất nền dân chủ cận đại, nghĩa là Quốc hội phải có quyền tấn phong và bất tín nhiệm Chính phủ. Nếu Quốc hội không thể làm gì đối với một vị Tổng thống dân cử thì cần phải có một Ông Thủ tướng để Quốc hội tấn phong và giải nhiệm.

Thứ hai: Bị ám ảnh bởi nền Đệ nhất Cộng hòa, một số dân biểu đồng hóa dễ dàng Tổng thống chế và chế độ độc tài và mặc dù trong thâm tâm họ nghiêng về Tổng thống chế nhưng vì dư luận, vì hoài nghi về tinh thần dân chủ của cấp lãnh đạo tương lai họ muốn tạo thêm chức vụ Thủ tướng để san sẻ quyền hành cùng Tổng thống như một thí nghiệm buổi ban đầu.[1]

Thứ ba: Hai vị Chủ tịch Ủy ban Lãnh đạo Quốc gia và Chủ tịch Ủy ban Hành pháp Trung ương, Trung tướng Nguyễn Văn Thiệu và Thiếu tướng Nguyễn Cao Kỳ lúc ấy cũng nghĩ ít nhiều về cuộc bầu cử Tổng thống tương lai. Trong trường hợp được dân tín nhiệm, một vị Tổng thống xuất thân từ giới quân nhân sẽ dành chức vụ Thủ tướng cho một nhân vật dân sự. Và chiến thuật ấy sẽ làm giảm bớt tính cách “độc tài quân phiệt” và gây được sự hợp tác của giới chính trị mai sau.

Những tâm trạng và động lực vừa kể đã kéo đa số Quốc hội Lập hiến nghiêng về sự hiện hữu của một vị Thủ tướng và ngay trong lần biểu quyết đầu tiên, 85 dân biểu đưa tay chấp thuận nét chính sau đây:

“Thủ tướng và Nội các do Tổng thống bổ nhiệm và giải nhiệm, không do Quốc hội tấn phong nhưng có thể bị Quốc hội giải nhiệm từng phần với đa số quá bán tổng số dân biểu và toàn phần với hai phần ba tổng số dân biểu. Lời đề nghị này đương nhiên có hiệu lực”.

Chúng ta sẽ lần lượt phân tích quyền Hành pháp ở Trung ương và địa phương.

Đoạn 1 – Cơ cấu Hành pháp Trung ương

A. Tổng thống

Quyền Hành pháp được quốc dân ủy nhiệm cho Tổng thống. Trong điều kiện nào sự ủy nhiệm ấy được thực hiện và Tổng thống sẽ sử dụng quyền Hành pháp ra sao? Đó là hai vấn đề thể thức bầu cử và Quyền hạn của Tổng thống mà chúng ta lần lượt trình bày.

1. Thể thức bầu cử và Nhiệm kì của Tổng thống

a. Thể thức bầu cử Tổng thống được ấn định bởi các điều 52, 53, 54 của Hiến pháp bổ túc bởi luật ngày 17-6-1967.

Điều kiện ứng cử: được quyền ứng cử Tổng thống những công dân hội đủ các điều kiện sau đây:

• Có Việt tịch từ khi mới sanh. Điều kiện quốc tịch là một điều kiện rất thông thường được áp dụng hầu hết trong các nước trên thế giới. Nhưng nếu chúng ta so với điều kiện áp dụng cho việc bầu cử Dân biểu và Nghị sĩ, điều kiện quốc tịch đòi hỏi nơi ứng cử viên Tổng thống khắt khe hơn, vì nhà lập hiến quan niệm rằng vị lãnh đạo tối cao cần phải đầy đủ tính cách đại diện thực sự;
• Cư ngụ liên tục trên lãnh thổ Việt Nam ít nhất 10 năm. Thời gian công cán và lưu vong chính trị tại ngoại quốc được kể như thời gian cư ngụ tại nước nhà;
• Đủ 35 tuổi;
• Được hưởng các quyền công dân;
• Ở trong tình trạng hợp lệ quân dịch;
• Không bị liệt kê vào những trường hợp vô tư cách (điều 11 luật bầu cử).

Ngoài ra, điều 17 Luật bầu cử ghi thêm rằng công chức và quân nhân phải xin gia hạn không lương từ ngày hết hạn nạp đơn đến hết ngày bầu cử. Điều này không áp dụng cho những người giữ chức vụ dân cử.

2. Vận động tuyển cử: Trong một cuộc bầu cử, nhất là bầu cử Tổng thống, vấn đề vận động có một tầm quan trọng đặc biệt. Nếu kết quả cuộc bầu cử thể hiện một xu hướng chính trị và cụ thể hóa một sự lựa chọn của công dân, thì vận động tuyển cử là phương thức trình bày đường lối, chính sách đối với các vấn đề căn bản của quốc gia để nhân dân tự do lựa chọn. Vấn đề vận động, trong điều kiện ấy, chỉ đạt được tầm quan trọng của nó khi nào nguyên tắc tự do và bình đẳng được thực sự tôn trọng. Nguyên tắc tự do và bình đẳng này được thể hiện bởi điều 54 của Hiến pháp và Luật bầu cử ấn định trong chi tiết.

Trách nhiệm điều khiển cuộc vận động tuyển cử được giao phó cho Ban vận động tuyển cử trung ương gồm đại diện các liên danh và các Ban vận động tuyển cử địa phương. Công việc của Ban vận động gồm một số công tác thể hiện nguyên tắc các ứng cử viên được hưởng đồng đều phương tiện trong cuộc vận động tuyển cử. Các công tác ấy gồm:

• Ấn định số, cỡ, màu sắc truyền đơn và bích chương;
• Quyết định việc ấn loát, chuyên chở và phân phối các truyền đơn và bích chương;
• Chỉ định nơi, ngày sẽ bắt đầu dán bích chương, phát truyền đơn;
• Tổ chức các cuộc nói chuyện với cử tri cho các ứng cử viên;
• Ấn định thể thức sử dụng xe phát thanh, đài phát thanh và vô tuyến truyền hình.

Ngoài ra, các chi phí về tổ chức cuộc bầu cử kể cả chi phí cho quan sát viên của các ứng cử viên do Ngân sách quốc gia đài thọ. Tưởng cũng nên nhắc rằng Tối cao Pháp viện có nhiệm vụ lập danh sách ứng cử viên, kiểm soát tính cách hợp thức của cuộc bầu cử và tuyên bố kết quả.

3. Chế độ tuyển cử: Điều 52 ấn định rằng: Tổng thống và Phó Tổng thống đứng chung liên danh được cử tri toàn quốc bầu lên theo lối phổ thông đầu phiếu, trực tiếp và kín. Được xem là cử tri tất cả những người có quốc tịch Việt Nam bất luận nam hay nữ, đủ 18 tuổi, có tên trong danh sách cử tri và có thẻ cử tri hợp lệ, trừ trường hợp đã bị xử mất quyền công dân.

Nếu Tổng thống được cử tri toàn quốc bầu qua một cuộc phổ thông đầu phiếu, trực tiếp và kín, Hiến pháp không quy định rõ vấn đề bầu một vòng hay hai vòng. Bầu một vòng là thể thức đơn giản. Trong vòng duy nhất ấy liên danh nào nhiều thăm nhất sẽ đắc cử. Bầu hai vòng là thể thức đòi hỏi trong vòng đầu, để được đắc cử, liên danh phải đạt được một số thăm với một tỉ lệ quy định thông thường là đa số tuyệt đối. Nếu không, sẽ phải bầu lại vòng nhì và lần này liên danh nào nhiều thăm sẽ thắng. Chủ trương, bầu hai vòng tức là quan niệm rằng liên danh đắc cử phải hội đa số cử tri ủng hộ hầu có đủ uy tín lãnh đạo quốc gia. Vì Hiến pháp không quy định nên Luật bầu cử phải giải quyết và điều 24 chấp thuận thể thức một vòng: “Liên danh ứng cử viên nhiều phiếu nhất sẽ được tuyên bố trúng cử. Trong trường hợp có nhiều liên danh được số phiếu bằng nhau, liên danh có ứng cử viên Tổng thống cao niên nhất sẽ được tuyên bố trúng cử”.

Nhiệm kì của Tổng thống là 4 năm. Tổng thống có thể được tái cử một lần. Tuy nhiên, nhiệm kì của Tổng thống có thể chấm dứt trước kỳ hạn trong trường hợp mệnh chung, từ chức, bị truất quyền, bị bịnh tật trầm trọng và kéo dài không còn năng lực làm tròn nhiệm vụ. Sự mất năng lực này phải được Quốc hội xác nhận với đa số ¾ tổng số Dân biểu và Nghị sĩ sau các cuộc giám định và phản giám định y khoa, Điều 56 Hiến pháp cũng trù liệu việc thay thế Tổng thống trước nhiệm kì. Trong trường hợp nhiệm vụ của Tổng thống chấm dứt trên một năm trước kỳ hạn, Phó Tổng thống sẽ tạm thời đảm nhiệm chức vụ Tổng thống trong thời hạn ba tháng để tổ chức cuộc bầu cử tân Tổng thống và tân Phó Tổng thống cho nhiệm kì mới. Trong trường hợp nhiệm vụ Tổng thống chấm dứt dưới một năm trước kỳ hạn, Phó Tổng thống sẽ đảm nhiệm chức vụ Tổng thống đến hết nhiệm kì, ngoại trừ Tổng thống bị truất quyền. Và nếu vì một lí do gì mà Phó Tổng thống không thể đảm nhiệm chức vụ Tổng thống, Chủ tịch Thượng Nghị viện sẽ đảm nhiệm chức vụ này trong thời hạn ba tháng để tổ chức cuộc bầu cử tân Tổng thống và tân Tổng thống.

Cuộc bầu cử Tổng thống và Phó Tổng thống đầu tiên của nền Đệ nhị Cộng hòa được tổ chức ngày 3-9-1967. Một tháng sau ngày bỏ phiếu, trong phiên họp đêm 2.10.1967, Quốc hội lưu nhiệm đã hợp thức hóa kết quả cuộc bầu cử với 58 phiếu thuận, 43 phiếu hủy bỏ, 1 phiếu trắng và 4 phiếu bất hợp lệ, ghi nhận sự đắc cử của liên danh 9: Nguyễn Văn Thiệu – Nguyễn Cao Kỳ.

Kết quả cuộc bầu cử Tổng thống và Phó Tổng thống ngày 3 tháng 9 năm 1967

Sơ đồ 5

4. Quyền hạn của Tổng thống

Quyền Hành pháp được quốc dân ủy nhiệm cho Tổng thống. Một khẳng định như thế, kèm theo việc bầu cử Tổng thống theo thể thức đầu phiếu phổ thông, trực tiếp và kín thể hiện quan niệm của nhà lập hiến theo đó Tổng thống không những là nguyên thủ quốc gia mà còn là vị chỉ huy Hành pháp hay đúng hơn là Lãnh tụ quốc gia.

Quan niệm này được cụ thể hóa trong các điều của bản Hiến pháp liên quan đến quyền hạn của Tổng thống mà chúng ta lần lượt trình bày:

Tổng thống và Chính phủ

a. Tổng thống bổ nhiệm Thủ tướng, theo đề nghị của Thủ tướng, Tổng thống bổ nhiệm các nhân viên chính phủ, Tổng thống có quyền cải tổ toàn bộ hay một phần chính phủ, hoặc tự ý, hoặc sau khi có khuyến cáo của Quốc hội” (Điều 58, Hiến pháp). Như vậy, đối với Thủ tướng và Tổng trưởng, Tổng thống có quyền bổ nhiệm và giải nhiệm.

Song song với việc hình thành chính phủ tùy thuộc vào quyết định cuối cùng của Tổng thống, điều 62 còn ghi thêm rằng Tổng thống chủ tọa Hội đồng Tổng trưởng và hoạch định chánh sách quốc gia. Tổng thống còn là Tổng tư lệnh tối cao quân lực Việt Nam Cộng hòa.

b. “Tổng thống bổ nhiệm với sự chấp thuận của Thượng Nghị viện các Trưởng nhiệm sở ngoại giao, Viện Trưởng các Viện Đại học” (Điều 59 Hiến pháp). Vấn đề đặt ra là tại sao lại có sự chấp thuận của Thượng Nghị viện và tại sao, trong tất cả các công chức cao cấp, nhà lập hiến chỉ đề cập đến trưởng nhiệm sở ngoại giao và viện trưởng đại học? Sự can thiệp của Thượng Nghị viện có lẽ được phỏng theo tập tục chính trị Huê Kỳ và một phần vì ảnh hưởng của những tệ đoan liên hệ đến các vị đại diện Việt Nam ở ngoại quốc trong những năm qua. Tiếng nói của Thượng Nghị viện hạn chế một phần nào những sự bổ nhiệm bừa bãi của Đại sứ và, đối với các Viện Trưởng đại học, tăng uy tín cùng đem lại một sự ổn định tương đối cho chức vụ này.

Nhưng tại sao, trong hàng ngũ công chức cao cấp, Hiến pháp chỉ đề cập đến hai hạng vừa kể? Như vậy có nghĩa là quyền bổ nhiệm công chức cao cấp khác thuộc về Thủ tướng? Vấn đề không giản dị như vậy và chính sự khiếm khuyết này sẽ đưa đến nhiều tranh biện về sau liên hệ đến quyền lập quy.

c. “Tổng thống thay mặt Quốc gia trong việc giao thiệp với ngoại quốc, tiếp nhận ủy nhiệm thư của các đại diện ngoại giao, Tổng thống kí kết và sau khi được Quốc hội phê chuẩn, ban hành các Hiệp ước và Hiệp định quốc tế” (Điều 52 Hiến pháp). Thẩm quyền về ngoại giao, theo điều 59 Hiến pháp, chỉ là thẩm quyền thông thường của một vị nguyên thủ quốc gia. Tuy nhiên, theo tinh thần của chế độ, Tổng thống VNCH không những đóng vai trò đại diện mà còn thực sự quan niệm hoạch định chính sách ngoại giao quốc gia.

Tổng thống và Quốc hội

a. Song song với quyền đề nghị các dự thảo luật – xuyên qua đó Tổng thống hoạch định chính sách quốc gia và cộng tác với Quốc hội trong công việc Lập pháp – điều 44 Hiến pháp quy định rằng:

“Các dự luật được Quốc hội chung quyết sẽ được chuyển đến Tổng thống trong thời gian ba ngày tròn. Thời gian ban hành là 15 ngày tròn kể từ ngày Tổng thống tiếp nhận dự luật. Trong trường hợp khẩn cấp do Quốc hội thẩm định, thời hạn ban hành là 7 ngày tròn. Nếu Tổng thống không ban hành trong các thời hạn kể trên, dự luật đã được Quốc hội biểu quyết đương nhiên thành luật và sẽ được Chủ tịch Thượng Nghị viện ban hành.”

Ban hành các đạo luật là độc quyền cố hữu của Hành pháp. Ngày nay đó là một hành vi do đó Tổng thống xác nhận tính cách hợp pháp của sự hình thành đạo luật và làm cho dự luật trở thành luật có tính chấp hành.

Nhưng trong thời hạn ban hành, Tổng thống có một đặc quyền thường gọi là quyền phúc nghị. Theo điều 45 Hiến pháp: “Trong thời hạn ban hành, Tổng thống có quyền gởi thông điệp có viện dẫn lí do yêu cầu Quốc hội phúc nghị một hay nhiều điều khoản của dự luật. Trong trường hợp này, Quốc hội sẽ họp khoáng đại lưỡng viện để chung quyết dự luật với đa số quá bán tổng số Dân biểu và Nghị sĩ. Nếu Quốc hội chung quyết bác bỏ lời yêu cầu phúc nghị của Tổng thống, dự luật đương nhiên thành luật và được gởi lên Tổng thống để ban hành”.

Quyền yêu cầu phúc nghị các dự luật là một trong những quyền thông thường của Hành pháp, Tổng thống đại diện quốc gia, có nhiệm vụ tôn trọng Hiến pháp và phục vụ quyền lợi nhân dân, không thể làm ngơ và ban hành tất cả các dự luật do cơ quan Lập pháp biểu quyết. Mặc dù thẩm quyền Lập pháp thuộc về Quốc hội, nhưng trên cương vị lãnh đạo, Tổng thống có nhiệm vụ lưu ý Quốc hội về tính cách bất hợp hiến hay tính cách thiếu thích nghi của một vài điều khoản của dự luật. Tác dụng của quyền phúc nghị là bắt buộc cơ quan Lập pháp suy nghĩ lại những gì mình đã quyết định và biết đâu với những lí do mà Tổng thống đưa ra, Quốc hội sẽ sửa lại những gì mình đã biểu quyết trong phút chốc thiếu suy tư,… Ý tưởng căn bản của quyền phúc nghị là ở đó.

Tuy nhiên mặc dù đó là dịp để Lập pháp và Hành pháp đối thoại trên phương diện Lập pháp mà kết luận chỉ đem lại lợi ích quốc gia, quyền yêu cầu phúc nghị một phần nào dẫm chân lên thẩm quyền của Quốc hội tiếng nói sau cùng. Nghĩa là Quốc hội có thể giữ nguyên ý chí đầu tiên của mình bắt buộc Tổng thống ban hành bản văn sơ khởi của mình. Nhưng với hai điều kiện: Quốc hội phải họp khoáng đại lưỡng viện để chung quyết dự luật và sự chung quyết bác bỏ phải đạt quá bán tổng số Dân biểu và Nghị sĩ.

Gần đây, nhân dịp Tổng thống yêu cầu phúc nghị vài dự luật, điều 45 nêu trên đã đưa đến một cuộc tranh luận lí thú. Vấn đề đặt ra là phải hiểu điều 45 như thế nào? Thoạt tiên có hai lối giải thích:

Thứ nhất: Khoản 2 điều 45 chỉ đề cập đến trường hợp duy nhất là trong phiên họp khoáng đại lưỡng viện để chung quyết một dự luật bị Tổng thống yêu cầu phúc nghị, có một đa số quá bán tổng số dân biểu và nghị sĩ bác bỏ lời yêu cầu phúc nghị. Và trong trường hợp này, dự luật với bản văn sơ khởi đương nhiên thành luật. Nguyên văn điều 45 khoản 2 chỉ có thế thôi.

Thứ hai: Điều 45 khoản 3 quy định rằng trong phiên họp khoáng đại để chung quyết dự luật bị Tổng thống yêu cầu phúc nghị , nếu Quốc hội bác bỏ lời yêu cầu ấy với đa số quá bán tổng số dân biểu và nghị sĩ, dự luật đương nhiên thành luật. Nếu Quốc hội không hội đủ đa số quá bán để bác bỏ lời yêu cầu phúc nghị thì quan điểm của Tổng thống được xem là chung quyết và dự luật tu chính bởi Tổng thống đương nhiên thành luật.

Hai lối giải thích trên đây hoàn toàn có tính cách cực đoan và không phản ảnh trung thực những nguyên tắc căn bản của Hiến pháp. Cho rằng điều 45 chỉ đề cập đến trường hợp bác bỏ yêu cầu phúc nghị tức là xem quyền phúc nghị như một quyền phủ quyết. Tổng thống chỉ có thể từ chối, không chấp thuận cũng như Quốc hội chỉ có thể bác bỏ. Lối giải thích chật hẹp này không những không thể hiện được ý chí của nhà lập hiến là “sự hoạt động của cơ quan công quyền phải được phối hợp và điều hòa (điều 3 Hiến pháp) mà còn đi ngược lại sáng quyền Lập pháp (điều 43 đoạn 2) cho nên khi sử dụng quyền phúc nghị, Tổng thống có quyền sửa chữa một hay nhiều điều của dự luật và khi chung quyết Quốc hội có thể chấp nhận những sửa chữa này.

Trái lại, quả quyết rằng nếu Quốc hội không đạt được quá bán để bác bỏ lời yêu cầu phúc nghị thì quan điểm của Tổng thống được xem là chung quyết, giải thích như thế có hơi bóp méo bản văn và trái hẳn với nguyên tắc phân quyền. Hành pháp có quyền góp phần vào công việc Lập pháp, Hành pháp có thể ngăn trở ý chí sơ khởi của cơ quan Lập pháp, nhưng chung quy công việc Lập pháp vẫn thuộc thẩm quyền Quốc hội. Một bản văn mà không có đa số Quốc hội chấp thuận lại được xem là đạo luật của Quốc hội không những trái với lí trí mà còn đi ngược lại nguyên tắc phân nhiệm và phân quyền ghi nơi điều 3 Hiến pháp.

Bởi vậy, điều 45 phải được giải thích như sau: trong trường hợp Quốc hội họp khoáng đại lưỡng viện để chung quyết dự luật bị Tổng thống yêu cầu phúc nghị:

• Nếu đa số quá bán tổng số dân biểu và nghị sĩ bác bỏ lời yêu cầu phúc nghị của Tổng thống thì bản văn sơ khởi đã được Quốc hội biểu quyết đương nhiên thành luật;
• Nếu đa số quá bán tổng dân biểu và nghị sĩ chấp thuận đề nghị của Tổng thống thì bản văn sơ khởi đã được Quốc hội biểu quyết sẽ được tu chính lại theo đề nghị của Tổng thống;
• Nếu không có một đa số quá bán tổng số dân biểu và nghị sĩ nào để bác bỏ hay chấp thuận đề nghị của Tổng thống thì những điều khoản của dự luật bị phúc nghị bãi bỏ luôn.

b. Tổng thống tiếp xúc với Quốc hội bằng thông điệp. Vào mỗi khóa họp thường lệ và mỗi khi thấy cần, Tổng thống thông báo cho Quốc hội biết tình hình Quốc gia và chánh sách đối nội đối ngoại của Chính phủ”. (Điều 63 Hiến pháp)

Quyền gửi thông điệp là một hình thức tế nhị thể hiện mối tương quan giữa Tổng thống và Quốc hội, hai cơ quan biệt lập và độc lập. Nếu đối tượng của thông điệp – theo điều 63 – chỉ là thông báo tình hình Quốc gia  cùng chính sách của Chính phủ, trong thực tế cần phải nhìn nhận rằng Tổng thống có thể xuyên qua thông điệp, phác họa một chương trình Lập pháp và những yếu điểm của chính sách chính phủ trong tương lai.

Kinh nghiệm của nền Đệ nhị Cộng hòa cho thấy rằng chính Tổng thống đích thân tới đọc bản thông điệp trước một phiên họp khoáng đại lưỡng viện. Hình thức này không những long trọng, trang nghiêm, biểu lộ sự kính nể của Hành pháp đối với Quốc hội mà còn thu hút được sự chú ý của dư luận quần chúng.

Tổng thống và quyền Tư pháp

Trên địa hạt Tư pháp, Tổng thống bổ nhiệm các vị Thẩm phán Tối cao Pháp viện, có quyền ân xá, và ân giảm hình phạt các phạm nhân.

Quyền ân xá của Tổng thống rất quan trọng. Đây là một quyền chuyên quyết, tùy thuộc thâm tâm của Tổng thống.

a. Tổng thống và những trường hợp đặc biệt

“Trong các trường hợp đặc biệt, Tổng thống có thể kí sắc luật tuyên bố tình trạng báo động, giới nghiêm hay khẩn trương trên một phần hay toàn lãnh thổ. Quốc hội phải được triệu tập chậm nhất mười hai ngày kể từ ngày ban hành sắc luật để phê chuẩn, sửa đổi hoặc bãi bỏ. Trong trường hợp Quốc hội bãi bỏ hoặc sửa đổi sắc luật của Tổng thống, các tình trạng đặc biệt đã được ban hành sẽ chấm dứt hoặc thay đổi hiệu lực.” (Điều 64 Hiến pháp)

“Tình trạng khẩn trương”, “trường hợp đặc biệt” đấy là khái niệm đã có từ lâu và được sử dụng ở bất cứ nước nào và dưới tất cả mọi chế độ chính trị. Nhưng trong quá khứ những khái niệm này biểu hiện một tình trạng cực kì quan trọng nhất định, tình trạng chiến tranh, và đặc quyền mà chính phủ tự cho lấy hay được Quốc hội giao phó chung quy chỉ là tác dụng tất nhiên của sự thủ tiêu nền pháp trị.

Điều mới lạ và đầy ý nghĩa là – trong thời hiện đại và nhất là sau thế giới chiến tranh thứ hai – những khái niệm trên được áp dụng trong một tình thế hòa bình và đã được đưa lên hàng khái niệm có biến tính… Ít có Hiến pháp nào sau 1945 mà không có một điều khoản thừa nhận quyền ưu tiên của Hành pháp trong trường hợp khẩn cấp và đặc biệt – Điều 64 của Hiến pháp Cộng hòa Việt Nam theo chiều biến chuyển ấy.

Một sự kiện cần phải nhấn mạnh – không phải sự hiện hữu của những tình trạng bất thường, cũng không phải tính cách bất thường của quyền hạn chính phủ – mà trái lại địa vị ưu tiên của Hành pháp thay hẳn cả Lập pháp trong một chế độ dân chủ.

Để có một ý niệm chính xác chúng ta sẽ bàn đến sau đây chế độ pháp lí của tình trạng khẩn trương và phản hiệu của nó trên phương diện Hiến pháp.

I. TÌNH TRẠNG KHẨN TRƯƠNG VÀ NỀN PHÁP TRỊ

Sự hiện hữu của tình trạng khẩn trương trong thời gian và không gian chứng tỏ rằng định chế này là một ngoại lệ thông thường.

Nhưng nếu nguyên tắc sử dụng tình trạng khẩn trương không thể chối cãi, làm sao thuyết minh sự xâm phạm khá quan trọng đến nền pháp trị? Ý niệm tối cần, căn bản của tình trạng khẩn trương, có thể ủy nhiệm cho chính phủ một đặc quyền hẳn hoi, hay chỉ là một thực sự chính trị mà hành vi của chánh quyền đành rằng cần thiết nhưng vẫn bất hợp pháp?

a . Học lí giải thích

Hai quan niệm chọi nhau trong việc điều hòa tình trạng khẩn trương và nền pháp trị: thuyết pháp lí và thuyết chính trị.

1. Hành pháp – theo thuyết pháp lí – là quyền ưu tiên xưa nhất và nếu có kém quyền Lập pháp trên phương diện pháp lí lại rất trội hơn với tư cách cơ quan chính phủ. Thống trị không phải thảo luận mà hành động. Và nhất là trước một nguy cơ cấp bách, trong tình trạng đặc biệt, khi mà sự sinh tồn của Nhà nước lâm nguy, cơ quan hành động chiếm địa vị ưu tiên. Đình chỉ sự áp dụng tất cả luật lệ, có thể cản trở hành động khẩn cấp, luôn cả đạo luật bảo vệ quyền lợi cá nhân, đành rằng là hành vi hết sức quan trọng, nhưng chung quy là một đặc quyền mà mục đích không ngoài việc bảo vệ Chính đáng Nhà nước và sự liên tục của Quốc Gia. Đặc quyền này là quyền thiên nhiên của Nhà nước. Trong những trường hợp đặc biệt Chính phủ có bổn phận bảo vệ đoàn thể bằng bất cứ biện pháp nào dù rằng bất hợp pháp.

2. Đặc quyền pháp lí của cơ quan Hành pháp bị những kẻ chủ trương thuyết chính trị phủ nhận. Họ cho rằng đề cập đến vấn đề quyền hạn tức là lạm dụng danh từ. Không thể tưởng tượng được một quyền pháp lí mà đặc tính là hủy bỏ pháp luật. Nếu sự hiện hữu của tối cần không thể chối cãi, vấn đề đặt ra là thử hỏi sự tối cần ấy cho phép chính quyền có những hành vi mà không một văn kiện nào quy định trước. Và vấn đề chỉ đặt trên phương diện chính trị. Khẩn cấp, tối cần không thể đặt ra pháp luật. Nếu những biện pháp ngoài luật lệ của chính phủ được chứng thực và chuẩn y mai sau bởi cơ quan đại diện nhân dân, không phải vì chính phủ có quyền ban hành sắc luật bất hợp pháp mà trái lại vì sự tối cần chính trị. Vì chỉ có ý niệm này là căn bản của tất cả sắc lệnh vượt khỏi thẩm quyền Hành pháp của chính phủ.

Quan niệm lí thuyết bất đồng về vấn đề căn bản quyền hạn của Chính phủ trong tình trạng khẩn trương là như thế. Nhưng trên cuộc tranh luận ấy, một ý tưởng trung tâm nổi bật lên: đặc quyền của chính phủ trong một tình trạng đặc biệt là một thực sự. Tất cả những gì giúp vào sự sinh tồn Nhà nước và sự vãn hồi an ninh trật tự – không thể là những hiện tượng bất hợp pháp.

b. Hiện định pháp và tình trạng khẩn trương

Không một nước nào mà tình trạng khủng hoảng, khẩn cấp khác thường, không đặt ra vấn đề quyền hạn đặc biệt của Chính quyền liên can đến nền pháp trị.

Hiến pháp Hiệp Chúng Quốc 1787 không đề cập đến vấn đề này. Nhưng tất cả các Tổng thống nhậm chức trong những lúc mà quốc gia trải cơn khủng hoảng đều khẳng định rằng Tổng thống có quyền dùng biện pháp đặc biệt trong tình trạng khẩn cấp. Tổng thống Lincoln vào đầu trận giặc Nam-Bắc phân tranh, đã dám kí sắc lệnh đình chỉ tất cả tự do công cộng và trước Nghị viện ông thuyết minh hành động mình viện lẽ khẩn cấp và tuyên thệ giữ gìn Hiến pháp và bảo vệ quốc gia.

Ở nước Anh vào cuối thế kỉ thứ 19 giữa lúc phiến loạn lan tràn trên địa phận Ái Nhĩ Lan Chính phủ bắt buộc kí hàng chục sắc lệnh đặc biệt: Peace Preservation Acts. Vào cuối năm 1920 Quốc hội Anh đã biểu quyết đạo luật hiện nay còn hiệu lực, về quyền hành khẩn cấp (Emergency Power Act) một đạo luật có tính cách thường trực cho phép chính phủ tuyên bố tình trạng khẩn cấp trong trường hợp đình công hay bạo động làm tê liệt thông thương và an ninh và dùng tất cả biện pháp cần thiết để vãn hồi trật tự công cộng.

Hai thí dụ trên đây chứng tỏ rằng, mặc dù Hiến pháp không định trước và trong những nước mà nền pháp trị được áp dụng hoàn toàn, cơ quan Hành pháp lắm lúc phải vượt hẳn thẩm quyền mình và cơ quan Lập pháp phải đề cập đến việc cho phép Chính phủ đối phó một tình thế đặc biệt.

Có lẽ để tránh mọi khó khăn và tranh luận về tính cách hợp hiến của tình trạng khẩn trương một phần lớn các Hiến pháp sau Thế giới Đại chiến thứ hai, rút kinh nghiệm đã qua đã đề cập đến tình trạng khẩn trương. Hiến pháp Miến Điện, điều 110 quy định “Bất cứ lúc nào nếu Quốc hội không họp và nếu thấy tình thế đòi hỏi những biện phấp cấp tốc thì Tổng thống có thể ban hành những sắc lệnh cần thiết có hiệu lực như luật lệ của Quốc hội”, cũng với ý tưởng ấy những lời lẽ khác nhau, tùy xứ, Chính phủ, Tổng thống, Nhà Vua có quyền kí sắc lệnh “Trong những trường hợp bất thường tối cần và khẩn cấp” (Hiến pháp Cộng hòa Ý Đại Lợi 1948, điều 11) “trong trường hợp tối cần” (Hiến pháp Cộng hòa Ả-rập thống nhất 1958, điều 53), “trong trường hợp cực kì khẩn cấp” (Hiến pháp Đan Mạch 1953 điều 23) và sau đây điều thứ 16, Hiến pháp 1958 của Đệ ngũ Cộng hòa Pháp được áp dụng và gây nhiều tiếng vang trong dư luận nước Pháp, Điều thứ 16 quy định rằng:

“Khi nào những định chế của chính thể Cộng hòa, nền độc lập của Quốc gia, sự vẹn toàn của lãnh thổ hay sự thi hành các hiệp ước quốc tế bị đe dọa một cách trầm trọng và trực tiếp và sự điều hành các cơ quan công quyền do Hiến pháp quy định bị đình trệ thì Tổng thống Cộng hòa sẽ ban hành những biện pháp thích ứng sau khi hỏi ý kiến chính thức của Thủ tướng, các Chủ tịch hai Viện và hội đồng bảo hiến”.

II. CHẾ ĐỘ PHÁP LÍ CỦA TÌNH TRẠNG KHẨN TRƯƠNG

Xem xét chế độ pháp lí của tình trạng khẩn trương tức là đề cập đến vấn đề thiết lập và hiệu lực của nó. Nhưng trước hết để quy định rõ rệt địa vị riêng biệt của tình trạng khẩn trương cần phải phân biệt tình trạng này với một tình trạng tương tợ, tình trạng giới nghiêm.

Đặc điểm của tình trạng khẩn trương – cũng như tình trạng giới nghiêm – là giảm bớt và lắm lúc đình chỉ hẳn sự áp dụng tự do công cộng. Không phải thiết lập “độc tài hợp pháp” không kiểm soát, không giới hạn. Khẩn trương cũng  như giới nghiêm chỉ là hai định chế ngoại lệ của nền pháp trị. Căn cứ trên ý tưởng tối cần và công nhận bởi hiện định pháp, tình trạng khẩn trương cũng như tình trạng giới nghiêm thừa nhận một sự tự do bất thường cho Hành pháp. Chung quy đó là một thoái bộ của luật lệ, của cơ quan Lập pháp và đồng thời hợp pháp hóa trước những hành vi “bất hợp pháp của chính quyền”. Đó là điểm tương đồng của tình trạng khẩn trương và tình trạng giới nghiêm. Nhưng định chế thứ hai này có thể xem là giải pháp thái cực, vì  – khác tình trạng khẩn trương – tình trạng giới nghiêm:

• Giao phó quyền trị an cho chức viên quân sự;
• Nới rộng tất cả quyền trị an ấy và thừa nhận thẩm quyền của tòa án quân sự để xét những vi phạm pháp luật không có tính cách quân sự và luôn cả những vi phạm của thường dân.

Tình trạng khẩn trương là giải pháp trung gian giữa tình thế bình thường và tình trạng giới nghiêm, giải pháp ôn hòa tăng cường phương tiện pháp lí của nhân viên và cơ quan hành chính để đối phó nguy cơ cấp bách.

a. Vấn đề thiết lập tình trạng khẩn trương

Thiết lập tình trạng khẩn trương là một hành vi cực kì quan trọng. Chẳng những bởi tác dụng pháp lí của nó mà còn cả ảnh hưởng tâm lí đối với công dân. Không thể có tình trạng khẩn trương trong cảnh thái bình. Chỉ có thể có tình trạng khẩn trương khi mà cuộc sinh tồn của quốc gia lâm nguy, nghĩa là trước những trở lực bất ngờ và đặc biệt làm tổn thương đến uy thế của Nhà nước.

Trước một hoàn cảnh khủng hoảng ấy – mà tình trạng khẩn trương chỉ là phản ứng – ba câu hỏi được đặt ra trong việc thành lập tình trạng khẩn trương: Ai có quyền thiết lập tình trạng khẩn trương? Trong trường hợp nào? Tình trạng khẩn trương có thể thiết lập những những vùng nào và sẽ được áp dụng trong vùng nào?

1. Trước câu hỏi thứ nhất luật lệ hiện hành trong nhiều xứ rất biến chuyển. Nhà Vua, Tổng thống, Thủ tướng hoặc toàn cả hội đồng Chính phủ nhưng chung quy chỉ là áp dụng một ý tưởng chính: quyền thiết lập tình trạng khẩn trương do nơi nhân viên hay cơ quan Hành pháp nắm chủ quyền thật sự trong nước. Riêng về Việt Nam điều thứ 64 của Hiến pháp xác định rằng: “Tổng thống có thể kí sắc luật tuyên bố tình trạng khẩn trương…” Vậy quyền thiết lập tình trạng khẩn trương ở trong tay Tổng thống.

2. Nhưng trong trường hợp nào? Trong những nước khác, Hiến pháp và luật lệ quy định sơ sài vấn đề trường hợp: “trường hợp đặc biệt, tối cần và khẩn cấp”, “trường hợp nguy cơ cấp bách do những xâm phạm quan trọng đến an ninh công cộng”…

Điều 54 viện dẫn nói rằng: “Trong các trường hợp đặc biệt”.

Đó là những cố gắng quy định các trường hợp mà Chính quyền có thể tuyên bố tình trạng khẩn trương. Nhưng tính cách mập mờ, rộng rãi của những danh từ ấy chứng tỏ sự khó khăn của một định nghĩa rõ ràng. Thế nào là một trường hợp đặc biệt? Thế nào là một trường hợp tối cấn và khẩn cấp?

Vấn đề không phải định nghĩa rõ ràng trường hợp hay điều kiện mà chính quyền có thể tuyên bố tình trạng khẩn trương. Làm sao định nghĩa được vì trường hợp đặc biệt là trường hợp bất thường và bất ngờ và là tựu trung của bao nhiêu quái sự? Vậy phải tin tưởng vào Chính quyền trong việc xác định trường hợp đặc biệt. Nói như thế không có nghĩa cho rằng chính quyền thoát likiểm soát. Dư luận – nhất là báo chí và chính đảng – sẽ tỏ ý kiến của mình trong mọi hành động của chính quyền và Quốc hội – đặc biệt lúc bàn cãi dự luật ủy quyền vì lí do khẩn cấp – sẽ đề cập đến vấn đề có hay không khẩn cấp và hành vi của chính phủ có hợp hay không với tinh thần Hiến pháp.

3. Biện pháp đặc biệt, định chế tình trạng khẩn trương đối phó một tình thế đặc biệt nhất định. Chính ý tưởng quan trọng này dìu dắt chính quyền trong việc chỉ định phạm vi của lãnh thổ mà tình trạng khẩn trương sẽ được tuyên bố và áp dụng. Nếu tình trạng quá đặc biệt bắt buộc Tổng thống phải tuyên bố tình trạng khẩn trương trên toàn lãnh thổ, không có gì bắt buộc chính quyền phải làm như thế. Trái lại chính phủ có thể hạn định phạm vi của lãnh thổ và tuyên bố tình trạng khẩn trương trong một hay nhiều vùng. Nhưng, điều cần phải nhấn mạnh, là tuyên bố tình trạng khẩn trương trên toàn lãnh thổ, không có nghĩa là tình trạng khẩn trương sẽ được áp dụng trên toàn lãnh thổ. Điểm khác nhau giữa tuyên bố và áp dụng tình trạng khẩn trương chúng ta sẽ thấy rõ trong việc quy định hiệu lực của tình trạng khẩn trương.

b. Hiệu lực của tình trạng khẩn trương

Chiếu theo điều 64 của Hiến pháp “Tổng thống có thể kí sắc luật tuyên bố tình trạng báo động, giới nghiêm hay khẩn trương trên một phần hay toàn lãnh thổ”. Hiến pháp không đả động gì đến hiệu lực của tình trạng ấy.

Trước khi bàn về hiệu lực, cần phải nhấn mạnh hai điểm sau đây:

1. Tình trạng khẩn trương cho phép chính quyền dùng những biện pháp đặc biệt để đối phó một tình thế đặc biệt. Nhưng không phải bất cứ biện pháp nào mà chỉ có biện pháp cần thiết cho một tình thế nhất định mới là hợp pháp. Vậy việc xác định hiệu lực pháp lí của tình trạng khẩn trương phải có tính cách thu hẹp. Công dân vẫn có thể tiếp tục sử dụng quyền hạn mà chính phủ không quy định lại sau ngày tuyên bố khẩn trương.

2. Điểm thứ hai là sự cách biệt giữ Tuyên bố và áp dụng tình trạng khẩn cấp mà chúng tôi đã đề cập ở trên. Sự tuyên bố tình trạng khẩn trương không có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi và nhiệm vụ của Nhân dân mà chỉ có tính cách thông tin và hiệu lực pháp lí đối với nhân viên hành chính. Báo cho nhân dân tình thế đặc biệt mà chính phủ phải cần đến biện pháp bất thường và – đối với nhân viên hành chính – nới rộng phạm vi hoạt động và quyền hạn của họ. Chỉ trong những vùng mà tình trạng khẩn cấp được áp dụng – có thể tuyên bố tình trạng khẩn cấp trên toàn lãnh thổ nhưng chỉ áp dụng trong vài vùng mà an ninh bị xâm phạm khá quan trọng – tự do công cộng của nhân dân mới bị thu hẹp. Vậy sau sắc luật tuyên bố tình trạng khẩn trương, nhiều sắc lệnh sẽ được ban hành quy định rõ rệt những vùng nào mà chính phủ áp dụng tình trạng ấy.

c. Hiệu lực của sự tuyên bố tình trạng khẩn trương

Tuyên bố tình trạng khẩn trương tức là đình chỉ nền pháp trị. Bởi sự tuyên bố, tất cả thẩm quyền của nhân viên hành chính và nhất là thẩm quyền của Tỉnh trưởng sẽ được nới rộng. Tỉnh trưởng từ ngày tuyên bố tình trạng khẩn cấp, có quyền cấm cư trú trong tỉnh mình bất cứ ai có thể xâm phạm đến hoạt động của chính quyền, thiết lập những vùng mà việc cư trú của công dân được quy định và cấm giao thông trong những giờ và tại chỗ nhất định. Thêm vào hiệu lực có tính cách tiêu cực ấy chính phủ, từ ngày tuyên bố tình trạng khẩn cấp, được phép trưng tập những gì cần thiết cho an ninh quốc gia.

d. Hiệu lực của sự áp dụng tình trạng khẩn trương

Trong những vùng mà tình trạng được áp dụng, hậu quả nặng nề hơn và trực tiếp xâm phạm đến quyền lợi và bổn phận của công dân. Trong những vùng này sắc lệnh của chính phủ có thể chỉ định nơi cư trú của công dân, cấm tự do hội họp, đóng cửa những nơi công cộng, đình chỉ việc bầu cử, quyền kiểm tra tại nhà ngày và đêm, quyền kiểm soát báo chí và tất cả phương tiện phát biểu tư tưởng, và đặt cơ cấu hành chính, quân sự mới tại những vùng ấy. Tóm lại một hệ thống đặc biệt mà việc lạm dụng quyền hành là nguy cơ của sự áp dụng tình trạng khẩn trương.

Và có lẽ để tránh việc lạm dụng này, Hiến pháp quy định rằng Quốc hội phải được triệu tập chậm nhất là 12 ngày sau khi Tổng thống ban hành sắc luật, để phê chuẩn, sửa đổi hoặc bãi bỏ.

Về những trường hợp đặc biệt, cần thêm rằng trong tình trạng chiến tranh mà việc quy định thuộc thẩm quyền Quốc hội, Tổng thống có quyền lưu nhiệm một số cơ quan dân cử và bổ nhiệm một số Tỉnh trưởng.

*

Để chấm dứt thẩm quyền của Tổng thống, chúng ta nên lưu ý rằng bên cạnh Tổng thống còn có một Phó Tổng thống được bầu và cùng một nhiệm kì như Tổng thống. Phó Tổng thống là một nhân vật ít quyền. Vai trò chính là cố vấn Tổng thống và thực hiện những công tác nhất định mà Tổng thống có thể giao phó. Ngoài ra Hiến pháp còn quy định rằng Phó Tổng thống là Chủ tịch Hội đồng Văn hóa Giáo dục, Hội đồng Kinh tế Xã hội và Hội đồng các sắc tộc thiểu số.

B. Chính phủ

Chính phủ là cơ quan thứ nhì sử dụng quyền Hành pháp.

1. Cơ cấu chính phủ

a. Nhân viên chính phủ

Ai là nhân viên chính phủ? Nếu căn cứ theo lối hành văn của Hiến pháp, thành phần chính phủ gồm có Thủ tướng, các Tổng trưởng và Thứ trưởng. Chiếu theo điều 58 Hiến pháp, Tổng thống bổ nhiệm Thủ tướng và theo đề nghị của Thủ tướng, Tổng thống bổ nhiệm các nhân viên chính phủ. Lẽ dĩ nhiên, có quyền bổ nhiệm, Tổng thống có quyền bãi nhiệm Thủ tướng điều khiển chính phủ và chịu trách nhiệm trước Tổng thống về sự thi hành chính sách quốc gia.

Còn Tổng thống có phải là nhân viên chính phủ hay không? Nếu hiểu rằng Tổng thống khai sinh và khai tử chính phủ, nếu Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội bởi quyền khuyến cáo như chúng ta đã thấy, thì Tổng thống và Chính phủ là hai cơ quan biệt lập. Nhưng đồng thời chiếu theo điều 62 Hiến pháp, Tổng thống chủ tọa Hội đồng Tổng trưởng cơ quan tối cao hoạch định chánh sách Quốc gia. Là Chủ tịch Hội đồng Tổng trưởng, Tổng thống thuộc thành phần chính phủ.

Như vậy, vị trí của Tổng thống đối với chính phủ có hai sắc thái: vừa ở trong chính phủ và cùng chính phủ điều khiển quốc gia, vừa ở trên Chính phủ lãnh đạo quốc dân và giám sát chính phủ.

Trên phương diện quy chế, điều 37 khoản 5 quy định rằng: “Dân biểu và Nghị sĩ không thể kiêm nhiệm một chức vụ công cử hay dân cử nào khác”. Giải thích điều này – khi đề cập đến Quốc hội – chúng ta kết luận rằng nhân viên chính phủ không thể kiêm nhiệm chức vụ Dân biểu hay Nghị sĩ. Nguyên tắc bất khả kiêm nhiệm còn áp dụng cho nhân viên chính phủ trên lãnh vực tư. Điều 68 Hiến pháp, Tổng thống, Phó Tổng thống và các nhân viên chính phủ không thể kiêm nhiệm một chức vụ nào thuộc lãnh vực tư, dù có thù lao hay không”.

Sự cấm chỉ này rất dễ hiểu vì sự kiêm nhiệm không những vượt sức lực của một cá nhân mà còn đem lại nhiều nghi ngờ về thiện chí và công minh của nhân viên chính phủ. Ngoài ra Hiến pháp còn cấm nhặt, trong mọi trường hợp, người hôn phối của các nhân viên chính phủ tham dự các cuộc đấu thầu hoặc kết ước với các cơ quan chánh quyền.

b. Các hội đồng chính phủ

Chính phủ trước nhất là một tập đoàn nơi ấy các quyết định tối hậu về chánh sách được thảo luận và chấp thuận. Vì thế những phiên họp của chính phủ rất là quan trọng. Thông thường chúng ta có thể phân biệt 3 loại hội đồng:

* Hội đồng Tổng trưởng: gồm tất cả nhân viên chính phủ do chính Tổng thống chủ tọa. Đây là cơ quan quan trọng bậc nhất trong chính phủ, có nhiệm vụ thảo luận đường lối, hoạch định kế hoạch thi hành, và phối hợp công tác.

* Hội đồng Nội các: cũng gồm tất cả nhân viên chính phủ, nhưng do Thủ tướng chủ tọa. Tầm quan trọng của Hội đồng nội các kém hơn. Hội đồng Nội các là dịp để Thủ tướng cùng các nhân viên chính phủ điều khiển công tác, chuẩn bị cho Hội đồng Tổng trưởng.

* Hội đồng Liên bộ: gồm một số nhân viên chính phủ dưới quyền chủ tọa của Thủ tướng hoặc một Tổng trưởng có thẩm quyền. Hội đồng liên bộ phối hợp công tác của vài bộ liên hệ mật thiết với nhau và ảnh hưởng đến một lãnh vực nhất định.

2. Quyền hạn của chính phủ

a. Hiến pháp không ấn định – và thật ra làm sao kê khai trong chi tiết được đâu là thẩm quyền của chính phủ. Đúng theo tinh thần của chế độ, nếu Tổng thống hoạch định chánh sách Quốc gia, thì chính phủ thi hành chính sách ấy. Mà thi hành tức là cụ thể hóa những mục tiêu quốc gia, đôn đốc phối hợp tất cả những công tác của cơ quan công quyền và tư nhân, hướng về những mục tiêu ấy. Thẩm quyền của chính phủ, như vậy, rất tổng quát, bao la và liên hệ đến mọi địa hạt của đời sống quốc dân.

Tuy nhiên, mặc dù Tổng thống có trách nhiệm hoạch định chánh sách quốc gia – chánh sách mà thông thường được quan niệm và thảo luận tại Hội đồng Tổng trưởng – chính phủ góp một phần đắc lực trong việc hoạch định ấy.

b. Song song với thẩm quyền tổng quát ấy, Thủ tướng còn có một số quyền riêng biệt. Điều 67 quy định rằng: “Thủ tướng điều khiển chính phủ và các cơ cấu hành chính quốc gia, Thủ tướng chịu trách nhiệm về sự thi hành chính sách quốc gia trước Tổng thống”!

Như vậy, Hiến pháp đặt Thủ tướng ở một vị trí khá đặc biệt. Thủ tướng điều khiển chính phủ và một mình chịu trách nhiệm về sự thi hành chính sách quốc gia. Quyền điều khiển chính phủ được thể hiện, trong thực tế, bởi hai phương tiện chánh yếu sau đây:

• Thứ nhất là quyền bãi nhiệm một hay nhiều Tổng trưởng mà Thủ tướng không còn tín nhiệm;
• Thứ hai quyền điều khiển các cơ cấu hành chính quốc gia, một đặc quyền bao gồm quyền lập quy và quyền bổ nhiệm vào các chức vụ dân sự và quân sự quan trọng.

Đoạn 2: NỀN HÀNH CHÍNH ĐỊA PHƯƠNG

Hiến pháp ngày 1-4-1967 đã dành một số điều khoản để quy định những nguyên tắc cơ bản chi phối nền hành chính địa phương. Đó là các điều 70, 71, 72, 73, 74, 75 và 114. Các điều này chỉ nêu lên những nguyên tắc căn bản dành cho Quốc hội Lập pháp thẩm quyền quy định sự tổ chức và điều hành nền hành chính địa phương. Thật vậy, theo đoạn 2, điều 70 thì một đạo luật sẽ quy định sự tổ chức và điều hành nền hành chính địa phương.

Mặc dầu Hiến pháp nền Đệ nhị Cộng hòa đã được ban hành gần hai năm, nhưng tổ chức hành chính địa phương về đại cương, vẫn giữ cơ cấu và quy chế cũ đặt nền tảng trên Dụ số 57 A ngày 24-10-1956 và Thông tư số 115A/TTP/VP cùng ngày. Hai văn kiện này mới đây lại được xác nhận còn hiệu lực do Thông tư số 001A/PTT/VP ngày 1-3-1968 của Tổng thống Việt Nam Cộng hòa.

Sau đây, chúng ta sẽ tìm hiểu và đối chiếu tổ chức hành chính địa phương theo tinh thần Hiến pháp với tổ chức hành chính địa phương theo quy chế hiện hành.

A. Cơ cấu hành chính địa phương theo Hiến pháp ngày 1-4-1967

Điều 70, đoạn 1 Hiến pháp Việt Nam Cộng hòa đã quy định: “Nguyên tắc địa phương phân quyền được công nhận cho các tập thể địa phương có tư cách pháp nhân như Xã, Tỉnh, Thị xã và Thủ đô.”

Về nguyên tắc phân quyền áp dụng cho các tập thể địa phương, chúng ta cần xét ba điểm sau đây:

• Mực độ phân quyền;
• Quyền hạn của vị lãnh đạo Hành pháp đối với các cơ quan quản trị các tập thể đã được phân quyền;
• Việc thực hiện cơ cấu hành chính địa phương theo Hiến pháp ngày 1-4-1967.

1. Mực độ phân quyền

Theo điều 70 Hiến pháp, nguyên tắc căn bản chi phối nền hành chính địa phương là nguyên tắc phân quyền. Nhưng mực độ phân quyền địa phương đã được quan niệm như thế nào?

Sở dĩ chúng ta nêu câu hỏi trên là vì có nhiều cách quan niệm mực độ phân quyền cho các tập thể địa phương.[2]

Tùy theo quan niệm về mực độ phân quyền, người ta sẽ áp dụng những kĩ thuật phân quyền khác nhau.

* Kĩ thuật phân quyền thứ nhất nhằm nhìn nhận tư cách pháp nhân cho tập thể địa phương được phân quyền nghĩa là chính thức nhìn nhận rằng tập thể đó có những quyền lợi riêng để quản trị.

* Kĩ thuật phân quyền thứ hai nhằm giao việc quản trị các quyền lợi của tập thể cho các cơ quan dân cử; các cơ quan này gồm có cơ quan quyết nghị và chánh quyền trung ương bổ nhiệm vị chỉ huy cơ quan chấp hành (như ở Pháp, Hội đồng Tỉnh do dân bầu và Tỉnh trưởng do chính phủ bổ nhiệm; ở Việt Nam, Đô thành, Tỉnh và Thị xã dưới chế độ Đệ nhất Cộng hòa, có nơi, người dân bầu cả hai cơ quan quyết nghị và chấp hành (ở Pháp, Hội đồng xã và xã trưởng đều do dân bầu).

* Kĩ thuật phân quyền thứ ba nhằm chấp nhận cho các cơ quan dân cử quyền quyết định rộng rãi: chánh quyền trung tương chỉ giữ quyền kiểm soát và lắm khi sự kiểm soát này lại hết sức lỏng lẻo để mang nặng tính chất tượng trưng.

Có phân quyền địa phương, khi nào một trong ba kĩ thuật nói trên được áp dụng. Chế độ địa phương phân quyền có tánh cách hạn chế hay có tính cách rộng rãi tùy theo người ta áp dụng 1 hoặc 2 hay toàn thể các kĩ thuật nói trên.

Sau khi đã nêu lên vài điểm pháp lí, liên quan đến kĩ thuật phân quyền, chúng ta hãy xác định mực độ phân quyền theo tinh thần Hiến pháp ngày 1-4-1967.

Chúng ta có thể nói ngay rằng Hiến pháp đã quy định một chế độ địa phương phân quyền hết sức rộng rãi. Thật vậy, ngoài việc nhìn nhận cho các tập thể hành chính tư cách pháp nhân, Hiến pháp còn trù liệu tại điều 71 việc bầu cử các cơ quan quyết nghị và các vị chỉ huy các cơ quan chấp hành các tập thể địa phương theo thể thức đầu phiếu phổ thông, trực tiếp và kín. Mặt khác, theo tinh thần soạn thảo bản Hiến pháp ngày 1-4-1967, chắc chắn các cơ quan dân cử có nhiệm vụ quản trị các tập thể địa phương sẽ được giao cho quyền quyết định rộng rãi.

2. Quyền hạn của Tổng thống và chính phủ đối với các tập thể được phân quyền

a. Như trên đã trình bày, các vị chỉ huy các cơ quan chấp hành do cử tri trong đơn vị hành chính bầu lên. Cử tri khi chọn lựa hẳn phải căn cứ vào đức độ của ứng cử viên và hậu thuẫn các đoàn thể chính trị và tôn giáo dành cho ứng cử viên chớ không lựa chọn theo tiêu chuẩn khả năng chuyên môn về hành chính của ứng cử viên. Để bổ khuyết sự thiếu sót có thể có về phương diện khả năng chuyên môn của các vị chỉ huy cơ quan chấp hành, điều 73 Hiến pháp đã dự trù hai phụ tá do Chính phủ bổ nhiệm để phụ lực các vị chỉ huy dân cử về phương diện hành chính và an ninh.

Vấn đề được đặt ra là các vị phụ tá sẽ do chính phủ đơn phương bổ nhiệm hay chính phủ sẽ bổ nhiệm chiếu đề nghị của vị chỉ huy dân cử? Để vị chỉ huy cơ quan chấp hành có thêm quyền hạn và nhất là để sự hợp tác giữa vị chỉ huy và các phụ tá được chặt chẽ, thiết tưởng nên để vị chỉ huy dân cử đề nghị các phụ tá. Tuy nhiên, để tránh nạn bè phái có hại cho quyền lợi của tập thể và sự điều hành công vụ, tưởng cần đòi hỏi nơi các phụ tá, ngoài tinh thần phục vụ và đức liêm khiết một ngạch trật tối thiểu nào đó và tránh việc chọn người ở ngạch dưới để điều khiển viên chức thuộc ngạch trên.

b. Theo điều 72 Hiến pháp, các vị chỉ huy các cơ quan chấp hành của các tập thể địa phương phân quyền là:

• Xã trưởng ở cấp xã;
• Tỉnh trưởng ở cấp tỉnh;
• Thị trưởng ở cấp thị xã;
• Đô trưởng ở thủ đô.

Theo điều 73, các cơ quan quyết nghị của các tập thể địa phương phân quyền gồm có:

• Hội đồng Xã ở cấp xã;
• Hội đồng Tỉnh ở cấp tỉnh;
• Hội đồng Thị xã ở cấp thị xã;
• Hội đồng Đô thành ở thủ đô.

Các cơ quan quyết nghị và các vị chỉ huy các cơ quan chấp hành nói trên đều do dân chúng bầu lên theo thể thức đầu phiếu phổ thông, trực tiếp và kín.

Với nguyên tắc địa phương, phân quyền rộng rãi, với các cơ quan dân cử để quản trị, quyền lợi của tập thể địa phương, Hiến pháp ngày 1-4-1967 đã thực hiện một tiến bộ đáng kể so với Hiến pháp ngày 26-10-1956 trong quá trình dân chủ hóa nền hành chính địa phương. Tuy nhiên, bên cạnh sự tiến bộ đáng ca ngợi đó, ta phải thẳng thắn ghi nhận một sự hạn chế có tác dụng làm giảm phần nào ý nghĩa và giá trị của nguyên tắc phân quyền địa phương được quy định tại các điều 70, 71, 72 và 73 Hiến pháp ngày 1-4-1967. Thật vậy, theo điều 75 Hiến pháp Tổng thống có quyền giải nhiệm nhân viên các cơ quan quyết nghị và các vị chỉ huy các cơ quan chấp hành của các tập thể địa phương phân quyền trong trường hợp vi phạm Hiến pháp, luật pháp Quốc gia hay chánh sách quốc gia.

Xem qua các nguyên nhân có thể đưa đến sự giải nhiệm nhân viên các cơ quan quyết nghị và các vị chỉ huy các cơ quan chấp hành, chúng ta có ba nhận xét sau đây:

* Các nguyên nhân trên có tánh cách quá rộng rãi và mơ hồ.

* Và tánh cách quá rộng rãi của các nguyên nhân giải nhiệm, quyền hạn của Tổng thống đối với các cơ quan dân cử của các tập thể hành chính cũng rất quan trọng.

* Vì tính cách quá mơ hồ của các nguyên nhân giải nhiệm vai trò của Tối cao Pháp viện sẽ rất quan trọng trong viện thẩm định tính cách hợp hiến và hợp pháp của các nguyên nhân viện dẫn để giải nhiệm các cơ quan dân cử tại địa phương.

3. Việc thực hiện cơ cấu hành chính tại địa phương theo Hiến pháp ngày 1-4-1967

Cho tới nay, gần hai năm sau khi Hiến pháp được ban hành chúng ta vẫn chưa có một đạo luật quy định sự tổ chức và điều hành nền hành chính địa phương như điều 70 Hiến pháp đã dự trù.

Riêng về việc bầu các cơ quan quyết nghị và các vị chỉ huy các cơ quan chấp hành của các tập thể địa phương, điều 114 Hiến pháp đã dành cho Tổng thống quyền bổ nhiệm các Tỉnh trưởng trong nhiệm kì đầu tiên. Như vậy, các cơ quan quyết nghị của Xã, Thị xã, Tỉnh và Đô thành cùng các vị chỉ huy cơ quan chấp hành như Xã trưởng, Thị trưởng và Đô trưởng phải được bầu trước tháng 11 năm 1969 vì điều 117 Hiến pháp đã quy định: “các cơ cấu khác do Hiến pháp quy định phải được thiết lập chậm nhất là hai năm kể từ ngày Quốc hội pháp nhiệm được thành lập” “Các cơ cấu khác” nói trong điều 117, ngoài Đặc biệt Pháp viện, Hội đồng Quân lực, Hội đồng Văn hóa, Giáo dục, Hội đồng Kinh tế Xã hội, Hội đồng các Sắc tộc v.v… còn có thể được hiểu là sự thực thi nguyên tắc phân quyền địa phương.

B. Nhận xét

Về cấp Xã, nguyên tắc tự trị phù hợp với truyền thống hành chính của Việt Nam và thỏa mãn nhu cầu dân chủ hóa xã hội Việt Nam hiện tại. Về tổ chức thì Hiến pháp đã trù liệu hai phương pháp chỉ định Xã-trưởng. Theo điều 71 khoản 2 “Xã trưởng có thể do Hội Đồng Xã bầu lên trong số các Hội viên hội đồng xã hoặc cử tri trực tiếp bầu lên.”

Chúng tôi thiết tưởng tương lai nên có một giải pháp duy nhất cho tất cả các xã thay vì để cho xã này theo giải pháp này và xã khác theo giải pháp kia. Giải pháp để cho dân chúng chỉ định xã trưởng làm cho cơ cấu tổ chức của xã theo một mô thức tương tợ cơ cấu tổ chức Chính phủ trung ương có lẽ là giải pháp nên chấp nhận.

Về cấp Tỉnh và Thị xã

Nguyên tắc tự trị và để cho dân chúng trực tiếp bầu Tỉnh trưởng hay Thị trưởng là một điều mới lạ. Vì thế một số người đã nhiệt liệt chỉ trích. Những người này quan niệm rằng chức vụ Tỉnh trưởng hay Thị trưởng là một chức vụ cần dùng nhiều tri thức về hành chính để làm tròn nhiệm vụ. Một Tỉnh trưởng và Thị trưởng dân bầu sẽ có thể lấy cái thế của địa phương mà chống lại chính phủ trung ương, tạo thành cái nạn “thập nhị sứ quân”. Lo ngại có phần chính đáng nhưng quá đáng.

Thật vậy, trên lí thuyết, những người nắm giữ các chức vụ chỉ huy cao cấp đều cần có khả năng chính trị và hành chính. Bởi vậy, không chỉ có các vị Tỉnh trưởng và Thị trưởng, mà ngay đến Tổng thống, Thủ tướng, các vị Bộ trưởng cũng đều phải biết hành chính.

Tuy nhiên, trong việc xây dựng dân chủ và chọn lựa nhân viên chỉ huy cao cấp của quốc gia, khả năng hành chính phải nhường bước cho khả năng chính trị. Và nguyên tắc lấy khả năng chính trị là chủ yếu không phải chỉ nên áp dụng ở cấp chính phủ trung ương mà còn phải áp dụng ở cấp tỉnh và thị xã. Một ông Tỉnh trưởng hay Thị trưởng không có khả năng chính trị sẽ không huy động được dân trong việc thi hành các chính sách của quốc gia.

Về điểm lo ngại vị Tỉnh trưởng hay Thị trưởng dân bầu sẽ trở thành một vị “sứ quân” cũng là quá đáng. Thật sự thì chủ trương phân quyền trong Hiến pháp rất là hạn chế, vì nó chỉ quy về việc để cho dân chúng bầu Tỉnh trưởng hay Thị trưởng. Ngoài ra, các chức vụ khác trong tỉnh hay thị xã đều do chính phủ trung ương bổ nhiệm. Vị Tỉnh trưởng hay Thị trưởng không thể tự tạo cho mình một bộ máy công quyền biệt lập. Ông lại có thể bị Tổng thống giải nhiệm trong trường hợp vi phạm Hiến pháp, luật pháp quốc gia hay chính sách quốc gia. Như vậy, vị Tỉnh trưởng hay Thị trưởng dân bầu, rốt cuộc, cũng chỉ là một công bộc làm việc trong khuôn khổ của một chính quyền đơn nhất theo một hệ thống pháp luật và một chánh sách chung. Ông không thể nào chống chọi lại đường lối của chính phủ trung ương, cũng không thể nào tách riêng tỉnh mình để tự lập được.

Trong lúc ấy, chủ trương bầu Tỉnh trưởng và Thị trưởng có thể mang lại nhiều cái lợi:

• Khích lệ các địa phương cạnh tranh nhau để tiến nhanh hơn địa phương khác làm cho quốc gia phát triển mạnh mẽ;
• Giúp cho chính khách một cơ hội học tập hoạt động chính trị và điều khiển công việc chung ở các đơn vị nhỏ trước khi ra tranh lấy những chức vụ lớn ở trung ương;
• Thỏa mãn các đoàn thể cơ sở ở địa phương và giúp họ tiếp xúc với thực tế, với khó khăn của sự cai trị. Do đó, họ sẽ bớt sự quá khích trong việc chống đối chính quyền trung ương và điều này sẽ góp vào sự ổn định quốc gia;
• Một trở lực cho sự thi hành chính sách độc tài của nhà cầm quyền trung ương.

C. Hiện trạng nền hành chính địa phương

Như chúng ta đã có dịp trình bày cho tới nay các văn kiện chi phối nền hành chính địa phương vẫn là Dụ số 57A ngày 24-10-1956 và Thông tư số 115-A/TTP/VP cùng ngày. Mới đây do Thông tư số 001-A/PTT/VP ngày 1-3-1968, Tổng thống Việt Nam Cộng hòa đã xác nhận rằng hai văn kiện nói trên vẫn còn hiệu lực.

Sau cuộc Cách mạng ngày 1-11-1963, nhiều văn kiện lẻ tẻ được ban hành nhằm sửa đổi quy chế nền hành chính địa phương để đáp ứng với nhu cầu của tình thế và thỏa mãn khát vọng dân chủ của các tầng lớp dân chúng. Chúng ta có thể kể các văn kiện căn bản sau đây:

• Sắc lệnh số 203 D/NV ngày 31-5-1964 tổ chức việc quản trị Xã;
• Các sắc lệnh số 198 và 199 SL/DVHC ngày 24-12-1966 cải tổ nền hành chính Xã;
• Sắc lệnh số 229 NV ngày 18-12-1965 quy định viện quản trị Thị xã;
• Các sắc lệnh số 67, 68 và 69 NV ngày 9-4-1965 thiết lập Hội đồng Đô thành, Hội đồng Tỉnh và Hội đồng Thị xã.

Với các văn kiện ghi trên, nền hành chính địa phương đã chuyển mình để thoát khỏi chế độ trung ương tập quyền và tiến lần về một chánh sách địa phương phân quyền. Đành rằng, trong hiện trạng, căn cứ vào các kĩ thuật phân quyền, chúng ta có thể xác nhận rằng, về phương diện lí thuyết, nguyên tắc phân quyền đã được công nhận cho các đơn vị hành chính như Đô thành Sài Gòn, Tỉnh, Thị xã và Xã. Nhưng chúng ta có thể tự hỏi: trong thực trạng, nguyên tắc địa phương phân quyền đã được thực thi như thế nào? Nguyên tắc giám hộ được áp dụng ra sao đối với các đơn vị hành chính được phân quyền? Trước khi trả lời hai câu hỏi này, tưởng cần trình bày sơ lược các phân hạt hành chính như các Vùng, các Quận, các Tổng, các Phường, các khu phố và các khóm ấp.

1. Các phân hạt hành chính trong nền hành chính địa phương

Hiện nay, lãnh thổ Việt Nam Cộng hòa được chia thành bốn Vùng chiến thuật; mỗi Vùng gồm có một số Tỉnh; Vùng I, Vùng II và Vùng III, ngoài các Tỉnh, còn có thêm một vài Thị xã, như Vùng I có Thị xã Huế, Thị xã Đà Nẵng, Vùng II có Thị xã Cam Ranh và Vùng III có Thị xã Vũng Tàu.

Đô thành Sài Gòn, các Tỉnh và Thị xã có dân số trên 100.000 người được chia thành Quận.

Quận ở các Tỉnh được chia thành Tổng.

Quận ở các Thị xã được chia thành khu phố.

Quận ở Đô thành được chia thành Phường.

Phường ở Đô thành và Khu phố ở các Thị xã lại được chia thành khóm. Các Xã, được chia thành ấp, phân hạt hành chính nhỏ nhất ở Tỉnh và tương ứng với Khóm ở các Đô thị.

Các phân hạt hành chính như Vùng, Quận, Tổng, Phường, Khu phố và khóm ấp có các đặc điểm chung sau đây:

• Không có pháp nhơn tư cách;
• Không có ngân sách và tài sản riêng nghĩa là không được tự trị bất cứ về phương diện nào ngoại trừ Ấp vì Ấp được đặt dưới quyền quản trị của một Ban trị sự ấp trong đó trưởng ấp và Phó trưởng ấp do dân trong ấp bầu ra theo thể thức phổ thông đầu phiếu, trực tiếp và kín.

Các phân hạt hành chính nói trên chỉ là những cấp hành chính trung gian giúp cho việc quản trị các đơn vị hành chính được thêm phần hữu hiệu.

2. Mực độ phân quyền của các đơn vị địa phương trong nền hành chính hiện tại

Căn cứ vào các kĩ thuật phân quyền mà chúng ta đã phân tách sơ lược trên đây, thì hiện nay các tập thể địa phương như Đô thành, Tỉnh và Thị xã hưởng một chế độ địa phương phân quyền hạn chế. Riêng các xã, từ trước đến nay, luôn luôn được xem là đơn vị căn bản của tổ chức chính trị và hành chính Việt Nam; vì lẽ đó nền hành chính xã không ngớt được cải tổ: từ cuộc cách mạng 1-11-63 đến nay, chúng ta đã chứng kiến hai cuộc cải tổ nền hành chính xã (Sắc lệnh số 203 d/NV ngày 31-5-1964 và Sắc lệnh số 198/SL/DVHC ngày 24-12-1966). Qua hai cuộc cải tổ nói trên, xã hưởng một chế độ địa phương phân quyền tương đối khá rộng rãi so với các Tỉnh, Thị xã và Đô thành.

a. Nền hành chính Đô thành, Tỉnh và Thị xã

Đô thành, Tỉnh và Thị xã đều có tư cách pháp nhơn, có ngân sách và tài sản riêng. Các tập thể địa phương đó đều được đặt dưới quyền quản trị của một Hội đồng dân cử (thiết lập do các sắc lệnh số 67, 68 và 69 NV ngày 9-4-1965) và một Đô trưởng, Tỉnh trưởng hoặc Thị trưởng do Tổng thống bổ nhiệm.

Với một vị chỉ huy cơ quan chấp hành do Tổng thống bổ nhiệm và trực thuộc Tổng thống, Đô thành, Tỉnh và Thị xã chưa được hưởng một chế độ địa phương phân quyền trọn vẹn. Hơn thế nữa, các Sắc lệnh dẫn chiếu đã dành cho các Hội đồng Đô thành, Tỉnh và Thị xã một số quyền hạn rất hạn chế và nhất là đã áp dụng một chế độ giám hộ rất chặt chẽ đối với các Hội đồng nói trên (điểm 3 sau đây).

Nói tóm lại, về phương diện thực chất, chế độ địa phương phân quyền hiện được công nhận cho Đô thành, Tỉnh và Thị xã là một chế độ phân quyền hạn chế.

b. Nền hành chính Xã

Cũng như các tập thể hành chính ghi trên, Xã có tư cách pháp nhơn, có ngân sách và tài sản riêng. Xã cũng được đặt dưới quyền quản trị của hai cơ quan:

• Hội đồng nhân dân xã (cơ quan quyết nghị):
• Ủy ban hành chính xã (cơ quan chấp hành).

Cả hai cơ quan đều do cử tri trong xã trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra. Thật vậy, theo Sắc lệnh số 198 SL/ĐVHC ngày 24-12-1966 cải tổ nền hành chính Xã thì Hội đồng Nhân dân xã do dân bầu ra theo thể thức đầu phiếu phổ thông, trực tiếp và kín: Phó Chủ tịch và các ủy viên trong Ủy ban hành chính xã đều do Chủ tịch Ủy ban hành chính xã bổ nhiệm với sự thỏa hiệp của Hội đồng nhân dân xã và vị Chủ tịch UBHC xã lại do Hội đồng nhân dân xã bầu ra trong số các hội viên của Hội đồng này ngay trong phiên họp đầu tiên của nhiệm kì.

Có tư cách pháp nhơn, được quản trị bởi các cơ quan dân cử có nhiều quyền hạn, xã đã hưởng một chế độ địa phương phân quyền khá rộng rãi. Tuy nhiên tánh cách rộng rãi này đã bị hạn chế một phần nào bởi chế độ giám hộ áp dụng cho xã.

3. Chế độ giám hộ áp dụng cho các tập thể địa phương

a. Chế độ giám hộ áp dụng cho xã

Hội viên Hội đồng nhân dân xã có thể bị tuyên bố đương nhiên từ chức do quyết định của Tỉnh trưởng vì các lí do sau đây:

• Lâm vào trường hợp bất khả kiêm nhiệm hoặc không còn hội đủ các điều kiện ứng cử dự liệu trong sắc lệnh ấn định thể thức bầu cử, phát giác hay xảy ra sau khi đắc cử;
• Vắng mặt liên tiếp ba lần trong những khóa họp thường hay bất thường mà không có lí do chánh đáng được Hội đồng chấp nhận.

Ngoài ra, Tỉnh trưởng có thể tuyên bố giải nhiệm hội viên HĐND xã nào không thi hành nhiệm vụ đã được Hội đồng giao phó mà không có lí do chánh đáng chiếu quyết nghị của đa số 2/3 tổng số hội viên của Hội đồng.

Sau cùng một số quyết nghị của HĐND xã phải được Tỉnh trưởng duyệt y trước khi được thi hành.

Ngoài quyền giám hộ của Tỉnh được trình bày sơ lược trên đây, xã còn chịu quyền giám hộ của chánh quyền trung ương: một số quyết nghị quan trọng của HĐND xã phải được Bộ sở quan duyệt y trước khi thi hành.

b. Chế độ giám hộ áp dụng cho Đô thành, Tỉnh và Thị xã

Một số nghị quyết của Hội đồng Đô thành, Tỉnh và Thị xã phải được Thủ tướng, Tổng trưởng hoặc Bộ trưởng sở quan duyệt y trước khi thi hành.

Ngoài hình thức giám hộ ghi trên còn một hình thức giám hộ thứ hai: đó là sự giải tán Hội đồng do sắc lệnh của Thủ tướng chiếu đề nghị của Tổng trưởng Nội vụ và của Đô trưởng, sắc lệnh giải tán phải viện dẫn lí do.

*

Hiến pháp ngày 1-4-1967 đã phác họa nền hành chính địa phương rất dân chủ bằng cách công nhận nguyên tắc địa phương phân quyền cho các tập thể hành chính như Đô thành, Tỉnh, Thị xã và Xã. Tính chất dân chủ này khiến cho sinh hoạt chính trị tại các tập thể địa phương nói trên trở nên hào hứng người dân sẽ phấn khởi tham gia vào đời sống chính trị và hành chính tại các địa phương vì chính họ, qua trung gian các người đại diện dân cử, sẽ tự quản trị lấy quyền lợi của địa phương.

Tuy nhiên, để nguyên tắc phân quyền đạt được kết quả mong muốn, nguyên tắc này cần được hỗ trợ bởi một ý thức dân chủ đứng đắn và một chánh sách bổ nhiệm nhân viên hợp lí. Nếu không, nguyên tắc địa phương phân quyền sẽ là mầm rối loạn và đưa đến sự phá sản của nền hành chính địa phương.

(Còn tiếp)
Nguồn: Nguyễn Văn Bông, Luật Hiến pháp và Chính trị học. In lần thứ hai. Sài Gòn 1969. Bản điện tử do pro&contra thực hiện.

---

[1] Dân biểu TRẦN THẾ MINH: “… đề cập lại Tổng thống chế sẽ thấy ngay hồn ma anh em ông Diệm đang núp sau bàn chủ tọa vỗ tay để hoành hành đất nước này lần nữa ».
Dân biểu TRƯƠNG TIẾN ĐẠT: « … để tránh nạn độc tài… nên chúng tôi chia nhiệm vụ Hành pháp làm hai: đặt chính sách (Tổng thống) và thi hành chính sách (Thủ tướng)
(Biên Bản Quốc hội Lập hiến số 031 ngày 7.2.1966)

[2] Tưởng cần nên phân biệt quyền hành chính (tức địa phương phân quyền) và phân quyền chính trị (tức giao cho cơ quan khác nhau hành xử quyền Lập pháp, quyền Hành pháp và quyền Tư pháp).

Posted in: Chính Trị,Hiến Pháp,Nguyễn Văn Bông