GIẢI THÍCH PHÁP LUẬT LÀ BẢO ĐẢM TÍNH TỐI CAO CỦA HIẾN PHÁP *

                                                               TS. Ngô Đức Mạnh

Phó Chủ nhiệm Ủy ban đối ngoại của Quốc hội

 

Nhiệm vụ xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa đặt ra yêu cầu cấp thiết là pháp luật phải được thi hành nghiêm chỉnh, áp dụng thống nhất trong cuộc sống. Cùng với việc tiếp tục đẩy mạnh, nâng cao hơn nữa chất lượng hoạt động xây dựng pháp luật, cần thiết phải xúc tiến công tác giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Trên thực tế, Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) là cơ quan được giao thẩm quyền này nhưng chỉ mới tiến hành giải thích một số quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật[1]. Điều này, như Báo cáo tổng kết công tác nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI có nhận xét là đã ảnh hưởng đến việc thực hiện nhiệm vụ bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với một số dự án luật, pháp lệnh[2]... Nhằm góp thêm tiếng nói vào các cuộc thảo luận sôi nổi đang diễn ra về vấn đề giải thích pháp luật, bài viết trình bày một số vấn đề về quan niệm, cơ quan có thẩm quyền giải thích và quy trình, thủ tục giải thích pháp luật ở nước ta.  

1. Quan niệm về giải thích

Đã có nhiều cuộc trao đổi rộng rãi và có chiều sâu về vấn đề giải thích Hiến pháp và pháp luật ở Việt Nam (giải thích pháp luật)[3]. Ít nhất là đã có hai quan niệm về vấn đề này. Ý kiến của John Gillespie lập luận rằng, ý nghĩa và vai trò của giải thích pháp luật là nhằm giải thích ngữ nghĩa của các quy phạm pháp luật trong những hoàn cảnh cụ thể bởi cách hiểu chủ quan của từng cá nhân; qua đó, từ những quy định chung, gọn mà thông qua việc giải thích, pháp luật đi vào cuộc sống, được áp dụng trong những tình huống cụ thể[4]. Trên thực tế, các nhà hoạch định chính sách đang phải đối mặt với nhu cầu ngày càng tăng đòi hỏi phải có các điều luật rõ ràng, thống nhất và minh bạch... và chỉ có thể đạt được một hệ thống pháp luật như vậy thông qua một hệ thống giải thích pháp luật hiệu quả”[5]. Trong khi đó, Nguyễn Như Phát lại nhấn mạnh, giải thích pháp luật là công cụ đảm bảo tính minh bạch của pháp luật; tính minh bạch của hệ thống pháp luật bị đe dọa do thiếu một cơ chế giải thích pháp luật hữu hiệu[6].

Chúng tôi cho rằng, những quan niệm trên đều có tính hợp lý của nó xét từ yêu cầu chung của công tác thi hành pháp luật. Tuy vậy, xét trong tổng thể hệ thống pháp luật của Việt Nam bao gồm Hiến pháp, luật, pháp lệnh và các văn bản dưới luật, thì mục đích chung chi phối toàn bộ hoạt động giải thích pháp luật là nhằm bảo đảm tính thống nhất, nhất quán của hệ thống pháp luật; bảo đảm sự tuân thủ Hiến pháp và tính tối cao của Hiến pháp trong đời sống chính trị, xã hội của chúng ta. Lý thuyết lập pháp và kinh nghiệm thực tiễn của các quốc gia trên thế giới cho thấy, hiến pháp là đạo luật gốc, là nền tảng chính trị - pháp lý cho sự tồn tại của cả hệ thống chính trị và hệ thống pháp luật của mỗi quốc gia. Trong mọi trường hợp, không thể có giải thích pháp luật chung chung mà việc giải thích đó phải căn cứ vào Hiến pháp. Đến lượt mình, Hiến pháp cũng phải được giải thích để làm rõ ý định của nhà lập hiến và làm rõ các quy định của hiến pháp để thực thi và bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp trên thực tế. Điều này lại càng có ý nghĩa và cấp thiết hơn trong điều kiện Hiến pháp Việt Nam không có hiệu lực áp dụng trực tiếp[7]; tổ chức, cá nhân không viện dẫn các quy định của Hiến pháp để giải quyết một vụ việc cụ thể, để chứng minh quyền, lợi ích hợp pháp khi bị khởi kiện hoặc khiếu nại[8]. Từ đó, bản chất của việc giải thích pháp luật là nhằm góp phần làm rõ tinh thần và lời văn của Hiến pháp, làm cho Hiến pháp được áp dụng và tuân thủ nhất quán trong cuộc sống. Đây cũng chính là bản chất của chế độ pháp quyền mà chúng ta đang phấn đấu xây dựng là sống và làm việc theo Hiến pháp và pháp luật.

Cũng từ cách tiếp cận này mà cần phân biệt các cấp độ của việc giải thích Hiến pháp, luật và giải thích văn bản dưới luật. Trong hệ thống pháp luật, Hiến pháp là đạo luật gốc, có giá trị pháp lý cao nhất chi phối toàn bộ hệ thống pháp luật. Giải thích Hiến pháp là giải thích quy phạm mang tính quyền lực nhà nước và có tính bắt buộc cao nhất đối với mọi chủ thể trong xã hội. Điều khoản giải thích Hiến pháp có ý nghĩa quan trọng, là chuẩn mực cho việc hiểu và áp dụng đúng quy định của Hiến pháp trên thực tế. Tương tự như vậy, giải thích đạo luật do Quốc hội ban hành là nhằm bảo đảm tính nhất quán, cách hiểu thống nhất trong quá trình áp dụng luật hoặc có sự xung đột giữa các quy phạm pháp luật trong cùng đạo luật với nhau hoặc giữa quy định của đạo luật đó với Hiến pháp. Khi được giải thích chính thức, điều khoản giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh chính là một phần cấu thành của văn bản được giải thích, tạo thành tổng thể các quy phạm pháp luật đòi hỏi sự nhất quán nội tại trong toàn bộ hệ thống văn bản và cả hệ thống pháp luật.

2. Cơ quan có thẩm quyền giải thích

Theo quy định của pháp luật hiện hành, UBTVQH là cơ quan do Quốc hội bầu, có thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh[9]. Lý giải về vấn đề này, có ý kiến cho rằng quy định này xuất phát từ tính chất hoạt động của Quốc hội là hoạt động không thường xuyên, vừa đáp ứng được nhu cầu của thực tiễn thi hành và áp dụng pháp luật[10]. Ý kiến khác phân tích việc trao thẩm quyền giải thích pháp luật cho UBTVQH từ quan niệm áp dụng nguyên tắc thống nhất quyền lực khi cho rằng, trong Hiến pháp 1992 đã không chấp nhận học thuyết phân chia quyền lực vì điều này mâu thuẫn với quan điểm của Lê-nin về tập trung dân chủ[11]. UBTVQH là cơ quan lập pháp, tương tự như Đoàn chủ tịch Xô viết tối cao Liên Xô, nắm rõ hơn về ý nghĩa chính xác của các quy định pháp luật so với tòa án, nên là cơ quan có thẩm quyền giải thích pháp luật.

Chúng tôi cho rằng, những lập luận trên chỉ có tính hợp lý trong những điều kiện và hoàn cảnh cụ thể, mà chưa tính đến những thay đổi cơ bản gần đây của chúng ta trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, trong tổ chức, hoạt động của Quốc hội. Dường như có sự đồng nhất giữa vai trò giải thích pháp luật với tính chất hoạt động thường xuyên (thường trực) của UBTVQH mà cho rằng cơ quan này hoạt động thường xuyên nên giao thẩm quyền giải thích pháp luật cho UBTVQH. Còn nhận xét cho rằng giải thích pháp luật chỉ có thể thực hiện trong điều kiện phân chia quyền lực là chưa tính đến yêu cầu mang tính phổ biến là pháp luật phải được giải thích kịp thời, cụ thể đối với những quy định ngắn gọn mang tính nguyên tắc cần thiết để pháp luật được tôn trọng và thi hành ở bất kỳ xã hội tiến bộ nào. Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam, chúng tôi cho rằng, nguyên tắc tập trung quyền lực vẫn là nguyên tắc chủ đạo trong tổ chức bộ máy nhà nước ở nước ta bắt nguồn từ quan niệm và thực tế từ ngày lập nên nước Việt Nam mới rằng, quyền lực nhà nước bắt nguồn từ nhân dân. Bên cạnh đó, trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, quan niệm về tổ chức quyền lực nhà nước ở Việt Nam đã có những thay đổi cơ bản, được thể hiện trong điều khoản sửa đổi của Hiến pháp năm 2001. Đó là quy định quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân công và phối hợp giữa các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Từ đó, và theo quy định của pháp luật hiện hành, phạm vi thẩm quyền của UBTVQH cũng được điều chỉnh hợp lý hơn để đóng vai trò chủ yếu là cơ quan thường trực của Quốc hội trong việc chuẩn bị và tổ chức, điều hòa các hoạt động của Quốc hội. Ở khía cạnh thẩm quyền giải thích pháp luật của UBTVQH, có thực tế là UBTVQH ít khi giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Điều này, như đã nêu ở trên, ảnh hưởng đến việc bảo đảm cho Hiến pháp và pháp luật được thi hành nghiêm chỉnh ở nước ta[12]. Từ đó, đã có nhiều cuộc trao đổi về những vấn đề tồn tại liên quan đến thẩm quyền giải thích Hiến pháp và pháp luật của UBTVQH  và về sự cần thiết phải vận hành có hiệu quả cơ chế bảo hiến ở Việt Nam[13]. Góp thêm ý kiến về vấn đề này, chúng tôi cho rằng, lý do chủ yếu là chúng ta chưa có sự nhận thức đầy đủ về giải thích Hiến pháp, luật và pháp lệnh như là một yêu cầu có tính quyết định để đảm bảo tính tối cao của Hiến pháp. Bên cạnh đó, trong thời gian qua, chúng ta quá chú trọng vào hoạt động xây dựng pháp luật; nhấn mạnh đến khía cạnh giải thích chính thức, tức là UBTVQH thực hiện việc giải thích các quy định của pháp luật bằng cách ban hành văn bản giải thích (Nghị quyết) theo trình tự và thủ tục tương tự như xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới. Theo cách này, cần phải có sáng kiến, đề xuất về vấn đề cần giải thích, chuẩn bị dự thảo văn bản giải thích, rồi tiến hành thẩm tra và xem xét, cho ý kiến và trên cơ sở đó, UBTVQH mới ban hành văn bản giải thích. Cách làm này cũng như việc chưa có cơ chế để tạo điều kiện cho các tòa án có quyền giải thích pháp luật, là cách làm phổ biến ở nhiều nước khác, cũng là một nguyên nhân làm cho pháp luật của chúng ta chậm đi vào cuộc sống. Từ đó, cần phải tìm kiếm các giải pháp thích hợp nhằm bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp và luật do Quốc hội ban hành bằng việc thiết lập cơ chế bảo hiến có hiệu quả hơn[14].

3. Xác lập quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp, pháp luật

Từ những điều đã trình bày trên cho thấy, có rất nhiều vấn đề đặt ra phải được làm rõ đối với việc giải thích chính thức của UBTVQH, như quy trình giải thích: từ việc trình kiến nghị giải thích, thẩm tra của các cơ quan của Quốc hội cho đến việc thảo luận và ban hành văn bản giải thích và nhất là, xác định rõ mối quan hệ giữa điều khoản giải thích do UBTVQH đưa ra và nội dung được giải thích trong luật, pháp lệnh, về hiệu lực thi hành của chúng, nhất là khi nội dung giải thích lại là các quy định của Hiến pháp.

Để vận hành có hiệu quả công tác giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, chúng tôi cho rằng, cần tách biệt quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp với quy trình giải thích luật, pháp lệnh và các văn bản dưới luật. Rõ ràng là từ địa vị pháp lý của Hiến pháp mà cần phải có quy trình, thủ tục riêng về giải thích Hiến pháp để tinh thần và lời văn của Hiến pháp được tuân thủ nghiêm chỉnh, nhất quán trên thực tế. Với suy nghĩ như vậy, đã có ý kiến đề xuất về mô hình cơ quan bảo hiến chuyên trách (có thể thành lập Tòa án Hiến pháp) ở Việt Nam có tính độc lập và chuyên nghiệp cao[15]. Tòa án Hiến pháp có thể được giao 4 loại nhiệm vụ như phán quyết về mức độ vi hiến của các văn bản quy phạm pháp luật; giải quyết các tranh chấp về thẩm quyền giữa các cơ quan hiến định; giải quyết các khiếu kiện của công dân, pháp nhân Việt Nam đối với các quyết định bị cho là vi hiến và giải thích Hiến pháp[16].

Chúng tôi cho rằng, không nhất thiết phải thành lập cơ quan bảo hiến chuyên trách, mà nên trao cho Tòa án nhân dân tối cao cả chức năng giải thích Hiến pháp và xem xét tính hợp hiến của văn bản quy phạm pháp luật hoặc hành vi được coi là vi hiến trong các vụ việc cụ thể mà Tòa án nhân dân tối cao là cấp xét xử cuối cùng. Các tòa án khác cũng có thể giải thích Hiến pháp và pháp luật trong việc xét xử các vụ án cụ thể; mở rộng cách hiểu về giải thích pháp luật không chỉ là xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để làm rõ, cụ thể và đầy đủ hơn quy định được giải thích[17]. Đó là sự bổ sung cần thiết cho việc giải thích chính thức, giải thích mang tính quy phạm mà thực tế lâu nay chúng ta đã tiến hành. Như vậy, UBTVQH vẫn có thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật và pháp lệnh theo trình tự, thủ tục nhất định bằng việc ban hành văn bản giải thích. Trong trường hợp giải thích đó liên quan đến điều khoản của Hiến pháp thì cần được trình để Quốc hội xem xét, ban hành thành văn bản giải thích chính thức cụ thể.

Tiếp đến là xây dựng phương pháp giải thích Hiến pháp, luật và văn bản dưới luật một cách khoa học trên cơ sở kết hợp nhiều phương pháp khác nhau vì những nội dung cần giải thích rất phức tạp, có nhiều nội hàm. Cụ thể là cần áp dụng phương pháp giải thích căn cứ vào ý định của nhà lập pháp; vào việc xem xét ngữ nghĩa của các khái niệm, học thuyết lập pháp thông qua việc hiểu từ ngữ của luật theo cách thông thường và tự nhiên trong những ngữ cảnh nhất định. Điều này đặt ra yêu cầu phải triển khai công tác nghiên cứu lập pháp một cách có bài bản, nhất là hệ thống hóa toàn bộ lịch sử lập pháp của một đạo luật từ lúc khởi thảo cho đến khi được xem xét, thông qua và sắp xếp chúng theo phương thức sao cho có thể thuận tiện cho việc tra cứu, đối chiếu, truy cập và phổ biến rộng rãi trong giới luật học, các thẩm phán và những người làm công tác thực tiễn. 

Liên quan đến việc giải thích pháp luật của toà án, chúng tôi cho rằng, cần có những giải pháp đồng bộ, hữu hiệu để nâng cao phẩm chất, năng lực, trình độ chuyên môn của các thẩm phán trong việc hiểu và vận dụng pháp luật để xét xử các vụ án cụ thể. Yêu cầu quan trọng hàng đầu là xuất phát từ kinh nghiệm, niềm tin nội tại của mình về công lý mà các thẩm phán có trách nhiệm vận dụng lời văn và tinh thần trong các quy định của Hiến pháp, pháp luật để xem xét và đưa ra phán quyết về những trường hợp cụ thể. Chúng ta không thể để tình trạng cho rằng pháp luật chưa quy định hoặc quy định không rõ mà không thể xử lý vụ việc, dẫn đến việc xét xử bị chậm trễ, bế tắc hoặc “xét xử thế nào cũng được”. Ở đây, ngoài yếu tố về trình độ, bản lĩnh của mỗi vị quan toà, trách nhiệm và đạo đức nghề nghiệp trong sáng là chìa khoá để giúp các thẩm phán giải mã những quy định còn chưa rõ ràng của pháp luật trong các vụ kiện mà họ thụ lý. Thêm nữa, cần tiếp tục đẩy mạnh việc công khai, minh bạch hóa hoạt động xét xử của Tòa án, thúc đẩy việc hình thành các án lệ qua việc tập hợp và công khai các phán quyết mà Tòa án nhân dân tối cao đã và đang thực hiện. Và cuối cùng là kịp thời tổng kết kinh nghiệm xét xử của Toà án để nâng những vấn đề pháp lý trong các trường hợp áp dụng pháp luật cụ thể qua các bản án đã có hiệu lực thi hành thành ý kiến giải thích chính thức do UBTVQH ban hành./.

---

* Nghiên cứu Lập pháp, số 11(27), tháng 7/2008.

[1] Xem Nghị quyết số 746 của UBTVQH ban hành năm 2005 giải thích Điều 241 của Luật Thương mại. Điều luật này quy định thời gian để khách hàng khiếu nại về chất lượng hàng hóa. Bộ Thương mại đã đề nghị UBTVQH phải làm rõ thời gian 3 tháng đối với khách hàng nêu trong một phần của điều luật có áp dụng cho các phần khác của điều luật không. Tương tự như vậy, Nghị quyết số 1033 của UBTVQH ban hành năm 2006 giải thích Điều 19 của Luật Kiểm toán Nhà nước nhằm làm rõ khi nào thì văn bản dưới luật do Tổng Kiểm toán nhà nước ban hành có hiệu lực pháp luật.

[2] Báo cáo  số 18/BC-QH11 ngày 27/4/2007 của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XI (2002-2007) trong Kỷ yếu Tổng kết nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI, Hà Nội, tháng 6/2007, tr. 14.

[3] Gần đây nhất là Hội thảo về giải thích pháp luật do Văn phòng Quốc hội tổ chức vào ngày 21-22/2/2008 tại Hà Nội với sự tham dự đông đảo của các chuyên gia pháp luật trong nước và của nước ngoài đến từ Hồng Kông, Hàn Quốc, Ôtx trây lia.

[4] Xem John Gillespie, Báo cáo chuyên đề tại Hội thảo về giải thích pháp luật, tr. 1.

[5] Xem John Gillespie, Báo cáo chuyên đề,  tr. 4.

[6] Xem Nguyễn Như Phát, Giải thích pháp luật tại Việt Nam - công cụ đảm bảo tính minh bạch của pháp luật, bài viết tham gia Hội thảo, tr. 2-3.

[7] Xem: Nguyễn Duy Quý, Triển vọng về một thiết chế bảo hiến ở Việt Nam trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, Hội thảo khoa học về cơ chế bảo hiến ở Việt Nam tại thành phố Vinh, Nghệ An, từ ngày 22 -24/3/2005.

[8] Đặng Văn Chiến (Chủ biên), Cơ chế bảo hiến, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2005, tr. 193.

[9] Hiến pháp 1992; Luật Tổ chức Quốc hội 2002, Điều 7.

[10] Xem Đặng Văn Chiến, tr. 185.

[11] Trích theo John Gillespie, trong  Báo cáo đề dẫn Hội thảo về giải thích pháp luật, Hà Nội  21-22/2-2008. J. Gillespie dẫn theo Đài tiếng nói Việt Nam (Voice of Vietnam, in Vietnamese), Vo Chi Cong Report to the National Assembly 25 March 1992, in FBIS-EAS-92-060, 27 March 1992.

[12] Xem Lương Minh Tuân, Hoạt động của Quốc hội với vấn đề bảo hiến ở Việt Nam, trong sách: Quốc hội Việt Nam 60 năm hình thành và phát triển, Ngô Đức Mạnh (chủ biên), Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2006, tr. 481.

[13] Trong số này, đáng chú ý nhất là Hội thảo khoa học về cơ chế bảo hiến ở Việt Nam tại thành phố Vinh, Nghệ An, từ ngày 23 -24/3/2005. Hội thảo có sự tham dự đông đảo các đại biểu Quốc hội, luật gia, nhà nghiên cứu có tên tuổi và những người làm công tác thực tiễn ở Quốc hội, Toà án nhân dân tối cao.

[14] Ngô Đức Mạnh, Hoạt động lập pháp của Quốc hội vì một nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, trong sách: Quốc hội Việt Nam - 60 năm hình thành và phát triển. Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006, tr. 182.

[15] Xem Đặng Văn Chiến, sđd, tr. 194-208.

[16] Xem Lương Minh Tuân, Hoạt động của Quốc hội với vấn đề bảo hiến ở Việt Nam, sđd,  tr. 482-483.

[17] Xem các Nghị quyết số 58/1998/NQ-UBTVQH ngày 24/8/1998 về giao dịch dân sự về nhà ở được xác lập trước ngày 01/10/1991; Nghị quyết 755/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 02/4/2005 về quy định giải quyết đối với một số trường hợp cụ thể về nhà đất trong quá trình thực hiện các chính sách quản lý nhà đất và cải tạo xã hội chủ nghĩa trước ngày 1/7/1991.

Posted in: Khoa Học Pháp Lý