LUẬT ĐĂNG KÝ BẤT ĐỘNG SẢN – NHÌN TỪ GIÁC ĐỘ LÝ LUẬN

HỒ QUANG HUY

Thực hiện chủ trương của Đảng về xây dựng và hoàn thiện khung pháp lý nhằm thúc đẩy sự vận hành của thị trường bất động sản như một trong những “kênh” thu hút vốn đầu tư hiệu quả, an toàn, dự án Luật Đăng ký bất động sản có ý nghĩa quan trọng nhằm xác lập khung pháp lý cho thị trường bất động sản ở nước ta vận động và phát triển theo định hướng xã hội chủ nghĩa, phù hợp đời sống kinh tế – quốc tế. Tuy nhiên, để đạt được mục tiêu trên, từ giác độ lý luận, chúng tôi cho rằng, dự thảo Luật Đăng ký bất động sản cần thể hiện rõ những yêu cầu chủ yếu sau đây:

1. Đăng ký bất động sản vừa đảm bảo mục tiêu quản lý hiệu quả thị trường bất động sản, vừa thúc đẩy các giao dịch về bất động sản được thực hiện an toàn, minh bạch và công khai

          Phải khẳng định rằng, trong thời gian qua, chúng ta vẫn chưa đạt được mục tiêu trên. Theo chúng tôi, có nhiều nguyên nhân để lý giải, song trước hết và chủ yếu là do chúng ta chưa thực sự tôn trọng các quy luật khách quan của nền kinh tế khi ban hành và thực thi các chính sách, pháp luật về bất động sản nói chung và đăng ký bất động sản nói riêng. Các quy định về đăng ký bất động sản hiện tập trung chủ yếu vào mục tiêu quản lý nhà nước, chưa chú trọng đúng mức đến tính chất và quy luật vận động của các quan hệ xã hội trong thị trường bất động sản. Hậu quả là số lượng giao dịch về bất động sản diễn ra trên thị trường “ngầm” ngày càng tăng. Bằng chính sách và pháp luật, nhà nước đã rất khó khăn để có thể kiểm soát, thúc đẩy thị trường bất động sản vận động và phát triển theo đúng định hướng đã đề ra. Do vậy, thị trường bất động sản hoạt động thiếu mạnh mẽ, thiếu sức hút, nhiều nguồn lực không được huy động phục vụ cho nền kinh tế…

          Khắc phục hạn chế trên, các quy định của Luật Đăng ký bất động sản cần tôn trọng và bảo vệ sự thoả thuận giữa các chủ thể tham gia giao dịch trong khuôn khổ pháp luật. Đăng ký bất động sản vừa phải đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước, vừa phải mang lại những lợi ích thiết thực, trực tiếp và hợp pháp cho các tổ chức, cá nhân trong xã hội. Cơ chế đăng ký phải góp phần tăng số lượng các giao dịch trên thị trường bất động sản. Đồng thời, tính minh bạch, công khai và các lợi ích liên quan đến bất động sản được nhà nước ghi nhận và có cơ chế bảo vệ hiệu quả. Khi đó, đăng ký bất động sản không đơn thuần chỉ nhằm đạt mục tiêu đề ra trong quản lý nhà nước, mà còn là một trong những biện pháp hữu hiệu để các tổ chức, cá nhân bảo vệ lợi ích của chính mình khi xác lập và thực hiện các giao dịch trên thị trường bất động sản.

2. Đăng ký bất động sản phải hướng tới mục tiêu công khai, minh bạch hoá tình trạng pháp lý của bất động sản

          Đây là một trong những mục tiêu quan trọng, chi phối các quy định  pháp luật về đăng ký bất động sản. Những biến động về các quyền liên quan đến bất động sản (quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất) phải được giải quyết thông qua cơ chế đăng ký. Hiện nay, ngoài quyền sử dụng đất và nhà ở tại đô thị bước đầu đã có các quy phạm điều chỉnh, các loại bất động sản khác như: công trình xây dựng không phải là nhà ở tại đô thị (nhà ở nông thôn, khách sạn, nhà xưởng, nhà hàng…), cây rừng… vẫn chưa có các quy phạm điều chỉnh trực tiếp và cụ thể về đăng ký khi chủ sở hữu xác lập và thực hiện các giao dịch. Thực tế này không chỉ gây khó khăn cho công tác hoạch định, ban hành chính sách, pháp luật của Nhà nước, mà còn dẫn đến sự bất ổn trong các giao dịch trên thị trường bất động sản do yếu tố công khai, minh bạch và an toàn không được đảm bảo.

          Song, các quy định về đăng ký quyền sử dụng đất trong các văn bản pháp luật về đất đai đã bộc lộ nhiều bất cấp do khả năng, mục tiêu công khai hoá một cách chính xác, kịp thời tình trạng pháp lý của bất động sản bị hạn chế. Nguyên nhân do mô hình tổ chức cơ quan quản lý về đất đai phân tán theo phạm vi địa giới hành chính – lãnh thổ, theo loại bất động sản và theo tư cách chủ thể của người sử dụng đất, người sở hữu tài sản gắn liền với đất. Hơn nữa, vì quá chú trọng đến mục tiêu và nội dung quản lý nhà nước về đất đai nên việc công khai hoá, cung cấp thông tin về bất động sản đã không đạt được kết quả như mong muốn.  

          Về nguyên tắc, thông qua cơ chế đăng ký bất động sản, Nhà nước phải xác định rõ “ai” là người sử dụng đất, người sở hữu tài sản gắn liền với đất, phạm vi quyền năng và những lợi ích liên quan đến bất động sản của các chủ thể này, qua đó giúp tra cứu, cung cấp thông tin về bất động sản được thực hiện kịp thời, chính xác. Bên cạnh đó, đăng ký bất động sản là một cơ chế hữu hiệu nhằm xác định chính xác thứ tự ưu tiên thanh toán giữa các lợi ích được bảo đảm bằng quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất và làm phát sinh hiệu lực đối kháng giữa chủ thể tham gia giao dịch với bên thứ ba. Có như vậy, việc đăng ký bất động sản mới góp phần thúc đẩy sự phát triển của các giao dịch trên thị trường.

          Đây là mục tiêu chung của các nước khi xây dựng hệ thống đăng ký bất động sản. Do vậy, khi xây dựng Luật Đăng ký bất động sản, chúng ta phải xác định và đạt được mục tiêu này. Có như vậy, Luật đăng ký bất động sản mới khắc phục được những bất cập trong mô hình tổ chức, nguyên tắc hoạt động của hệ thống đăng ký bất động sản hiện nay. 

3. Luật Đăng ký bất động sản là kết quả của hoạt động pháp điển hoá các quy định hiện hành về đăng ký bất động sản

Nghiên cứu các quy định hiện hành, chúng tôi nhận thấy, việc đăng ký bất động sản được quy định tại nhiều văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, ngoài quyền sử dụng đất và nhà ở tại đô thị bước đầu đã có những quy định về đăng ký quyền sử dụng, quyền sở hữu, các bất động sản khác (như: nhà xưởng, khách sạn, nhà hàng, nhà ở khu vực nông thôn, rừng…) hiện vẫn chưa có khung pháp lý điều chỉnh việc đăng ký quyền sở hữu.

Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn mặc dù đã điều chỉnh về đăng ký quyền sử dụng đất (bao gồm đăng ký lần đầu và đăng ký biến động), song, các quy định đó vẫn chưa đảm bảo mục tiêu thúc đẩy sự phát triển của thị trường bất động sản vì phạm vi các quyền, giao dịch về đất đai được quy định trong Luật Đất đai chưa đầy đủ so với thực tế, chưa phù hợp với pháp luật dân sự, cụ thể như: chưa có quy định về quyền sử dụng hạn chế bất động sản liền kề; quyền bảo lưu quyền sử dụng, quyền sở hữu bất động sản. Mặt khác, các quy định của Luật Đất đai mang nặng tính hành chính khi điều chỉnh các giao dịch về quyền sử dụng đất. Do vậy, đã dẫn đến những khó khăn cho các tổ chức, cá nhân khi xác lập và thực hiện các quyền, các giao dịch về quyền sử dụng đất. Thực tế đã chứng minh, những hạn chế của Luật Đất đai là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng thị trường quyền sử dụng đất “chính thức” thì hoạt động kém hiệu quả, trong khi các giao dịch trên thị trường “ngầm” lại khá phổ biến. Mặt khác, quy định về đăng ký quyền sử dụng đất trong Luật Đất đai chưa đáp ứng được mục tiêu đảm bảo tính minh bạch, công khai và kịp thời về tình trạng pháp lý của bất động sản, ví dụ như: quyền sử dụng đất hiện bị kê biên hoặc đang dùng để bảo đảm cho việc thực hiện các nghĩa vụ hoặc đang có tranh chấp về diện tích, về chủ sử dụng… Xét về bản chất, khi tham gia các giao dịch trên thị trường bất động sản thì đất đai và các bất động sản gắn liền với đất (nhà, công trình xây dựng khác và rừng) thường có mối liên hệ mật thiết. Trong khi đó, Đảng ta chủ trương xây dựng thị trường quyền sử dụng đất không tách rời với thị trường bất động sản. Với những lý do trên, việc đăng ký bất động sản cần đảm bảo tính thống nhất, tập trung, tránh sự phân tán về thẩm quyền, trình tự và thủ tục đăng ký. Do vậy, đăng ký quyền sử dụng đất cần được điều chỉnh bởi Luật Đăng ký bất động sản. Để đảm bảo tính thống nhất trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, các quy định về trình tự, thủ tục đăng ký quyền sử dụng đất trong Luật Đất đai sẽ bị bãi bỏ. Luật Đất đai chỉ quy định những nội dung quản lý nhà nước về đất đai, về chế độ pháp lý đối với đất đai và về phạm vi các quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất gắn liền với từng loại đất. Đây cũng chính là kinh nghiệm của Trung Quốc trong việc xây dựng Luật Đất đai. 

Với những lý do trên, bất động sản được đăng ký theo Luật Đăng ký bất động sản bao gồm đất đai và các bất động sản gắn liền với đất (công trình xây dựng, rừng). Để đảm bảo tính thống nhất, Luật Đăng ký bất động sản cần phải pháp điển hoá các quy định hiện hành về đăng ký bất động sản.

4. Đơn giản hoá trình tự, thủ tục đăng ký trong các quy định của Luật Đăng ký bất động sản

          Theo chúng tôi, một trong những giải pháp quan trọng để thúc đẩy sự phát triển của hệ thống đăng ký bất động sản là cần đơn giản hoá về trình tự, thủ tục đăng ký. Xét về bản chất, đăng ký bất động sản mang đậm dấu ấn của hoạt động tư pháp. Theo đó, Nhà nước ghi nhận và bảo vệ quyền năng của người sử dụng đất, của chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất và đảm bảo cho các giao dịch về bất động sản vận động theo quy luật khách quan của nền kinh tế thị trường, ngăn chặn sự xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân khác trong xã hội. Khi xây dựng Luật Đăng ký bất động sản, mục tiêu đơn giản hoá trình tự, thủ tục và xoá bỏ cơ chế “xin – cho” mang tính hành chính trong đăng ký bất động sản cần được quán triệt sâu sắc.

          Để thực hiện mục tiêu này, trước hết, chúng ta cần rà soát để loại bỏ những quy định hiện đang cản trở sự phát triển của hệ thống đăng ký. Đồng thời, về mặt tổ chức, Nhà nước cần tách hoạt động đăng ký các quyền, các hợp đồng về bất động sản khỏi hoạt động quản lý nhà nước của các Bộ, ngành kinh tế – kỹ thuật. Theo đó, hệ thống cơ quan đăng ký được tổ chức theo mô hình tập trung, thống nhất và thực hiện hoạt động đăng ký theo tính chất dịch vụ công, tách biệt với hoạt động mang tính quản lý hành chính nhà nước. Thẩm quyền giữa các cơ quan đăng ký bất động sản được xác định theo thẩm quyền địa hạt. Để phục vụ hoạt động đăng ký, Nhà nước cần đầu tư thiết bị kỹ thuật hiện đại, hướng đến mục tiêu vi tính hoá, nối mạng hệ thống cơ quan đăng ký trong phạm vi cả nước. Đây là xu hướng phổ biến của các nước trong khu vực và trên thế giới về xây dựng và phát triển của hệ thống đăng ký bất động sản.

          Đơn giản hoá trình tự, thủ tục đăng ký không chỉ giúp cơ quan đăng ký hoạt động hiệu quả, linh hoạt, đáp ứng tốt những đòi hỏi của thực tiễn mà còn thúc đẩy các tổ chức, cá nhân tích cực tiến hành đăng ký nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.

5. Cần có sự “đột phá” trong các quy định của Luật Đăng ký bất động sản

Pháp luật về đăng ký bất động sản giữ vị trí quan trọng trong hệ thống pháp luật của nhiều nước trên thế giới, đặc biệt là các nước có nền kinh tế phát triển như: Pháp, Đức, Nhật, Hàn Quốc… Song, ở nước ta, đăng ký bất động sản hiện khá mới mẻ, chưa có sự thống nhất trong lý luận và thực tiễn. Do vậy, những khó khăn trong quá trình soạn thảo Luật Đăng ký bất động sản là điều không tránh khỏi. Để khắc phục khó khăn này, chúng ta cần nghiên cứu pháp luật của các nước có hệ thống đăng ký bất động sản phát triển và cần cân nhắc, đánh giá để đảm bảo cho các quy định của Luật Đăng ký bất động sản phù hợp với điều kiện kinh tế – xã hội và hệ thống pháp luật hiện hành của Việt Nam.

Tinh thần đó cần được thể hiện trong những nội dung cơ bản của Luật Đăng ký bất động sản như: phạm vi các loại bất động sản được đăng ký, phạm vi các quyền, các hợp đồng về bất động sản thuộc đối tượng điều chỉnh của Luật; mô hình tổ chức và nguyên tắc hoạt động của cơ quan đăng ký bất động sản; trình tự, thủ tục đăng ký…

          Theo chúng tôi, một trong những nội dung quan trọng cần có sự “đột phá” là mô hình tổ chức của cơ quan đăng ký bất động sản. Thực tế cho thấy, chính mô hình cơ quan đăng ký bất động sản hiện là một trong những “rào cản” đối với mục tiêu xây dựng hệ thống đăng ký hiệu quả, khoa học và hiện đại tại Việt Nam. Khi xây dựng mô hình cơ quan đăng ký các quyền, các hợp đồng về bất động sản, Luật Đăng ký bất động sản cần loại bỏ “rào cản” này và xác lập cơ chế phối hợp hiệu quả, linh hoạt giữa cơ quan đăng ký bất động sản với cơ quan quản lý nhà nước về bất động sản (cơ quan quản lý về đất đai, về xây dựng và cơ quan quản lý rừng). Mô hình cơ quan đăng ký bất động sản được tổ chức tập trung, thống nhất là xu hướng chung, phổ biến hiện nay trên thế giới. Luật Đăng ký bất động sản một số nước mà chúng tôi có điều kiện tham khảo như: Nhật Bản, Hàn Quốc, Pháp, Đức đã tách cơ quan đăng ký bất động sản khỏi hệ thống cơ quan địa chính, xây dựng. Đây là kinh nghiệm mà chúng ta có thể tham khảo trong quá trình xây dựng Luật Đăng ký bất động sản. Tuy cách thức và phương pháp tổ chức mô hình cơ quan đăng ký bất động sản phải được xác định dựa trên cơ sở điều kiện kinh tế – xã hội của Việt Nam, song, để khắc phục những bất cấp hiện nay của hệ thống cơ quan đăng ký bất động sản, chúng ta cần có những bước đột phá nhằm hướng tới mục tiêu phục vụ tốt nhất lợi ích của người dân và tăng nguồn lợi cho nhà nước.  

Muốn phát huy tối đa vai trò và hiệu lực của Luật Đăng ký bất động sản, chúng ta cần áp dụng tổng thể các biện pháp, trong đó hoàn thiện hệ thống pháp luật theo hướng thống nhất pháp luật về nội dung và thủ tục, sao cho các quyền của cá nhân và tổ chức không bị các quy định pháp luật về thủ tục hạn chế đóng vai trò đặc biệt quan trọng. Xây dựng Luật Đăng ký bất động sản chính là nhằm hướng đến mục tiêu hoàn thiện hành lang pháp lý, thúc đẩy sự vận động và phát triển của thị trường bất động sản tại Việt Nam.

Hồ Quang Huy – MOJ.GOV.VN

Posted in: 2. CHIEM HUU VÀ CÁC VAT QUYEN,Thi truong bat dong san