Tổ chức và hoạt động của ngân hàng trung ương các nước và những gợi ý về triển vọng hiến định ở Việt Nam

PGS,TS.LÊ THỊ THU THỦY

Ngân hàng Trung ương (NHTW) ở bất kỳ quốc gia nào đều có vai trò quan trọng trong việc đảm bảo ổn định giá trị đồng tiền, kiềm chế lạm phát và sự an toàn của hệ thống ngân hàng. Kinh nghiệm từ khủng hoảng tài chính của nhiều nước trên thế giới trong giai đoạn vừa qua (đặc biệt là Mỹ, Hàn Quốc, Trung Quốc, Nhật Bản) đã cho thấy vai trò “người dẫn đường” đối với hệ thống ngân hàng và nền kinh tế của một quốc gia của NHTW. Nhờ có NHTW với thẩm quyền của mình trong việc xây dựng, thực thi chính sách tiền tệ quốc gia (CSTTQG) và với tư cách là “ngân hàng mẹ của hệ thống ngân hàng” mà nhiều ngân hàng đã được giải cứu, thoát khỏi tình trạng phá sản và duy trì được tính thanh khoản cho toàn hệ thống tài chính[1]. Do đó, việc nghiên cứu, tìm hiểu về NHTW ở một số nước để có những kinh nghiệm, gợi ý cho Việt Nam khi hoàn thiện pháp luật về NHTW là rất hữu ích, nhằm nâng cao vị thế của NHTW ở Việt Nam theo mô hình NHTW hiện đại.

1. Tổ chức và hoạt động của Ngân hàng Trung ương ở một số nước trên thế giới

1.1. Mô hình tổ chức của NHTW

Khi nói tới mô hình tổ chức của NHTW ở mỗi quốc gia, cần phải xác định vị trí pháp lý của tổ chức này trong bộ máy công quyền. Tùy theo điều kiện kinh tế – xã hội mỗi nước mà NHTW sẽ tổ chức theo những mô hình khác nhau, có vị trí khác nhau trong bộ máy nhà nước, có mối quan hệ khác nhau với Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác.

Trên thực tế đã tồn tại 3 mô hình NHTW: NHTW trực thuộc Quốc hội và độc lập với Chính phủ, NHTW trực thuộc Chính phủ, NHTW trực thuộc Bộ Tài chính.

1.1.1. Ngân hàng trung ương trực thuộc Quốc hội và độc lập với Chính phủ

Theo mô hình này, NHTW không nằm trong cơ cấu bộ máy của Chính phủ, không chịu sự lãnh đạo, điều hành của Chính phủ. Chính phủ không có quyền can thiệp vào hoạt động của NHTW mặc dù ban lãnh đạo của ngân hàng do Tổng thống hay Thủ tướng bổ nhiệm. Chính quyền không được phế truất thống đốc. Điển hình cho mô hình này là NHTW ở các nước như Hoa Kỳ, Đức, Nga[2].

Việc quy định NHTW độc lập với Chính phủ bởi NHTW là cơ quan quản lý, điều tiết tiền tệ và phát hành tiền, hoạt động của nó tác động trực tiếp tới sự phát triển của nền kinh tế, nếu xác định vị trí pháp lý của nó thuộc Chính phủ thì không có gì bảo đảm rằng mọi quyết sách của Chính phủ về tiền tệ sẽ phù hợp với chủ trương, giải pháp của NHTW và phù hợp với nhu cầu thực tiễn của thị trường tiền tệ. Hơn nữa, nếu NHTW thuộc Chính phủ khi có thâm hụt tài chính ngân sách, việc phát hành tiền quá giới hạn và không phụ thuộc vào quy luật lưu thông tiền tệ dễ xảy ra, gây ra tình trạng lạm phát, ảnh hưởng tới sự phát triển của nền kinh tế và đời sống của nhân dân. Đặc biệt, trong nền kinh tế thị trường hiện nay, việc trao cho NHTW vị trí pháp lý độc lập là vô cùng cần thiết, là yếu tố then chốt để đảm bảo tính hiệu quả trong điều hành CSTTQG ở mỗi nước.

Ở Hoa Kỳ, năm 1908 Đạo luật Aldrich – Vreeland được Quốc hội Hoa Kỳ thông qua đã xác định rõ sự cần thiết phải quy định hệ thống ngân hàng độc lập với Chính phủ. Sau đó, năm 1913, Đạo luật về Cục dự trữ Liên bang Hoa Kỳ khẳng định NHTW Hoa Kỳ (Cục Dự trữ liên bang Hoa Kỳ – FED) có vị trí độc lập với Chính phủ, trực thuộc Quốc hội, độc lập trong việc quyết định cung ứng tiền tệ và thực hiện CSTTQG.

Theo đạo luật này, cơ quan lãnh đạo cao nhất của FED là Hội đồng Thống đốc, người điều hành FED là Chủ tịch. Hội đồng gồm 7 thành viên, do Tổng thống bổ nhiệm, với sự tham vấn và đồng thuận của Thượng viện (Phần 10, Điều 1), là cơ quan quyền lực đối với hoạt động của NHTW, mọi quyết định đều được thông qua một cách dân chủ, đa số, tránh tình trạng lạm quyền[3]. Không một nghị sỹ nào trong Quốc hội được là thành viên của Hội đồng Thống đốc của Hệ thống Dự trữ liên bang hoặc là cán bộ hay là Giám đốc của Ngân hàng Dự trữ liên bang (Phần 4 Điều 13). Hội đồng Thống đốc hoạt động theo quy chế độc lập, là cơ quan chịu trách nhiệm trước Quốc hội Mỹ (Phần 2B, Khoản a), có nhiệm vụ điều hòa tiền tệ, tín dụng trong quá trình phát triển của nền kinh tế Mỹ với mục đích đảm bảo sự ổn định giá trị đồng tiền USD và sự tăng trưởng kinh tế, có thẩm quyền quy định mức chiết khấu, mức dự trữ tối thiểu, điều hòa chính sách thị trường mở, quyết định quy chế hoạt động của các ngân hàng dự trữ liên bang và các ngân hàng thành viên hệ thống dự trữ liên bang, giám sát hệ thống ngân hàng Hoa Kỳ nói chung.

Tương tự như FED, NHTW ở Đức có vị trí pháp lý độc lập với Chính phủ. Theo Luật NHTW Cộng hòa Liên bang Đức năm 1957, “Ngân hàng liên bang Đức hoạt động độc lập và không bị lệ thuộc vào các chỉ thị của Chính phủ Liên bang…” (Điều 12) mặc dù Chủ tịch, Phó Chủ tịch, hai ủy viên của Hội đồng NHTW[4] được đề cử bởi Chính phủ liên bang và Tổng thống bổ nhiệm, 4 ủy viên khác được đề cử bởi Bundesrat (Thượng viện đại diện cho Liên bang) có thỏa thuận với Chính phủ liên bang (Khoản 3 Điều 7). Ngoài ra, trong phạm vi có thể mà không làm tổn hại đến nhiệm vụ của mình như là một phần của Hệ thống các NHTW châu Âu, Ngân hàng Liên bang Đức có trách nhiệm hỗ trợ chính sách kinh tế chung của Chính phủ Liên bang (Điều 12). Kể từ khi Hiệp ước Maastricht năm 1992 – Hiệp ước về thành lập Liên minh châu Âu (Treaty on European Union) của các quốc gia trong cộng đồng châu Âu được ban hành thì mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền cho tất cả các NHTW thuộc Liên minh châu Âu đã được công khai. Hiệp ước này cũng đòi hỏi các quốc gia trong cộng đồng châu Âu phải đảm bảo tính độc lập cho NHTW với đầy đủ quyền lực trong việc hoạch định và điều hành CSTTQG.

Mô hình NHTW ở Nga cũng là mô hình NHTW trực thuộc Quốc hội. Luật về NHTW Nga năm 2002, được sửa đổi bổ sung năm 2009 và 2011, quy định ngay trong Điều 1: “NHTW Nga hoạt động độc lập với các cơ quan chính quyền của Liên bang Nga, các cơ quan chính quyền của các chủ thể trong Liên bang Nga và chính quyền địa phương”. NHTW Nga chịu trách nhiệm trước Quốc hội Liên bang Nga. Quốc hội có quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm Chủ tịch NHTW Nga theo đề nghị của Tổng thống Nga, bổ nhiệm, miễn nhiệm các ủy viên của Hội đồng thống đốc theo đề nghị của Chủ tịch NHTW Nga trên cơ sở có sự thống nhất với Tổng thống Nga (Điều 5). Tổ chức và hoạt động của NHTW Nga được nêu rõ không chỉ trong Luật về NHTW Nga mà còn được ghi nhận tại Điều 75 Hiến pháp của Nga ban hành năm 1993, sửa đổi, bổ sung năm 2008, rằng: “…Hoạt động phát hành tiền chỉ được thực hiện bởi NHTW Nga. Việc phát hành các đồng tiền khác ở Liên bang Nga không cho phép. Bảo vệ và đảm bảo sự ổn định giá trị đồng tiền Rúp là chức năng cơ bản của NHTW Nga. Chức năng này được thực hiện độc lập với các cơ quan quản lý nhà nước khác”.

Có thể nói, mô hình NHTW trực thuộc Quốc hội thường được thiết lập ở những nước có nền kinh tế phát triển và CSTTQG được coi là động lực của mọi sự phát triển. Để đảm bảo tính hiệu quả trong hoạt động quản lý của NHTW thì ngân hàng này phải có vị trí pháp lý độc lập, tức là mối quan hệ giữa NHTW với Quốc hội và Chính phủ phải được làm rõ và tính độc lập, tự chủ phải được đề cao. Trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, Ban lãnh đạo NHTW có quyền tự quyết, chứ không phải là quyết định của Quốc hội hay Chính phủ. Vị thế này được thể hiện rõ nét nhất trong việc xây dựng và thực hiện CSTTQG. Đây là một trong những nhân tố quyết định sự thành công của hoạt động quản lý kinh tế vĩ mô.

1.1.2. Ngân hàng trung ương trực thuộc Chính phủ

Theo mô hình này, NHTW nằm trong cơ cấu bộ máy của Chính phủ, chịu sự điều hành trực tiếp của Chính phủ. Chính phủ có quyền can thiệp rất lớn, không chỉ trên phương diện tổ chức, điều hành mà còn trong hoạt động thực hiện CSTTQG. NHTW được ví như công cụ của Chính phủ trong việc điều tiết giá trị đồng tiền và huy động các nguồn tài chính trong nền kinh tế. Mô hình này được xác định dựa trên cơ sở: Chính phủ là cơ quan hành pháp, thực hiện chức năng quản lý vĩ mô đối với nền kinh tế. Do đó, Chính phủ phải nắm trong tay các công cụ kinh tế vĩ mô để sử dụng nó một cách đồng bộ và phối hợp các công cụ nhằm vận hành nền kinh tế trôi chảy và hiệu quả, cũng là để thực thi tốt nhiệm vụ của mình, mà thực chất là Chính phủ nắm NHTW và thông qua NHTW tác động đến CSTTQG. Tiêu biểu cho mô hình này là NHTW ở một số nước châu Á như Trung Quốc, Việt Nam…

Luật về Ngân hàng nhân dân Trung Quốc năm 1995, được sửa đổi, bổ sung năm 2003 quy định: “Ngân hàng nhân dân Trung Quốc là NHTW của nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa. Dưới sự lãnh đạo của Quốc vụ viện, Ngân hàng nhân dân Trung Quốc hoạch định và thực thi CSTTQG, ngăn ngừa và hạn chế rủi ro tài chính và duy trì sự ổn đinh tài chính” (Điều 2); “Toàn bộ vốn của Ngân hàng nhân dân Trung Quốc do nhà nước cấp và thuộc sở hữu của nhà nước” (Điều 8). Như vậy, Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc là cơ quan của Chính phủ và thuộc sở hữu nhà nước. Lãnh đạo, điều hành NHTW ở Trung Quốc được thực hiện bởi Thống đốc, một số Phó Thống đốc và Hội đồng CSTTQG. Thống đốc Ngân hàng nhân dân Trung Quốc phải được Thủ tướng Quốc vụ viện đề cử và Quốc hội quyết định. Khi chưa đến kỳ họp Quốc hội thì Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định và do Chủ tịch nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa bổ nhiệm hoặc miễn nhiệm. Các Phó Thống đốc do Thủ tướng Quốc vụ viện bổ nhiệm hoặc miễn nhiệm (Điều 10).

NHTW ở Trung Quốc áp dụng hệ thống trách nhiệm tập trung của Thống đốc. Thống đốc chịu trách nhiệm điều hành công việc chung của toàn ngân hàng, các Phó Thống đốc trợ giúp Thống đốc hoàn thành trách nhiệm (Điều 11).

Hội đồng CSTTQG được thành lập bởi Ngân hàng nhân dân Trung Quốc, có chức năng, nhiệm vụ tổ chức các thủ tục làm việc do Quốc vụ viện quy định và báo cáo lên Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Hội đồng CSTTQG đóng vai trò quan trọng trong quản lý kinh tế vĩ mô cũng như hoạch định và điều hành CSTTQG.

1.1.3. Ngân hàng trung ương trực thuộc Bộ Tài chính

Đây là mô hình ít phổ biến, bởi lẽ hoạt động của NHTW phụ thuộc vào Bộ Tài chính, dễ xảy ra khả năng sử dụng công cụ phát hành tiền để bù đắp thiếu hụt ngân sách, gây ra tình trạng lạm phát cao trong nền kinh tế, ảnh hưởng trầm trọng tới đời sống của nhân dân. Mô hình này đã tạo ra mâu thuẫn giữa một cơ quan thực hiện nhiệm vụ ngân sách với một cơ quan phát hành tiền và điều tiết lượng tiền cung ứng. Mô hình đã từng được áp dụng ở một số nước như Pháp, Anh, Malaysia… tuy nhiên, đến thời điểm hiện nay nó đã không còn tồn tại do những bất cập của nó.

Vậy, hiện nay mô hình tổ chức NHTW trên thế giới chỉ còn được thể hiện dưới dạng thứ nhất và thứ hai. Mỗi mô hình đều có ưu điểm và hạn chế nhất định. Với mô hình NHTW độc lập với Chính phủ, NHTW có toàn quyền xây dựng và thực thi CSTTQG mà không bị ảnh hưởng bởi các áp lực chi tiêu của ngân sách hay áp lực chính trị khác, trên cơ sở đó có thể tăng hiệu quả của mục tiêu kiểm soát lạm phát, tăng trưởng kinh tế, giảm thâm hụt ngân sách và ổn định hệ thống tài chính. Song bên cạnh đó, mô hình này cũng có điểm bất lợi ở chỗ khó có sự kết hợp hài hòa giữa CSTTQG (do NHTW thực hiện) và chính sách tài khóa (do Chính phủ chỉ đạo) để quản lý vĩ mô nền kinh tế một cách hiệu quả. Tuy nhiên, có thể khẳng định đây là mô hình tổ chức hiện đại, phù hợp với vai trò của NHTW trong nền kinh tế thị trường.

Ngược lại, mô hình NHTW trực thuộc Chính phủ có ưu điểm nổi trội là Chính phủ có thể dễ dàng chỉ đạo và yêu cầu NHTW phối hợp CSTTQG với các chính sách kinh tế vĩ mô khác nhằm đảm bảo tính đồng bộ và hiệu quả của tổng thể các chính sách kinh tế tài chính đối với các mục tiêu vĩ mô trong từng thời kỳ. Mô hình này được xem là phù hợp với yêu cầu cần tập trung quyền lực để khai thác tiềm năng, xây dựng kinh tế trong thời kỳ tiền phát triển. Tuy nhiên, mô hình cũng có hạn chế nhất định, NHTW sẽ mất đi sự chủ động trong việc thực hiện CSTTQG. Việc xây dựng và thực thi CSTTQG có sự can thiệp chính trị thường chỉ đạt được những mục tiêu ngắn hạn. Sự phụ thuộc vào Chính phủ có thể làm cho NHTW xa rời mục tiêu dài hạn của mình là ổn định giá trị tiền tệ, góp phần tăng trưởng kinh tế. Hơn nữa, mô hình này có thể biến NHTW thành nơi phát hành tiền để bù đắp sự thâm hụt ngân sách nhà nước khiến cho hoạt động phát hành tiền không tuân thủ nguyên tắc và có thể dẫn đến lạm phát.

1.2. Hoạt động của NHTW

Dù NHTW thuộc mô hình tổ chức nào thì hoạt động của chúng đều có điểm giống nhau về mục đích và nội hàm, bao gồm quản lý nhà nước trong lĩnh vực ngân hàng và hoạt động nhằm ổn định giá trị đồng nội tệ, đảm bảo an toàn hệ thống ngân hàng và tăng trưởng kinh tế, được thể hiện thông qua hoạt động: phát hành tiền; xây dựng và thực thi CSTTQG; xây dựng và ban hành pháp luật theo thẩm quyền; cấp phép, thanh tra, giám sát ngân hàng; hoạt động tín dụng, thanh toán và ngân quỹ; hoạt động ngoại hối và quản lý ngoại hối; cung cấp thông tin và truyền thông. Các hoạt động trên đều có vai trò quan trọng quyết định tới sự ổn định và an toàn của hệ thống ngân hàng trong một quốc gia. Mức độ độc lập trong hoạt động của NHTW được xác định tùy thuộc vào mô hình tổ chức của NHTW và trình độ phát triển nền kinh tế thị trường ở mỗi quốc gia.

Mức độ độc lập của NHTW trên thế giới được phân thành 4 cấp độ: 1- Độc lập, tự chủ trong thiết lập mục tiêu hoạt động; 2- Độc lập, tự chủ trong xác lập chỉ tiêu hoạt động; 3- Độc lập, tự chủ trong lựa chọn công cụ điều hành; 4- Độc lập tự chủ hạn chế[5].

Theo cấp độ thứ nhất thì NHTW có quyền quyết định CSTTQG, chế độ tỷ giá, mục tiêu hoạt động. Đây là cấp độ tự chủ cao nhất mà NHTW có thể đạt được nhưng cũng khó thực hiện nhất vì đòi hỏi NHTW phải có uy tín cao và năng lực thực thi tốt, có khả năng dự báo chuẩn trên cơ sở các thống kê kinh tế – tài chính. Điển hình cho cấp độ này là FED.

Trên thực tế, FED với quyền hạn mở rộng trong quyết định và thực thi CSTTQG đã áp dụng một loạt các công cụ rất hữu hiệu để tái cấu trúc hệ thống ngân hàng Hoa Kỳ sau khủng hoảng năm 2007[6]. FED đã nới lỏng CSTTQG trong tháng 9/2007, sử dụng công cụ lãi suất theo hướng cắt giảm 0,5% lãi suất cơ bản và hạ lãi suất chiết khấu, sau đó, vào đầu năm 2008 mức lãi suất cơ bản lại giảm xuống 3,25%. Đến đầu tháng 12/2008, lãi suất cơ bản chỉ còn ở mức 0-0,25% – mức thấp nhất trong lịch sử và vẫn đang được áp dụng hiện nay. Ngoài ra, FED còn thực hiện hoạt động tín dụng cho các ngân hàng và thể hiện vai trò là người cho vay cuối cùng cho hệ thống ngân hàng thông qua hạ thấp chênh lệch giữa lãi suất chiết khấu và lãi suất cho vay qua đêm (từ 1% xuống 0,25%), tăng kỳ hạn cho vay qua cửa sổ chiết khấu lên 90 ngày, thành lập chương trình đấu giá kỳ hạn, đấu giá tín dụng với kỳ hạn lên đến ba tháng cho các tổ chức nhận tiền gửi; xây dựng chương trình cho vay chứng khoán kỳ hạn, cho phép các đại lý chứng khoán lớn vay trái phiếu kho bạc từ FED bằng tài sản thế chấp kém thanh khoản[7]. Có thể nói, FED đã sử dụng rất “nhịp nhàng” các công cụ thị trường mở, lãi suất, tái cấp vốn, công cụ chiết khấu để ổn định hệ thống ngân hàng, duy trì niềm tin của công chúng.

Ở cấp độ thứ hai, NHTW cũng được giao trách nhiệm quyết định CSTTQG, chế độ tỷ giá, nhưng NHTW không được xác định mục tiêu hoạt động, mà Quốc hội sẽ quyết định mục tiêu thông qua việc ban hành đạo luật cụ thể, trong đó có quy định về vấn đề này. Sau đó, NHTW có quyền quyết định chỉ tiêu hoạt động cho mục tiêu đã được xác định và quyết định việc sử dụng các công cụ để thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia. Điển hình cho cấp độ này là NHTW Nga và NHTW Châu Âu. Ví dụ, Điều 3 Luật NHTW của Liên bang Nga quy định: “Mục tiêu của NHTW Nga là bảo đảm và bảo vệ sự ổn định của đồng Rúp, phát triển và củng cố hệ thống ngân hàng của Liên bang Nga, bảo đảm sự ổn định và phát triển của hệ thống thanh toán quốc gia. Lợi nhuận không phải là mục tiêu hoạt động của NHTW Nga”. Hoặc, trong Điều lệ và tổ chức và hoạt động của NHTW châu Âu có nêu: Mục tiêu hàng đầu của ngân hàng này là “duy trì sự ổn định giá cả”. Ngân hàng châu Âu có quyền quyết định chỉ tiêu hoạt động.

Cấp độ độc lập thứ ba trao quyền cho Chính phủ hoặc Quốc hội quyết định chỉ tiêu CSTTQG sau khi thỏa thuận với NHTW. Sau khi quyết định được thông qua, NHTW có trách nhiệm hoàn thành chỉ tiêu trên cơ sở được trao đủ thẩm quyền cần thiết để có thể toàn quyền lựa chọn những công cụ điều hành CSTTQG một cách thích hợp. Điển hình cho cấp độ độc lập này là Ngân hàng Dự trữ New Zealand.

Cấp độ độc lập thứ tư là cấp độ độc lập, tự chủ thấp nhất, theo đó Chính phủ quyết định cả về mục tiêu và chỉ tiêu hoạt động và can thiệp mạnh vào quá trình sử dụng các công cụ để thực thi CSTT quốc gia. Điển hình cho cấp độ này là NHTW ở Việt Nam trước khi ban hành Luật Ngân hàng nhà nước Việt Nam năm 2010 (Luật NHNN Việt Nam)[8].

Thực tế cho thấy, dù thuộc cấp độ nào và mô hình nào đi chăng nữa thì NHTW trên thế giới hiện nay đều có độ độc lập nhất định, tuy nhiên mức độ là không giống nhau, thể hiện cụ thể ở ba lĩnh vực: hoạch định và thực thi CSTTQG; giám sát các tổ chức tín dụng; quản trị, điều hành nội bộ.

2. Những điểm đặc thù trong tổ chức và hoạt động của Ngân hàng nhà nước Việt Nam

NHNN Việt Nam là NHTW của Việt Nam, được thành lập và hoạt động theo mô hình NHTW trực thuộc Chính phủ, theo đó NHNN là cơ quan ngang bộ của Chính phủ, là NHTW của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam[9].

Như vậy, về vị trí pháp lý, NHNN Việt Nam theo Luật NHNN Việt Nam năm 2010 vẫn không có gì thay đổi so với Luật NHNN Việt Nam năm 1997 để phù hợp với thể chế chính trị và Hiến pháp 1992. Lãnh đạo, điều hành NHNN Việt Nam được thực hiện bởi Thống đốc theo cơ chế Thủ trưởng chế. Thống đốc là thành viên của Chính phủ, người chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ, trước Quốc hội về quản lý nhà nước trong lĩnh vực tiền tệ và ngân hàng. Tuy nhiên, Luật NHNN hiện hành đã thể hiện rõ hơn sự tự chủ và tính độc lập của NHNN trong việc thực hiện các chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ và hoạt động ngân hàng, khẳng định mối quan hệ chặt chẽ giữa hai chức năng quan trọng của một NHTW: thực thi CSTTQG và giám sát an toàn hoạt động của hệ thống ngân hàng. Cụ thể, Thủ tướng Chính phủ, NHNN quyết định việc sử dụng các công cụ thực hiện CSTTQG, bao gồm tái cấp vốn, lãi suất, tỷ giá hối đoái, dự trữ bắt buộc, nghiệp vụ thị trường mở và các công cụ, biện pháp khác theo quy định của Chính phủ (Khoản 4 Điều 3, Điều 10 Luật NHNN Việt Nam). Quốc hội quyết định chỉ tiêu lạm phát hàng năm được thể hiện thông qua chỉ số giá tiêu dùng và giám sát việc thực hiện CSTTQG (Khoản 2 Điều 3).

Như vậy, NHNN Việt Nam đã từng bước được chuyển từ cấp độ độc lập thứ tư lên cấp độ độc lập thứ ba. Tuy nhiên, vị thế cũng như mô hình NHNN hiện nay còn có những hạn chế nhất định. NHNN Việt Nam chưa có sự độc lập trong việc thiết lập chỉ tiêu hay mục tiêu hoạt động. Đây là một định chế tài chính công quyền (tầm ảnh hưởng và vai trò của nó rất lớn đối với nền kinh tế) chứ không phải đơn thuần là cơ quan quản lý nhà nước như các bộ, ngành khác, nhưng gần như tất cả hoạt động của NHNN Việt Nam đều phụ thuộc vào Chính phủ (từ hoạt động phát hành tiền[10] đến thực hiện CSTTQG, cho vay, bảo lãnh cho tổ chức tín dụng vay vốn nước ngoài, tạm ứng cho ngân sách nhà nước[11]). Đặc biệt, dưới sự chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ, NHNN Việt Nam đã phải thực hiện tái cấp vốn cho các ngân hàng thương mại để khoanh, xóa nợ các khoản vay của các Tập đoàn kinh tế nhà nước. Đây là một trong những nguyên nhân làm hạn chế hiệu quả hoạt động của NHNN, nhất là trong việc thực hiện mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền[12].

Ngoài ra, với cơ chế lãnh đạo, điều hành Thủ trưởng chế, NHNN bị hạn chế nhất định trong việc đưa ra các quyết sách của mình trong lĩnh vực tiền tệ, bởi lẽ Thống đốc là thành viên của Chính phủ. Kinh nghiệm các nước phát triển cho thấy, nếu NHTW được quản lý bởi một Hội đồng Thống đốc hay Hội đồng NHTW, Hội đồng quản lý và điều hành bởi Ban Thống đốc thì CSTTQG được thực thi một cách có hiệu quả hơn, tránh được tình trạng “lộng quyền” và “cha chung không ai khóc” khi xảy ra khủng hoảng ngân hàng.

3. Những gợi ý hiến định về mô hình ngân hàng trung ương và hoàn thiện pháp luật về Ngân hàng nhà nước Việt Nam

3.1. Hiến định mô hình định chế tài chính công quyền – NHTW

Hiện nay mặc dù Quốc hội đã ban hành Luật NHNN Việt Nam năm 2010 nhưng mô hình NHTW ở Việt Nam vẫn chưa phải là mô hình hiện đại, chưa đáp ứng được những biến động trên thị trường tiền tệ, ngân hàng và những thay đổi của nền kinh tế. Tổ chức và hoạt động của NHTW ở Việt Nam còn phụ thuộc nhiều vào Chính phủ, chưa khẳng định là một tổ chức có vị thế “kép” – vừa là định chế tài chính công quyền, vừa là cơ quan quản lý nhà nước. Vị trí pháp lý của NHNN Việt Nam chưa xứng tầm với chức năng, nhiệm vụ, vai trò của nó trong việc ổn định giá trị đồng tiền và đảm bảo an ninh tiền tệ của một quốc gia. Chính vì vậy, để thực hiện được hàng loạt các mục tiêu đã đề ra trong Luật NHNN Việt Nam (Khoản 1 Điều 4): mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền, bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống các tổ chức tín dụng; bảo đảm sự an toàn, hiệu quả của hệ thống thanh toán quốc gia; góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa, luật pháp cần trao cho NHNN Việt Nam vị thế độc lập với Chính phủ, trực thuộc Quốc hội. Tăng cường tính độc lập cho NHNN là mục tiêu cần hướng tới nhằm đạt được hiệu quả trong thực thi CSTTQG và ổn định thị trường tài chính tiền tệ nói chung. Và nếu được như vậy, Hiến pháp Việt Nam nên khẳng định vị thế của NHTW ở Việt Nam, mối quan hệ của nó với Quốc hội và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác trong việc quyết định và thực thi CSTTQG, trong việc thực hiện chức năng và quyết định cơ cấu tổ chức. Hiện nay, Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) mới chỉ có Điều 84 (Khoản 4) quy định về thẩm quyền của Quốc hội trong việc quyết định CSTTQG. Ngoài ra, Hiến pháp khi sửa đổi cũng cần tính tới việc khẳng định cấp độ độc lập tự chủ của NHTW là độc lập trong thiết lập chỉ tiêu hoạt động (mức độ độc lập cấp hai), bởi lẽ trong tương lai gần, khi các điều kiện cho phép, các biến số kinh tế, tài chính ổn định dần, năng lực dự báo tài chính được cải thiện thì mô hình NHTW độc lập là hoàn toàn có thể áp dụng ở Việt Nam[13].

Ở nước ta, từ khi thành lập cho đến nay, NHNN luôn là một cơ quan của Chính phủ: tổ chức, hoạt động của nó chịu sự điều chỉnh rất lớn của Chính phủ. Điều đó phần nào làm giảm tính linh hoạt trong việc điều hành thực hiện CSTTQG. Trong khi đó, CSTTQG tác động tới mọi chủ thể trong nền kinh tế, hoạt động ngân hàng – lĩnh vực quản lý của NHTW là lĩnh vực nhạy cảm, nếu có sự can thiệp mạnh từ Chính phủ sẽ ảnh hưởng tới hiệu quả quản lý. Ngoài ra, Việt Nam đã gia nhập WTO, các cam kết trong lĩnh vực ngân hàng, tài chính không dễ được thực hiện, năng lực cạnh tranh của các ngân hàng thương mại khó được nâng cao nếu thiếu tính độc lập trong vị trí pháp lý của NHTW. Do đó, Hiến pháp nên quy định NHTW có vị trí pháp lý độc lập với Chính phủ nhằm bảo đảm được sự linh hoạt, mềm dẻo, minh bạch trong điều hành thị trường tiền tệ của NHTW, bảo đảm được sự ổn định giá trị đồng tiền trong nền kinh tế[14].

3.2.Thay đổi cơ chế lãnh đạo, điều hành NHNN Việt Nam

Ngoài việc lựa chọn mô hình tổ chức và xác định vị trí pháp lý độc lập của NHTW, tính độc lập của NHTW còn thể hiện trong việc lựa chọn nhân sự, quyết định cơ cấu tổ chức, quản trị điều hành của ngân hàng. Kinh nghiệm các nước phát triển cho thấy, NHTW với sự hiện diện của bộ máy lãnh đạo, điều hành bao gồm Hội đồng Thống đốc (hoặc Hội đồng Ngân hàng Trung ương) và Chủ tịch hoặc Thống đốc NHTW thì các quyết sách được ban hành sẽ chủ động và dễ dàng đi vào cuộc sống, đảm bảo tính hiệu quả. Hiện nay, Luật NHNN Việt Nam quy định Thống đốc “toàn quyền” và là người chịu trách nhiệm duy nhất tổ chức và chỉ đạo thực hiện CSTTQG (Điểm a, Khoản 2 Điều 8). Quy định như vậy có thể sẽ gây ra những hậu quả, thiệt hại nhất định cho nền kinh tế khi hệ thống ngân hàng lâm vào tình trạng khủng hoảng vì một người không bao giờ có thể hiểu biết được đầy đủ mọi vấn đề. Vì vậy, Luật NHNN Việt Nam cần phải được sửa đổi theo hướng có sự tách bạch giữa điều hành và quản trị. Điều hành NHTW được thực hiện bởi Ban điều hành, còn quản trị nên được thực hiện bởi Hội đồng quản trị (hoặc Hội đồng quản lý) NHTW. Hội đồng quản trị là cơ quan hoạch định chính sách trong lĩnh vực tiền tệ, làm việc theo nguyên tắc tập thể, còn Ban điều hành có trách nhiệm đưa các chính sách đó vào cuộc sống. Nếu NHTW được thiết kế theo mô hình quản trị này sẽ tạo ra được phương thức quản trị ngân hàng mang tính tổng thể, định hướng chiến lược lâu dài, tránh được hiện tượng thụ động, mang nặng tính hành chính và mệnh lệnh trong điều hành. Bên cạnh đó, hoạt động của Ban điều hành cũng phải bảo đảm tính minh bạch thông qua các hoạt động kiểm toán, kiểm soát nội bộ của NHTW.

Ngoài ra, việc nâng cao tính độc lập và tự chủ của NHNN đối với các mục tiêu và quyết định chính sách phải đi kèm với trách nhiệm giải trình đầy đủ và minh bạch. Thống đốc NHNN theo định kỳ hoặc theo đề nghị của Quốc hội phải có trách nhiệm giải trình trước Quốc hội về các quyết định chính sách trong giới hạn chức năng và thẩm quyền được giao[15].

3.3. Xác định rõ mục tiêu hoạt động của NHTW

Điều 4 Luật NHNN Việt Nam có nêu rõ: “Hoạt động của NHNN nhằm ổn định giá trị đồng tiền; bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống các tổ chức tín dụng; bảo đảm sự an toàn, hiệu quả của hệ thống thanh toán quốc gia; góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Có thể nói, các mục tiêu hoạt động của NHNN được quy định trong Luật có phần “ôm đồm”. Bởi lẽ, mục tiêu tối cao của NHTW là bảo đảm an toàn hoạt động của hệ thống ngân hàng và ổn định giá trị đồng tiền, những mục tiêu còn lại là hệ quả của việc đạt được các mục tiêu nêu trên. NHTW là cơ quan quản lý các ngân hàng, tổ chức tín dụng, vì vậy nhiệm vụ đầu tiên phải là đảm bảo sự an toàn cho các tổ chức này. Do đó, chỉ nên xác định mục tiêu của NHNN là “bảo đảm an toàn hoạt động của hệ thống ngân hàng và ổn định giá trị đồng tiền trong nền kinh tế”. Điều này đặc biệt có ý nghĩa vì mục tiêu có rõ ràng thì NHTW mới có thể kiểm soát được rủi ro trong lĩnh vực quản lý của mình. Hơn nữa, như trên đã đề cập, việc theo đuổi quá nhiều mục tiêu sẽ hạn chế năng lực và tính chủ động của một NHTW.

3.4. Tăng tính chủ động cho NHNN Việt Nam trong việc thực hiện vai trò là NHTW của hệ thống ngân hàng, “ngân hàng mẹ của các ngân hàng”

NHNN Việt Nam với tư cách là NHTW của hệ thống ngân hàng có quyền quyết định cho vay, bảo lãnh cho các tổ chức tín dụng vay vốn nước ngoài, tạm ứng cho ngân sách nhà nước để xử lý thiếu hụt tạm thời quỹ ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, theo Điều 25, 26 Luật NHNN Việt Nam, thẩm quyền này bị hạn chế đáng kể khi phải xin phép Thủ tướng Chính phủ. Để đảm bảo hiệu quả của CSTTQG, những nhiệm vụ khác như tạm ứng chi ngân sách hay tài trợ trực tiếp cho thâm hụt ngân sách của Chính phủ cũng nên được quy định lại để Thống đốc có quyền từ chối theo đúng mục tiêu thâm hụt ngân sách được Quốc hội phê duyệt hàng năm và chủ động trong việc điều hành cung, cầu tiền trên thị trường. Hơn nữa, cần có quy định cụ thể về chức năng “là ngân hàng của Chính phủ” của NHNN theo hướng NHNN sẽ không cho ngân sách vay trực tiếp. NHNN chỉ cấp tín dụng gián tiếp cho Chính phủ thông qua việc cho ngân sách vay trên thị trường thứ cấp có hạn mức và lấy trái phiếu Chính phủ làm tài sản đảm bảo khi cho các NHTM vay[16].

Bên cạnh đó, NHNN cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung các quy chế tái cấp vốn, quy chế chiết khấu – tái chiết khấu của NHNN đối với các NHTM theo hướng thông thoáng hơn về điều kiện vay, hạn mức vay, điều chỉnh lãi suất tái cấp vốn phù hợp với quan hệ cung cầu vốn trên thị trường tiền tệ. Những điều chỉnh lãi suất tái cấp vốn và lãi suất chiết khấu của NHNN cần phải linh hoạt hơn trên cơ sở bám sát diễn biến thị trường và mục tiêu điều hành CSTTQG, có thể thông qua việc dự báo sự biến động lãi suất theo tình hình kinh tế trong và ngoài nước, qua đó áp dụng các biện pháp định hướng lãi suất phù hợp với thực tế nền kinh tế. Ngoài ra, mở rộng danh mục các loại giấy tờ có giá được sử dụng trong các giao dịch tái cấp vốn, ví dụ có thể nhận tài sản bảo đảm khi tái cấp vốn là trái phiếu công ty của một ngành, lĩnh vực kinh tế mũi nhọn hoặc giấy tờ có giá do các tổ chức tín dụng phát hành có chất lượng cao, do một tổ chức có uy tín xếp hạng và tăng cường áp dụng các biện pháp quản lý rủi ro đối với giấy tờ có giá sử dụng trong công cụ tái cấp vốn.

3.5. Trao quyền độc lập cho NHNN Việt Nam trong hoạt động phát hành tiền

Theo kinh nghiệm của Hoa Kỳ thì Chính phủ trao cho Cục Dự trữ Liên bang Hoa Kỳ toàn quyền quyết định hoạt động phát hành tiền tệ. Vì vậy, việc phát hành tiền của FED là hoàn toàn độc lập với Chính phủ. Chính phủ Hoa Kỳ chỉ huy động được tiền từ việc Bộ Tài chính phát hành chứng khoán (trái phiếu kho bạc, tín phiếu kho bạc). Hoặc kinh nghiệm của Trung Quốc cho thấy, tiền Nhân dân tệ do Ngân hàng nhân dân Trung Quốc thống nhất in ấn và phát hành. Tuy nhiên, ở Việt Nam, hoạt động này của NHNN còn quá phụ thuộc vào Chính phủ. Chính phủ quyết định cả việc thiết kế lẫn việc in, đúc tiền. Trong khi đó, đây là hoạt động độc quyền của NHTW của một quốc gia. Nên chăng, Chính phủ chỉ nên quyết định mức lượng tiền phát hành hàng năm, còn các vấn đề liên quan đến thủ tục thực thi thì nên trao cho NHTW chịu trách nhiệm. Có như vậy mới đảm bảo được tính độc lập của NHTW trong hoạt động phát hành tiền và khẳng định đây là ngân hàng duy nhất có thẩm quyền phát hành tiền của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trên cơ sở đó bảo đảm bí mật đồng tiền phát hành cũng như những nguyên tắc của hoạt động phát hành tiền./.

---

[1] Ví dụ: năm 2008, FED (Cục Dự trữ liên bang Mỹ) đã tích cực tham gia vào quá trình tái cơ cấu hệ thống ngân hàng, tài chính ở Mỹ như cứu AIG khỏi tình trạng phá sản bằng cách cho AIG vay 85 tỷ USD và nắm giữ 80% cổ phần của tổ chức bảo hiểm này. Ngày 23/11/2008, FED cùng Bộ Tài chính, FDIC đưa ra quyết định giải cứu Citigroup khi ngân hàng thương mại này đứng trước nguy cơ mất thanh khoản. 9/2008, FED chấp thuận cho Goldman Sachs và Morgan Stanley được cải tổ và chuyển đổi từ ngân hàng đầu tư thành ngân hàng đa năng để hưởng những dịch vụ cứu trợ của FED. Xem: Nguyễn Thị Hương Thanh, Tái cấu trúc hệ thống ngân hàng – Kinh nghiệm từ cuộc khủng hoảng ở Mỹ, Tạp chí Ngân hàng, số 12, tháng 6/2012, tr. 58, 59.

[2] Xem: Giáo trình Luật Ngân hàng (Chủ biên: TS. Lê Thị Thu Thủy), Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, 2005, tr. 55.

[3] Hệ thống ngân hàng ở Mỹ có tổ chức khá khác biệt so với các nước. Nước Mỹ được chia thành 12 khu vực, ở mỗi khu vực thành lập một Ngân hàng Dự trữ liên bang – là NHTW của khu vực. Lãnh đạo 12 ngân hàng dự trữ liên bang được thực hiện bởi Hội đồng Thống đốc, có trụ sở tại thủ đô Washington.

[4] Đây là cơ quan lãnh đạo của Ngân hàng Liên bang Đức, bao gồm Chủ tịch, một phó chủ tịch và 6 ủy viên khác. Thành viên của Hội đồng NHTW phải là người có trình độ chuyên môn cao (Khoản 1, 2 Điều 7 Luật NHTW Đức).

[5] ThS. Nguyễn Hương Giang, “Sự độc lập của Ngân hàng Trung ương và một số gợi ý chính sách cho Việt Nam”, Tạp chí Ngân hàng số 23, tháng 12/2010, tr. 16.

[6] Tính tổng cộng trong 3 năm từ 2008 đến hết 2010, tổng số ngân hàng ở Mỹ bị phá sản là 322 ngân hàng với tổng tài sản là trên 633 tỷ USD, tương đương với khoảng 4% GDP của Mỹ năm 2009. Xem: Nguyễn Thị Hương Thanh, tlđd, tr. 56.

[7] Nguyễn Thị Hương Thanh, tlđd, tr. 57, 58.

User one 20130107T1452">

[9] Điều 2 Luật NHNN Việt Nam năm 2010.

[10] Điều 18 Luật NHNN Việt Nam.

[11] Mục 3 Luật NHNN Việt Nam.

[12] Đặng Hữu Mẫn, Tính độc lập của NHTW – chìa khóa để ổn định giá, kinh nghiệm của New Zealand và một số đề xuất đối với Việt Nam, www:kh-sdh.udn.vn

[13] Về vấn đề này có thể học hỏi kinh nghiệm của Liên bang Nga (Điều 75 Hiến pháp Liên bang Nga).

[14] TS. Lê Thị Thu Thủy, Tính độc lập của ngân hàng trung ương ở Việt Nam, http://www.nclp.org

[15] ThS. Nguyễn Hương Giang, tlđd, tr. 22.

[16] Đặng Hữu Mẫn, Tính độc lập của NHTW – chìa khóa để ổn định giá, kinh nghiệm của New Zealand và một số đề xuất đối với Việt Nam, www.kh-sdh.udn.vn

PGS, TS. Lê Thị Thu Thủy – Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội

Nguồn: Tạp chí NCLP điện tử

http://www.nclp.org.vn/kinh_nghiem_quoc_te/to-chuc-va-hoat-111ong-cua-ngan-hang-trung-uong-cac-nuoc-va-nhung-goi-y-ve-trien-vong-hien-111inh-o-viet-nam

Read more »

Tìm hiểu về phí và lệ phí

TRẦN VŨ HẢI

Phí nhà nước

Phí nhà nước là khoản thu của ngân sách nhà nước do cá nhân, tổ chức nộp vào quỹ ngân sách nhà nước khi thụ hưởng lợi ích từ hàng hoá, dịch vụ công cộng được cung cấp bởi nhà nước.

Phí khác với thuế ở chỗ, phí có tính đối giá và hoàn trả trực tiếp, trong khi đó, thuế không có các đặc điểm này.

Phí nhà nước chỉ có mục đích nhằm bù đắp những khoản đầu tư, bảo dưỡng các công trình công cộng và duy trì hoạt động dịch vụ công (y tế, giáo dục, v.v.) của nhà nước. Chỉ có các cơ quan nhà nước do pháp luật quy định mới được quyền ban hành phí.

Thực tế cho thấy, nhiều hàng hoá, dịch vụ công do nhà nước đảm nhiệm có mức chi phí cao và thiếu hiệu quả do cách thức quản lý yếu kém hoặc bản thân nó không mang đầy đủ những đặc tính của hàng hoá công cộng. Chính vì vậy, hiện nay nhiều loại dịch vụ do nhà nước cung cấp trước đây đã được xã hội hoá, chuyển sang cho các chủ thể khác thực hiện, đã và đang phát huy những kết quả tích cực, vừa tiết kiệm cho nhà nước, vừa đảm bảo chất lượng hàng hoá, dịch vụ công cộng phục vụ nhân dân.

Lệ phí

Lệ phí là khoản tiền mà tổ chức, cá nhân phải nộp khi được cơ quan nhà nước (hoặc tổ chức được uỷ quyền) thực hiện công việc quản lý nhà nước nhằm đảm bảo quyền lợi cho chủ thể nộp lệ phí.

Lệ phí là khoản thu gắn liền với hoạt động quản lý nhà nước nên có đặc điểm là không đối giá. Tuy nhiên, khác với thuế, chủ thể nộp lệ phí được thụ hưởng lợi ích từ hoạt động quản lý nhà nước nên lệ phí có tính hoàn trả.

Lệ phí được quy định trong danh mục lệ phí do Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành bao gồm 42 loại lệ phí khác nhau. Ví dụ: lệ phí hộ tịch, lệ phí đăng ký kết hôn, lệ phí địa chính, lệ phí cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh, v.v..

Lệ phí trước bạ

Là khoản thu của nhà nước do các chủ thể đăng ký quyền sở hữu tài sản mà theo quy định của pháp luật phải đăng ký quyền sở hữu. Ví dụ: xe gắn máy, ô tô, tàu thuyền, quyền sử dụng đất, v.v..

Lệ phí trước bạ được xác định dựa vào căn cứ là giá trị hàng hoá đăng ký và tỷ lệ trước bạ.

Lệ phí trước bạ hiện nay được coi là một loại lệ phí do nhà nước coi trọng vai trò quản lý nhà nước đối với tài sản được đăng ký hơn là việc phân phối lại thu nhập. Tuy nhiên, ở đa số các quốc gia, lệ phí trước bạ được coi là một dạng thuế tài sản vì nó có tính chất động viên thu nhập hơn là bù đắp chi phí quản lý nhà nước.

Nguồn: Trần Vũ Hải (2009), Tìm hiểu Thuật ngữ pháp luật tài chính công, Nxb Tư pháp, Hà Nội

DANH MỤC PHÍ, LỆ PHÍ

(Ban hành kèm theo Pháp lệnh số : 38/2001/PL-UBTVQH10
ngày 28 tháng 8 năm 2001 của Uỷ ban thường vụ Quốc hội)

A- DANH MỤC PHÍ

I – Phí thuộc lĩnh vực nông nghiệp, lâm nghiệp, thuỷ sản
1.	Thuỷ lợi phí.
2.	Phí kiểm dịch động vật, thực vật.
3.	Phí kiểm nghiệm chất lượng động vật, thực vật.
4.	Phí kiểm tra vệ sinh thú y.
5.	Phí bảo vệ nguồn lợi thuỷ sản.
6.	Phí kiểm nghiệm thuốc dùng cho động vật, thực vật.
II- Phí thuộc lĩnh vực công nghiệp, xây dựng
1.	Phí kiểm nghiệm chất lượng sản phẩm, hàng hoá, thiết bị, vật tư, nguyên vật liệu.
2.	Phí xây dựng.
3.	Phí đo đạc, lập bản đồ địa chính.
4.	Phí thẩm định cấp quyền sử dụng đất.
III- Phí thuộc lĩnh vực thương mại, đầu tư
1.	Phí chứng nhận xuất xứ hàng hoá (C/O).
2.	Phí chợ.
3.	Phí thẩm định đối với kinh doanh thương mại có điều kiện.
4.	Phí thẩm định hồ sơ mua bán tàu, thuyền, tàu bay.
5.	Phí thẩm định đầu tư.
6.	Phí đấu thầu, đấu giá.
7.	Phí thẩm định kết quả đấu thầu.
8.	Phí giám định hàng hoá xuất khẩu, nhập khẩu.
IV- Phí thuộc lĩnh vực giao thông vận tải
1.	Phí sử dụng đường bộ.
2.	Phí sử dụng đường thuỷ nội địa.
3.	Phí sử dụng đường biển.
4.	Phí qua cầu.
5.	Phí qua đò, qua phà.
6.	Phí sử dụng cảng, nhà ga.
7.	Phí neo, đậu.
8.	Phí bảo đảm hàng hải.
9.	Phí hoa tiêu, dẫn đường.
10.	Phí trọng tải tàu, thuyền cập cảng.
11.	Phí luồng, lạch.
12.	Phí sử dụng lề đường, bến, bãi, mặt nước.
13.	Phí kiểm định phương tiện vận tải, phương tiện đánh bắt thuỷ sản.
V- Phí thuộc lĩnh vực thông tin, liên lạc
1.	Phí sử dụng và bảo vệ tần số vô tuyến điện.
2.	Phí cấp tên miền địa chỉ sử dụng Internet
3.	Phí khai thác và sử dụng tài liệu do Nhà nước quản lý.
4.	Phí thẩm định điều kiện hoạt động bưu chính viễn thông.
VI – Phí thuộc lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội
1.	Phí kiểm định kỹ thuật máy móc, thiết bị, vật tư và các chất có yêu cầu nghiêm ngặt về an toàn.
2.	Phí an ninh, trật tự, an toàn xã hội.
3.	Phí xác minh giấy tờ, tài liệu.
4.	Phí trông giữ xe.
VII – Phí thuộc lĩnh vực văn hoá, xã hội
1.	Phí giám định di vật, cổ vật, bảo vật quốc gia.
2.	Phí tham quan.
3.	Phí thẩm định văn hoá phẩm.
4.	Phí giới thiệu việc làm.
VIII – Phí thuộc lĩnh vực giáo dục và đào tạo
1.	Học phí.
2.	Phí dự thi, dự tuyển.
IX- Phí thuộc lĩnh vực y tế
1.	Viện phí.
2.	Phí phòng, chống dịch bệnh.
3.	Phí giám định y khoa.
4.	Phí kiểm nghiệm mẫu thuốc, nguyên liệu làm thuốc, thuốc.
5.	Phí kiểm dịch y tế.
6.	Phí kiểm nghiệm trang thiết bị y tế.
7.	Phí kiểm tra, kiểm nghiệm vệ sinh an toàn thực phẩm.
8.	Phí thẩm định tiêu chuẩn và điều kiện hành nghề y, dược.
X – Phí thuộc lĩnh vực khoa học, công nghệ và môi trường
1.	Phí bảo vệ môi trường.
2.	Phí thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường.
3.	Phí vệ sinh.
4.	Phí phòng, chống thiên tai.
5.	Phí sở hữu công nghiệp.
6.	Phí cấp mã số, mã vạch.
7.	Phí sử dụng dịch vụ an toàn bức xạ.
8.	Phí thẩm định an toàn bức xạ.
9.	Phí thẩm định điều kiện hoạt động khoa học và công nghệ.
10.	Phí thẩm định hợp đồng chuyển giao công nghệ.
11.	Phí kiểm định phương tiện đo lường.
XI – Phí thuộc lĩnh vực tài chính, ngân hàng, hải quan
1.	Phí cung cấp thông tin về tài chính doanh nghiệp.
2.	Phí bảo lãnh, thanh toán khi được cơ quan, tổ chức cấp dịch vụ bảo lãnh, thanh toán.
3.	Phí sử dụng thiết bị, cơ sở hạ tầng chứng khoán.
4.	Phí hoạt động chứng khoán.
5.	Phí niêm phong, kẹp chì, lưu kho Hải quan.
XII- Phí thuộc lĩnh vực tư pháp
1.	Án phí.
2.	Phí giám định tư pháp.
3.	Phí cung cấp thông tin về giao dịch bảo đảm.
4.	Phí thuộc lĩnh vực pháp luật và dịch vụ pháp lý khác.

B- DANH MỤC LỆ PHÍ

I – Lệ phí quản lý nhà nước liên quan đến quyền và nghĩa vụ của công dân
1.	Lệ phí quốc tịch.
2.	Lệ phí hộ tịch, hộ khẩu.
3.	Lệ phí cấp hộ chiếu, thị thực xuất cảnh, nhập cảnh.
4.	Lệ phí áp dụng tại cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự Việt Nam ở nước ngoài.
5.	Lệ phí toà án.
6.	Lệ phí cấp giấy phép lao động cho người nước ngoài làm việc tại Việt Nam.
7.	Lệ phí cấp phiếu lý lịch tư pháp.
II – Lệ phí quản lý nhà nước liên quan đến quyền sở hữu, quyền sử dụng tài sản
1.	Lệ phí trước bạ.
2.	Lệ phí địa chính.
3.	Lệ phí đăng ký giao dịch bảo đảm.
4.	Lệ phí bảo hộ quyền tác giả.
5.	Lệ phí bảo hộ quyền sở hữu công nghiệp.
6.	Lệ phí cấp giấy phép xây dựng.
7.	Lệ phí quản lý phương tiện giao thông.
8.	Lệ phí cấp biển số nhà.
III- Lệ phí quản lý nhà nước liên quan đến sản xuất, kinh doanh
1.	Lệ phí cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh, cung cấp thông tin về đăng ký kinh doanh.
2.	Lệ phí cấp giấy phép hành nghề theo quy định của pháp luật.
3.	Lệ phí đặt chi nhánh, văn phòng đại diện của các tổ chức kinh tế nước ngoài tại Việt Nam.
4.	Lệ phí cấp giấy chứng nhận đủ điều kiện để kinh doanh dịch vụ bảo vệ.
5.	Lệ phí cấp giấy chứng nhận đủ điều kiện hoạt động trên các loại phương tiện.
6.	Lệ phí cấp giấy phép sử dụng thiết bị, phương tiện, phương tiện nổ, chất nổ, vũ khí, khí tài theo quy định của pháp luật.
7.	Lệ phí cấp giấy chứng nhận bảo đảm chất lượng, an toàn kỹ thuật đối với máy móc, thiết bị, phương tiện và các chất có yêu cầu nghiêm ngặt về an toàn.
8.	Lệ phí cấp giấy phép lắp đặt các công trình ngầm.
9.	Lệ phí cấp hạn ngạch, giấy phép xuất khẩu, nhập khẩu.
10.	Lệ phí cấp giấy phép vận chuyển đặc biệt đối với động vật, thực vật rừng quý hiếm.
11.	Lệ phí quản lý chất lượng bưu điện.
12.	Lệ phí cấp phép sử dụng kho số trong đánh số mạng, thuê bao liên lạc trong viễn thông.
13.	Lệ phí cấp và dán tem kiểm soát băng, đĩa có chương trình.
14.	Lệ phí cấp giấy phép sử dụng nguồn nước.
15.	Lệ phí cấp giấy phép xả nước thải vào nguồn nước.
16.	Lệ phí cấp giấy chứng nhận chất lượng sản phẩm, hàng hoá.
17.	Lệ phí cấp giấy phép hoạt động chứng khoán.
18.	Lệ phí độc quyền trong một số ngành, nghề.
IV – Lệ phí quản lý nhà nước đặc biệt về chủ quyền quốc gia
1.	Lệ phí ra vào cảng.
2.	Lệ phí bay qua vùng trời, đi qua vùng đất, vùng biển.
3.	Lệ phí hoa hồng chữ ký.
V – Lệ phí quản lý nhà nước trong các lĩnh vực khác
1.	Lệ phí cấp giấy phép sử dụng con dấu.
2.	Lệ phí Hải quan.
3.	Lệ phí cấp giấy đăng ký nguồn phóng xạ, máy phát bức xạ.
4.	Lệ phí cấp văn bằng, chứng chỉ.
5.	Lệ phí chứng thực.
6.	Lệ phí công chứng.

Read more »

Tìm hiểu nội dung của chế độ chi ngân sách về xây dựng cơ bản, đánh giá thực tiễn áp dụng và đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về ngân sách cho lĩnh vực xây dựng cơ bản ở Việt Nam

Kết quả nghiên cứu của nhóm 3 TL1 – N01 Luật Tài chính K3

Đại học Luật Hà Nội, 2012

MỞ ĐẦU

Một trong những chức năng cơ bản của nhà nước là chức năng tổ chức kinh tế. Chức năng này trong cơ chế kinh tế thị trường ở nước ta hiện nay được thể hiện bằng vai trò của nhà nước trong quản lý và điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Ngân sách nhà nước với các vai trò của nó được coi là công cụ quan trọng trong việc thực hiện chức năng nói trên của Nhà nước. Chi đầu tư phát triển là những khoản chi mang tính chất tích lũy phục vụ cho quá trình tái sản xuất mở rộng gắn với việc xây dựng cơ sở hạ tầng nhằm tạo ra môi trường và điều kiện thuận lợi cho việc bỏ vốn đầu tư của các doanh nghiệp vào các lĩnh vực cần thiết. Nói cách khác,việc chi đầu tư cho phát triển của ngân sách nhà nước nhằm mục đích tạo ra một sự khởi động ban đầu, kích thích quá trình vạn động các nguồn vốn trong xã hội để hướng tới sự phát triển. Nằm trong nội dung của chi đầu tư phát triển cơ bản không thể thiếu là nội dung chi ngân sách về xây dựng cơ bản.

NỘI DUNG

I. Chế độ chi ngân sách nhà nước về xây dựng cơ bản

1. Khái niệm chi ngân sách nhà nước

- Về mặt pháp lý, chi NSNN là các khoản chi tiêu do Chính phủ hay các pháp nhân hành chính thực hiện để đạt được những mục tiêu công ích.

- Về mặt bản chất, chi NSNN là hệ thống những quan hệ phân phối lại những khoản thu nhập phát sinh trong quá trình sử dụng có kế hoạch quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước nhằm thực hiện tăng trưởng kinh tế, từng bước mở mang các sự nghiệp văn hóa-xã hội, duy trì hoạt động quản lý của bộ máy nhà nước và bảo đảm an ninh quốc phòng.

2. Khái niệm chi ngân sách về xây dựng cơ bản:

Đầu tư cơ bản là hoạt động đầu tư để tạo ra các tài sản cố định đưa vào hoạt động trong các lĩnh vực kinh tế xã hội nhằm thu được lợi ích dưới các hình thức khác nhau. Xét một cách tổng thể, không một hoạt động đầu tư nào mà không cần phải có các tài sản cố định. Tài sản cố định bao gồm toàn bộ các cơ sở vật chất, kỹ thuật đủ các tiêu chuẩn theo quy định của Nhà nước. Để có được tài sản cố định chủ đầu tư có thể thực hiện bằng nhiều cách tiến hành xây dựng mới các tài sản cố định.

Xây dựng cơ bản chỉ là một khâu trong hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản. Xây dựng cơ bản là các hoạt động cụ thể để tạo ra các tài sản cố định (khảo sát, thiết kế, xây dựng, lắp đặt). Kết quả của hoạt động xây dựng cơ bản là các tài sản cố định, có một năng lực sản xuất và phục vụ nhất định. Vậy ta có thể nói: xây dựng cơ bản là một quá trình đổi mới và tái sản xuất mở rộng có kế hoạch các tài sản cố định của nền kinh tế quốc dân trong các ngành sản xuất vật chất, cũng như không sản xuất vật chất. Nó là quá trình xây dựng cơ sở vật chất và kỹ thuật cho chủ nghĩa xã hội.

Như vậy, chi ngân sách về xây dựng cơ bản: là khoản chi tài chính nhà nước được đầu tư cho các công trình thuộc kết cấu hạ tầng (cầu cống, bến cảng, sân bay, hệ thống thuỷ lợi, năng lượng, viễn thông…) các công trình kinh tế có tính chất chiến lược, các công trình và dự án phát triển văn hóa xã hội trọng điểm, phúc lợi công cộng nhằm hình thành thế cân đối cho nền kinh tế, tạo ra tiền đề kích thích qúa trình vận động vốn của doanh nghiệp và tư nhân nhằm mục đích tăng trưởng kinh tế và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho người dân.

3. Nội dung chi ngân sách về xây dựng cơ bản

Hoạt động chi ngân sách cho lĩnh vực xây dựng cơ bản của Nhà nước bao gồm đầu tư vào các công trình công nghiệp, công trình dân dụng và công trình công cộng, các công trình phát triển khoa học kỹ thuật, y tế, giáo dục, các công trình hành chính sự nghiệp và mạng lưới công trình kỹ thuật hạ tầng thuộc khu vực Nhà nước.

- Mục đích: phục vụ cho lợi ích và sự phát triển của toàn xã hội, mọi người, mọi ngành nghề, lĩnh vực (lợi ích công cộng). không nhằm mục đích lợi nhuận và kinh tế như việc chi đầu tư xây dựng cơ bản của các công ty hay doanh nghiệp nhà nước hoạt động công ích, góp vốn cổ phần liên doanh bằng vốn đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước và các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết, các dự án có sự tham gia của nhà nước theo quy định của pháp luật, dự án của một số doanh nghiệp thuộc lĩnh vực then chốt của nền kinh tế quốc dân theo quyết định của chính phủ, các dự án quy hoạch ngành lãnh thổ, quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn, các công trình các dự án phát triển kinh tế xã hội.

- Nguồn vốn: cần một số lượng vốn lớn từ ngân sách nhà nước. Mỗi một năm ngân sách, Nhà nước lại trích một phần ngân sách rất lớn cho hoạt động này trong khi không tính đến khả năng thu hồi lại vốn (do đây là hoạt động nhằm phục vụ công cộng) mà hướng đến sự phát triển của toàn xã hội trong tương lai. Do đó, để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Nhà nước ta huy động nhiều nguồn vốn khác nhau tham gia đầu tư xây dựng. Mỗi nguồn vốn có nội dung, đối tượng sử dụng khác nhau phù hợp với quá trình phát triển trong từng giai đoạn lịch sử. Trên góc độ quản lý kinh tế, tài chính vốn đầu tư được phân loại theo đối tượng sử dụng vốn như sau.

+ Vốn Ngân sách nhà nước bao gồm cả ngân sách Trung Ương và ngân sách địa phương được hình thành từ tích luỹ của nền kinh tế quốc dân, vốn khấu hao cơ bản và một phần vốn ngân sách cho đầu tư xây dựng cơ bản và các dự án không có khẳ năng thu hồi vốn, những dự án xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, trồng rừng đầu nguồn, rừng quốc gia, rừng phòng hộ, khu bảo tồn thiên nhiên, các trạm, trại, động thực vật, nghiên cứu giống mới, cải tạo vốn, các công trình văn hoá – xã hội, y tế giáo dục, nghiên cứu khoa học, các công trình quản lý nhà nước, công trình an ninh quốc phòng, bảo vệ môi trường sinh thái.

+ Vốn tín dụng đầu tư nhà nước được hình thành do chuyển tư ngân sách nhà nước sang tổng cục đầu tư và phát triển để vay theo hình thức tín dụng ưu đãi, vốn do nhà nước vay viện trợ của nước ngoài qua hệ thống ngân sách nhà nước được chuyển xang cho tổng cục đầu tư và phát triển, vốn thu nợ các dự án vay ưu đãi đối với các dự án đã đến hạn trả nợ. nguồn vốn này được dùng để vay ưu đãi đối với các dự án, các trương trình mục tiêu quốc gia do nhà nước chỉ định.

+ Vốn tín dụng của ngân hàng đầu tư và phát triển do ngân sách nhà nước cấp, vốn do ngân hàng tự huy động. Vốn do nhà nước vay viện trợ của nước ngoài được chuyển sang cho ngân hàng đầu tư xây dựng mới, cải tạo mở rộng đổi mới kỹ thuật công nghệ, các xản xuất kinh doanh, dịch vụ theo kế hoạch đầu tư của nhà nước và chủ đầu tư có trách nhiệm trả.

+ Nguồn vốn tự cân đối dành cho đầu tư của các đơn vị kinh tế cơ sở ( các xí nghiệp, tổ chức kinh tế dịch vụ ) được hính thành từ lợi nhuận khấu hao cơ bản, tiền thanh lý tài sản và các nguồn vốn theo quy định của nhà nước. Nguồn vốn này được dùng để đầu tư xây dựng, cải tạo mở rộng, đổi mới kỹ thuật và công nghệ các cơ sở sản xuất kinh doanh dịch vụ và các công trình phúc lợi của đơn vị.

+ Vốn huy động của nhân dân được đầu tư vào các công trình dự án trực tiếp đem lại lợi ích cho người cho người góp vốn như các công trình thuỷ lợi, công trình giao thông, đường xá …

- Hoạt động: xây dựng các công trình hạ tầng kinh tế – xã hội, hạ tầng kỹ thuật,… Hay nói cách khác: đây là hoạt động chi ngân sách cho việc xây dựng các công trình có tính chất xây dựng như: công trình giao thông, thủy lợi, thủy điện, cầu cảng, xây dựng nhà cửa, công sở, nhà máy phục vụ sản xuất phát triển kinh tế; các công trình phúc lợi xã hội như nhà văn hóa, công viên, rạp chiếu,…

- Việc lập dự toán cho chi xây dựng cơ bản phải căn cứ vào những dự án xây dựng có đủ các điều kiện bố trí vốn theo quy định tại Quy chế quản lý vốn đầu tư và xây dựng và phù hợp với khả năng ngân sách hàng năm, kế hoạch tài chính năm năm đồng thời ưu tiên bố trí đủ vốn phù hợp với tiến độ triển khai của các chương trình, dự án đã được cấp có thẩm quyền quyết định đang thực hiện.

- Điều kiện để được cấp phát vốn cho đầu tư xây dựng cơ bản: có đầy đủ thủ tục về đầu tư xây dựng cơ bản; được ghi trong cấp vốn đầu tư xây dựng cơ bản của ngân sách nhà nước; có quyết định thành lập ban quản lý dự án ( trong trường hợp phải thành lập ). Bổ nhiệm trưởng ban, kế toán trưởng và chủ đầu tư phải mở tài khoản cấp vốn; đã tổ chức đấu thầu theo quy chế đấu thầu (trừ những dự án được phép chỉ định thầu); có khối lượng xây dựng cơ bản đã hoàn thành, đủ điều kiện được cấp phat thanh toán hoặc được cấp phát vốn tạm thời.

- Trình tự cấp phát vốn cho đầu tư xây dựng cơ bản: Bộ tài chính thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài chính trong lĩnh vực đầu tư và phát triển, nghiên cứu, xây dựng các chính sách, chế độ quản lý vốn đầu tư và xây dựng để ban hành hoặc theo thẩm quyền hoặc trình tự thủ tướng ban hành. Hàng năm, căn cứ vào kế hoạch nhà nước xét duyệt, Bộ tài chính thông báo cho các bộ, các ngành thuộc ngân sách trung ương và các địa phương về việc cấp phát vốn kho bạc nhà nước sẽ chuyển tiền theo kế hoạch để thực hiện việc cấp phát. Trên cơ sở kế hoạch cấp phát và các căn bản cần thiết (căn cứ cấp phát) chủ đầu tư sẽ nhận được vốn cấp phát thanh toán, hoặc vốn tạm ứng (nếu thuộc đối tượng cấp phát tạm ứng).

Vì vậy, chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản là một vấn đề sức quan trọng nhưng cũng rất nan giải và phức tạp. Nó đòi hỏi phải có quy định chặt chẽ của pháp luật để đảm bảo cho quá trình đầu tư đạt hiệu quả tránh sự thất thoát, lãng phí trong quá trình chi và sử dụng vốn ngân sách.

4. Số liệu thực tế chi đầu tư xây dựng cơ bản

Trong hoạt động quản lý chi ngân sách Nhà nước (NSNN), chi đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) có một vai trò đặc biệt quan trọng, đó được coi là đòn bẩy có tác động trực tiếp tới mức tăng trưởng GDP và sự phát triển bền vững của nền kinh tế. Chính vì vậy, việc chi đầu tư XDCB luôn được Nhà nước quan tâm chỉ đạo và giám sát chặt chẽ. Trong những năm vừa qua, việc chi ngân sách nhà nước về lĩnh vực xây dựng cơ bản đã đạt được nhiều kết quả, mang lại lợi ích cho đất nước. Nhiều công trình phát triển cơ sở hạ tầng như giao thông, các trường học, bệnh viện được xây dựng và đưa vào sử dụng, góp phần nâng cao đời sống nhân dân, nhiều dự án quan trọng từ nguồn vốn đầu tư của Nhà nước đã hoàn thành và đưa vào sử dụng, phát huy hiệu quả, tạo thêm năng lực mới cho nền kinh tế.

Chi đầu tư xây dựng cơ bản luôn chiếm tỷ trọng khá lớn trong tổng chi Ngân sách nhà nước hàng năm.

Bảng quyết toán chi ngân sách Nhà nước giai đoạn 2005 – 2009

Đơn vị: Tỷ đồng

(Nguồn: Tổng cục Thống kê.)

Qua bảng số liệu trên có thể nhận thấy rằng, từ năm 2005 đến 2009, mức chi cho đầu tư XDCB đều có sự gia tăng qua các năm.

Năm 2010 nước ta dự toán chi 125.500 tỷ đồng cho đầu tư phát triển, trong đó chủ yếu là chi cho đầu tư xây dựng phát triển, kết quả thực hiện (bao gồm cả vốn dự kiến bổ sung từ nguồn vượt thu NSNN năm 2010) đạt 172.710 tỷ đồng, tăng 37,6% so với dự toán, bằng 96% mức thực hiện năm 2009, chiếm 25,7% tổng chi ngân sách nhà nước và bằng 8,7% GDP. Số vượt chi so với dự toán được sử dụng từ nguồn dự phòng ngân sách nhà nước đã bố trí đầu năm và một phần nguồn vượt thu ngân sách nhà nước so với dự toán năm 2010 (chủ yếu là nguồn vượt thu tiền sử dụng đất so với dự toán của các địa phương theo chế độ quy định); được tập trung sử dụng cho các dự án quan trọng, cấp bách có khả năng hoàn thành đưa vào sử dụng trong năm 2010 – 2011, các dự án đầu tư nâng cấp công trình sạt lở đê kè cấp bách và giảm nhẹ tác hại thiên tai…

Trong năm 2011 nước ta dự toán ngân sách chi đầu tư phát triển là 152.000 tỷ đồng trong đó có 145.290 tỷ đồng là chi cho xây dựng cơ bản. Ước thực hiện cả năm, trên cơ sở dự toán đầu năm, cộng thêm vốn dự kiến bổ sung từ nguồn dự phòng và nguồn vượt thu NSNN, đạt 175.000 tỷ đồng, tăng 15,1% so với dự toán, tăng 9% so với thực hiện năm 2010, bằng 22% tổng chi NSNN.

Mỗi năm, đều có rất nhiều dự án xây dựng trọng điểm được Quốc hội phê duyệt và tiến hành thi công. Nhiều dự án quan trọng từ nguồn vốn đầu tư của Nhà nước đã hoàn thành và đưa vào sử dụng, ước tính cả nước có trên 1.500 km đường giao thông các loại, trên 1.000 km kênh mương được xây dựng mới và nâng cấp, cải tạo hoàn thành; năng lực tưới tăng thêm 200 nghìn ha; hàng nghìn phòng học, nhà bán trú được xây mới; các dự án phục vụ 1.000 năm Thăng Long Hà Nội, cầu Cần Thơ, cầu Hàm Luông, cầu Thanh Trì, đường cao tốc Thành phố Hồ Chí Minh – Trung Lương, sân bay Cần Thơ… đã hoàn thành, đưa vào khai thác phục vụ phát triển kinh tế, xã hội.

Việc chi đầu tư xây dựng đã chiếm một phần đáng kể trong tổng chi NSNN mỗi năm, tuy nhiên có thể nhận thấy trong thực tế, việc chi đầu tư cho XDCB vẫn chưa đạt được hiệu quả xứng đáng. Bên cạnh những mặt đạt được, việc chi ngân sách nhà nước cho lĩnh vực xây dựng cơ bản còn gặp một số hạn chế như:

Nhiều dự án tiến độ triển khai chậm so với yêu cầu nhiệm vụ; bố trí vốn cho các dự án chưa đủ thủ tục; phân bổ vốn không đúng với cơ cấu, chương trình hỗ trợ được giao; một số cơ quan, đơn vị ở Trung ương và địa phương còn chần chừ, thiếu kiên quyết trong cắt giảm đầu tư công, khởi công dự án mới trái quy định…

Tình trạng bố trí vốn dàn trải, kém hiệu quả, các công trình diễn ra trì trệ, không hoàn thành đúng tiến độ. Cụ thể, năm 2005 có 2.280 dự án chậm tiến độ, chiếm 9,2% tổng số dự án thực hiện đầu tư trong năm, trong đó 48 dự án nhóm A chậm tiến độ, chiếm 11,54% tổng số các dự án nhóm A thực hiện đầu tư trong năm; năm 2006 có 3.595 dự án chậm tiến độ, chiếm 13,1%, trong đó có 25 dự án nhóm A (8,28%); năm 2007 có 3.979 dự án chậm tiến độ, chiếm 13,9%, trong đó có 19 dự án nhóm A (7,88%) (theo báo cáo giám sát của đoàn giám sát UBTVQH về tình hình thực hiện chính sách về đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) sử dụng vốn nhà nước ở các bộ, ngành, địa phương giai đoạn 2005 – 2007) . Tình trạng này vẫn tiếp tục tiếp diễn trong những năm tiếp theo.

- Đường cao tốc Hà Nội- Thái Nguyên dù được khởi công từ năm 2008 và dự kiến đến năm 2013 là phải hoàn thành, nhưng do gặp nhiều khó khăn nên tính đến tháng 12/2011 khối lượng thực hiện của các nhà thầu mới chỉ đạt khoảng 25%.

- Dự án đường cao tốc Nội Bài – Lào Cai cũng đang gặp rất nhiều khó khăn trong việc đẩy nhanh tiến độ. Dù khởi công từ tháng 7/2009 và dự kiến hoàn thành trong năm 2013 nhưng tổng giá trị sản lượng xây lắp chính tính đến cuối năm 2011 mới đạt khoảng 5,5%, tổng giá trị giải ngân đạt 19.4%.

Và còn rất nhiều dự án khác cũng ở trong tình trạng tương tự.

II. Thực tiễn áp dụng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về chi ngân sách cho lĩnh vực xây dựng cơ bản

1. Những thành tựu đạt được

Việc áp dụng pháp luật về chi ngân sách cho lĩnh vực xây dựng cơ bản đã giúp cho các cơ quan nhà nước thực hiện quản lý việc sử dụng các nguồn vốn đầu tư nhà nước đúng mục tiêu, phù hợp với quy hoạch, kế hoạch, phát huy được hiệu quả. Tạo điều kiện đưa hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản trong cả nước đi vào trật tự và thích ứng với nền kinh tế thị trường mở cửa, hợp tác và hội nhập. Khuyến khích nhiều thành phần kinh tế huy động các nguồn lực đầu tư phù hợp với chiến lược và quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội trong từng thời kỳ phát triển, đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế, nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của nhân dân.

Từng bước hoàn thiện, nâng cao chất lượng công tác quy hoạch ngành và quy hoạch vùng lãnh thổ; góp phần cải tiến công tác kế hoạch hoá theo hướng gắn với các yếu tố thị trường, tăng thêm quyền tự chủ cho các cơ sở và doanh nghiệp trong hoạt động đầu tư phát triển, huy động và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực của đất nước vào quá trình đầu tư.

Góp phần cải cách một bước các thủ tục hành chính trong quản lý đầu tư, thực hiện phân cấp, giao quyền, tạo chủ động mạnh hơn cho các bộ, ngành và địa phương về thẩm quyền và trách nhiệm trong việc quyết định chủ trương và phê duyệt dự án đầu tư cũng như bố trí vốn đầu tư thực hiện các công trình dự án không phân biệt dự án nhóm A, B, C.

Trong hoạt động đầu tư xây dựng công trình, các cơ quan quản lý nhà nước không còn trực tiếp quyết định đầu tư các dự án mang tính sản xuất – kinh doanh. Nhà nước chỉ thực hiện cơ chế giám sát, kiểm tra, đánh giá, quản lý đầu tư theo quy hoạch. Quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng là làm ra pháp luật về đầu tư xây dựng, tạo ra khung pháp lý, đưa ra các tiêu chuẩn, quy phạm, tiêu chí về đầu tư, chất lượng, tiến độ, tiền vốn, tổ chức bộ máy… giúp đỡ, hướng dẫn, kiểm tra, đôn đốc, giám sát và chấn chỉnh toàn bộ quá trình đầu tư từ khâu quy hoạch, kế hoạch đến khâu thực hiện các dự án đầu tư cụ thể và đồng thời, phải hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về đầu tư xây dựng trong toàn xã hội.

2. Những mặt hạn chế

Bên cạnh những kết quả đạt được, trong những năm qua cũng đã nảy sinh nhiều vấn đề cần phải được xem xét, sửa đổi, bổ sung nhằm đáp ứng được yêu cầu về quản lý đầu tư xây dựng hiện nay.

Các văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng cơ bản chủ yếu là văn bản dưới luật, nhiều nội dung quy định chưa rõ ràng, thiếu các chế tài đủ mạnh. Nhiều nội dung mâu thuẫn, chồng chéo, chắp vá, thiếu thống nhất, đồng bộ và không ổn định.

Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng còn rất nhiều hạn chế:

- Chưa phân biệt rõ nội dung quản lý nhà nước và quản trị doanh nghiệp (quản lý vĩ mô và quản lý tác nghiệp) về đầu tư xây dựng; chưa làm rõ yêu cầu về quản lý đầu tư đối với doanh nghiệp nhà nước. Cơ chế phân công, phân cấp, phối hợp trong quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng hiện nay chưa rõ ràng, cụ thể, chưa đề cao trách nhiệm các bộ, ngành và địa phương, nhất là về trách nhiệm cá nhân.

- Chưa quy định đầy đủ và chưa phân định rõ ràng quyền và trách nhiệm của các chủ thể tham gia quá trình đầu tư xây dựng: giữa chủ đầu tư, người có thẩm quyền quyết định đầu tư, tổ chức tư vấn, nhà thầu, ban quản lý dự án, các cơ quan chức năng trong những khâu cụ thể của quá trình quản lý đầu tư như: quy hoạch, kế hoạch, chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư (thiết kế, quản lý dự án, đấu thầu, thanh quyết toán vốn đầu tư, v.v).

- Chưa làm rõ tiêu chí, tiêu chuẩn, chuẩn mực để phân bổ nguồn lực; chưa quy định rõ phương pháp đánh giá hiệu quả hoạt động đầu tư của từng ngành, từng lĩnh vực, từng địa phương phù hợp với cơ chế thị trường; chưa công khai hoá hoạt động đầu tư trong các khâu của quá trình đầu tư, đặc biệt là công khai tài chính đối với việc phân bổ, quản lý sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nước.

- Chưa chú ý tới tính chuyên nghiệp hoá của tổ chức tư vấn trong quản lý đầu tư xây dựng phù hợp với hai hình thức quản lý dự án hiện hành; chưa chú ý đúng mức tới việc tiêu chuẩn hoá đội ngũ cán bộ tư vấn đầu tư và quản lý hoạt động tư vấn xây dựng; thiếu các quy định cụ thể về việc sử dụng tư vấn chuyên nghiệp trong các khâu chuẩn bị đầu tư, thẩm định, quản lý dự án, giám sát, đánh giá đầu tư; thiếu các quy định bảo đảm tính độc lập, khách quan, cạnh tranh lành mạnh giữa các tổ chức tư vấn, nhà thầu trong việc tham gia vào quá trình đầu tư.

- Các quy định trong quy chế về quản lý đầu tư và xây dựng chưa đáp ứng được yêu cầu cải cách hành chính về phân cấp, giao quyền, về bộ máy quản lý ở các cấp, về quy trình, thủ tục, kỷ cương hành chính trong quản lý đầu tư xây dựng. Hiện tại, việc phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tư triệt để, song phân cấp quản lý về phê duyệt quy hoạch, kế hoạch, thiết kế, dự toán, môi trường… còn nhiều bất cập, chưa tạo điều kiện chủ động cho các cấp, các nhà đầu tư.

Việc chấp hành kỷ cương, kỷ luật và pháp luật trong đầu tư xây dựng chưa nghiêm túc, còn buông lỏng trong quản lý. Nhiều cán bộ quản lý – điều hành thiếu trách nhiệm, kém phẩm chất, lợi dụng chức trách, nhiệm vụ bớt xén, tham nhũng, gây thất thoát tiền của nhân dân, làm giảm chất lượng công trình. Tình trạng đầu tư dàn trải tích tụ nhiều năm chưa được khắc phục gây lãng phí lớn và dẫn đến hiệu quả sử dụng các nguồn vốn đầu tư chưa cao, đặc biệt là vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước.

Việc sử dụng vốn tín dụng đầu tư phát triển, vốn đầu tư của doanh nghiệp nhà nước kém hiệu quả, lãng phí thất thoát nhiều đã và đang diễn ra mang tính phổ biến trong thời gian qua, năm sau tăng nhiều hơn năm trước, nhưng chưa được phát hiện, báo cáo kịp thời và chưa có đủ chế tài đủ mạnh để xử lý nghiêm minh những hành vi vi phạm.

Tình trạng khép kín trong quá trình đầu tư ở các bộ, ngành và địa phương còn khá phổ biến. Một số nội dung đã được đề cập trong pháp luật hiện hành về dân chủ, công khai trong quản lý về quy hoạch, kế hoạch, cân đối và phân bố các nguồn lực (tài nguyên, đất đai, tiền vốn, lao động, trí tuệ…), quản lý khai thác các dự án, nhưng chưa có các tiêu chí cụ thể…

3. Nguyên nhân

Một số nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng kém hiệu quả trong quản lý đầu tư xây dựng cơ bản là:

- Chất lượng các văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng còn nhiều bất cập;

- Việc thực hiện các văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng chưa nghiêm;

- Công tác quản lý đầu tư xây dựng ở các ngành, các cấp, ở nhiều cán bộ còn nhiều yếu kém. Việc quản lý và triển khai thực hiện các dự án sử dụng vốn đầu tư XDCB của NSNN trong những năm qua còn nhiều hạn chế, dẫn đến thất thoát, lãng phí vốn đầu tư trong các khâu như: thiết kế, lựa chọn nhà thầu, xây dựng giải phóng mặt bằng…, hiệu quả đầu tư kém, làm giảm chất lượng tăng trưởng kinh tế của đất nước. Ví dụ: Dự án cầu Thanh Trì và tuyến phía Nam vành đai 3 Hà Nội với số vốn đầu tư 7.660 tỷ đồng chậm trễ nhiều tháng, mỗi ngày phải trả 1,5 tỷ đồng tiền lãi vay. Cầu xây xong nhưng hai đường dẫn lên cầu chưa hoàn thành nên tốn thêm cả chục tỷ đồng nữa để xây dựng đường tạm, song chất lượng đường rất kém, thường xuyên gây ách tắc…

- Công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, đánh giá về đầu tư xây dựng chưa được triển khai tốt ở các cơ quan nhà nước, các ngành, các cấp và địa phương.

III. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về chi ngân sách cho lĩnh vực xây dựng cơ bản.

Do xã hội ngày càng thay đổi nên các qui định về chi ngân sách cho lĩnh vực xây dựng cơ bản trước đây dường như không còn phù hợp. Vậy việc nhanh chóng tìm ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật là vô cùng cấp bách. Sau đây là một số ý kiến của nhóm em về giải pháp hoàn thiện pháp luật về chi ngân sách nhà nước cho lĩnh vực xây dựng cơ bản:

* Qui định rõ những trách nhiệm của các chủ thể có liên quan trong quá trình sử dụng NSNN cho đầu tư XDCB

Đây là yếu tố quan trọng, thiết yếu trong lĩnh vực hoàn thiện pháp luật về chi NSNN để nâng cao hiệu quả đầu tư, tránh thất thoát, lãng phí trong quản lý, sử dụng nguồn vốn từ NSNN.

Các văn bản pháp luật hiện hành chưa qui định rõ địa vị pháp lí của một số chủ thể liên quan cũng như các chế tài xử lý. Điều đó đã dẫn đến sự nhầm lẫn trong việc xác định trách nhiệm, thực hiện trách nhiêm, chịu trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình sử dụng nguồn NSNN cho đầu tư XDCB. Vì vậy việc ban hành các qui định, chế tài cụ thể về trách nhiệm của các chủ thể có liên trong quá trình sử dụng NSNN cho đầu tư XDCB là cần thiết hàng đầu, đặc biệt là đối với các chủ thể có vai trò quan trọng sau đây:

- Về trách nhiệm của chủ đầu tư: Đây là chủ thể trực tiếp tiếp nhận vốn XDCB từ NSNN để thực hiện việc xây dựng công trình đã được duyệt và phải chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước có thẩm quyền về chất lượng của công trình được giao. Vì thế trách nhiệm cụ thể thể của chủ đầu tư phải được qui định thật rõ ràng. Chủ đầu tư phải có trách nhiệm duyệt các thiết kế ,dự toán từng phần sẽ đổ vào công trình để tránh việc lãng phí tiền vào những phần công trình không cần thiết. Trong quá trình xây dựng, chủ đầu tư phải trực tiếp hoặc cử người thanh tra, kiểm tra chất lượng của công trình cũng như việc sử dụng tiền đầu tư có đúng theo bản báo cáo và dự toán chi tiêu đã nộp cho chủ đầu tư hay không. Và cuối cùng chủ đầu tư phải có trách nhiệm nghiệm thu công trình đúng thiết kế, đảm bảo về chất lượng và giao lại cho cơ quan nhà nước để đi vào sử dụng. Việc qui định trách nhiệm cụ thể của chủ đầu tư nhằm tránh tình trạng chậm giảm ngân vốn đầu tư, tránh thất thoát lãng phí tiền của, không để cho bất cứ cá nhân nào có thể sử dụng được tài sản công.

- Ban quản lí dự án: Trách nhiệm của ban quản lí dự án không được phân định rõ ràng khiến cho việc qui kết trách nhiệm khi có hành vi vi phạm pháp luật trở nên khó khăn. Trên thực tế, ban quản lí dự án được lập ra để quản lí tất cả các khâu trong quá trình xây dựng, sự dụng nguồn NSNN được cấp vì thế trách nhiệm của ban quản lí dự án phần nào trùng với trách nhiệm của chủ đầu tư trong việc phê duyệt thiết kế, dự toán đến thanh tra và nghiệm thu công trình. Nhưng ban quản lí dự án có quyền quản lí đối với chủ đầu tư, kiểm soát việc chủ đầu tư chi tiền xuống công trình, lãnh đạo chủ đầu tư phải xây dựng công trình theo đúng mục đích của nhà nước. Việc ban quản lí dự án có quyền quản lí chủ đầu tư nhằm tránh tình trạng chính chủ đầu tư có ý định thất thoát tiền nhà nước hoặc rót vốn xuống công trình nhằm ăn hoa hồng.

- Cơ quan thiết kế, giám sát thi công: Thực tế cho thấy phần lớn các thất thoát, lãng phí trong đầu tư XDCB được phát hiện thông qua kiểm soát chi NSNN là do sự buông lỏng khâu thiết kế và giám sát thi công. Cần có những chế tài cụ thể trong vi phạm về quản lí trong các khâu này.

Các cấp, các ngành cần tăng cường công tác quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản nhằm chống thất thoát, lãng phí và nâng cao hiệu quả đầu tư; thường xuyên giao ban với các chủ đầu tư, nhà thầu để kịp thời tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc. Các chủ đầu tư (ban quản lý dự án) đôn đốc các nhà thầu khẩn trương hoàn thành các dự án; kịp thời lập hồ sơ thanh toán đối với những khối lượng hoàn thành đã đủ điều kiện nghiệm thu, thanh toán.

* Về định mức đơn giá XDCB.

Đơn giá XDCB là cơ sở để lập, phê duyệt dự toán , xác định tính đúng đắn của các khoản chi tiêu, do đó cần phải có sự quan tâm, nghiên cứu, bổ sung kịp thời của các cấp có thẩm quyền.

* Đối với vốn thực hiện dự án.

Cần phải điều chỉnh mức 5% tạm giữ chờ quyết toán trong kế hoạch vốn đầu tư năm vì mức 5% chưa đạt được hiệu quả, không gắn trách nhiệm các chủ đầu tư trong việc lập, trình duyệt báo cáo quyết toán vốn đầu tư hoàn thành.

Cần phải khắc phục hơn nữa các tồn đọng trong chậm đấu thầu, công tác đền bù giải phóng mặt bằng để tiến hành các dự án một cách nhanh chóng, tiết kiệm chi phí và hiệu quả.

Để hoàn ứng vốn đầu tư xây dựng cơ bản, bảo đảm cho công tác quản lý vốn và thu ngân sách Nhà nước theo quy định, các chủ đầu tư (ban quản lý dự án) cần rà soát kỹ tiến độ thực hiện dự án để tập trung tổ chức, chỉ đạo thực hiện nhằm sớm hoàn thành đưa vào sử dụng.

KẾT LUẬN

Thông qua việc tìm hiểu về chế độ chi ngân sách về xây dựng cơ bản cũng như thực tiễn áp dụng chế độ này có thể thấy rằng hoạt động chi đầu tư xây dựng cơ bản có tầm quan trọng trong việc tạo ra cơ sở vật chất cho nền kinh tế và xã hội, góp phần hình thành cơ cấu nền kinh tế hợp lý theo định hướng của nhà nước, tạo điều kiện thúc đẩy sản xuất phát triển và nâng cao năng suất lao động xã hội. Do đó cần hoàn thiện hơn về pháp luật chi ngân sách cho lĩnh vực cơ bản của Việt Nam để nền kinh tế nước ta có nền móng, cơ sở vững chắc hơn cho sự phát triển và hội nhập.

Read more »