2:44 AM
Hoàng Phong Nhã
Kết quả nghiên cứu của nhóm 3 TL1 – N01 Luật Tài chính K3
Đại học Luật Hà Nội, 2012
MỞ ĐẦU
Một trong những chức năng cơ bản của nhà nước là chức
năng tổ chức kinh tế. Chức năng này trong cơ chế kinh tế thị trường ở
nước ta hiện nay được thể hiện bằng vai trò của nhà nước trong quản lý
và điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Ngân sách nhà nước với các vai trò của
nó được coi là công cụ quan trọng trong việc thực hiện chức năng nói
trên của Nhà nước. Chi đầu tư phát triển là những khoản chi mang tính
chất tích lũy phục vụ cho quá trình tái sản xuất mở rộng gắn với việc
xây dựng cơ sở hạ tầng nhằm tạo ra môi trường và điều kiện thuận lợi cho
việc bỏ vốn đầu tư của các doanh nghiệp vào các lĩnh vực cần thiết. Nói
cách khác,việc chi đầu tư cho phát triển của ngân sách nhà nước nhằm
mục đích tạo ra một sự khởi động ban đầu, kích thích quá trình vạn động
các nguồn vốn trong xã hội để hướng tới sự phát triển. Nằm trong nội
dung của chi đầu tư phát triển cơ bản không thể thiếu là nội dung chi
ngân sách về xây dựng cơ bản.
- Về mặt pháp lý, chi NSNN là các khoản chi tiêu do
Chính phủ hay các pháp nhân hành chính thực hiện để đạt được những mục
tiêu công ích.
- Về mặt bản chất, chi NSNN là hệ thống những quan hệ
phân phối lại những khoản thu nhập phát sinh trong quá trình sử dụng có
kế hoạch quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước nhằm thực hiện tăng trưởng
kinh tế, từng bước mở mang các sự nghiệp văn hóa-xã hội, duy trì hoạt
động quản lý của bộ máy nhà nước và bảo đảm an ninh quốc phòng.
Đầu tư cơ bản là hoạt động đầu tư để tạo ra các tài
sản cố định đưa vào hoạt động trong các lĩnh vực kinh tế xã hội nhằm thu
được lợi ích dưới các hình thức khác nhau. Xét một cách tổng thể, không
một hoạt động đầu tư nào mà không cần phải có các tài sản cố định. Tài
sản cố định bao gồm toàn bộ các cơ sở vật chất, kỹ thuật đủ các tiêu
chuẩn theo quy định của Nhà nước. Để có được tài sản cố định chủ đầu tư
có thể thực hiện bằng nhiều cách tiến hành xây dựng mới các tài sản cố
định.
Xây dựng cơ bản chỉ là một khâu trong hoạt động đầu
tư xây dựng cơ bản. Xây dựng cơ bản là các hoạt động cụ thể để tạo ra
các tài sản cố định (khảo sát, thiết kế, xây dựng, lắp đặt). Kết quả của
hoạt động xây dựng cơ bản là các tài sản cố định, có một năng lực sản
xuất và phục vụ nhất định. Vậy ta có thể nói: xây dựng cơ bản là một quá
trình đổi mới và tái sản xuất mở rộng có kế hoạch các tài sản cố định
của nền kinh tế quốc dân trong các ngành sản xuất vật chất, cũng như
không sản xuất vật chất. Nó là quá trình xây dựng cơ sở vật chất và kỹ
thuật cho chủ nghĩa xã hội.
Như vậy, chi ngân sách về xây dựng cơ bản: là khoản
chi tài chính nhà nước được đầu tư cho các công trình thuộc kết cấu hạ
tầng (cầu cống, bến cảng, sân bay, hệ thống thuỷ lợi, năng lượng, viễn
thông…) các công trình kinh tế có tính chất chiến lược, các công trình
và dự án phát triển văn hóa xã hội trọng điểm, phúc lợi công cộng nhằm
hình thành thế cân đối cho nền kinh tế, tạo ra tiền đề kích thích qúa
trình vận động vốn của doanh nghiệp và tư nhân nhằm mục đích tăng trưởng
kinh tế và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho người dân.
Hoạt động chi ngân sách cho lĩnh vực xây dựng cơ bản
của Nhà nước bao gồm đầu tư vào các công trình công nghiệp, công trình
dân dụng và công trình công cộng, các công trình phát triển khoa học kỹ
thuật, y tế, giáo dục, các công trình hành chính sự nghiệp và mạng lưới
công trình kỹ thuật hạ tầng thuộc khu vực Nhà nước.
- Mục đích:
phục vụ cho lợi ích và sự phát triển của toàn xã hội, mọi người, mọi
ngành nghề, lĩnh vực (lợi ích công cộng). không nhằm mục đích lợi nhuận
và kinh tế như việc chi đầu tư xây dựng cơ bản của các công ty hay doanh
nghiệp nhà nước hoạt động công ích, góp vốn cổ phần liên doanh bằng vốn
đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước và các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực
cần thiết, các dự án có sự tham gia của nhà nước theo quy định của pháp
luật, dự án của một số doanh nghiệp thuộc lĩnh vực then chốt của nền
kinh tế quốc dân theo quyết định của chính phủ, các dự án quy hoạch
ngành lãnh thổ, quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn, các công trình
các dự án phát triển kinh tế xã hội.
- Nguồn vốn:
cần một số lượng vốn lớn từ ngân sách nhà nước. Mỗi một năm ngân sách,
Nhà nước lại trích một phần ngân sách rất lớn cho hoạt động này trong
khi không tính đến khả năng thu hồi lại vốn (do đây là hoạt động nhằm
phục vụ công cộng) mà hướng đến sự phát triển của toàn xã hội trong
tương lai. Do đó, để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế xã hội của đất
nước. Nhà nước ta huy động nhiều nguồn vốn khác nhau tham gia đầu tư xây
dựng. Mỗi nguồn vốn có nội dung, đối tượng sử dụng khác nhau phù hợp
với quá trình phát triển trong từng giai đoạn lịch sử. Trên góc độ quản
lý kinh tế, tài chính vốn đầu tư được phân loại theo đối tượng sử dụng
vốn như sau.
+ Vốn Ngân sách nhà nước bao gồm cả ngân sách Trung
Ương và ngân sách địa phương được hình thành từ tích luỹ của nền kinh tế
quốc dân, vốn khấu hao cơ bản và một phần vốn ngân sách cho đầu tư xây
dựng cơ bản và các dự án không có khẳ năng thu hồi vốn, những dự án xây
dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, trồng rừng đầu nguồn, rừng quốc gia, rừng
phòng hộ, khu bảo tồn thiên nhiên, các trạm, trại, động thực vật, nghiên
cứu giống mới, cải tạo vốn, các công trình văn hoá – xã hội, y tế giáo
dục, nghiên cứu khoa học, các công trình quản lý nhà nước, công trình an
ninh quốc phòng, bảo vệ môi trường sinh thái.
+ Vốn tín dụng đầu tư nhà nước được hình thành do
chuyển tư ngân sách nhà nước sang tổng cục đầu tư và phát triển để vay
theo hình thức tín dụng ưu đãi, vốn do nhà nước vay viện trợ của nước
ngoài qua hệ thống ngân sách nhà nước được chuyển xang cho tổng cục đầu
tư và phát triển, vốn thu nợ các dự án vay ưu đãi đối với các dự án đã
đến hạn trả nợ. nguồn vốn này được dùng để vay ưu đãi đối với các dự án,
các trương trình mục tiêu quốc gia do nhà nước chỉ định.
+ Vốn tín dụng của ngân hàng đầu tư và phát triển do
ngân sách nhà nước cấp, vốn do ngân hàng tự huy động. Vốn do nhà nước
vay viện trợ của nước ngoài được chuyển sang cho ngân hàng đầu tư xây
dựng mới, cải tạo mở rộng đổi mới kỹ thuật công nghệ, các xản xuất kinh
doanh, dịch vụ theo kế hoạch đầu tư của nhà nước và chủ đầu tư có trách
nhiệm trả.
+ Nguồn vốn tự cân đối dành cho đầu tư của các đơn vị
kinh tế cơ sở ( các xí nghiệp, tổ chức kinh tế dịch vụ ) được hính
thành từ lợi nhuận khấu hao cơ bản, tiền thanh lý tài sản và các nguồn
vốn theo quy định của nhà nước. Nguồn vốn này được dùng để đầu tư xây
dựng, cải tạo mở rộng, đổi mới kỹ thuật và công nghệ các cơ sở sản xuất
kinh doanh dịch vụ và các công trình phúc lợi của đơn vị.
+ Vốn huy động của nhân dân được đầu tư vào các công
trình dự án trực tiếp đem lại lợi ích cho người cho người góp vốn như
các công trình thuỷ lợi, công trình giao thông, đường xá …
- Hoạt động:
xây dựng các công trình hạ tầng kinh tế – xã hội, hạ tầng kỹ thuật,…
Hay nói cách khác: đây là hoạt động chi ngân sách cho việc xây dựng các
công trình có tính chất xây dựng như: công trình giao thông, thủy lợi,
thủy điện, cầu cảng, xây dựng nhà cửa, công sở, nhà máy phục vụ sản xuất
phát triển kinh tế; các công trình phúc lợi xã hội như nhà văn hóa,
công viên, rạp chiếu,…
- Việc lập dự toán cho chi xây dựng cơ bản
phải căn cứ vào những dự án xây dựng có đủ các điều kiện bố trí vốn
theo quy định tại Quy chế quản lý vốn đầu tư và xây dựng và phù hợp với
khả năng ngân sách hàng năm, kế hoạch tài chính năm năm đồng thời ưu
tiên bố trí đủ vốn phù hợp với tiến độ triển khai của các chương trình,
dự án đã được cấp có thẩm quyền quyết định đang thực hiện.
- Điều kiện để được cấp phát vốn cho đầu tư xây dựng cơ bản:
có đầy đủ thủ tục về đầu tư xây dựng cơ bản; được ghi trong cấp vốn đầu
tư xây dựng cơ bản của ngân sách nhà nước; có quyết định thành lập ban
quản lý dự án ( trong trường hợp phải thành lập ). Bổ nhiệm trưởng ban,
kế toán trưởng và chủ đầu tư phải mở tài khoản cấp vốn; đã tổ chức đấu
thầu theo quy chế đấu thầu (trừ những dự án được phép chỉ định thầu); có
khối lượng xây dựng cơ bản đã hoàn thành, đủ điều kiện được cấp phat
thanh toán hoặc được cấp phát vốn tạm thời.
- Trình tự cấp phát vốn cho đầu tư xây dựng cơ bản:
Bộ tài chính thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài chính trong
lĩnh vực đầu tư và phát triển, nghiên cứu, xây dựng các chính sách, chế
độ quản lý vốn đầu tư và xây dựng để ban hành hoặc theo thẩm quyền hoặc
trình tự thủ tướng ban hành. Hàng năm, căn cứ vào kế hoạch nhà nước xét
duyệt, Bộ tài chính thông báo cho các bộ, các ngành thuộc ngân sách
trung ương và các địa phương về việc cấp phát vốn kho bạc nhà nước sẽ
chuyển tiền theo kế hoạch để thực hiện việc cấp phát. Trên cơ sở kế
hoạch cấp phát và các căn bản cần thiết (căn cứ cấp phát) chủ đầu tư sẽ
nhận được vốn cấp phát thanh toán, hoặc vốn tạm ứng (nếu thuộc đối tượng
cấp phát tạm ứng).
Vì vậy, chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ
bản là một vấn đề sức quan trọng nhưng cũng rất nan giải và phức tạp.
Nó đòi hỏi phải có quy định chặt chẽ của pháp luật để đảm bảo cho quá
trình đầu tư đạt hiệu quả tránh sự thất thoát, lãng phí trong quá trình
chi và sử dụng vốn ngân sách.
Trong hoạt động quản lý chi ngân sách Nhà
nước (NSNN), chi đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) có một vai trò đặc biệt
quan trọng, đó được coi là đòn bẩy có tác động trực tiếp tới mức tăng
trưởng GDP và sự phát triển bền vững của nền kinh tế. Chính vì vậy, việc
chi đầu tư XDCB luôn được Nhà nước quan tâm chỉ đạo và giám sát chặt
chẽ. Trong những năm vừa qua, việc chi ngân sách nhà nước về
lĩnh vực xây dựng cơ bản đã đạt được nhiều kết quả, mang lại lợi ích cho
đất nước. Nhiều công trình phát triển cơ sở hạ tầng như giao thông, các
trường học, bệnh viện được xây dựng và đưa vào sử dụng, góp phần nâng
cao đời sống nhân dân, nhiều dự án quan trọng từ nguồn vốn đầu tư của
Nhà nước đã hoàn thành và đưa vào sử dụng, phát huy hiệu quả, tạo thêm
năng lực mới cho nền kinh tế.
Chi đầu tư xây dựng cơ bản luôn chiếm tỷ trọng khá lớn trong tổng chi Ngân sách nhà nước hàng năm.
Bảng quyết toán chi ngân sách Nhà nước giai đoạn 2005 – 2009
Đơn vị: Tỷ đồng
(Nguồn: Tổng cục Thống kê.)
Qua bảng số liệu trên có thể nhận thấy rằng, từ năm 2005 đến 2009, mức chi cho đầu tư XDCB đều có sự gia tăng qua các năm.
Năm 2010 nước ta dự toán chi 125.500 tỷ đồng cho đầu
tư phát triển, trong đó chủ yếu là chi cho đầu tư xây dựng phát triển,
kết quả thực hiện (bao gồm cả vốn dự kiến bổ sung từ nguồn vượt thu NSNN
năm 2010) đạt 172.710 tỷ đồng, tăng 37,6% so với dự toán, bằng 96% mức
thực hiện năm 2009, chiếm 25,7% tổng chi ngân sách nhà nước và bằng 8,7%
GDP. Số vượt chi so với dự toán được sử dụng từ nguồn dự phòng ngân
sách nhà nước đã bố trí đầu năm và một phần nguồn vượt thu ngân sách nhà
nước so với dự toán năm 2010 (chủ yếu là nguồn vượt thu tiền sử dụng
đất so với dự toán của các địa phương theo chế độ quy định); được tập
trung sử dụng cho các dự án quan trọng, cấp bách có khả năng hoàn thành
đưa vào sử dụng trong năm 2010 – 2011, các dự án đầu tư nâng cấp công
trình sạt lở đê kè cấp bách và giảm nhẹ tác hại thiên tai…
Trong năm 2011 nước ta dự toán ngân sách chi đầu tư
phát triển là 152.000 tỷ đồng trong đó có 145.290 tỷ đồng là chi cho xây
dựng cơ bản. Ước thực hiện cả năm, trên cơ sở dự toán đầu năm, cộng
thêm vốn dự kiến bổ sung từ nguồn dự phòng và nguồn vượt thu NSNN, đạt
175.000 tỷ đồng, tăng 15,1% so với dự toán, tăng 9% so với thực hiện năm
2010, bằng 22% tổng chi NSNN.
Mỗi năm, đều có rất nhiều dự án xây dựng trọng điểm
được Quốc hội phê duyệt và tiến hành thi công. Nhiều dự án quan trọng từ
nguồn vốn đầu tư của Nhà nước đã hoàn thành và đưa vào sử dụng, ước
tính cả nước có trên 1.500 km đường giao thông các loại, trên 1.000 km
kênh mương được xây dựng mới và nâng cấp, cải tạo hoàn thành; năng lực
tưới tăng thêm 200 nghìn ha; hàng nghìn phòng học, nhà bán trú được xây
mới; các dự án phục vụ 1.000 năm Thăng Long Hà Nội, cầu Cần Thơ, cầu Hàm
Luông, cầu Thanh Trì, đường cao tốc Thành phố Hồ Chí Minh – Trung
Lương, sân bay Cần Thơ… đã hoàn thành, đưa vào khai thác phục vụ phát
triển kinh tế, xã hội.
Việc chi đầu tư xây dựng đã chiếm một phần đáng kể
trong tổng chi NSNN mỗi năm, tuy nhiên có thể nhận thấy trong thực tế,
việc chi đầu tư cho XDCB vẫn chưa đạt được hiệu quả xứng đáng. Bên cạnh
những mặt đạt được, việc chi ngân sách nhà nước cho lĩnh vực xây dựng cơ
bản còn gặp một số hạn chế như:
Nhiều dự án tiến độ triển khai chậm so với yêu cầu
nhiệm vụ; bố trí vốn cho các dự án chưa đủ thủ tục; phân bổ vốn không
đúng với cơ cấu, chương trình hỗ trợ được giao; một số cơ quan, đơn vị ở
Trung ương và địa phương còn chần chừ, thiếu kiên quyết trong cắt giảm
đầu tư công, khởi công dự án mới trái quy định…
Tình trạng bố trí vốn dàn trải, kém hiệu quả, các
công trình diễn ra trì trệ, không hoàn thành đúng tiến độ. Cụ thể, năm
2005 có 2.280 dự án chậm tiến độ, chiếm 9,2% tổng số dự án thực hiện đầu
tư trong năm, trong đó 48 dự án nhóm A chậm tiến độ, chiếm 11,54% tổng
số các dự án nhóm A thực hiện đầu tư trong năm; năm 2006 có 3.595 dự án
chậm tiến độ, chiếm 13,1%, trong đó có 25 dự án nhóm A (8,28%); năm 2007
có 3.979 dự án chậm tiến độ, chiếm 13,9%, trong đó có 19 dự án nhóm A
(7,88%) (theo báo cáo giám sát của đoàn giám sát UBTVQH về
tình hình thực hiện chính sách về đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) sử dụng
vốn nhà nước ở các bộ, ngành, địa phương giai đoạn 2005 – 2007) . Tình trạng này vẫn tiếp tục tiếp diễn trong những năm tiếp theo.
- Đường cao tốc Hà Nội- Thái Nguyên dù được khởi công
từ năm 2008 và dự kiến đến năm 2013 là phải hoàn thành, nhưng do gặp
nhiều khó khăn nên tính đến tháng 12/2011 khối lượng thực hiện của các
nhà thầu mới chỉ đạt khoảng 25%.
- Dự án đường cao tốc Nội Bài – Lào Cai cũng đang gặp
rất nhiều khó khăn trong việc đẩy nhanh tiến độ. Dù khởi công từ tháng
7/2009 và dự kiến hoàn thành trong năm 2013 nhưng tổng giá trị sản lượng
xây lắp chính tính đến cuối năm 2011 mới đạt khoảng 5,5%, tổng giá trị
giải ngân đạt 19.4%.
Và còn rất nhiều dự án khác cũng ở trong tình trạng tương tự.
II. Thực tiễn áp dụng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về chi ngân sách cho lĩnh vực xây dựng cơ bản
Việc áp dụng pháp luật về chi ngân sách cho lĩnh vực
xây dựng cơ bản đã giúp cho các cơ quan nhà nước thực hiện quản lý việc
sử dụng các nguồn vốn đầu tư nhà nước đúng mục tiêu, phù hợp với quy
hoạch, kế hoạch, phát huy được hiệu quả. Tạo điều kiện đưa hoạt động đầu
tư xây dựng cơ bản trong cả nước đi vào trật tự và thích ứng với nền
kinh tế thị trường mở cửa, hợp tác và hội nhập. Khuyến khích nhiều thành
phần kinh tế huy động các nguồn lực đầu tư phù hợp với chiến lược và
quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội trong từng thời kỳ phát triển, đẩy
nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế, nâng cao đời sống vật chất, tinh thần
của nhân dân.
Từng bước hoàn thiện, nâng cao chất lượng công tác
quy hoạch ngành và quy hoạch vùng lãnh thổ; góp phần cải tiến công tác
kế hoạch hoá theo hướng gắn với các yếu tố thị trường, tăng thêm quyền
tự chủ cho các cơ sở và doanh nghiệp trong hoạt động đầu tư phát triển,
huy động và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực của đất nước vào quá trình
đầu tư.
Góp phần cải cách một bước các thủ tục hành chính
trong quản lý đầu tư, thực hiện phân cấp, giao quyền, tạo chủ động mạnh
hơn cho các bộ, ngành và địa phương về thẩm quyền và trách nhiệm trong
việc quyết định chủ trương và phê duyệt dự án đầu tư cũng như bố trí vốn
đầu tư thực hiện các công trình dự án không phân biệt dự án nhóm A, B,
C.
Trong hoạt động đầu tư xây dựng công trình, các cơ
quan quản lý nhà nước không còn trực tiếp quyết định đầu tư các dự án
mang tính sản xuất – kinh doanh. Nhà nước chỉ thực hiện cơ chế giám sát,
kiểm tra, đánh giá, quản lý đầu tư theo quy hoạch. Quản lý nhà nước về
đầu tư xây dựng là làm ra pháp luật về đầu tư xây dựng, tạo ra khung
pháp lý, đưa ra các tiêu chuẩn, quy phạm, tiêu chí về đầu tư, chất
lượng, tiến độ, tiền vốn, tổ chức bộ máy… giúp đỡ, hướng dẫn, kiểm tra,
đôn đốc, giám sát và chấn chỉnh toàn bộ quá trình đầu tư từ khâu quy
hoạch, kế hoạch đến khâu thực hiện các dự án đầu tư cụ thể và đồng thời,
phải hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về đầu tư xây dựng
trong toàn xã hội.
Bên cạnh những kết quả đạt được, trong những năm qua
cũng đã nảy sinh nhiều vấn đề cần phải được xem xét, sửa đổi, bổ sung
nhằm đáp ứng được yêu cầu về quản lý đầu tư xây dựng hiện nay.
Các văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng cơ bản chủ
yếu là văn bản dưới luật, nhiều nội dung quy định chưa rõ ràng, thiếu
các chế tài đủ mạnh. Nhiều nội dung mâu thuẫn, chồng chéo, chắp vá,
thiếu thống nhất, đồng bộ và không ổn định.
Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng còn rất nhiều hạn chế:
- Chưa phân biệt rõ nội dung quản lý nhà nước và quản
trị doanh nghiệp (quản lý vĩ mô và quản lý tác nghiệp) về đầu tư xây
dựng; chưa làm rõ yêu cầu về quản lý đầu tư đối với doanh nghiệp nhà
nước. Cơ chế phân công, phân cấp, phối hợp trong quản lý nhà nước về đầu
tư xây dựng hiện nay chưa rõ ràng, cụ thể, chưa đề cao trách nhiệm các
bộ, ngành và địa phương, nhất là về trách nhiệm cá nhân.
- Chưa quy định đầy đủ và chưa phân định rõ ràng
quyền và trách nhiệm của các chủ thể tham gia quá trình đầu tư xây dựng:
giữa chủ đầu tư, người có thẩm quyền quyết định đầu tư, tổ chức tư vấn,
nhà thầu, ban quản lý dự án, các cơ quan chức năng trong những khâu cụ
thể của quá trình quản lý đầu tư như: quy hoạch, kế hoạch, chuẩn bị đầu
tư, thực hiện đầu tư (thiết kế, quản lý dự án, đấu thầu, thanh quyết
toán vốn đầu tư, v.v).
- Chưa làm rõ tiêu chí, tiêu chuẩn, chuẩn mực để phân
bổ nguồn lực; chưa quy định rõ phương pháp đánh giá hiệu quả hoạt động
đầu tư của từng ngành, từng lĩnh vực, từng địa phương phù hợp với cơ chế
thị trường; chưa công khai hoá hoạt động đầu tư trong các khâu của quá
trình đầu tư, đặc biệt là công khai tài chính đối với việc phân bổ, quản
lý sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc nguồn vốn ngân sách nhà
nước.
- Chưa chú ý tới tính chuyên nghiệp hoá của tổ chức
tư vấn trong quản lý đầu tư xây dựng phù hợp với hai hình thức quản lý
dự án hiện hành; chưa chú ý đúng mức tới việc tiêu chuẩn hoá đội ngũ cán
bộ tư vấn đầu tư và quản lý hoạt động tư vấn xây dựng; thiếu các quy
định cụ thể về việc sử dụng tư vấn chuyên nghiệp trong các khâu chuẩn bị
đầu tư, thẩm định, quản lý dự án, giám sát, đánh giá đầu tư; thiếu các
quy định bảo đảm tính độc lập, khách quan, cạnh tranh lành mạnh giữa các
tổ chức tư vấn, nhà thầu trong việc tham gia vào quá trình đầu tư.
- Các quy định trong quy chế về quản lý đầu tư và xây
dựng chưa đáp ứng được yêu cầu cải cách hành chính về phân cấp, giao
quyền, về bộ máy quản lý ở các cấp, về quy trình, thủ tục, kỷ cương hành
chính trong quản lý đầu tư xây dựng. Hiện tại, việc phân cấp thẩm quyền
quyết định đầu tư triệt để, song phân cấp quản lý về phê duyệt quy
hoạch, kế hoạch, thiết kế, dự toán, môi trường… còn nhiều bất cập, chưa
tạo điều kiện chủ động cho các cấp, các nhà đầu tư.
Việc chấp hành kỷ cương, kỷ luật và pháp luật trong
đầu tư xây dựng chưa nghiêm túc, còn buông lỏng trong quản lý. Nhiều cán
bộ quản lý – điều hành thiếu trách nhiệm, kém phẩm chất, lợi dụng chức
trách, nhiệm vụ bớt xén, tham nhũng, gây thất thoát tiền của nhân dân,
làm giảm chất lượng công trình. Tình trạng đầu tư dàn trải tích tụ nhiều
năm chưa được khắc phục gây lãng phí lớn và dẫn đến hiệu quả sử dụng
các nguồn vốn đầu tư chưa cao, đặc biệt là vốn đầu tư từ ngân sách nhà
nước.
Việc sử dụng vốn tín dụng đầu tư phát triển, vốn đầu
tư của doanh nghiệp nhà nước kém hiệu quả, lãng phí thất thoát nhiều đã
và đang diễn ra mang tính phổ biến trong thời gian qua, năm sau tăng
nhiều hơn năm trước, nhưng chưa được phát hiện, báo cáo kịp thời và chưa
có đủ chế tài đủ mạnh để xử lý nghiêm minh những hành vi vi phạm.
Tình trạng khép kín trong quá trình đầu tư ở các bộ,
ngành và địa phương còn khá phổ biến. Một số nội dung đã được đề cập
trong pháp luật hiện hành về dân chủ, công khai trong quản lý về quy
hoạch, kế hoạch, cân đối và phân bố các nguồn lực (tài nguyên, đất đai,
tiền vốn, lao động, trí tuệ…), quản lý khai thác các dự án, nhưng chưa
có các tiêu chí cụ thể…
Một số nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng kém hiệu quả trong quản lý đầu tư xây dựng cơ bản là:
- Chất lượng các văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng còn nhiều bất cập;
- Việc thực hiện các văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng chưa nghiêm;
- Công tác quản lý đầu tư xây dựng ở các ngành, các
cấp, ở nhiều cán bộ còn nhiều yếu kém. Việc quản lý và triển khai thực
hiện các dự án sử dụng vốn đầu tư XDCB của NSNN trong những năm qua còn
nhiều hạn chế, dẫn đến thất thoát, lãng phí vốn đầu tư trong các khâu
như: thiết kế, lựa chọn nhà thầu, xây dựng giải phóng mặt bằng…, hiệu
quả đầu tư kém, làm giảm chất lượng tăng trưởng kinh tế của đất nước. Ví
dụ: Dự án cầu Thanh Trì và tuyến phía Nam vành đai 3 Hà Nội với số vốn
đầu tư 7.660 tỷ đồng chậm trễ nhiều tháng, mỗi ngày phải trả 1,5 tỷ đồng
tiền lãi vay. Cầu xây xong nhưng hai đường dẫn lên cầu chưa hoàn thành
nên tốn thêm cả chục tỷ đồng nữa để xây dựng đường tạm, song chất lượng
đường rất kém, thường xuyên gây ách tắc…
- Công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, đánh giá về
đầu tư xây dựng chưa được triển khai tốt ở các cơ quan nhà nước, các
ngành, các cấp và địa phương.
Do xã hội ngày càng thay đổi nên các qui định về chi
ngân sách cho lĩnh vực xây dựng cơ bản trước đây dường như không còn phù
hợp. Vậy việc nhanh chóng tìm ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật là
vô cùng cấp bách. Sau đây là một số ý kiến của nhóm em về giải pháp hoàn
thiện pháp luật về chi ngân sách nhà nước cho lĩnh vực xây dựng cơ bản:
* Qui định rõ những trách nhiệm của các chủ thể có liên quan trong quá trình sử dụng NSNN cho đầu tư XDCB
Đây là yếu tố quan trọng, thiết yếu trong lĩnh vực
hoàn thiện pháp luật về chi NSNN để nâng cao hiệu quả đầu tư, tránh thất
thoát, lãng phí trong quản lý, sử dụng nguồn vốn từ NSNN.
Các văn bản pháp luật hiện hành chưa qui định rõ địa
vị pháp lí của một số chủ thể liên quan cũng như các chế tài xử lý. Điều
đó đã dẫn đến sự nhầm lẫn trong việc xác định trách nhiệm, thực hiện
trách nhiêm, chịu trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình sử dụng
nguồn NSNN cho đầu tư XDCB. Vì vậy việc ban hành các qui định, chế tài
cụ thể về trách nhiệm của các chủ thể có liên trong quá trình sử dụng
NSNN cho đầu tư XDCB là cần thiết hàng đầu, đặc biệt là đối với các chủ
thể có vai trò quan trọng sau đây:
- Về trách nhiệm của chủ đầu tư: Đây là chủ thể trực
tiếp tiếp nhận vốn XDCB từ NSNN để thực hiện việc xây dựng công trình đã
được duyệt và phải chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước có thẩm
quyền về chất lượng của công trình được giao. Vì thế trách nhiệm cụ thể
thể của chủ đầu tư phải được qui định thật rõ ràng. Chủ đầu tư phải có
trách nhiệm duyệt các thiết kế ,dự toán từng phần sẽ đổ vào công trình
để tránh việc lãng phí tiền vào những phần công trình không cần thiết.
Trong quá trình xây dựng, chủ đầu tư phải trực tiếp hoặc cử người thanh
tra, kiểm tra chất lượng của công trình cũng như việc sử dụng tiền đầu
tư có đúng theo bản báo cáo và dự toán chi tiêu đã nộp cho chủ đầu tư
hay không. Và cuối cùng chủ đầu tư phải có trách nhiệm nghiệm thu công
trình đúng thiết kế, đảm bảo về chất lượng và giao lại cho cơ quan nhà
nước để đi vào sử dụng. Việc qui định trách nhiệm cụ thể của chủ đầu tư
nhằm tránh tình trạng chậm giảm ngân vốn đầu tư, tránh thất thoát lãng
phí tiền của, không để cho bất cứ cá nhân nào có thể sử dụng được tài
sản công.
- Ban quản lí dự án: Trách nhiệm của ban quản lí dự
án không được phân định rõ ràng khiến cho việc qui kết trách nhiệm khi
có hành vi vi phạm pháp luật trở nên khó khăn. Trên thực tế, ban quản lí
dự án được lập ra để quản lí tất cả các khâu trong quá trình xây dựng,
sự dụng nguồn NSNN được cấp vì thế trách nhiệm của ban quản lí dự án
phần nào trùng với trách nhiệm của chủ đầu tư trong việc phê duyệt thiết
kế, dự toán đến thanh tra và nghiệm thu công trình. Nhưng ban quản lí
dự án có quyền quản lí đối với chủ đầu tư, kiểm soát việc chủ đầu tư chi
tiền xuống công trình, lãnh đạo chủ đầu tư phải xây dựng công trình
theo đúng mục đích của nhà nước. Việc ban quản lí dự án có quyền quản lí
chủ đầu tư nhằm tránh tình trạng chính chủ đầu tư có ý định thất thoát
tiền nhà nước hoặc rót vốn xuống công trình nhằm ăn hoa hồng.
- Cơ quan thiết kế, giám sát thi công: Thực tế cho
thấy phần lớn các thất thoát, lãng phí trong đầu tư XDCB được phát hiện
thông qua kiểm soát chi NSNN là do sự buông lỏng khâu thiết kế và giám
sát thi công. Cần có những chế tài cụ thể trong vi phạm về quản lí trong
các khâu này.
Các cấp, các ngành cần tăng cường công tác quản lý
Nhà nước trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản nhằm chống thất thoát,
lãng phí và nâng cao hiệu quả đầu tư; thường xuyên giao ban với các chủ
đầu tư, nhà thầu để kịp thời tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc. Các chủ
đầu tư (ban quản lý dự án) đôn đốc các nhà thầu khẩn trương hoàn thành
các dự án; kịp thời lập hồ sơ thanh toán đối với những khối lượng hoàn
thành đã đủ điều kiện nghiệm thu, thanh toán.
* Về định mức đơn giá XDCB.
Đơn giá XDCB là cơ sở để lập, phê duyệt dự toán , xác
định tính đúng đắn của các khoản chi tiêu, do đó cần phải có sự quan
tâm, nghiên cứu, bổ sung kịp thời của các cấp có thẩm quyền.
* Đối với vốn thực hiện dự án.
Cần phải điều chỉnh mức 5% tạm giữ chờ quyết toán
trong kế hoạch vốn đầu tư năm vì mức 5% chưa đạt được hiệu quả, không
gắn trách nhiệm các chủ đầu tư trong việc lập, trình duyệt báo cáo quyết
toán vốn đầu tư hoàn thành.
Cần phải khắc phục hơn nữa các tồn đọng trong chậm
đấu thầu, công tác đền bù giải phóng mặt bằng để tiến hành các dự án một
cách nhanh chóng, tiết kiệm chi phí và hiệu quả.
Để hoàn ứng vốn đầu tư xây dựng cơ bản, bảo đảm cho
công tác quản lý vốn và thu ngân sách Nhà nước theo quy định, các chủ
đầu tư (ban quản lý dự án) cần rà soát kỹ tiến độ thực hiện dự án để tập
trung tổ chức, chỉ đạo thực hiện nhằm sớm hoàn thành đưa vào sử dụng.
Thông qua việc tìm hiểu về chế độ chi ngân sách về
xây dựng cơ bản cũng như thực tiễn áp dụng chế độ này có thể thấy rằng
hoạt động chi đầu tư xây dựng cơ bản có tầm quan trọng trong việc tạo ra
cơ sở vật chất cho nền kinh tế và xã hội, góp phần hình thành cơ cấu
nền kinh tế hợp lý theo định hướng của nhà nước, tạo điều kiện thúc đẩy
sản xuất phát triển và nâng cao năng suất lao động xã hội. Do đó cần
hoàn thiện hơn về pháp luật chi ngân sách cho lĩnh vực cơ bản của Việt
Nam để nền kinh tế nước ta có nền móng, cơ sở vững chắc hơn cho sự phát
triển và hội nhập.
0 comments:
Post a Comment