NGUYỄN THỊ CAM - Trưởng khoa Luật thương mại, Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh
Đất
đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Nhà nước tham
gia vào quan hệ pháp luật đất đai với hai tư cách: Là chủ sở hữu đối
với đất đai; Là chủ thể của quyền lực công thực hiện chức năng quản lý
đất đai, nhằm đảm bảo lợi ích của chung toàn xã hội.
Liên
quan tới vấn đề quản lý nhà nước về đất đai, Dự thảo Luật đất đai sửa
đổi dường như mới chỉ tập trung củng cố các quyền của cơ quan quản lý
nhà nước nh: tăng quyền giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép
chuyển quyền, chuyển mục đích sử dụng cho UBND các cấp. Đây là cách tiếp
cận nặng về hành chính quản lý mà thiếu để ý tới đặc thù của đối tợng
quản lý là một loại tài sản đặc biệt. Cách tiếp cận hành chính quản lý
làm trầm trọng thêm cơ chế xin cho. Đất đai tài sản vô giá của quốc gia
trở thành một thứ đặc quyền của cơ quan hành chính, làm màu mỡ thêm mảnh
đất cho những kẻ trục lợi, tham nhũng, hối lộ, đầu cơ đất đai trong nền
kinh tế thị trường. Bài viết này xin trao đổi về khía cạnh quản lý đất
đai theo cách tiếp cận đối với tài sản nh một góp ý về chính sách pháp
lý khi xem xét dự án Luật đất đai sửa đổi.
Vừa quản lý nhà nước, vừa kinh doanh
Hiến pháp đã quy định Đất Căn cứ vào hai
tư cách đặc biệt trên, mối quan hệ giữa Nhà nước với người sử dụng đất
không chỉ đơn thuần là mối quan hệ về quản lý Nhà nước mà còn là quan hệ
tài sản. Dễ nhận thấy rằng trong Luật đất đai hiện hành cũng nh dự thảo
Luật đất đai sửa đổi thì tính chất tài sản trong mối quan hệ giữa Nhà
nước với người sử dụng đất được thể hiện rất mờ nhạt, cha mang tính chất
đột phá đáng kể trong quản lý thị trường bất động sản.
Mặt trái của cách tiếp cận quản lý nhà nước
Vậy bổ sung hướng tiếp cận tài sản trong
quan hệ quản lý đất đai nên như thế nào? Trước hết, đất đai phải được
quản lý nh một tài sản, một loại hàng hoá đặc biệt. Phải có sự phân biệt
rạch ròi giữa quản lý hành chính và quản lý kinh doanh đối với đất đai.
Với tư cách là một hàng hoá đặc biệt, theo tôi, loại hàng hoá đặc biệt
này nên giao cho doanh nghiệp quản lý và kinh doanh; giá trị tài sản
trong quá trình giao dịch phải được thể hiện trong chơng mục ngân sách
Nhà nước. Thực tế cho thấy nếu chỉ củng cố vị thế quản lý hành chính đối
với đất đai, sẽ sinh ra thủ tục hành chính rườm rà, công chức Nhà nước
quan liêu, dẫn đến người sử dụng đất tránh né đăng ký giao dịch. Theo
ước tính không chính thức trên thị trường bất động sản, thì phải có tới
80% những giao dịch của hàng hoá loại này không qua sự kiểm soát của nhà
nước, không thể hiện trong chương mục ngân sách. Trong giai đoạn từ
1996 – 2000 bình quân mỗi năm Nhà nước thu được khoảng 4.645 tỷ đồng từ
các giao dịch đất đai. Con số này cho thấy có sự thất thoát ngân sách,
rơi vào tay một số đối tượng trục lợi từ thị trường này. Nếu theo cách
tiếp cận tài sản, thì các thủ tục quản lý hành chính đều phải phục vụ
cho việc đa loại tài sản này vào kinh doanh và theo nguyên tắc hạch toán
kinh tế. Nếu chỉ trông chờ vào việc tăng quyền hạn hành chính cho cơ
quan hành chính nhà nước quản lý, giao vào tay các công chức vừa quyền
quản lý hành chính lẫn chức năng kinh doanh tài sản của nhà doanh
nghiệp, thì một mặt dẫn đến quản lý hành chính tư lợi, lỏng lẻo, xin
cho, mặt khác chức năng quản lý kinh doanh thì mờ nhạt, gò bó, không ra
ngô cũng chẳng ra khoai; đất đai không được lưu thông một cách chính
thức trong thị trường bất
động sản theo nguyên tắc kinh doanh chặt chẽ dưới sự quản lý nhà nước.
Kiến nghị: Theo
cách tiếp cận tách quản lý hành chính nhà nước khỏi quản lý kinh doanh
để tăng cờng cả hai chức năng này đối với nhà nước, theo tôi, dự thảo
Luật đất đai lần này cần phải có một số quy định mang tính đột phá sau:
Thứ nhất, không trao
quyền quản lý tài sản đất đai cho UBND các cấp mà trao quyền này cho
Doanh nghiệp Nhà nước độc lập chuyên quản lý kinh doanh địa ốc hoặc quản
lý công sản. Loại doanh nghiệp này độc lập với UBND và cơ quan địa
chính về lĩnh vực kinh doanh để sử dụng đất đai có hiệu quả và bảo đảm
mọi giao dịch đất đai phải qua doanh nghiệp đặc biệt này và được thể
hiện trong mục lục ngân sách công. Doanh nghiệp hoạt động theo nguyên
tắc hạch toán kinh tế và theo quy luật thị trường. Người sử dụng đất,
bất kể là hộ gia đình hay là cá nhân, tổ chức nước ngoài phải thuê đất
như một hình thức sử dụng đất duy nhất. Đất thuộc diện quy hoạch là đất
sử dụng cho mục đích công cộng không kinh doanh theo hình thức thuê nhng
cũng được quản lý tập trung vào đầu mối này. Mọi giao dịch thứ cấp (sau
đó) cũng đều phải thông qua một đầu mối kinh doanh và quản lý công sản
này. Những dịch vụ phát sinh như giải phóng mặt bằng, bồi thờng, chuyển
nhượng, chuyển mục đích phải thực hiện theo quy hoạch của cơ quan quản
lý nhà nước có thẩm quyền và cũng đều do các doanh nghiệp công sản này
đảm nhiệm.
Để có thể trao quyền cho các doanh nghiệp
đặc biệt nói trên tiến hành hoạt động theo phơng thức mới, Nhà nước cần
phải giải quyết một cách sòng phẳng trên cơ sở giá trị tài sản tại thời
điểm chuyển nhợng cho các hộ gia đình, cá nhân, và tổ chức kinh tế,
đang sử dụng đất và bồi thờng cho họ (nếu thu hồi) hoặc ký hợp đồng thuê
đất với họ (nếu tiếp tục sử dụng).
Thứ hai, trao quyền
quản lý hành chính về đất đai (điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm kê, lập
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, đăng ký đất đai cấp giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất) cho cơ quan quản lý đất đai hiện hành (Bộ tài nguyên
môi trường, Sở tài nguyên môi trường…).
Đây là hoạt động quản lý hành chính về
đất đai, rất cần thiết và chủ yếu là các hoạt động nghiệp vụ chuyên môn,
hành chính, không kinh doanh.
Thứ ba, khi đã coi quan
hệ đất đai giữa Nhà nước với người sử dụng đất là quan hệ tài sản hành
chính, thì vấn đề giá đất cũng cần phải được giải quyết một cách thỏa
đáng. Theo chúng tôi, giá đất trong giao dịch là giá thỏa thuận trên cơ
sở giá thị trường cho từng loại đất. Giá doanh nghiệp kinh doanh công
sản, địa ốc cho cá nhân, tổ chức thuê phải trên cơ sở thỏa thuận hoặc
đấu giá. Giá thỏa thuận chỉ nên áp dụng đối với các trường hợp đang sử
dụng đất hợp lý, hợp pháp. Còn các trường hợp thuê đất mới nên áp dụng
hình thức đấu giá.
Thứ tư, để
quản lý đất đai theo mô hình quản lý tài sản, Nhà nước có thể thành lập
quỹ bồi thờng, giải phóng mặt bằng, tái định c từ các khoản thu từ giao
dịch và kinh doanh đất. Có thể có ý kiến cho rằng các khoản thu này
không đáng kể, nhng trên thực tế, nếu kết hợp với đầu tư cơ sở hạ tầng,
đô thị hoá thì việc kinh doanh đất sẽ đem lại những khoản lợi khổng lồ
vào ngân sách, mặt khác người có nhu cầu sử dụng đất vẫn có khả năng lựa
chọn thích hợp qua điều tiết chính sách kết hợp thị trường.
Thứ năm, cần
phải có các quy định cụ thể để quản lý các doanh nghiệp kinh doanh địa
ốc, công sản nói trên để loại trừ khả năng biến chúng thành các doanh
nghiệp độc quyền.
Thực hiện theo cách tiếp cận trên đây,
phần quản lý đất đai trong dự thảo luật phải được thiết kế mới một cách
đồng bộ và toàn diện./.
****************************
SOURCE: TẠP CHÍ NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP SỐ 10/2003
0 comments:
Post a Comment