HỘ KHẨU ĐÃ HẾT "SỨ MỆNH LỊCH SỬ"?

GS.TS. NGUYỄN XUÂN YÊM

Phần 1

Những ngày đầu năm 2006 này, vấn đề “hộ khẩu” đã và đang trở thành một tâm điểm của báo chí, nhất là khi Chính phủ và Bộ Công an quyết định vẫn tiếp tục đưa cơ chế quản lý công dân bằng hộ khẩu trong dự thảo Luật cư trú trình Quốc hội sắp tới. Phải chăng hộ khẩu đã hết “sứ mệnh lịch sử” như một số tờ báo đã khẳng định?

Từ “hộ khẩu” trong tiếng Việt bắt nguồn từ tiếng Trung Quốc “hukou”. Từ năm 1955, sau khi miền Bắc được hoàn toàn giải phóng, học tập kinh nghiệm của Trung Quốc, Chính phủ và Bộ Công an đã áp dụng một biện pháp quản lý xã hội, quản lý dân gọi là “hộ khẩu”. Theo Điều lệ hộ khẩu tạm thời ban hành năm 1955, đã xuất hiện cụm từ “hộ gia đình”.

Đây là đơn vị quản lý dân số, gồm những người có quan hệ gia đình như ông, bà, bố, mẹ, vợ, chồng, con, anh, chị, em ruột và những người khác được chủ hộ cho nhập vào cùng ở chung một nhà. Hộ gia đình còn được gọi là hộ nhân dân. Từ năm 1955 đến nay, Chính phủ đã ban hành các Nghị định 104-CP ngày 27/6/1964, Nghị định số 04-HĐBT ngày 7/1/1988, Nghị định 51-CP ngày 10/5/1997 để quy định về đăng ký, quản lý hộ khẩu.

Ở nước ta từ khi giải phóng miền Bắc, trong quá trình xây dựng và bảo vệ miền Bắc xã hội chủ nghĩa, giải phóng miền Nam, thống nhất đất nước, công tác hộ khẩu đã được chú ý thực hiện. Hiện nay, đăng ký quản lý hộ khẩu được xác định là biện pháp quan trọng để góp phần quản lý xã hội, bảo vệ trật tự, an ninh, xác định quyền cư trú hợp pháp để thực hiện quyền và nghĩa vụ của công dân.

Trong thời kỳ cơ chế tập trung bao cấp, công tác đăng ký quản lý hộ khẩu có lúc được coi là một trong những biện pháp quan trọng nhất, chi phối hầu hết các lĩnh vực trong đời sống xã hội; số liệu thông qua công tác này được coi là cơ sở duy nhất để Nhà nước xây dựng các kế hoạch, chính sách… Đối với mỗi người dân, nhất là ở thành phố, thị xã, hộ khẩu có vai trò rất quan trọng là điều kiện gắn liền với có hay không có nhà ở, lương thực, thực phẩm, thuốc men, học hành, giải quyết việc làm, v.v…

Tuy có tác dụng và hiệu quả nhất định, nhưng nhìn chung công tác đăng ký quản lý hộ khẩu một thời gian dài và ở nhiều nơi lâu nay quá nhấn mạnh việc đăng ký, đếm dân, “quản dân”, buộc dân phải theo yêu cầu, đòi hỏi của cơ quan quản lý, cho hộ khẩu coi như một thứ “ơn huệ” với dân… nhiều thủ tục phiền hà, tác dụng nghiệp vụ còn rất hạn chế, vẫn hành chính đơn thuần…

Từ năm 1986 thực hiện công cuộc đổi mới, công tác công an nói chung và công tác đăng ký quản lý hộ khẩu nói riêng đã được đổi mới toàn diện. Vị trí quan trọng của công tác đăng ký quản lý hộ khẩu được Nhà nước xác định đúng mức có giới hạn. Công tác đăng ký quản lý hộ khẩu không thể “lấn sân”, “làm thay” hoặc như một “barie” đối với nhiều lĩnh vực hoạt động của xã hội; phương pháp và nội dung tiến hành công tác đăng ký quản lý hộ khẩu cũng không thể theo nếp nghĩ, cách làm cũ… Song trên thực tế, công tác đăng ký quản lý hộ khẩu vẫn còn nhiều hạn chế, tồn tại, chưa đáp ứng được yêu cầu theo tinh thần đổi mới như Nghị quyết 38/CP của Chính phủ về cải cách thủ tục hành chính yêu cầu.

Bên cạnh các thủ tục đăng ký, quản lý hộ khẩu, Nhà nước ta còn tiến hành đăng ký, quản lý tạm trú, tạm vắng. Nghị định 51/CP của Chính phủ xác định, Nhà nước quản lý công dân không chỉ thông qua quy định về đăng ký hộ khẩu thường trú mà còn có quy định về quản lý tạm trú và quản lý cả việc tạm vắng.

Về cơ quan quản lý nhà nước về đăng ký và quản lý hộ khẩu, Điều 1 Nghị định 51/CP quy định giao cho Bộ Công an phụ trách. Bộ Công an trực tiếp đăng ký, quản lý hộ khẩu kể cả việc giải quyết các điều kiện đăng ký thường trú vào thành phố, thị xã mà trước đây Chính phủ giao cho Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương xét duyệt. Bộ Công an đã phân cấp cho Trưởng Công an cấp huyện các công việc: Đăng ký lập và quản lý các loại sổ và giấy chứng nhận hộ khẩu ở địa phương; Trưởng Công an cấp huyện trực tiếp xét duyệt cho đăng ký thường trú với các trường hợp chuyển đến thành phố, thị xã, quận, huyện; Đăng ký chuyển đi, chuyển đến, cấp giấy tạm trú có thời hạn và đính chính thay đổi hộ khẩu; Đề xuất với tỉnh, thành phố giải quyết những trường hợp đặc biệt.

Như vậy về cơ bản công tác đăng ký, quản lý hộ khẩu được phân cấp và giao cho Cơ quan Công an cấp huyện đảm nhiệm.

Qua gần 10 năm thực hiện Nghị định 51/CP của Chính phủ, bên cạnh những ưu điểm cũng đã thể hiện các tồn tại cần giải quyết.

Về nhận thức, từ quan điểm quá coi trọng, đề cao trước đây, nay xuất hiện những quan điểm coi thường. Cho rằng: trong điều kiện kinh tế thị trường, dân chủ, mở cửa… “hộ khẩu không còn nghĩa lý gì”; hoặc phải thoáng, tự do để “bảo đảm dân chủ” và quyền tự do cư trú, đi lại của công dân…

Về nội dung, từ chỗ muốn nắm toàn bộ chi tiết về từng hộ, từng người và mối quan hệ đa dạng của hộ, người đó; nay có chiều hướng buông lỏng muốn đơn giản. Không thực hiện được yêu cầu cốt lõi của công tác đăng ký quản lý hộ khẩu là phục vụ cho quản lý xã hội, phòng chống tội phạm. Về phương pháp thực hiện và hiệu quả thực tế chưa chú ý đúng mức đến việc quản lý.

Tình trạng dịch cư tự do giữa các vùng tập trung về thành phố, thị xã, nơi dễ làm ăn… nhưng không chấp hành quy định về đăng ký quản lý hộ khẩu là phổ biến. Hiện có rất nhiều người đăng ký hộ khẩu một nơi, ở một nơi đang thực tế cư trú nhưng không hoặc chưa được đăng ký hộ khẩu (KT2, KT3) mặc dù hàng năm, từ 1988 đến nay đều giải quyết đăng ký cho hàng chục vạn người.

Riêng Hà Nội và TP HCM hiện có hàng chục vạn người diện KT2, KT3, việc giải quyết và quản lý rất khó khăn, vướng mắc. Đáng chú ý là một bộ phận không nhỏ trong số người này đã gây nên hiện tượng “xóm liều”, “xóm bụi”, lấn chiếm đất lưu không, đất công cộng ven đê, ven đường, ven hồ, bãi rác… để dựng lều quán, nhà ở, bất chấp kỷ cương phép nước.

Tình hình, số liệu về các loại nhân khẩu và các biến động phức tạp của nó, nhất là số không tuân thủ đúng quy định về đăng ký quản lý hộ khẩu như đã nêu trên không được thống kê đầy đủ, chính xác, giải quyết xử lý kịp thời, thường xuyên, nên công tác đăng ký quản lý hộ khẩu chưa góp phần đắc lực quản lý xã hội, phục vụ nhân dân, nhất là trong phòng ngừa đấu tranh chống tội phạm.

Bên cạnh biện pháp “hộ khẩu”, thực tế hiện nay để quản lý xã hội, quản lý dân còn sử dụng một số biện pháp khác:

Trước hết là biện pháp “hộ tịch” và “đăng ký hộ tịch”. Hộ tịch là những sự kiện cơ bản xác định tình trạng nhân thân của một người từ khi sinh ra đến khi chết như sinh, tử, kết hôn, ly hôn, giám hộ, nuôi con nuôi, thay đổi họ tên, quốc tịch, xác định dân tộc và các sự kiện khác theo quy định của pháp luật. Những sự kiện đó được xác nhận bằng văn bản (gọi là chứng thư hộ tịch) của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Bộ luật Dân sự được Quốc hội thông qua ngày 28/10/1995 đã quy định: Việc đăng ký hộ tịch là quyền và nghĩa vụ của mỗi người; được thực hiện theo trình tự và thủ tục do pháp luật về hộ tịch quy định. Pháp luật nước ta giao Bộ Tư pháp là cơ quan quản lý nhà nước và thực hiện công tác đăng ký và quản lý hộ tịch.

Để quản lý công dân, Nhà nước còn tổ chức cấp phát, quản lý chứng minh nhân dân (CMND) và các loại giấy tờ chứng nhận khác.

CMND là một loại giấy tờ tùy thân của công dân một nước do cơ quan có thẩm quyền (thường là Cơ quan Công an) cấp, chứng nhận về những đặc điểm riêng và nội dung cơ bản của mỗi công dân trong độ tuổi do pháp luật quy định, nhằm bảo đảm thuận tiện cho việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của công dân trong đi lại và giao dịch trong lãnh thổ một nước. Ở nước ta đối tượng được cấp CMND là công dân từ đủ 14 tuổi trở lên, đang cư trú trên lãnh thổ Việt Nam. Mỗi công dân chỉ được cấp một CMND và có số CMND riêng. Số CMND được dùng để ghi vào một số loại giấy tờ khác của công dân. Người được cấp có nghĩa vụ phải mang theo CMND khi đi lại, giao dịch, xuất trình khi người có thẩm quyền yêu cầu kiểm tra, kiểm soát. CMND có giá trị sử dụng 15 năm kể từ ngày cấp.

Ở nước ta, từ sau ngày miền Bắc giải phóng năm 1954 đã qua 3 thời kỳ cấp giấy chứng nhận căn cước (CMND). Đến nay ở nước ta đã có hơn 90% số người cần có CMND đã được cấp; trong quan hệ giao dịch và đi lại giấy CMND ngày càng được coi trọng và chú ý phát huy tác dụng. Vừa thuận tiện cho nhân dân (nhất là ở thành phố, thị xã, biên giới) vừa có tác dụng góp phần quản lý xã hội. Ngày 3/2/1999, Chính phủ đã ban hành Nghị định 05/1999/NĐ-CP về công tác CMND nhằm tăng cường quản lý nhà nước trong lĩnh vực này. Nghị định của Chính phủ quy định sẽ dần chuyển hệ CMND hiện nay sang hệ card điện tử hiện đại để góp phần quản lý xã hội trong tình hình mới.

Một loại giấy tờ nữa cũng được sử dụng thông dụng trên thế giới là hộ chiếu. Đây là loại giấy chứng nhận nhân thân, quốc tịch và chức vụ (nếu có) do cơ quan có thẩm quyền của một nước cấp cho công dân khi người đó đi ra nước ngoài. Bản thân hộ chiếu không tạo ra quyền cho người có hộ chiếu được phép xuất cảnh khỏi nước mình, nhập cảnh, quá cảnh qua lãnh thổ nước khác.

Người có hộ chiếu chỉ được phép xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh khi có thị thực xuất, nhập cảnh, quá cảnh của nước mình hoặc các nhà nước hữu quan hoặc trên cơ sở các hiệp định miễn thị thực giữa các nhà nước đó. Người mang hộ chiếu của nước nào thì được hưởng quyền bảo hộ ngoại giao của nước đó. Ở nước ta hộ chiếu bao gồm: hộ chiếu ngoại giao, hộ chiếu công vụ, hộ chiếu phổ thông. Các loại hộ chiếu do Bộ Ngoại giao, Bộ Công an hoặc ở nước ngoàI thì do cơ quan đại diện ngoại giao và đại diện lãnh sự của Nhà nước Việt Nam cấp theo đúng quy định trong pháp luật của nước đó

Phần 2

Mỗi một nước trên thế giới đều có những phương thức quản lý công dân, quản lý xã hội riêng của mình và việc này được coi là một công tác quan trọng góp phần quản lý xã hội phục vụ phòng, chống tội phạm, bảo vệ an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội.

Đa số các nước trên thế giới do quản lý thuế tốt và nhà nước định ra nhiều loại thuế, nên thông qua việc quản lý thuế và thu thuế (nhất là thuế thân và thuế thu nhập, thuế kinh doanh) của công dân, thuế của các hộ gia đình, nhà nước nắm được số lượng công dân, nơi cư trú của công dân. Mỗi người dân đến tuổi trưởng thành, mỗi hộ kinh doanh được lập các thẻ thuế. Trong thẻ này ghi rõ các thông tin về công dân, nơi cư trú. Điều này cho phép nhà nước nắm được số lượng công dân, nơi cư trú của công dân. Các cơ quan Cảnh sát, Tư pháp, Nội chính chỉ việc nối mạng máy tính với mạng tin học của Cơ quan Thuế là có được các thông tin này. Phần lớn các nước phát triển trên thế giới đều áp dụng mô hình này và ở các nước này rất ít các vụ trốn thuế nên việc quản lý công dân khá chặt chẽ và ít bỏ sót lọt.

Một số nước như Mỹ lại đặt ra cách quản lý công dân qua các số công dân. Mỗi người dân khi sinh ra được cấp một số công dân. Số này không trùng lặp với số của người khác và khi người đó chết đi sẽ không dùng cho người khác. Tất cả các giấy tờ có giá trị chứng minh con người như chứng minh, hộ chiếu, bằng lái xe, thẻ học sinh, thẻ sinh viên, thẻ quân dịch, thẻ thuế, v.v… đều chỉ mang con số này. Trước đây khi tham gia chiến tranh Việt Nam, lính Mỹ được phát mỗi người một thẻ số bằng sắt không gỉ. Khi bị chết hoặc mất tích, nếu tìm được số lính, Trung tâm sẽ tra ra họ tên tuổi của người đó.

Chính quyền Mỹ đã từng có dự kiến xây dựng một Trung tâm quản lý công dân ở miền Nam nước ta theo mô hình số công dân này. Tuy nhiên đến năm 1975, họ mới chỉ kịp xây dựng Trung tâm tàng thư quốc gia có hơn 1.000 nhân viên làm việc, trong đó có lưu trữ vân tay của toàn bộ các công dân đến tuổi trưởng thành, kể cả tổng thống chế độ cũ.

Một số nước như Liên Xô (trước đây), Liên bang Nga và nhiều nước SNG hiện nay đã và đang sử dụng 2 loại hộ chiếu do cơ quan Cảnh sát cấp: hộ chiếu công dân dùng trong nội địa có chụp ảnh một công dân ở 3 mốc thời gian: 14 tuổi (bước vào tuổi thanh niên), 25 tuổi (bước vào tuổi trưởng thành) và 45 tuổi (đã trưởng thành). Ngoài ra là các thông tin khác về công dân, địa điểm cư trú, sơ lược lý lịch tư pháp, v.v…; hộ chiếu đi nước ngoài giống như hộ chiếu của nước ta.

Một số nước do người dân có nhiều ôtô, thậm chí trong một gia đình có nhiều ôtô nên thông qua việc quản lý đăng ký xe ôtô và quản lý bằng lái xe, sẽ quản lý công dân và quản lý xã hội. Ngành Cảnh sát và ngành Giao thông tổ chức quản lý chặt chẽ ôtô và bằng lái xe bằng các thẻ quản lý có đầy đủ các thông tin về công dân, nơi cư trú. Mạng thông tin này được nối với nhiều ngành, trong đó có Cơ quan Công an. Vì vậy Cơ quan Công an có thể nắm rất vững tình hình về công dân và dân cư trong địa bàn quản lý của mình.

Sau khi các nước EU ký Hiệp định Schengen cho phép mở cửa biên giới, đi lại tự do giữa một số nước EU như Pháp, Đức, Áo, Hà Lan, Bỉ, v.v… các nước EU đã thống nhất sử dụng một “hộ chiếu EU” thay cho cả chứng minh nhân dân trước đây. Hộ chiếu này là sự lồng ghép thống nhất 4 loại giấy tờ hộ khẩu, hộ tịch, CMND, hộ chiếu ở nước ta hiện nay.

Hộ khẩu – bình cũ nhưng rượu mới

Công tác đăng ký quản lý hộ khẩu hiện nay đang đặt ra nhiều vấn đề phải nghiên cứu, giải quyết cho phù hợp với yêu cầu đổi mới, thực hiện nghiêm túc Nghị định 51/CP của Chính phủ.

Về nhận chức: Cần phải khắc phục tư tưởng cho rằng trong cơ chế mới, vì hộ khẩu “không còn là vấn đề gì” nên coi nhẹ; ngược lại cũng không nên đòi hỏi “phải” chặt chẽ như ngày xưa. Cả hai thái cực đều là không đúng đắn, không phù hợp trước tình hình hiện nay. Khi mà Nhà nước vẫn coi công tác đăng ký quản lý hộ khẩu là biện pháp quan trọng để quản lý xã hội; nhân dân vẫn cần xác định nơi cư trú hợp pháp để đảm bảo thực hiện quyền và nghĩa vụ.

Trong công tác bảo vệ an ninh quốc gia, giữ gìn trật tự an toàn xã hội đăng ký quản lý hộ khẩu vẫn là một mặt công tác quan trọng. Vấn đề là làm sao cho đúng vị trí, phát huy được tác dụng thiết thực của công tác này… Trước mắt vẫn phải thực hiện nghiêm chỉnh Nghị định 51/CP của Chính phủ đã ban hành đồng thời tiến hành xây dựng Luật Cư trú theo hướng đảm bảo quyền tự do cư trú, đi lại, quyền lao động của nhân dân được quy định trong Hiến pháp.

Chúng ta có thể nghiên cứu, học tập kinh nghiệm hay của Trung Quốc để giải quyết. Công dân có quyền tự do cư trú theo quy định của Hiến pháp. Tuy nhiên để đỡ gánh nặng cho Nhà nước, để cư trú lâu dài ở thành phố, đô thị, công dân có trách nhiệm phải đóng góp cho Nhà nước một số tiền để hỗ trợ xây dựng các cơ sở hạ tầng như đường sá, cầu cống, bệnh viện, trường học, v.v… mà họ cũng sẽ là người sử dụng. Đây chính là một biện pháp để giải quyết hài hòa giữa nhu cầu chính đáng của nhân dân với yêu cầu quản lý xã hội tại các khu vực địa bàn đô thị.

Với nhiều lý do khác nhau, hiện tượng một số công dân đăng ký hộ khẩu một nơi, ở một nơi, thực tế cư trú nhưng không được hoặc chưa được đăng ký hộ khẩu chính thức, là hiện tượng xã hội không bao giờ mất. Do đó, không thể “xóa bỏ”, “giải quyết hết” được tình trạng này. Điều quan trọng là phải nắm và quản lý được số này, để họ không phải là những “người ngoài vòng pháp luật”; để tạo điều kiện cho họ cũng có quyền và nghĩa vụ cư trú.

Ở đây không chỉ đơn thuần là việc bỏ đi Hộ khẩu và thay thế bằng Thẻ cư trú như nhiều công dân đề nghị. Nếu tiếp tục dùng tên hộ khẩu nhưng đổi mới bằng các nội dung, biện pháp, cơ chế mới quản lý công dân, thì chúng ta vẫn hoàn toàn đáp ứng các yêu cầu quản lý công dân trong tình hình mới. Không nên đổ tội cho hộ khẩu khi nhiều ngành tự tiện đặt ra rất nhiều quy định đi kèm hộ khẩu như đăng ký nhà ở, đi học, v.v…

Về vấn đề tạm trú, tạm vắng: Trong Nghị định 51/CP về đăng ký quản lý hộ khẩu hiện có quy định cụ thể cả hai vấn đề này. Việc trình báo và quản lý tạm trú trong điều kiện nước ta hiện nay vẫn cần thiết để quản lý an ninh, trật tự. Kinh nghiệm hệ thống Koban của Cảnh sát Nhật Bản cho thấy dù có trang bị kỹ thuật tối tân cho Cảnh sát đến đâu đi nữa, việc quản lý dân đến tận khu dân cư và xiết chặt việc quản lý tạm trú, tạm vắng vẫn là những biện pháp hết sức cần thiết trong điều kiện kinh tế thị trường. Một vấn đề hiện đang nổi lên, liên quan đến công tác hộ khẩu là việc quản lý công dân nước ngoài và Việt kiều cư trú, đi lại trên đất nước ta. Đó cũng là nội dung của công tác đăng ký quản lý hộ khẩu trong tình hình mới.

Trong tiến trình cải cách nền hành chính Nhà nước và cải cách các thủ tục hành chính, xây dựng và thực hiện Luật cư trú cần nghiên cứu kết hợp các loại giấy tờ về hộ tịch, hộ khẩu, chứng minh nhân dân, hộ chiếu thành một chứng minh nhân dân điện tử (hoặc hộ chiếu điện tử) để dễ quản lý và giảm bớt các thủ tục hành chính cho nhân dân như nhiều nước trên thế giới đã và đang sử dụng. Xây dựng và triển khai Đề án chuyển hệ chứng minh nhân dân hiện nay sang card điện tử như các nước trong điều kiện Việt Nam gia nhập WTO.

Đăng ký, quản lý hộ khẩu, đăng ký và quản lý hộ tịch, cấp phát và quản lý chứng minh nhân dân, cấp phát và quản lý hộ chiếu vừa là chính sách, vừa là biện pháp quan trọng của Nhà nước để quản lý xã hội, góp phần bảo vệ an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội, bảo đảm phục vụ quyền, lợi ích chính đáng của nhân dân. Trong điều kiện xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa hiện nay, đổi mới các công tác này đã và đang là yêu cầu cấp bách. Có như vậy chúng ta mới có thể nói: bình cũ nhưng rượu mới. Và hộ khẩu vẫn tiếp tục thể hiện các giá trị của mình và có các sứ mệnh lịch sử mới trong thời kỳ mới.

SOURCE: BÁO CÔNG AN NHÂN DÂN

Trích dẫn từ: http://ca.cand.com.vn/vi-vn/tuvanphapluat/2006/4/72595.cand

Posted in: Nha nuoc va phap luat Viet Nam,Quyen nhan than cua ca nhan,Xa hoi