HỒ QUANG HUY – Cục Đăng ký Quốc gia Giao dịch Bảo đảm, Bộ Tư pháp
Một trong những vấn đề quan
trọng khi nghiên cứu, hoàn thiện pháp luật về đăng ký bất động sản ở
nước ta chính là phải xác định được đúng bản chất của hoạt động đăng ký
bất động sản để có phương pháp điều chỉnh phù hợp, đồng thời cần phải
đánh giá được tính minh bạch của thông tin về bất động sản để từ đó đề
xuất các giải pháp giúp thị trường bất động sản vận hành an toàn, công
khai.
1. Bản chất của đăng ký bất động sản
1.1. Bản chất của đăng ký quyền sử dụng đất
Một trong các vấn đề hiện còn có nhiều ý kiến tranh
luận giữa các chuyên gia pháp lý, các nhà hoạch định chính sách là bản
chất của đăng ký quyền sử dụng đất. Theo đó, (i) loại quan điểm thứ nhất cho rằng,
quyền năng của người sử dụng đất có từ thời điểm đăng ký quyền sử dụng
đất và được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và các tài sản khác gắn liền với đất (sau
đây gọi là Giấy chứng nhận), (ii) loại quan điểm thứ hai cho rằng,
quyền năng của người sử dụng đất có từ thời điểm cơ quan nhà nước có
thẩm quyền có quyết định giao đất, cho thuê đất và người sử dụng đất đã
thực hiện xong nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước theo quy định của
pháp luật đất đai.
Theo quy định của pháp luật hiện hành thì đất đai
thuộc sở hữu toàn dân, người sử dụng đất chỉ được thực hiện các quyền
năng sau khi đã được Nhà nước công nhận thông qua hoạt động cấp Giấy
chứng nhận, đồng thời các giao dịch về quyền sử dụng đất chỉ có hiệu lực
pháp lý sau khi có sự đồng ý (chấp thuận) của cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền thông qua việc chỉnh lý hồ sơ địa chính. Do vậy, đăng ký quyền sử
dụng đất được hiểu là một trong những nội dung của hoạt động quản lý nhà
nước trong lĩnh vực đất đai. Người sử dụng đất để được Nhà nước công
nhận quyền sử dụng đất hợp pháp thì bắt buộc phải đăng ký tại cơ quan
nhà nước có thẩm quyền. Tuy nhiên, theo chúng tôi, đất đai tuy thuộc sở
hữu toàn dân và quyền sử dụng đất của người dân là quyền “phái sinh”,
nhưng để có thể hiểu rõ bản chất của đăng ký quyền sử dụng đất, chúng ta
cần gắn hoạt động đăng ký với từng loại thị trường quyền sử dụng đất
(thị trường sơ cấp và thị trường thứ cấp). Theo đó, đối với thị trường
sơ cấp (quan hệ giữa Nhà nước với tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất)
thì việc được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất,
công nhận quyền sử dụng đất dưới hình thức một văn bản hành chính đã làm
“phát sinh” quyền của người sử dụng đất và người sử dụng
đất nếu có nhu cầu thực hiện các giao dịch (ví dụ: chuyển nhượng, cho
thuê, thế chấp…) thì tiến hành đăng ký để quyền sử dụng đất có đủ điều
kiện tham gia thị trường thứ cấp. Đối với thị trường thứ cấp (quan hệ giữa tổ chức, hộ gia đình, cá nhân với nhau) thì
quyền sử dụng đất chuyển cho bên nhận chuyển quyền từ thời điểm hợp
đồng có hiệu lực, còn việc đăng ký biến động về sử dụng đất (chỉnh lý
biến động) chỉ nhằm ghi nhận việc chuyển quyền sử dụng đất giữa các tổ chức, cá nhân với nhau và giúp công khai hoáquyền của bên nhận chuyển quyền sử dụng đất với người thứ ba.
Thực tiễn thời gian qua cho thấy, chính những quy
định chưa hợp lý về giá trị pháp lý của hoạt động đăng ký các giao dịch
về bất động sản (xuất phát từ sự nhìn nhận chưa khách quan về bản chất
của hành vi đăng ký bất động sản) là một trong những nguyên nhân dẫn đến
bất ổn trong các giao dịch dân sự. Nhiều hợp đồng, giao dịch về bất
động sản bị Tòa án có thẩm quyền tuyên vô hiệu do vi phạm quy định về
hình thức, trong khi tại thời điểm ký kết hợp đồng, giao dịch, các bên
chủ thể hoàn toàn tự nguyện về ý chí và giao dịch có nội dung thỏa thuận
không vi phạm điều cấm của pháp luật, không trái đạo đức xã hội.
1.2. Bản chất của đăng ký quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất
Xét về lý luận, quan hệ sở hữu là trung tâm, quyết định các chính sách liên quan đến tài sản. Do vậy, nếu đã khẳng định “chủ
sở hữu được thực hiện mọi hành vi theo ý chí của mình đối với tài sản
nhưng không được gây thiệt hại hoặc làm ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà
nước, lợi ích công cộng, quyền và lợi ích hợp pháp của người khác”[1] thì Nhà nước cần có quan điểm, cách thức điều chỉnh việc đăng ký quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất một cách phù hợp.
Theo quy định hiện hành, có 4 loại tài sản gắn liền
với đất được đăng ký sở hữu tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền, đó là:
(i) nhà ở, (ii) công trình kiến trúc khác, (iii) quyền sử dụng rừng,
quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng và (iv) vườn cây lâu năm. Theo
pháp luật hiện hành thì chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất kê khai
thông tin về tình trạng pháp lý và hiện trạng vật lý của tài sản, sau đó
cơ quan nhà nước có thẩm quyền ghi nhận thông tin đó trên Giấy
chứng nhận và hồ sơ địa chính. Tuy nhiên, nếu không được ghi nhận sở hữu
trên Giấy chứng nhận thì chủ sở hữu nhà ở không có đủ điều kiện để xác
lập, thực hiện các giao dịch về nhà ở[2]. Điều này cho thấy sự thiếu
thống nhất giữa điều kiện xác lập, thực hiện giao dịch với nguyên tắc
đăng ký “theo yêu cầu” (tự nguyện) đã được khẳng định trong Luật Nhà ở
và các văn bản có liên quan. Trong khi đó, khi có một trong các căn cứ
làm phát sinh quyền sở hữu hợp pháp thì chủ sở hữu đương nhiên có quyền
định đoạt tài sản của mình. Do vậy, những quy định về thủ tục đăng ký
cần phải hướng đến mục tiêu khuyến khích chủ sở hữu thực hiện việc đăng
ký, công khai hoá thông tin về tình trạng pháp lý của tài sản gắn liền
với đất, qua đó tạo môi trường thuận lợi, minh bạch để các giao dịch
được xác lập, thực hiện.
Theo chúng tôi, đăng ký quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất thực chất là việc Nhà nước ghi nhận
quyền sở hữu và các giao dịch đã được các tổ chức, cá nhân xác lập hợp
pháp. Nói cách khác, đăng ký quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất không
phải là điều kiện làm phát sinh quyền tài sản, mà đó
chính là cách thức để công khai hoá thông tin về tình trạng pháp lý của
tài sản (bao gồm cả quyền sở hữu). Sự ghi nhậncủa Nhà nước
được thực hiện theo yêu cầu của chủ sở hữu, không mang tính bắt buộc và
không phải là điều kiện để giao dịch có hiệu lực.
Suy cho cùng thì đăng ký quyền sử dụng đất và đăng ký
quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất phải được xây dựng dựa trên
“nguyên lý” chung là: (i) bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của chủ sở hữu bất động sản; (ii) minh bạch hoá tình trạng pháp lý của bất động sản; (iii) đảm bảo cho thị trường bất động sản phát triển lành mạnh, an toàn và công khai; (iv) tăng cường khả năng tham gia thị trường của bất động sản và (v) là cơ chế hữu hiệu để Nhà nước quản lý thị trường bất động.
2. Nhận xét khái quát về thủ tục đăng ký bất động sản và mức độ công khai hoá tình trạng pháp lý của bất động sản
2.1. Nhận xét khái quát về thủ tục đăng ký bất động sản
a) Việc đăng ký bất động sản có xu hướng bị hành chính hoá, trong
khi việc xác lập các quyền, lợi ích hợp pháp đối với bất động sản là
quyền dân sự. Với các quy định hiện hành, quyền dân sự của người dân đã
bị phụ thuộc vào ý chí nhà nước (thông qua các cơ quan đăng ký) nhiều
hơn là các căn cứ luật định. Điều này không chỉ dẫn đến hệ quả thủ tục
đăng ký kéo dài, phức tạp mà còn là nguyên nhân dẫn đến các hiện tượng
tiêu cực, nhũng nhiễu từ phía các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Theo
báo cáo “Nhận diện và giảm thiểu các rủi ro dẫn đến tham nhũng trong quản lý đất đai ở Việt Nam”
của Đại sứ quán Đan Mạch, Thụy Điển và Ngân hàng Thế giới công bố thì
tham nhũng trong việc cấp giấy chứng nhận khá phổ biến. Bởi lẽ, quy
trình cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất phức tạp, mất nhiều thời
gian đã kích thích người dân sẵn lòng chi thêm tiền cho cán bộ để lấy
được giấy chứng nhận nhanh hơn.
b) Do bản chất của đăng ký bất động sản chưa được
nhìn nhận, đánh giá đúng nên các quy định về thủ tục đăng ký và vấn đề
xác lập, công nhận các quyền liên quan đến bất động sản chưa phù hợp với nguyên tắc tôn trọng quyền tự định đoạt của chủ sở hữu tài sản.
Mặt khác, do pháp luật hiện hành chú trọng trước tiên và chủ yếu đến
yếu tố quản lý hành chính về bất động sản (ví dụ: giao dịch về quyền sử
dụng đất chỉ có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký hay như chủ sở hữu nhà ở
chỉ được thực hiện các giao dịch sau khi được cấp Giấy chứng nhận nên
đã hạn chế “khả năng” tham gia các giao dịch của bất động sản trên thị
trường, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của chủ sở hữu bất động
sản và sự phát triển của nền kinh tế[3].
c) Tạo sự chồng chéo, xung đột khi áp dụng các quy
định của pháp luật, ví dụ như: Theo quy định tại khoản 5 Điều 93 Luật
Nhà ở thì “quyền sở hữu nhà ở được chuyển cho bên mua, bên nhận tặng
cho, bên thuê mua, bên nhận đổi nhà ở kể từ thời điểm hợp đồng được công
chứng…” nhưng theo pháp luật đất đai thì “hợp đồng chuyển đổi,
chuyển nhượng, thuê, thuê lại… quyền sử dụng đất có hiệu lực kể từ thời
điểm đăng ký tại Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất” (khoản 4 Điều 146 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP).
d) Các quy định về thủ tục đăng ký chưa tạo được hành
lang pháp lý để thúc đẩy thị trường bất động sản phát triển theo hướng
minh bạch, an toàn. Do vậy, để cải cách thành công hệ thống pháp luật
về đăng ký bất động sản thì điều kiện quan trọng hàng đầu là phải thay
đổi khi phân tích, đánh giá bản chất của đăng ký bất động sản. Nếu vẫn
tiếp tục quy trì cơ chế “xin – cho” trong đăng ký bất động sản,
thì tất yếu sẽ dẫn đến tình trạng người dân không “mặn mà” với hệ thống
đăng ký và hệ quả là mục tiêu “công khai, minh bạch” của thị trường bất động sản sẽ không thể đạt được trên thực tế.
2.2. Mức độ công khai hoá tình trạng pháp lý của bất động sản
Với cơ chế vận hành như hiện nay, hệ thống đăng ký
bất động sản của nước ta không đáp ứng được yêu cầu của thị trường bất
động sản về mức độ và khả năng công khai hoá tình trạng pháp lý của bất
động sản. Thị trường bất động sản (BĐS) Việt Nam có mức độ minh bạch vào
loại thấp nhất thế giới. Chỉ số minh bạch không chỉ đơn thuần phản ánh
mức độ tham nhũng, mà còn đề cập đến các vấn đề khác như: thông tin thị
trường, hệ thống pháp lý, hiêu lực thực tế của các quy định có liên quan
đến các giao dịch BĐS, các tiêu chuẩn và đạo đức hành nghề của các nhà
tư vấn, môi giới BĐS… Theo đánh giá của nhiều chuyên gia thì Việt Nam
hiện có nhiều vướng mắc trong các quy định về quyền sở hữu, thiếu thông
tin thị trường và thiếu các quy định về việc công khai thông tin. Qua
nghiên cứu chúng tôi nhận thấy, nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng
trên là do:
a) Hệ thống đăng ký bất động sản ở nước ta hiện tập
trung chủ yếu cho mục tiêu quản lý hành chính nhà nước trong lĩnh vực
này, chưa trú trọng đến yếu tố công khai hoá thông tin về tình trạng
pháp lý để phục vụ thị trường. Do vậy, để hướng đến một thị trường bất
động sản có tính minh bạch cao, thì yếu tố tâm lý – pháp lý này cần
nhanh chóng thay đổi trong tư duy lập pháp ở nước ta[4].
b) Hệ thống thông tin về tình trạng pháp lý của bất
động sản chưa đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ do không được cập nhật
thường xuyên, liên tục và không được lưu giữ đầy đủ qua các giai đoạn
phát triển của lịch sử, ví dụ như: theo quy định hiện hành, thì khi
người sử dụng đất thực hiện các giao dịch, cơ quan có thẩm quyền phải
đồng thời chỉnh lý hồ sơ địa chính được lưu tại 3 cấp hành chính (tỉnh,
huyện và xã), nhưng trên thực tế quy định này gần như không thực hiện
được hoặc tại các địa phương, thông tin về bất động sản chủ yếu được lưu
giữ chủ yếu dưới dạng bản giấy, chưa được vi tính hoá, nối mạng.
c) Việc tổ chức đăng ký bất động sản và quản lý thông
tin về bất động sản phân tán, dẫn đến những khó khăn, tốn kém (về thời
gian và kinh phí) cho việc thực hiện đăng ký bất động sản, cũng như lưu
giữ, tìm hiểu thông tin về tình trạng pháp lý của bất động sản. Điều này
gây bất lợi cho việc xây dựng một thị trường bất động sản hoạt động
lành mạnh, đúng pháp luật và ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích của
người dân.
d) Nhà nước vẫn chưa tạo được cơ chế để khuyến khích
người dân và các nhà đầu tư có “thói quen” tìm hiểu thông tin về bất
động sản một cách “chính thức”. Trong khi đó, có một thực tế là: tuy thị
trường bất động sản “đói” thông tin nhưng một bộ phận các nhà đầu tư
vẫn có được những thông tin “phi chính thức”. Trong khi đó, pháp luật
chưa quy định giá trị pháp lý của thông tin về bất động sản được cung
cấp bởi cơ quan có thẩm quyền. Tham khảo kinh nghiệm của nhiều nước,
chúng tôi nhận thấy, nếu khẳng định “giá trị chứng cứ” của thông
tin do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cung cấp, thì tỷ lệ tìm hiểu và
mức độ chính xác của thông tin về bất động sản sẽ tăng trên thực tế.
3. Giải pháp cơ bản nhằm đảm bảo cho các quyền về bất động sản được xác lập nhanh chóng, thuận tiện và đảm bảo yếu tố minh bạch
3.1. Cần xác định rõ tính chất của từng loại quan hệ
xã hội phát sinh trong quá trình tổ chức, cá nhân thực hiện các quyền
liên quan đến bất động sản, để từ đó lựa chọn cách thức, biện pháp tác
động phù hợp, cụ thể là: (i) pháp luật đất đai chỉ điều
chỉnh mối quan hệ giữa Nhà nước với tổ chức, cá nhân trong việc giao
đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất; (ii) pháp
luật về nhà ở chỉ điều chỉnh quan hệ giữa Nhà nước với tổ chức, cá nhân
trong việc thực thi chính sách phát triển, quản lý việc sử dụng về nhà
ở; (iii) pháp luật về đăng ký bất động sản điều chỉnh về
trình tự, thủ tục đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn
liền với đất và các giao dịch liên quan đến bất động sản… Nếu không giải
quyết rõ ràng về vấn đề nêu trên thì sẽ dẫn đến những mâu thuẫn, chống
chéo và sự bất hợp lý trong quá trình thực thi, vì “nếu pháp luật xa
rời đời sống thì pháp luật sẽ “chết trên giấy”, nó không thể trở thành
thói quen ứng xử được số đông dân chúng chấp nhận”[5].
3.2. Đối với đất đai, Nhà nước cần nghiên cứu để có
cơ chế bảo vệ quyền sử dụng đất của tổ chức, cá nhân dưới góc độ quyền
tài sản. Theo đó, bằng các biện pháp dân sự, Nhà nước phải cung cấp các
dịch vụ nhằm tạo thuận lợi cho người dân được xác lập, thực hiện và đăng
ký để được bảo vệ quyền sử dụng đất, quyền sở hữu hợp pháp bất động
sản. Theo chúng tôi, nếu giải quyết tốt mối quan hệ giữa Nhà nước và
người sử dụng đất thì sẽ loại bỏ được những bật cập trong việc thực thi
chính sách, pháp luật đất đai ở nước ta.
3.3. Cần hiểu rõ bản chất của đăng ký bất động sản
không phải là sự kiện pháp lý làm phát sinh quyền sở hữu và các quyền
liên quan đến bất động sản (thế chấp, góp vốn, thừa kế…) vì trong mối
quan hệ giữa Nhà nước (chủ sở hữu đất đai) với tổ chức, cá nhân được Nhà
nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất thì đăng ký
bất động sản là sự kiện pháp lý nhằm ghi nhận, công khai hoá thông tin về tình trạng pháp lý của bất động sản.
3.4. Rà soát các quy định pháp luật hiện hành để bãi
bỏ những thủ tục rườm rà, thiếu thống nhất, gây khó khăn cho người dân
khi tiếp cận với hệ thống đăng ký. Việc đăng ký bất động sản được thực
hiện một cách hiệu quả sẽ góp phần bảo vệ quyền sở hữu tài sản cho người
dân vì chính tính phức tạp của hệ thống đăng ký sẽ gây ra sự không chắc
chắn, làm tăng chi phí giao dịch và tạo cơ hội gian lận[6].
3.5. Đơn giản hoá hệ thống thuế và lệ phí đăng ký bất
động sản. Theo quy định của pháp luật hiện hành, thì các bên phải nộp
thuế chuyển quyền và lệ phí trước bạ khi đăng ký việc chuyển quyền sử
dụng đất, quyền sở hữu bất động sản. Tuy nhiên, do mức thuế và lệ phí
trước bạ cao, cộng thêm với giá đất cao nên người mua không “mặn mà” với
thủ tục đăng ký để “sang tên đổi chủ”. Chi phí giao dịch cao đã “khuyến
khích” giao dịch phi chính thức và sự nhũng nhiễu từ phía cơ quan công
quyền. Để khắc phục tình trạng này, đã có 31 nước thực hiện gộp tất cả
các loại phí thành một khoản thanh toán và giảm thiểu hợp lý các khoản
phải nộp liên quan đến đăng ký bất động sản[7]. Giải pháp này sẽ góp
phần quan trọng thúc đẩy chủ sở hữu bất động sản thực hiện đăng ký theo
quy định của pháp luật.
3.6. Hạn chế sự can thiệp trực tiếp của cơ quan công
quyền trong quá trình người dân thực hiện các quyền dân sự, trong đó bao
gồm cả quyền sở hữu hợp pháp bất động sản. Muốn thực hiện được yêu cầu
này, thì pháp luật phải rõ ràng, minh bạch với nguyên tắc xuyên suốt là
“đăng ký bất động sản là quyền của người dân và là nghĩa vụ của các cơ
quan công quyền”. Sự minh bạch về pháp luật sẽ góp phần tạo điều kiện
thuận lợi cho người dân khi thực hiện các thủ tục đăng ký bất động sản.
3.7. Khẳng định mục tiêu minh bạch hoá thông tin về
bất động sản. Theo đó, việc cung cấp thông tin về bất động sản khi người
dân xác lập, thực hiện các giao dịch trên thị trường là một yếu tố quan
trọng, tiên quyết mà hệ thống đăng ký bất động sản hướng đến và việc
cung cấp thông tin về bất động sản được nhìn nhận như một hoạt động của
dịch vụ công vì hiệu quả của hệ thống đăng ký bất động sản được đánh giá
thông qua khả năng đảm bảo sự vận hành an toàn, minh bạch của thị
trường bất động sản.
Nghiên cứu bản chất của đăng ký bất động sản và vấn
đề minh bạch hoá thông tin về tình trạng pháp lý của bất động sản có ý
nghĩa quan trọng nhằm góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hệ thống
đăng ký bất động sản và thúc đẩy sự vận hành minh bạch của thị trường
bất động sản ở nước ta trong giai đoạn hiện nay.
[1] Điều 165 Bộ luật dân sự năm 2005
[2] Điều 91 Luật Nhà ở năm 2005
[3] Nếu A ký kết hợp đồng mua căn hộ chung cư của B
thì sẽ phát sinh những chi phí giao dịch. Chi phí càng cao thì cơ hội
diễn ra giao dịch càng giảm và hệ quả là thị trường ít sôi động, kinh tế
kém phát triển. Ngược lại, chi phí giao dịch giảm thì cơ hội giao dịch
gia tăng, khi đó mua bán trở nên nhộn nhip, kinh tế từ đó mà tăng
trưởng.
[4] Tại một cuộc Tập huấn do Cục Đăng ký quốc gia
giao dịch bảo đảm tổ chức, đại biểu công tác tại Văn phòng đăng ký quyền
sử dụng đất cấp tỉnh khẳng định thông tin về bất động sản (đặc biệt là
quyền sử dụng đất) phải được lưu giữ bí mật như thông tin về đời tư của
một cá nhân, không thể cung cấp cho người khác.
[5] Phạm Duy Nghĩa: Chuyên khảo Luật Kinh tế; NXB Đại học quốc gia, Hà Nội năm 2004.
[6] Ấn phẩm “Môi trường kinh doanh năm 2006” do Ngân hàng Thế giới và Công ty Tài chính Quốc tế đồng xuất bản.
[7] Ví dụ: Tháng 7 năm 2004, chính
quyền bang Maharashtra (Ấn Độ) đã giảm thuế trước bạ từ 10% xuống còn 5%
và kết quả là tổng thu từ khoản thuế tăng lên 20%, trong đó 80% là từ
các giao dịch chuyển nhượng bất động sản. Đặc biệt hiện nay, hoạt động
đăng ký bất động sản chính thức diễn ra nhiều hơn và các cơ quan đăng ký
cũng cung cấp thông tin đầy đủ hơn về giá trị của bất động sản (Theo Ấn
phẩm “Môi trường kinh doanh năm 2006” do Ngân hàng Thế giới và Công ty Tài chính Quốc tế đồng xuất bản).
SOURCE: CỔNG THÔNG TIN ĐIỆN TỬ BỘ TƯ PHÁP
Trích dẫn từ:
0 comments:
Post a Comment