Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước và sự vận dụng trong xây dựng nhà nước pháp quyền việt nam

rong quá trình học tập và trau dồi kiến thức về chính trị - pháp lý ở trường Đại học Luật Hà Nội, có một vấn đề đã làm chúng em hết sức băn khoăn.

Tại sao Điều 16 của Tuyên ngôn Nhân quyền và Dân quyền của Cách mạng Pháp lại nhấn mạnh rằng : "Một xã hội trong đó không bảo đảm việc sử dụng các quyền và không thực hiện sự phân quyền thì không có Hiến pháp"(1); hay tại sao Điều 13 của Tuyên ngôn về chủ quyền quốc gia của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Xôviết Liên bang Nga lại khẳng định: "Việc phân công các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là nguyên tắc quan trọng nhất trong hoạt động của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Xôviết Liên bang Nga như là một nhà nước pháp quyền"(2) ?

Việc chưa biết gì nhiều về tư tưởng phân chia quyền lực, và việc không thể dùng những kiến thức đã có của mình để giải thích cho mối liên hệ giữa tư tưởng này với công cuộc xây dựng một xã hội tôn trọng pháp luật, một nhà nước pháp quyền đã thực sự cuốn hút chúng em để tâm tìm hiểu và nghiên cứu.

Với sự giúp đỡ và chỉ dạy tận tình của các thầy cô giảng viên bộ môn Lý luận Nhà nước và Pháp luật, khoa Luật Hành chính - Nhà nước, trường Đại học Luật Hà Nội, chúng em đã rút ra được những bài học rất quý báu.

Để đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân - một nhiệm vụ đã được Đảng ta đề ra trong các Văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII, VIII, IX, và X, thì việc vận dụng những hạt nhân tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong tổ chức và xây dựng bộ máy nhà nước Việt Nam theo hướng dân chủ, tiến bộ, khoa học và nhân đạo là điều tất yếu. Điều đó đã được thể hiện rõ trong Văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng: " Nhà nước ta

là công cụ chủ yếu để thực hiện quyền làm chủ của nhân dân, là Nhà nước pháp quyềncủa dân, do dân, vì dân. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp"(1).

Bởi vậy, với mong muốn là góp thêm một vài dòng vào bên cạnh những công trình nghiên cứu đã có trước đây, để càng làm rõ hơn ý nghĩa và giá trị của tư tưởng phân chia quyền lực, cũng như cách thức vận dụng những hạt nhân hợp lý của nó trong công cuộc xây dựng Nhà nước ta trong giai đoạn hiện nay, chúng em đã lựa chọn và nghiên cứu đề tài " Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước và sự vận dụng trong xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam" .

Do nguồn tư liệu được tiếp cận còn hạn chế, lại phải đề cập tới những vấn đề có sức bao trùm cao, có ý nghĩa sâu sắc như học thuyết phân chia quyền lực và mô hình nhà nước pháp quyền nên bản báo cáo kết quả nghiên cứu này chắc chắn không tránh khỏi những thiếu xót. Rất mong nhận được sự chỉ bảo, đóng góp của các thầy cô để giúp chúng em hoàn thiện được kiến thức của mình. Chúng em xin chân thành cảm ơn.

Nhân đây chúng em cũng xin gửi lời cảm ơn tới Tiến sĩ Luật học Nguyễn Thị Hồi, giảng viên trường Đại học Luật Hà Nội, đã hướng dẫn và giúp đỡ chúng em rất nhiều trong quá trình nghiên cứu.

Nhóm sinh viên nghiên cứu khoa học

Phạm Việt Anh

Nguyễn Huy Hoàng

Lữ Mai Thanh Tùng

1. Bàn về quyền lực, Jean - Jacques Rousseau đã viết lên những dòng thật đẹp trong Chương 3, Quyển thứ nhất của tác phẩm kinh điển Bàn về khế ước xã hội hay là các nguyên tắc của quyền chính trị ( Du Contrat social - ou principes du droit politique ). Ông cho rằng quyền lực là sức mạnh có khả năng buộc người khác phải nghe theo. Và quyền lực nhà nước cũng vậy.
   
   Quyền lực nhà nước là sức mạnh mang tính ý chí của nhà nước, có tính bắt buộc phải tuân theo đối với mọi cá nhân, tổ chức, lực lượng ... trong xã hội; được đảm bảo thực hiện bởi một bộ máy chuyên nghiệp quản lý mọi mặt đời sống xã hội, bởi các công cụ sức mạnh như nhà tù, toà án, cảnh sát, quân đội... , và bởi hệ thống các quy tắc xử sự chung thống nhất cho toàn xã hội. Quyền lực nhà nước về bản chất là biểu hiện tập trung cho quyền lực chính trị của lực lượng chiếm ưu thế về kinh tế trong xã hội.
   
   
   Từ điển Luật học do Viện khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp biên soạn có nêu ra những đặc điểm cơ bản của quyền lực nhà nước như sau:
   
   
   "1) Luôn luôn gắn với sự tồn tại của chính quyền nhà nước; 2) Được phân chia thành các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; 3) Do giai cấp, hoặc liên minh các giai cấp thống trị xã hội tổ chức và thực hiện; 4) Được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế nhà nước." (1)
   
   Trong một xã hội có giai cấp, quyền lực nhà nước là sức mạnh có tính bao trùm rộng lớn nhất, quan trọng nhất, có khả năng khống chế và bắt buộc mọi cá nhân, tổ chức, lực lượng trong xã hội phải phục tùng ý chí của mình.
   
   _____________
   
   (1) Viện khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp: Từ điển Luật học, Nxb Từ điển Bách khoa, Nxb Tư pháp, Hà Nôi, 2006, tr.652, từ mục " quyền lực nhà nước ".
   
   Từ xưa đến nay, đã có rất nhiều quan điểm khác nhau về cách thức thực hiện thứ quyền lực này, nhưng tựu chung lại thì có hai quan điểm cơ bản, đó là tập quyền và phân quyền.
   
   
   Tập quyền là "nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước thể hiện việc tập trung quyền lực vào tay một người hoặc một cơ quan"(1).
   
   Trong chế độ quân chủ chuyên chế, mọi quyền lực nhà nước nằm hoàn toàn trong tay nhà vua, ý chí của vua là luật pháp đối với thần dân, vua quản lý mọi công việc hành chính của nhà nước, đồng thời vua cũng là vị quan toà tối cao. Các chức vụ quan lại, đều do vua cắt cử hoặc bãi chức, chính là hệ thống những người có nhiệm vụ thực thi các mệnh lệnh, chiếu chỉ... của nhà vua.
   Phân quyền, hiểu một cách đơn gian là trái với tập quyền, là nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước sao cho không một cá nhân hay cơ quan nào nắm trọn vẹn quyền lực.
   
   Nhà nước quân chủ nhị hợp là một dạng nhà nước phân quyền. Vua nắm toàn quyền hành pháp với quyền hạn thành lập và điều hành Chính phủ, nhưng lại không được tham gia vào công việc lập pháp, là quyền được Hiến pháp giao cho cơ quan đại diện nhân dân (có thể là cơ quan đại diện đẳng cấp hoặc Nghị viện), cũng như không nắm quyền tư pháp - thứ quyền lực đã thuộc về cơ quan Toà án.
   
   Trong nhà nước quân chủ đại nghị thì vua chỉ còn là một chức danh tượng trưng, hình thức, không có thực quyền trong tất cả các lĩnh vực hoạt động của quyền lực nhà nước. Nghị viện nắm quyền lập pháp, quyền hành pháp nằm trong tay Chính phủ do Nghị viện bầu ra, và Toà án nắm quyền tư pháp.
   
   Những nhà nước cộng hoà tư sản thể hiện hình thức phân quyền rõ rệt và triệt để hơn nữa. Ba nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp được giao cho các cơ quan khác nhau như Tổng thống, Nghị viện, Chính phủ và Toà án, với cơ cấu tổ chức để các cơ quan này có thể giám sát, kiềm chế lẫn nhau, không cho phép cơ quan nào có khả năng thâu tóm toàn bộ quyền lực.
   
   Nhà nước xã hội chủ nghĩa là nhà nước mà tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, do nhân dân ủy quyền cho cơ quan đại diện cao nhất của họ, do họ trực tiếp bầu ra qua phổ thông đầu phiếu. Ở Việt Nam, Điều 82 Hiến pháp 1980 và Điều 83 Hiến pháp 1992 đều khẳng định: "Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam"(1). Nhưng cơ quan đại diện của nhân dân này chỉ nắm giữ quyền lập pháp, giám sát tối cao các hoạt động của Nhà nước, và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước; nó phải thành lập các cơ quan khác như nguyên thủ quốc gia, chính phủ, toà án để chúng thực hiện những quyền lực khác của Nhà nước.
   
   _____________
   
   (1) Từ điển Luật học, Sđd, tr.694, từ mục "tập quyền ".
   
   Tập quyền là nguyên tắc tổ chức nhà nước không còn phổ biến trên thế giới ngày nay, trong khi phân quyền đã trở thành nguyên tắc hàng đầu trong việc xây dựng bộ máy nhà nước. Trong điều 16 Tuyên ngôn Nhân quyền và Dân quyền của Cách mạng Pháp năm 1789 có nêu : "Một xã hội mà trong đó việc tuân thủ pháp luật không được đảm bảo, hay sự chia tách các quyền không được rõ ràng, thì cũng chẳng có một hiến pháp nào hết ". Điều 13 của Tuyên ngôn về chủ quyền quốc gia của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Xôviết Liên bang Nga do Đại hội đại biểu nhân dân Liên bang Nga thông qua ngày 12/12/1989 khẳng định: "Việc phân công các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là nguyên tắc quan trọng nhất trong hoạt động của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Xôviết Liên bang Nga như là một nhà nước pháp quyền"(3).
   
   Nguyên tắc nền tảng cho cách thức xây dựng bộ máy nhà nước của đa số các quốc gia trên thế giới ngày nay ấy được rút ra từ một học thuyết có tên gọi học thuyết phân chia quyền lực, hay còn được gọi là học thuyết phân quyền.
   
   Học thuyết phân chia quyền lực lần đầu tiên được nêu ra thành hệ thống lý luận hoàn chỉnh vào năm 1689 bởi John Locke, trong tác phẩm Khảo luận thứ hai về Chính quyền hay Luận về Nguồn gốc, Phạm vi và Mục đích chân chính của Chính quyền dân sự; và được phát triển hoàn thiện bởi Charles Louis Montesquieu với tác phẩm De L'esprit des Lois (Bàn về tinh thần Pháp luật),xuất bản năm 1748 ở Paris. Nhà nước đầu tiên trên thế giới mà trong hiến pháp công nhận thực hiện nguyên tắc phân chia quyền lực giữa các cơ quan nhà nước là Hợp chủng quốc Hoa Kỳ với bản Hiến pháp năm 1787.
   
   Nhưng đó không phải là lần đầu tiên con người tìm đến nguyên tắc này như một cách thức hữu hiệu để xây dựng bộ máy nhà nước, chống lại sự lạm quyền của những người cai trị. Mầm mống của tư tưởng phân quyền đã xuất hiện ngay từ những xã hội sơ khai đầu tiên của nhân loại.
   
   _____________
   
   (1) Hiến pháp Việt Nam ( Năm 1946, 1959, 1980, 1992 ), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 1995, tr.102 và tr.163
   
   (2) Declaration of the Rights of Man and of the Citizen, Approved by the National Assembly of France, 1789, translate by Marquis de Lafayette and Thomas Jefferson
   
   (3) TS Trần Hậu Thành: Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, Nxb Lý luận chính trị, Hà Nội, năm 2005, tr.225 - 226
   
   1. Tư tưởng phân chia quyền lực trong thời kỳ cổ đại.
   
   Aristote ( 384 - 322 TCN ) - bộ óc bách khoa nhất của thế giới cổ đại, là người đầu tiên đề cập tới việc phân chia quyền lực trong các nhà nước. Trong tác phẩm Politics ( Chính trị ) được viết từ cơ sở nghiên cứu tổ chức bộ máy nhà nước của 158 quốc gia, ông cho rằng để đảm bảo sự công bằng trong dân chúng, để có được những đạo luật công bằng thì nhà nước phải được tổ chức có quy củ, để có sự quy củ này thì mọi nhà nước đều phải có "ba bộ phận: bộ phận tư vấn pháp lý về hoạt động của nhà nước, bộ phận thứ hai là các toà thị chính, bộ phận thứ ba là các cơ quan tư pháp" và "chính sự khác nhau của chế độ nhà nước bắt nguồn từ sự khác nhau của mỗi bộ phận này"(1).
   
   Không dừng lại ở đó, ông còn trình bày về cách thức hình thành, chức năng, quyền hạn và cơ cấu của từng bộ phận cụ thể.
   
   Về bộ phận thứ nhất, hay còn được gọi là Hội nghị nhân dân, được ông chỉ các chức năng là: "quyết định về vấn đề chiến tranh và hoà bình, lập ra hoặc phá vỡ những liên mình, ban hành các đạo luật, những án tử hình, đi đày hoặc tịch thu tài sản và yêu cầu các pháp quan giải thích về cách xử sự của họ trong thời gian giữ chức vụ"(2). Nói theo ngôn ngữ ngày nay thì Hội nghị nhân dân này nắm quyền lập pháp và quyết định những vấn đề quan trọng nhất của quốc gia. Số lượng, cách thức lựa chọn các thành viên và quyền hạn của Hội nghị công dân có liên quan tới hình thức nhà nước: ở chế độ dân chủ mọi công dân đều được tham gia Hội nghị nhân dân và có quyền quyết định mọi vấn đề trọng yếu của đất nước; chế độ đầu sỏ chính trị thì chỉ một số công dân đặc biệt mới được tham gia quyết định các vấn đề nhà nước; còn trong chế độ quý tộc thì một bộ phận quyết định vấn đề này, trong khi một bộ phận khác quyết định những vấn đề khác.
   
   _____________
   
   (1) TS Trần Hậu Thành: Sđd, tr. 34
   
   (2) TS Nguyễn Thị Hồi: Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2005, tr.34
   
   Về các toà thị chính, mà cụ thể là về các pháp quan, Aristote cho rằng cần có nhiều pháp quan để chăm lo cho từng việc cụ thể trong nhà nước: quản lý thị trường, quản lý đường xá, nhà cửa, quản lý đất đai ...
   
   Nhưng cần có một pháp quan cao nhất, có quyền chỉ huy toàn bộ nhân dân với tư cách như là người đứng đầu nhà nước. Theo ông, trong chế độ dân chủ, các pháp quan được chọn ra từ trong toàn thể nhân dân; trong chế độ đầu sỏ chính trị thì được chọn ra từ một đẳng cấp đặc biệt; còn trong chế độ quý tộc thì một số pháp quan được chọn ra từ nhân dân, và một số khác được chọn ra từ những đẳng cấp trên trong xã hội.
   
   Về cơ quan tư pháp toà án, Aristote chia ra rất nhiều loại khác nhau, tuỳ theo tính chất và đặc điểm các vụ việc mà toà án đó chuyên giải quyết. Về cách thức lựa chọn các thẩm phán, ông cũng chỉ ra nhiều dạng tuỳ theo hình thức nhà nước: việc mọi công dân đều có thể trở thành thẩm phán là đặc điểm của nhà nước dân chủ; nếu chỉ có một số công dân thuộc những đẳng cấp nhất định mới có thể trở thành thẩm phán thì đó là chế độ đầu sỏ chính trị; còn tuỳ theo từng vụ việc cụ thể mà chọn thẩm phán trong nhân dân hay trong những người đặc biệt là biểu hiện của chế độ quý tộc.
   
   Dù là một trong những nhà tư tưởng đầu tiên đề cập tới vấn đề phân chia quyền lực, nhưng tư tưởng này của Aristote vẫn chưa chứa đựng quan điểm phân chia quyền lực theo tinh thần của thuyết phân chia quyền lực hiện đại, và ông mới chỉ dừng lại ở mô tả bộ máy nhà nước mà chưa đi sâu, chỉ ra mối liên hệ giữa các cơ quan nhà nước, cũng như chưa chỉ được ra nguyên nhân phải chia quyền lực nhà nước thành các nhánh quyền lực như vậy.
   
   Polybe và Cicéron là những người đã thể hiện tư tưởng phân chia quyền lực qua quan điểm về sự cai trị hỗn hợp.
   
   Polybe ( khoảng 200 -120 TCN ) cho rằng một nhà nước lý tưởng là nhà nước hỗn hợp của ba chính quyền - ba thế lực chính trị: chính quyền quốc vương, chính quyền quý tộc và chính quyền nhân dân, mà theo quan điểm ngày nay đó chính là ba thứ quyền lực: quyền hành pháp trong tay vua, quyền lập pháp trong tay viện nguyên lão của giới quý tộc và quyền tư pháp thuộc về sự phán xét của dư luận nhân dân. Polybe chỉ ra nhà nước tổng thể thực hiện quyền lực bằng cách nào, và các chính quyền khác nhau trong nhà nước ấy bằng cách thức nào có thể cản trở, kiềm chế nhau, hoặc ngược lại, bảo vệ và ủng hộ nhau. Khi một thế lực muốn vượt quyền hạn của mình và gây phương hại tới lợi ích của các thế lực khác thì sẽ đụng độ sự phản đối thích đáng từ các thế lực này, và kết quả là sẽ đạt đến một trật tự đúng đắn, đảm bảo cho sự ổn định và vững mạnh của nhà nước tổng thể.
   
   Cicéron ( 106 - 43 TCN ) - nhà lập pháp nổi tiếng của Roma thời kỳ Cộng hoà. Trong tác phẩm Đối thoại, ông viết: "... một phần quyền lực của nhà nước phải được phân chia và trao cho uy thế của những người chiếm hàng đầu, còn một số công việc phải dành cho nhân dân xét đoán và giải quyết..."(1). Cicéron đã nghiên cứu nhiều hình thức của nhà nước hỗn hợp, và cuối cùng ủng hộ cho hình thức nhà nước có sự cân bằng giữa các phần quyền lực: "phân chia quyền lực: nghĩa vụ và quyền hạn công bằng"(2).
   
   Như vậy, ngay từ thời cổ đại, tư tưởng phân chia quyền lực đã hình thành với nhiều quan điểm, trường phái khác nhau, và trở thành nền tảng cho sự phát triển của tư tưởng trong thời kỳ cách mạng tư sản và giai đoạn hiện nay.
   
   Khi nói đến tư tưởng phân chia quyền lực thì không thể không nhắc đến biểu hiện cụ thể của nó trong các bộ máy nhà nước, mà tiêu biểu nhất trong thời kỳ cổ đại chính là nhà nước Athène ở Hy Lạp và nhà nước Roma cộng hòa. Từ cơ sở nghiên cứu sự tổ chức của các nhà nước này mà các học giả cổ đại đã đưa ra những quan điểm, tư tưởng như đã nêu trên. Ta hãy thử nhìn qua bộ máy nhà nước cũng như cơ cấu phân chia quyền lực ở các thành bang này để có thể hiểu rõ hơn tư tưởng phân quyền trong thời kỳ cổ đại.
   
   _____________
   
   (1) TS Trần Hậu Thành: Sđd, tr.37
   
   (2) TS Trần Hậu Thành: Sđd, tr.38
   
   Bộ máy nhà nước Athène:
   
   Athène là thành bang nằm ở vùng đồng bằng Attic, miền trung Hy Lạp.
   
   Nhà nước Athène có chính thể Cộng hoà dân chủ chủ nô, là kết quả của những cuộc cải cách chính trị, đã biến liên minh các bộ lạc của thời mạt kỳ xã hội thị tộc thành đỉnh cao của nền chuyên chính dân chủ thời kỳ cổ đại.
   
   Theo truyền thuyết, Thésée là người đặt nền móng cho sự ra đời của nhà nước Athène. Ông chia lãnh thổ miền đồng bằng Attic thành 48 địa khu, và chia dân tự do Athène thành 3 tầng lớp: quý tộc, nông dân và thợ thủ công. Dấu vết của các bộ lạc cũ trong liên minh đã bị xoá nhoà. Đại hội nhân dân của các bộ lạc cũ vẫn còn tồn tại, nhưng quyền lực thực tế đã được chuyển sang một tổ chức khác - Viện nguyên lão - gồm những đại biểu của tầng lớp quý tộc giàu có. Viện nguyên lão có toàn quyền trong các lĩnh vực lập pháp, tư pháp, giám sát và quyết định mọi vấn đề hệ trọng của đất nước. Chức vụ thủ lĩnh quân sự của các bộ lạc ( basileus ) được thay thế bằng chức vụ quan chấp chính, được cử ra từ tầng lớp quý tộc. Athène trở thành một thành bang theo chế độ cộng hoà quý tộc chủ nô.
   
   Trước đà phát triển của nền kinh tế công thương, năm 594 TCN, Solon - đang là chấp chính quan của Athène, đã tiến hành một cuộc cải cách mang tính dân chủ tiến bộ. Quan trọng nhất trong những cải cách về tổ chức bộ máy nhà nước của ông là thành lập toà án nhân dân có nhiều bồi thẩm, cùng thảo luận xét xử để tránh sự tuỳ tiện và tăng cường tính dân chủ.
   
   Tiếp theo Solon là Clisthenes, và cuối cùng là hai thầy trò Ephialtes - Pericles đã tiến hành những cuộc cải cách chính trị sâu rộng, từng bước dân chủ hoá bộ máy nhà nước Athène, cũng như hạn chế quyền lực của Viện nguyên lão, đưa Viện nguyên lão từ cơ quan nắm giữ mọi quyền lực nhà nước thành tổ chức chỉ có quyền trong các hoạt động tôn giáo.
   
   Cải cách của Pericles đã xây dựng bộ máy nhà nước Athène một cách hoàn thiện nhất, bao gồm các cơ quan chủ yếu: Hội nghị công dân, Hội đồng 500 người, Toà án nhân dân và Hội đồng 10 tướng lĩnh.
   
   Hội nghị công dân ( người Hy Lạp gọi là Eccơlêdia ) là cơ quan quyền lực cao nhất của thành bang, có quyền thảo luận và biểu quyết các vấn đề hệ trọng của đất nước, thông qua hay phủ quyết các dự luật, chọn cử những viên chức nhà nước. Eccơlêdia là đại hội của tất cả các công dân nam Athène tuổi từ 18 trở lên, họp hàng tháng, và ít nhất là 10 lần trong một năm. Trong hội nghị, mọi công dân đều có quyền đưa ra một dự án luật hoặc đề nghị bãi bỏ một điều luật hiện hành.
   
   Hội nghị công dân bầu ra Hội đồng 500 người ( gọi là Bulê ) - là cơ quan hành pháp của nhà nước. Bulê có nhiệm vụ thay mặt nhân dân thực hiện các công việc hành chính của nhà nước trong suốt một năm. Ngoài ra Bulê còn có nhiệm vụ kiểm tra tư cách công dân cũng như tư cách của các viên chức trong bộ máy nhà nước. Hội đồng được chia thành 10 uỷ ban - Pơritani. Mỗi Pơritani có chức năng thường trực thay mặt Bulê giải quyết các công việc hành chính hàng ngày trong nhiệm kỳ 1/10 năm ( khoảng từ 36 đến 39 ngày ).
   
   Toà án nhân dân là cơ quan tư pháp của nhà nước có cơ cấu gồm 6000 thành viên, do Hội nghị công dân bầu ra, vừa làm thẩm phán, vừa làm bồi thẩm trong nhiệm kỳ một năm. Khi cần xét xử một vụ án cụ thể thì tiến hành bốc thăm trong số 6000 người này để chọn ra một số thẩm phán.
   
   Hội đồng 10 tướng lĩnh có thành viên là các quý tộc giàu có, ban đầu chỉ nắm quyền chỉ huy quân sự, nhưng sau dần trở thành cơ quan hành chính cao nhất của nhà nước. Hội đồng được Hội nghị công dân bầu ra theo hình thức biểu quyết chứ không phải là bỏ phiếu kín như việc bầu cử các cơ quan nhà nước khác, và hoạt động của Hội đồng 10 tướng lĩnh phải chịu sự giám sát của Hội đồng 500 người.
   
   Trong mỗi kỳ họp của Hội nghị công dân, đều có thủ tục biểu quyết chấp thuận hay khiển trách các viên chức nhà nước. Nếu bị khiển trách, viên chức ấy sẽ bị bãi miễn chức vụ. Ngoài ra, tại phiên họp cuối cùng hàng năm, các viên chức phải tường trình trước một uỷ ban đặc biệt của Hội nghị công dân về số tiền công quỹ do mình thu giữ và chi tiêu. Đây chính là hình thức đầu tiên của hoạt động kiểm tra, giám sát của cơ quan quyền lực tối cao - chính là nhân dân, đối với hoạt động của các viên chức trong bộ máy nhà nước, với các cơ quan nhà nước khác.
   
   Bộ máy nhà nước Roma thời kỳ Cộng hoà:
   
   Theo truyền thuyết, thành Roma được vua Romulux xây dựng vào năm 753 TCN trên bờ sông Tibes, miền Trung bán đảo Italia.
   
   Lịch sử Roma có thể chia làm ba thời kỳ: thời kỳ Vương chính ( thế kỷ 7 TCN đến thế thế kỷ 4 TCN ), thời kỳ Cộng hoà (từ thế kỷ 4 TCN đến thế kỷ 1 ), và thời kỳ Đế chế ( từ thế kỷ 1 đến thế kỷ 5 ). Nhưng ở đây ta chỉ xem xét bộ máy nhà nước dưới thời Cộng hoà.
   
   Dưới thời kỳ Cộng hoà, bộ máy nhà nước Roma bao gồm các bộ phận chủ yếu sau: Đại hội nhân dân Centuries, Đại hội bình dân Plebs, Viện nguyên lão, hai quan chấp chính, và hội đồng các quan bảo dân. Bộ máy này thể hiện khá rõ tư tưởng phân chia quyền lực giữa các cơ quan nhà nước.
   
   Đại hội nhân dân Centuries, Đại hội bình dân Plebs và Viện nguyên lão là các cơ quan nắm quyền lập pháp của nhà nước.
   
   Đại hội nhân dân Centuries họp mỗi năm hai lần tại quảng trường Thần Chiến tranh Mars, để quyết định những vấn đề cơ bản của nhà nước như: chiến tranh, hoà bình, và bầu chọn các quan chức nhà nước. Hai chấp chính quan ( consul ) cũng do Đại hội bầu ra với nhiệm kỳ 1 năm.
   
   Đại hội bình dân Plebs ra đời muộn hơn các cơ quan khác của nhà nước Roma, là kết quả của cuộc đấu tranh giữa các cư dân mới tới ( Plebs ) đòi hỏi phải có tiếng nói của mình bên cạnh Đại hội nhân dân Centuries của cư dân Roma bản địa. Do người Plebs chiếm tỉ lệ cao trong số cư dân Roma nên họ tự coi đại hội của mình là đại hội của toàn thể cư dân Roma, những quyết nghị của đại hội này có hiệu lực như pháp luật với toàn thể công dân Roma, nhưng Đại hội bình dân Plebs chỉ quyết định các vấn đề liên quan tới các bộ lạc hay liên quan tới các đơn vị hành chính lãnh thổ.
   
   Viện nguyên lão ( Senate ) bao gồm 300 thành viên, là các quý tộc giàu có, hoạt động theo nguyên tắc: Đại hội Centuries là cơ quan quyền lực tối cao, nhưng mọi quyết định đều phải thông qua sự phê chuẩn của Viện nguyên lão; các quan chức của bộ máy nhà nước cũng chỉ được bầu chọn từ những nghị viên của Viện, bởi vậy, thực tế Viện nguyên lão chính là cơ quan đại diện thường trực của Đại hội nhân dân Centuries để quyết định những vấn đề thường xuyên của nhà nước như: hành chính, ngân sách, ngoại giao, lễ nghi tôn giáo ...
   
   Hai chấp chính quan do Đại hội Centuries bầu ra nắm trong tay quyền hành pháp, ngoài ra, còn có một số quyền lập pháp nhất định. Trong nhiệm kỳ 1 năm, nếu xảy ra trường hợp Tổ quốc lâm nguy thì một trong hai chấp chính quan sẽ được chọn cử làm Dictato - hay Độc tài, trong thời hạn 6 tháng. Trong thời gian này, Dictato nắm giữ quyền hành tối cao về mọi vấn đề.
   
   Hội đồng các quan bảo dân lúc đầu chỉ gồm 2 người, rồi là 4, 6 và 10 người, để bảo vệ, bênh vực người dân trước những quyết định đi ngược lại lợi ích nhân dân của Viện nguyên lão hay của các quan chấp chính, giám sát và có ý kiến đối với những dự luật và việc làm của chính quyền Roma, ngoài ra còn giải quyết các vụ án dân sự. Hội đồng này tương ứng với cơ quan tư pháp.
   
   Theo thoả thuận giữa Viện nguyên lão với nhân dân, quyền lực và tư cách của các quan bảo dân ( tribun ) là thiêng liêng và bất khả xâm phạm. Nằm bên cạnh các cơ quan của nhà nước Cộng hoà, các quan bảo dân có quyền phủ quyết đối với mọi dự luật hay đề án chính sách của Viện nguyên lão nếu xét thấy có hại cho nhân dân. Quan bảo dân cũng có quyền tham dự và theo dõi các phiên họp của của Viện nguyên lão để có thể can thiệp trực tiếp hay phủ quyết tại chỗ các quyết nghị bất lợi cho người dân. Tuy nhiên, quyền lực của các quan bảo dân ở Roma không phải là vô biên. Theo thoả thuận, có một số giới hạn đối với quyền phủ quyết của quan bảo dân như: quan bảo dân không được can dự vào chuyện quân sự, và quyền lực của quan bảo dân chỉ có hiệu lực trong thành Roma. Trong trường hợp Tổ quốc lâm nguy, và một trong hai quan chấp chính đã trở thành Độc tài thì quyền hành của quan bảo dân tạm thời bị đình chỉ.
   
   Như trên, ta đã thấy tổ chức nhà nước ở Athène và Roma thời kỳ Cộng hoà là một hình thức phân quyền khá triệt để, các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp tách biệt nhau trong cơ cấu tổ chức và hoạt động; giữa các cơ quan này đã có sự kiểm tra, giám sát, kiềm chế và đối trọng nhau một cách hợp lý. Bởi vậy, nhà nước Athène và nhà nước Cộng hoà Roma là biểu hiện cao nhất của tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong thời kỳ cổ đại.
   
   2. Học thuyết phân chia quyền lực trong thời kỳ cách mạng Tư sản
   
   Trong gần 1500 năm của "đêm trường Trung cổ", tất cả các nhà nước ở Châu Âu đều theo chính thể quân chủ chuyên chế, và không hề có sự tiếp nối tư tưởng phân chia quyền lực từ thời kỳ cổ đại. Nhưng sự chuyên quyền của các vua, và sự khủng hoảng của nhà nước phong kiến, cũng như sự xuất hiện và phát triển của phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa đã làm thay đổi tất cả.
   
   Bối cảnh chuyển tiếp từ chế độ phong kiến sang chế độ tư bản đã tạo ra nhiều quan điểm mới về nhà nước, cũng như về vai trò của nó trong đời sống xã hội. Vị trí trung tâm của các quan điểm này là vấn đề tổ chức và hoạt động của nhà nước: làm sao để loại trừ sự độc đoán quyền lực trong tay một người hay một nhóm người, làm sao để bảo vệ được quyền tự do, bình đẳng của mọi cá nhân trong xã hội bằng pháp luật ... ? Và các học giả trong thời kỳ này đã tìm được câu trả lời qua một tư tưởng cổ xưa: phân chia quyền lực nhà nước.
   
   John Locke ( 1632 - 1704 ):
   
   Phần hai của Hai khảo luận về chính quyền ( Two Treatises of Gorvernment ), Khảo luận thứ hai về chính quyền hay Luận về Nguồn gốc, Phạm vi và Mục đích chân chính của chính quyền dân sự - một trong những tác phẩm vĩ đại nhất của nền triết học chính trị và chính trị học nhân loại, chính là nơi Locke trực tiếp đưa ra học thuyết của mình về nhà nước - một học thuyết đan xen các tư tưởng pháp quyền tự nhiên, khế ước xã hội và phân chia quyền lực.
   
   Trong những chương đầu của tác phẩm, Locke giải thích cho sự ra đời của nhà nước là từ một bản khế ước, khi những con người ở trạng thái tự nhiên chấp thuận kết hợp bản thân mình vào cộng đồng quốc gia, và nhường những quyền tự nhiên của mình cho nhà nước, nhằm mong muốn có được sự bảo vệ tài sản và bản thân mình một cách ổn định. Từ đó, ông nêu cao yêu cầu nhà nước và pháp luật thực định phải tôn trọng những quyền tự nhiên của con người, như là sự thực hiện đúng những cam kết trong khế ước.
   
   Về quyền lực nhà nước, Locke cho rằng đó là "quyền làm luật có án phạt tử hình, và do đó, bao hàm tất cả những hình phạt thấp hơn, để quy định và bảo toàn sở hữu, quy định và bảo toàn việc sử dụng vũ lực của cộng đồng khi thực thi các luật này, trong việc phòng vệ của cộng đồng quốc gia trước những phương hại gây ra từ nước ngoài; và tất cả những việc như thế chỉ duy nhất là vì lợi ích công"(1).
   
   Từ quan điểm trên, có thể thấy Locke đồng nhất quyền lực nhà nước với quyền lập pháp. Ông nhấn mạnh: "chỉ có thể có một quyền lực tối cao, là cơ quan lập pháp, mà tất cả các quyền lực còn lại là, và phải là, những cái phụ thuộc vào nó"(2). Hơn thế, theo ông, "tuỳ việc quyền lực lập pháp được đặt ở cương vị nào mà hình thức của cộng đồng quốc gia là như thế đó"(3). Nếu như quyền lực lập pháp nằm trong tay đa số cộng đồng, và việc thi hành các đạo luật này là bởi các quan chức do chính họ bổ nhiệm thì đó là một nền dân chủ hoàn hảo. Nếu như quyền lực này nằm trong tay một số ít người được lựa chọn và những người thừa kế của họ thì đó là chính thể đầu sỏ. Còn nếu như quyền lực này được giao trọn cho một người, thì đó là một nền quân chủ. Khi quyền lực được dành cho ông ta và những người thừa kế của ông ta, đó là nền quân chủ cha truyền con nối. Còn khi nó được dành cho ông ta trọn đời nhưng vào lúc ông ta chết đi, quyền đề cử một người kế vị trở về với số đông nhân dân, thì đó là nền quân chủ tuyển cử. Và từ những chính thể này mà cộng đồng quốc gia có thể tạo sự kết hợp hoặc hỗn hợp giữa các hình thức chính quyền, theo như cách họ cho là tốt nhất.
   
   Bởi vậy, Locke cho rằng "Luật xác thực đầu tiên và làm nền tảng của mọi cộng đồng quốc gia, là việc thiết lập cơ quan quyền lực lập pháp"(4). Cơ quan lập pháp không những là quyền lực tối cao của cộng đồng quốc gia, mà còn là quyền lực thiêng liêng và không thể hoán đổi một khi cộng đồng đã nhất trí đặt nó vào cương vị đó. Cơ quan lập pháp là cơ quan duy nhất có quyền ban hành pháp luật, bởi nếu không có sự phê chuẩn của cơ quan lập pháp - cơ quan đại diện cho cộng đồng toàn xã hội, thì dù đó là sắc lệnh của bất cứ ai, được bất cứ quyền lực nào hậu thuẫn đi chăng nữa thì cũng không thể có được điều tuyệt đối cần thiết đối với pháp luật - đó chính là sự chấp thuận của xã hội. Đồng thời, không một thành viên nào của cộng đồng có thể không tuân thủ hay đi xa hơn những luật mà cơ quan lập pháp đã ban hành, khi nó vẫn hoạt động phù hợp với sự uỷ thác của xã hội, dù cá nhân đó có được sự ủng hộ từ một quyền lực ngoại quốc hay của bất cứ một quyền lực nào khác trong nước.
   
   Bên cạnh những quyền hạn ấy, Locke cũng vạch ra những ranh giới mà cơ quan lập pháp không được phép vượt qua.
   
   _____________
   
   (1) John Locke: Khảo luận thứ hai về Chính quyền - Chính quyền dân sự, Nxb Tri thức, Hà Nội, năm 2007
   
   (2) John Locke: Sđd, tr.203
   
   (3) John Locke: Sđd, tr.180
   
   (4) John Locke: Sđd, tr.183
   
   Thứ nhất, nó không thể là quyền lực độc đoán, chuyên chế đặt trên cuộc sống và vận mệnh nhân dân. Con người trong trạng thái tự nhiên không thể xâm hại đến tính mạng và tài sản của người khác, nếu như đó không phải là sự trừng phạt thích đáng với những gì người đó đã gây ra cho mình, vậy nên cơ quan lập pháp - thứ quyền lực có được từ tổng số tất cả những quyền tự nhiên được uỷ thác từ các cá nhân trong cộng đồng, cũng không thể có quyền huỷ hoại sinh mạng của bất kỳ ai trong xã hội một cách vô cớ. Không một luật lệ nào được coi là tốt hay là có căn cứ nếu chống lạicái luật tự nhiên căn bản là bảo toàn loài người. Không một luật lệ nào được coi là tốt hay là có căn cứ nếu không được thiết lập nhằm mục đích tối thượng là vì lợi ích của nhân dân.
   
   Thứ hai, hay thực chất là nguyên tắc để ngăn chặn sự độc đoán, chuyên chế của cơ quan lập pháp, là yêu cầu phải có những đạo luật thường trực đã ban hành và những quan toà có hiểu biết được trao thẩm quyền khi đưa ra những quyết định có liên quan tới các quyền của mỗi thành viên trong xã hội. Chỉ khi có những luật được minh định, những quy tắc thường trực để ràng buộc thì con người mới biết đâu là quyền và đâu là sở hữu của mình; "còn nếu không như thế thì hoà bình, sự yên ổn và sở hữu của họ vẫn chỉ là trong cùng một trạng thái bất định như đã có ở trạng thái tự nhiên"(1).
   
   _____________
   
   (1) John Locke: Sđd, tr.189
   
   Thứ ba, cơ quan lập pháp không thể ban hành những quyết định cho phép lấy toàn bộ hay một phần tài sản của bất kỳ ai mà không có sự chấp thuận của anh ta, vì bảo toàn sở hữu là mục đích chân chính và hàng đầu của chính quyền, và cũng là nguyên nhân con người đồng ý từ bỏ trạng thái tự nhiên mà gia nhập vào cộng đồng quốc gia, nên vi phạm vào nguyên tắc này nghĩa là nhà nước đã vi phạm vào khế ước đầu tiên tạo thành xã hội. Nếu không có nguyên tắc này thì cũng có nghĩa là không ai trong xã hội có sở hữu, bởi có thể bị người khác hay bởi chính chính quyền tước mất. Cụ thể, Locke nhấn mạnh rằng: "nếu một người bất kỳ nào đòi hỏi một quyền lực để đặt ra và thu thuế đối với nhân dân bằng thẩm quyền riêng của ông ta mà không có sự chấp thuận của nhân dân, thì ông ta đã xâm lấn vào luật căn bản của sở hữu và làm biến chất mục đích của chính quyền"(1).
   
   Thứ tư, cơ quan lập pháp không thể chuyển giao quyền làm luật vào tay bất kỳ ai khác, bởi theo khế ước, các cá nhân trong xã hội đã trao quyền lực vào cơ quan lập pháp với nhiệm vụ "để làm luật mà không phải là để làm nên các nhà lập pháp, do đó, cơ quan lập pháp không có quyền gì để chuyển giao thẩm quyền làm luật của họ và đặt nó vào tay người khác"(2).
   
   Theo Locke, luật pháp được làm nên trong thời gian ngắn nhưng có sức mạnh bất biến và dài lâu, nên cơ quan lập pháp không phải lúc nào cũng cần hiện diện. Hơn thế, sự cám dỗ của quyền lực rất dễ khiến những nhà làm luật có tham vọng nắm luôn quyền thi hành nó, để rồi đặt lợi ích và bản thân mình lên trên luật pháp, và đi trái lại mục đích của xã hội và chính quyền. Do đó, ông đưa ra mô hình của cơ quan lập pháp tốt nhất là tập hợp của những người khác nhau trong một thời gian nhất định để làm luật, và khi đã hoàn thành công việc, họ sẽ lại tách ra, trở lại là một thành viên của cộng đồng và chịu sự chi phối của những luật mà mình làm ra, như thế mới đảm bảo cho việc làm luật của họ là vì lợi ích chung của toàn cộng đồng.
   
   Trong một cộng đồng quốc gia, quyền lực lập pháp là thứ quyền lực đầu tiên và quan trọng nhất, nhưng những nhà lập pháp phải luôn ghi nhớ rằng quyền lực của họ là do nhân dân uỷ thác, và sự uỷ thác đó không phải là nhân dân trao tất cả các quyền của mình cho cơ quan lập pháp, mà có một thứ quyền lực tối cao vẫn luôn luôn được lưu giữ lại trong cộng đồng, đó là quyền tự bảo toàn. Đó là quyền "cứu lấy chính mình trước cố gắng hay mưu đồ của bất kỳ ai, cho dù là các nhà lập pháp của họ, vào bất kỳ lúc nào - khi mà những người này trở nên quá ngu xuẩn hay quá độc ác"(3), nhằm chống lại các quyền tự do và sở hữu của con người. Khi ấy, quyền lực phải "được chuyển giao về tay những người đã trao nó ra, để họ lại đặt nó vào nơi mà họ nghĩ là sẽ tốt nhất cho sự an toàn và an ninh của họ"(1).
   
   Trong chương XII: Về cơ quan lập pháp, hành pháp và quyền liên hiệp của cộng đồng quốc gia, Locke chỉ ra trong quyền lực tối cao của cộng đồng xã hội, bên cạnh quyền lập pháp còn có quyền hành pháp và quyền liên hiệp.
   
   _____________
   
   (1) John Locke: Sđd, tr. 195
   
   (2) John Locke: Sđd, tr. 196
   
   (3) John Locke: Sđd, tr.204
   
   Bởi nếu như cơ quan lập pháp không cần, và cũng không nên hiện diện thường xuyên thì việc thực hiện những đạo luật đã được làm ra lại luôn cần tồn tại một cách thường trực, đó chính là quyền hành pháp. Và như đã trình bày ở trên, nếu quyền lập pháp và hành pháp cùng nằm trong tay một cá nhân hay một nhóm người nào đó thì có thể họ sẽ miễn cho bản thân việc chấp hành các đạo luật, hay khiến cho cả quá trình làm luật và thực hiện luật đều chỉ vì lợi ích của bản thân mình, nên hai quyền lực này cần được trao vào những bàn tay khác nhau.
   
   Theo Locke, nếu như trong một nhà nước mà cơ quan lập pháp không tồn tại thường xuyên, một người nào đó nắm toàn quyền hành pháp và cũng có quyền tham dự vào cơ quan lập pháp thì con người này, theo một nghĩa có thể chấp nhận được, chính là quyền lực tối cao, bởi lẽ ông ta nắm toàn quyền hành pháp, và bởi lẽ không có một cơ quan lập pháp cấp trên nào có thể thông qua một đạo luật nếu không có sự đồng ý của ông ta. Từ bản thân ông ta xuất phát ra thứ quyền cai trị của tất cả các quan cấp dưới, và các viên quan này cũng như toàn thể dân chúng phải tuyệt đối trung thành với ông ta, phải tuân thủ mọi ý chí của ông ta. Nhưng sự trung thành và sự tuân thủ này chỉ là một sự chấp hành luật pháp không hơn không kém. Hành động của ông ta là dựa theo ý chí xã hội, là thứ đã được minh định trong pháp luật, bởi vậy, ông ta không có ý chí nào khác, quyền lực nào khác ngoài ý chí và quyền lực của luật pháp. Nếu ông ta không thực hiện, hoặc thực hiện trái lại nhiệm vụ mà cơ quan lập pháp đã uỷ nhiệm cho, nghĩa là ông ta đã tự giáng chức mình, trở thành một thành viên của cộng đồng như mọi thành viên khác, và không còn bất cứ một quyền lực nào hơn những thành viên còn lại để buộc họ phải tuân thủ theo ý chí của mình, khi mà bản thân họ chỉ duy nhất phải tuân thủ theo ý chí chung của pháp luật.
   
   Những cá nhân nắm quyền hành pháp phải luôn nhớ rằng quyền lực của mình là do cơ quan lập pháp uỷ thác, để thực hiện cũng như giám sát sự thực hiện các đạo luật đã được ban hành. Và do quyền lực đó được cơ quan lập pháp trao cho, nên cơ quan lập pháp cũng có quyền thu hồi nó lại khi nhận thấy sự yếu kém hay sự đi ngược lại luật pháp của quyền hành pháp, và trao lại cho một cá nhân hay tập thể khác thích hợp hơn nắm giữ.
   
   _____________
   
   (1) John Locke: Sđd, tr.203
   
   Còn một thứ quyền lực khác nữa của chính quyền được Locke đưa ra, đó là quyền liên hiệp, dù bản thân ông tự nhận là không quan tâm tới việc đặt tên gọi cho nó. Ông cho rằng thứ quyền lực này "bao hàm quyền lực về chiến tranh và hoà bình, tạo liên minh và lập đồng minh, cũng như tất cả mọi giao kết khác, với mọi cá nhân và cộng đồng, bên ngoài cộng đồng quốc gia"(1). Giải thích cho nguồn gốc của quyền liên hiệp, Locke chỉ ra rằng trong trạng thái tự nhiên con người có những mối liên hệ với các cá nhân khác, bởi vậy, khi đã liên kết lại với nhau thành xã hội, thì cái cơ thể chính trị mới này - tức là cộng đồng quốc gia, cũng phải có những mối liên hệ với các cá nhân hoặc với những cơ thể chính trị - cộng đồng quốc gia khác.
   
   Theo Locke, quyền liên hiệp có tầm quan trọng to lớn đối với cộng đồng quốc gia, hơn thế, lại rất khó để có thể điều chỉnh hoạt động của nó theo những luật xác thực đã được cơ quan lập pháp thông qua, do những biến đổi thường xuyên trong hành động, ý đồ và quyền lợi của những người nước ngoài, nên cần phải trao nó vào tay một cá nhân cụ thể thông thái và cẩn trọng.
   
   Về quyền liên hiệp này, nhiều nhà nghiên cứu hiện đại cho rằng nó không có ý nghĩa thực tiễn trong bộ máy nhà nước. Nhưng chúng em không nghĩ như thế, nhất là xét trong hoàn cảnh thế giới hiện nay: khi xu thế toàn cầu hoá, hợp tác quốc tế đang ngày càng được tăng cường, ranh giới giữa các quốc gia ngày càng bị xoá nhoà, và sau các cuộc chiến tranh "bất hợp pháp" của Mỹ ở Afghanistan năm 2001, ở Iraq năm 2003 ... thì theo chúng em, việc quan tâm tới quyền liên hiệp đang là một yêu cầu quan trọng của tổ chức bộ máy nhà nước trong thời đại ngày nay.
   
   _____________
   
   (1) John Locke: Sđd, tr.201
   
   Theo Locke, dù quyền hành pháp và quyền liên hiệp rất khác nhau, vì một thứ là sự thực thi các đạo luật đã có ở bên trong cộng đồng quốc gia đối với những thành viên của nó, còn một thứ là sự bảo đảm an ninh và lợi ích của các cá nhân cũng như toàn thể cộng đồng trong mối liên quan bên ngoài với các cá nhân và cộng đồng khác, nhưng thực chất chúng luôn thống nhất với nhau. Ông viết: "quyền hành pháp và quyền liên hiệp của mỗi cộng đồng thực sự phân biệt với nhau, những chúng khó mà bị chia tách và cùng lúc
   
   đặt vào tay của những cá nhân khác nhau. Vì cả hai quyền lực này đều cần đến vũ lực của xã hội cho việc thực thi chúng, nên hầu như phi thực tế nếu đặt vũ lực của cộng đồng quốc gia vào những bàn tay riêng biệt và không phụ thuộc nhau, hay đối với cơ quan hành pháp và quyền lực liên hiệp phải được đặt vào những cá nhân có thể hành động tách rời nhau, và theo đó mà sức mạnh cưỡng bức của dân chúng sẽ được đặt dưới những mệnh lệnh khác nhau, là điều có khuynh hướng gây ra sự hỗn loạn và phá hoại, vào lúc này hay lúc khác"(1).
   
   Quay lại với cơ quan lập pháp, về thời điểm nhóm họp và hoạt động của cơ quan quyền lực tối cao này, Locke đưa ra hai phương án: thứ nhất là thời điểm này được ấn định rõ ràng trong hiến pháp gốc, và cơ quan hành pháp chỉ phải điều hành cụ thể việc bầu chọn và hội họp của cơ quan lập pháp theo đúng quy định; thứ hai là cơ quan hành pháp, bằng sự cân nhắc thận trọng của mình, tiến hành tuyển cử hay triệu tập cơ quan lập pháp, khi nhận thấy đòi hỏi phải tu chỉnh, sửa đổi những luật cũ hay ra những luật mới, hoặc khi nhận thấy những hiểm nguy đang đe doạ nhân dân.
   
   Việc trao quyền triệu tập hay giải tán cơ quan lập pháp cho cơ quan hành pháp không phải là trao một vị thế cao hơn cho nó. Đó đơn giản chỉ là niềm tin được uỷ thác cho nó, vì lợi ích cao nhất của nhân dân. Có thể cần ban hành ngay một điều luật mới, có thể cần sửa đổi hay bãi bỏ ngay một điều luật cũ, có thể cần qiải quyết một vấn đề khẩn cấp của cộng đồng, cũng có khi là không có việc gì cần tới cơ quan lập pháp ..., mà thời gian hội họp của cơ quan lập pháp được ghi nhận trong hiến pháp là không hợp lý ở hoàn cảnh đó, bởi vậy, một cá nhân luôn luôn hiện diện, có nhiệm vụ canh giữ cho lợi ích công, được nắm quyền triệu tập hay giải tán cơ quan lập pháp là phương cách tốt nhất có thể tìm được cho khiếm khuyết này.
   
   _____________
   
   (1) John Locke: Sđd, tr. 202
   
   Một câu hỏi được đặt ra là phải làm sao khi cơ quan hành pháp, với vũ lực của toàn thể cộng đồng trong tay, sử dụng nó để cản trở việc hội họp và hoạt động của cơ quan lập pháp ? Locke khẳng định rằng hành động đó của cơ quan hành pháp là trái với thẩm quyền và nhiệm vụ đã được uỷ thác cho nó, và hơn thế, khi dùng sức mạnh để chống lại nhân dân thì đây đã là trạng thái chiến tranh đối với nhân dân, và nhân dân có đầy đủ lý do cũng như thẩm quyền để xoá bỏ sức mạnh ấy đi bằng vũ lực.
   
   Locke khẳng định rằng cơ quan hành pháp - dù khi đã nắm giữ luôn quyền liên hiệp, và có quyền triệu tập hay giải tán cơ quan lập pháp, thì vị trí của nó vẫn không cao hơn, nó vẫn luôn chỉ là quyền lực được uỷ thác để thực thi các đạo luật của cơ quan lập pháp. Nhưng không phải lúc nào cơ quan hành pháp cũng phải nhất nhất tuân thủ theo quyết định và luật pháp của cơ quan hành pháp, mà trong một số trường hợp nó có thể giải quyết tự do theo ý chí riêng của nó. Locke gọi đó là đặc quyền hành động của cơ quan hành pháp. Có đặc quyền này bởi không phải lúc nào cơ quan lập pháp cũng có thể nhìn nhận thấy trước những vấn đề xã hội cần phải điều chỉnh trong tương lai để có luật thích ứng, nên khi ấy cơ quan hành pháp phải hành động theo ý mình, nhưng mục đích cuối cùng cần đạt được là lợi ích cao nhất của nhân dân. Cũng vì mục đích này, trong một số trường hợp khác, cơ quan hành pháp có thể giải quyết các sự vụ khác với quy định trong pháp luật, thậm chí là đi ngược lại, bởi sự khắc nghiệt của luật pháp không phải lúc nào cũng đúng, Locke cho ví dụ của trường hợp này là: không cho kéo sập nhà của một người vô can để dừng ngọn lửa lại khi căn nhà bên đang cháy; do vậy, việc làm này trái với quy định của pháp luật thực định nhưng lại phù hợp với pháp luật tối cao, chính là lợi ích của nhân dân, như câu nói nổi tiếng của nhà luật học Lamã Cicéron: "Salus populi suprema lex - Hạnh phúc của nhân dân là pháp luật tối cao".
   
   Trong những dòng cuối cùng của tác phẩm, Locke đưa ra một câu hỏi: Vậy ai sẽ là người phán xét rằng quốc vương hay cơ quan lập pháp có hành động trái với sự uỷ thác đã được đặt vào họ hay không ? Locke khẳng định: đó chính là nhân dân. Ông cho rằng khi có tranh cãi giữa quốc vương với một số người dân khi pháp luật không có quy định rõ ràng, hay khi vấn đề tranh cãi có hậu quả lớn thì người trọng tài thích hợp nhất phải là cơ quan quyền lực của nhân dân, bởi ai sẽ là người phán xét rằng một người được uỷ nhiệm có hành động tốt và theo đúng sự uỷ nhiệm hay không thích hợp hơn chính người đã uỷ nhiệm ? Nhưng nếu quốc vương phản đối cách giải quyết của cơ quan quyền lực nhân dân thì việc cáo kiện buộc phải "đưa đến trời cao", mà ở đây có thể hiểu là việc sử dụng bạo lực và cách mạng để lật đổ ông vua ấy đi, để thay thế cái hình thức chính quyền cũ ấy đi, bằng những con người mới, những hình thức mới mà nhân dân cho là tốt đẹp nhất.
   
   Tóm lại, qua tác phẩm Khảo luận thứ hai về chính quyền hay còn có tựa đề phụ là Luận về Nguồn gốc, Phạm vi và Mục đích chân chính của chính quyền dân sự của Locke, ta có thể khẳng định tư tưởng phân quyền của Locke là một bước phát triển hơn hẳn so với các học giả thời kỳ cổ đại Hy Lạp - Lamã. Tuy vẫn còn một số điểm hạn chế, mà chủ yếu là chưa phân tách quyền tư pháp ra độc lập với quyền hành pháp, nhưng tư tưởng phân chia quyền lực của Locke vẫn là nền tảng đầu tiên vững chắc cho các học giả tư sản về sau tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện.
   
   Charles Louis Montesquieu ( 1689 - 1755 ):
   
   Bàn về Tinh thần pháp luật ( De L'esprit des Lois ) - viên ngọc sáng trong kho tàng lý luận về khoa học pháp lý cũng như triết học và nhiều môn khoa học xã hội khác của nhân loại, là tác phẩm đồ sộ nhất và cũng là tác phẩm xuất sắc nhất của người tiên phong cho phong trào Khai sáng Pháp Charles Louis Montesquieu. Đây chính là nơi ông thể hiện một cách sâu sắc toàn bộ tư tưởng của mình.
   
   Thành tựu to lớn nhất của Bàn về Tinh thần pháp luật chính là tư tưởng phân chia quyền lực, bởi vậy khi nhắc đến Bàn về Tinh thần pháp luật là người ta nghĩ ngay đến tư tưởng phân quyền, và bởi sự xuất sắc của Montesquieu trong tác phẩm kinh điển này mà khi nhắc đến tư tưởng phân quyền, người ta cũng sẽ nghĩ ngay đến Bàn về Tinh thần pháp luật. Tư tưởng này của Montesquieu được tập trung thể hiện trong quyển 11, chương 6: Hiến pháp nước Anh, mà ta có thể dễ dàng nhận ra nhiều sự tiếp thu, kết nối với tư tưởng phân quyền của Locke trong Khảo luận thứ hai về chính quyền.
   
   Ngay từ dòng đầu tiên của chương này, Montesquieu đã khẳng định: "Trong mỗi quốc gia đều có ba thứ quyền lực: quyền lập pháp, quyền thi hành những điều hợp với quốc tế công pháp và quyền thi hành những điều trong luật dân sự.
   Với quyền lực thứ nhất, nhà vua hay pháp quan làm ra các thứ luật cho một thời gian hay vĩnh viễn, và huỷ bỏ hay sửa đổi các luật này.
   Với quyền lực thứ hai, nhà vua quyết định việc hoà hay chiến, gửi đại sứ đi các nước, thiết lập an ninh, đề phòng xâm lược.
   Với quyền lực thứ ba, nhà vua hay pháp quan trừng trị tội phạm, phân xử tranh chấp giữa các cá nhân. Người ta sẽ gọi đây là quyền tư pháp, vì trên kia là quyền hành pháp quốc gia"(1).
   
   Ta có thể nhận ra ngay sự tiến bộ hơn hẳn trong tư tưởng phân quyền của Montesquieu so với tư tưởng của Locke, khi đã tách quyền lực xét xử - quyền tư pháp ra độc lập với các thứ quyền lực khác.
   
   Theo Montesquieu, một nhà nước tự do hoàn hảo là một nhà nước mà ba thứ quyền lực này được phân chia và được đặt vào tay những cá nhân, tổ chức khác nhau: "Tự do chính trị ... chỉ có được khi không có sự lạm dụng quyền lực. Nhưng kinh nghiệm muôn đời chỉ ra cho chúng ta rằng bất kỳ ai khi được trao quyền lực là sẽ có khuynh hướng lạm dụng quyền lực ấy, và sẽ tăng quyền lực của anh ta lên đến hết mức ... Để ngăn chặm sự lạm dụng này, điều cần thiết rất tự nhiên là quyền lực phải được ngăn cản ( kiềm chế ) bởi quyền lực"(2).
   
   Về nguyên nhân của sự phân quyền, ông viết:
   
   "Khi mà quyền lập pháp và quyền hành pháp nhập lại trong tay một người hay một viện nguyên lão, thì sẽ không còn gì là tự do nữa, vì người ta sợ rằng chính ông ta hay viện ấy chỉ đặt ra luật độc tài để thi hành một cách độc tài. Cũng không có gì là tự do nếu quyền tư pháp không tách khỏi quyền lập pháp và quyền hành pháp. Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền lập pháp thì người ta sẽ độc đoán đối với quyền sống và quyền tự do của công dân, quan toà sẽ là người đặt ra luật. Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền hành pháp thì ông quan toà sẽ có cả sức mạnh của kẻ đàn áp.
   Nếu một người hay một tổ chức của quan chức, hoặc của quý tộc, hoặc của dân chúng nắm luôn cả ba thứ quyền lực nói trên thì tất cả sẽ mất hết"(3).
   
   Nguyên nhân này, so với nguyên nhân do Locke đưa ra về cơ bản là giống nhau, bởi đều xuất phát từ luận đề: người nắm quyền luôn có xu hướng lạm quyền, nên muốn chống sự lạm quyền đó để bảo vệ quyền tự do dân chủ của nhân dân thì phải tổ chức và phân chia quyền lực sao cho đảm bảo "quyền lực ngăn cản quyền lực". Thực tế lịch sử đã chứng minh: xu hướng lạm quyền của nhà cầm quyền là rất phổ biến khi các quyền lực không được phân tách rõ ràng. Chính bản thân Montesquieu đã đưa ra rất nhiều minh chứng cho hiện tượng này.
   
   _____________
   
   (1) Charles Louis Montesquieu: Bàn về Tinh thần pháp luật, Nxb Lý luận chính trị, Hà Nội, 2006, tr.105
   
   (2) TS Nguyễn Thị Hồi: Sđd, tr.75
   
   (3) C.L. Montesquieu: Sđd, tr.106
   
   Ông cho rằng ở phần lớn các nước châu Âu, khi nhà vua nắm quyền lập pháp, hành pháp và nhường quyền tư pháp cho nhân dân thì việc cai trị còn có mức độ; nhưng ở các nhà nước mà quyền lực bị thâu tóm toàn bộ trong tay một người hay một nhóm người thì "nền chuyên chế nghiệt ngã đè lên đất nước"(1). Và ông nghiên cứu khá kỹ các nhà nước cộng hoà Italia - những biểu hiện của việc quyền lực tập trung trong tay một tập đoàn quý tộc. Theo ông, nhân dân trong các nhà nước này có ít quyền tự do hơn nhiều so với trong các nước quân chủ châu Âu. Ông khẳng định: "Ở đây, tất cả quyền lực chỉ là một. Tuy bề ngoài chẳng có sự phô trương gì của ông vua chuyên chế, mà người ta vẫn cảm thấy sự chuyên chế vào bất cứ lúc nào"(2). Nhưng sự chuyên chế của những nhà nước cộng hoà này không giống hẳn chính thể chuyên chế ở châu Á, ví dụ như ở Cộng hoà Venise có sự phân quyền tương đối, khi Đại hội đồng có quyền lập pháp, các đại quý tộc Prégadi nắm quyền hành pháp, và nắm quyền tư pháp là các quý tộc Quaranties; nhưng cái dở ở nhà nước Venise này là: tuy có sự phân quyền, nhưng mọi cơ quan này đều nằm trong tay tầng lớp quý tộc, nên cả ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp thực chất cũng chỉ là một thứ quyền lực mà thôi, thực chất là chẳng có một sự phân quyền nào cả. Và ông chỉ ra cái tai hại của nhà nước ấy: "cơ quan cầm quyền vừa là kẻ thi hành luật vừa tự cho mình là kẻ lập pháp. Họ có thể tàn phá quốc gia bằng những ý chí chung sai lầm của họ. Mà họ còn nắm cả quyền xét xử nữa thì họ có thể đè nát mỗi công dân theo ý muốn của họ"(3).
   
   Cũng giống như Locke, Montesquieu đặc biệt chú trọng tới cơ quan lập pháp, dù ông hoàn toàn không thừa nhận rằng đây là cơ quan quan trọng nhất, có khả năng uỷ thác quyền lực để hình thành nên các cơ quan khác như trong học thuyết của Locke.
   
   _____________
   
   (1) C.L. Montesquieu: Sđd, tr.106
   
   (2)(3) C.L. Montesquieu: Sđd, tr.107
   
   Theo ông, trong một nước tự do thì mọi người dân cũng được tự do, và do đó họ có quyền tự quản, bởi vậy, dân chúng phải nắm quyền lập pháp. Nhưng theo ông, nếu mọi người dân đều tham gia vào công việc lập pháp, như trong Hội nghị công dân của các nhà nước dân chủ thời cổ đại thì hoàn toàn không thích hợp, vì họ thường đòi hỏi thực hiện những việc mà bản thân họ và cộng đồng không đủ sức làm... Bởi vậy, tốt nhất dân chúng chỉ nên tham gia vào công việc của nhà nước bằng cách bầu chọn đại biểu của mình. Và cơ quan đại biểu dân chúng cũng không nên giải quyết các công việc cụ thể, vì họ không thể làm tốt điều này, họ chỉ nên làm ra luật, và xem xét người ta thực thi những luật này ra sao.
   
   Về tổ chức của cơ quan lập pháp - cơ quan đại biểu nhân dân, Montesquieu cho rằng nó nên gồm hai viện: Viện quý tộc và Viện thứ dân.
   
   Nguyên nhân của việc cần có hai nghị viện riêng biệt, theo ông là do trong xã hội có những người mà dòng giống, của cải hoặc danh vọng của họ nổi bật lên trên những người khác, nên nếu trong cuộc bầu cử họ chỉ có được một phiếu bầu như các công dân khác thì sự tự do chung là xiềng xích nô lệ đối với họ, bởi phần lớn các quyết nghị chung sẽ chống lại họ. Bởi vậy, những người này cần phải có một cơ quan đại diện riêng bên cạnh cơ quan đại diện dân chúng, để bảo vệ quan điểm và lợi ích của mình. Ngoài ra, theo ông, quyền lập pháp cần phải có một uy lực điều chỉnh để dung hoà, nên cơ quan lập pháp gồm hai viện riêng biệt là một cơ chế thật thích hợp để phát huy sự dung hoà này.
   
   Quan điểm này là một hạn chế của Montesquieu, bởi chính bản thân ông cũng là một nam tước - nam tước De La Brède. Nhưng cách thức hoạt động của các viện này được ông đưa ra lại là sự tiến bộ rất rõ ràng.
   
   Theo ông, cơ quan đại diện quý tộc có thể đình chỉ dự định của cơ quan đại diện dân chúng, cũng như cơ quan đại diện dân chúng có thể ngăn cản các quyết định từ cơ quan đại diện các nhà quý tộc. Montesquieu chia quyền lập pháp ra làm hai chức năng: chức năng quy định và chức năng ngăn cản. Trong đó, "chức năng quy định là quyền tự mình ra lệnh, hoặc tự mình sửa lại điều mà người khác ra lệnh"; còn "chức năng ngăn cản là quyền làm cho quyết định của người khác trở thành vô hiệu"(1). Theo ông, Viện quý tộc chỉ được tham gia vào công việc lập pháp với chức năng ngăn cản chứ không có chức năng quy định, tức là chỉ có quyền phủ quyết hoặc chuẩn y các quyết định của Viện thứ dân mà không được sửa đổi quyết định đó, hoặc đưa ra một quyết định khác. Nguyên nhân của việc này, theo ông là do Viện quý tộc có hình thức cha truyền con nối, mà lại được lập nên để bảo vệ đặc quyền của một nhóm người, nên có thể nó sẽ chỉ biết đến lợi ích riêng tư của mình mà quên đi lợi ích chung của cả cộng đồng.
   
   _____________
   
   (1) C.L. Montesquieu: Sđd, tr.113
   
   Về hoạt động của các đại biểu dân chúng trong cơ quan lập pháp, theo Montesquieu, các đại biểu này là người đã nhận được ý kiến chung của những người bầu ra họ, là đại diện cho ý chí của các cử tri, nên không nhất thiết mọi việc đều phải hỏi ý kiến dân chúng. Ông thừa nhận làm như thế mới đảm bảo được quyền tự do và dân chủ của nhân dân, nhưng như vậy thì công việc sẽ kéo dài vô tận, và trong những trường hợp cấp bách thì lối làm việc này sẽ làm ngưng trệ cả quốc gia, hay thậm chí là huỷ diệt nó. Và ông đưa ra cách làm mà ông cho là hợp lý như ở quốc hội Hà Lan, khi các đại biểu chỉ phải báo cáo lại công việc với các cử tri.
   
   Về cách thức bầu cử cơ quan lập pháp, Montesquieu cho rằng người dân biết rõ nhu cầu của thành phố mình hơn là của các thành phố khác, hiểu năng lực của người láng giềng mình hơn là láng giềng của người khác, nên dân chúng ở mỗi địa phương phải được chọn ra một người đại biểu, chứ không nên tiến hành bầu cử chung trong cả nước.
   
   Về tinh thần của người lập pháp, được ông nêu lên trong Chương 1, Quyển 29, và được khẳng định lại bởi một chính khách Pháp về sau là Abel Francois Villemain thì: "Luật phải thật vô tư, không thiên vị. Chính người lập pháp phải vô tư để không ghi tham vọng của mình vào tác phẩm luật"(1). Và Montesquieu nhấn mạnh lại quan điểm chính phủ phải "trung dung" của Aristote trong quyển 1, sách Politics: "Một chính phủ càng xa đảng phái và càng gắn với phương sách trung dung thì càng được vững vàng. Nhiều nhà lập pháp trong chính thể quý tộc đã cho người giàu quá nhiều và rút bớt của người nghèo cũng quá nhiều. Lầm lẫn đưa tới cái xấu xa thực sự; ưu thế của nhà giàu đánh đổ chính phủ nhiều hơn là ưu thế của người nghèo, của muôn dân"(2). Có thể nhận thấy đây là một quan điểm rất tiến bộ của Montesquieu, nhưng tiếc là ông lại không chỉ ra làm sao để có được sự "vô tư" và "trung dung" ấy, nên ta chỉ có thể phỏng đoán dựa trên tư tưởng của ông rằng, theo ông, cái mà một nhà lập pháp khôn ngoan cần có chính là "đức hạnh" và trí thông minh.
   
   _____________
   
   (1) C.L. Montesquieu: Sđd, tr.228
   
   (2) C.L. Montesquieu: Sđd, tr.228
   
   Về thời điểm họp bàn của cơ quan lập pháp, ông khẳng định nếu trong thời gian dài mà cơ quan này không nhóm họp thì cũng sẽ không có tự do nào hết, bởi hoặc nhà nước sẽ rơi vào tình trạng vô chính phủ do không có nghị quyết lập pháp mới phù hợp hoàn cảnh, hoặc cơ quan hành pháp sẽ nắm lấy và thao túng các nghị quyết lập pháp cũ, dẫn đến tình trạng chuyên chế. Nhưng cơ quan lập pháp họp liên tục thì cũng bất hợp lý. Thứ nhất nó là sự bất tiện với các đại biểu. Thứ hai nó là khó khăn cho cơ quan hành pháp, bởi sẽ mãi chỉ lo bảo vệ quyền hạn chuyên trách của mình mà không lo được việc chấp hành các đạo luật. Và cuối cùng, nếu như nghị viện rơi vào tình trạng sa đoạ thì thật là vô phương cứu chữa, bởi nó luôn hiện diện nên nhân dân sẽ nhận thấy ngay sự bại hoại của cơ quan lập pháp, nhận thấy ngay sự vô nghĩa ở pháp luật, họ sẽ tức giận mà nổi loạn, hoặc thờ ơ, hững hỡ với công việc quốc gia.
   
   Vậy là cơ quan lập pháp phải có thời gian họp bàn nhất định, và sau thời gian đó nó phải giải tán. Nhưng sự triệu tập và triển hạn của cơ quan này sẽ diễn ra như thế nào ?
   
   Theo Montesquieu, cơ quan lập pháp không nên tự mình triệu tập lấy mình mà cơ quan hành pháp, tuỳ theo hoàn cảnh mà nó cho là hợp lý, sẽ quyết định thời gian và thời hạn họp bàn của nghị viện.
   
   Vậy nghị viện có quyền tự triển hạn cho mình hay không ? Nếu như vậy thì có thể nó sẽ không bao giờ tự triển hạn cả, và như thế thật là nguy hiểm khi nghị viện có ý định công kích cơ quan hành pháp. Và Montesquieu lại nhấn mạnh rằng ở nước Anh, nhà vua - người nắm quyền hành pháp có thể triển hạn nghị viện và tổ chức bầu cử nghị viện mới; nhưng ông cũng không loại trừ hình thức xác định nhiệm kỳ của nghị viện bằng Hiến pháp.
   
   Về quyền hành pháp, Montesquieu cho rằng nó phải nằm trong tay một vị vua chúa, bởi bản thân quyền hành pháp luôn cần đến những hành động tức khắc, kịp thời, mà nếu phải qua một cuộc họp bàn thì quyết định đưa ra thường đã muộn hơn yêu cầu thực tế. Ông cũng khẳng định cần phải có một vị vua, bởi vua nắm quyền bằng con đường thế tập chứ không phải do được bầu chọn ra; nếu cá nhân hành pháp lại được nghị viện bầu ra thì đó thường là người trong nghị viện, và như thế thì sẽ chẳng còn tự do nữa, bởi hai quyền lập pháp và hành pháp đã nhập lại với nhau, con người hành pháp ấy có thể nhúng tay vào cả quyền này lẫn quyền kia.
   
   Như đã nói ở trên, theo Montesquieu, nhà vua có quyền triệu tập và triển hạn nghị viện, tuỳ theo hoàn cảnh mà vua thấy thích hợp. Còn về quyền ngăn cản giữa hai cơ quan này thì sao? Theo Montesquieu, cơ quan lập pháp không có quyền ngăn cản cơ quan hành pháp, do hành pháp có những đặc điểm riêng của nó, mà ở đây có thể hiểu là ông muốn nói đến "đặc quyền hành động" của cơ quan hành pháp, như theo quan điểm của Locke. Nhưng cơ quan hành pháp phải có quyền ngăn cản cơ quan lập pháp, bởi nếu không cơ quan lập pháp sẽ trở thành chuyên chế, sẽ tạo ra những đạo luật để tự ban cho mình mọi thứ quyền hành, và xoá bỏ các quyền lực khác. Ông khẳng định: "quyền lực hành pháp phải vận dụng chức năng ngăn cản để tham gia việc lập pháp, nếu không nó sẽ bị tước mất ưu quyền. Nhưng trái lại, nếu quyền lực lập pháp tham gia vào việc hành pháp thì quyền hành pháp sẽ bị thủ tiêu"(1).
   
   Về sự tham gia của quyền hành pháp vào chức năng lập pháp, ông chỉ rõ: "Quyền hành pháp chỉ tham gia việc lập pháp bằng chức năng ngăn cản, chứ không chen vào bàn cãi công việc, mà cũng không phải làm các kiến nghị"(2). Và ông lấy ví dụ trong các nước cộng hoà thời kỳ cổ đại, trong các cuộc Hội nghị nhân dân, nhà nước phải có quyền đưa ra kiến nghị và cùng bàn cãi với dân, nếu không thì quyết nghị cuối cùng sẽ có sự hỗn độn, xa lạ với chính thể, bởi dân chúng không phải lúc nào cũng hiểu hết được đất nước bằng những nhà cầm quyền.
   
   Nhưng nếu như cơ quan lập pháp không có quyền ngăn cản hoạt động của cơ quan hành pháp, nhưng nó vẫn phải có chức năng xem xét các đạo luật do nó ban hành đã được thực thi như thế nào, như thế mới đảm bảo cho sự tự do của công dân. Nhưng như thế thì nó cũng không có quyền xét xử con người hành pháp, bởi cá nhân con người hành pháp là bất khả xâm phạm, ông ta là cần thiết cho quốc gia; nếu cơ quan lập pháp xâm phạm tới ông ta thì có nghĩa là nó đã trở thành chuyên chế, và như vậy cũng không còn có tự do gì nữa cả.
   
   Montesquieu còn chỉ ra một vài vấn đề quan trọng trong hoạt động của hai cơ quan này, là vấn đề thu thuế, và vấn đề quân đội.
   
   _____________
   
   (1)(2) C.L. Montesquieu: Sđd, tr.117
   
   Đầu tiên là vấn đề thu thuế. Ông khẳng định đây phải là công việc của cơ quan lập pháp mà cơ quan hành pháp không thể can thiệp vào, do đó là : "điểm quan trọng nhất của việc lập pháp"(1). Ông còn cho rằng cơ quan lập pháp không nên quy định việc thu thuế một cách vĩnh viễn bởi như thế thì cơ quan hành pháp cũng không còn phụ thuộc vào cơ quan lập pháp nữa, và tự do của công dân cũng sẽ biến mất.
   
   Còn về vấn đề quân đội, Montesquieu cho rằng nó phải nằm dưới sự quản lý của cơ quan hành pháp chứ không phải của cơ quan lập pháp, như thế mới hợp với bản chất của quân đội là hành động chứ không phải là bàn cãi. Nhưng "để cho người hành pháp không áp bức được dân chúng thì quân đội trong tay cơ quan hành pháp phải mang tính nhân dân, cùng lòng với dân", "và muốn được như vậy thì chỉ có hai cách: hoặc là những người tham gia quân đội phải có tài sản bảo đảm tính mạng của mình trước các công dân khác và chỉ tòng quân trong thời hạn một năm; hoặc là có một quân đội thường trực mà quân nhân thuộc tầng lớp thấp kém nhất trong nước, để cơ quan lập pháp muốn giải tán nó lúc nào cũng được. Binh sĩ thường trực này ở ngay trong dân chúng, không có doanh trại hay đồn luỹ tách biệt với dân"(2).
   
   Còn về thứ quyền lực cuối cùng, quyền tư pháp, Montesquieu cho rằng nó không nên được giao cho một cơ quan hay một cá nhân cụ thể, thường trực như hai quyền lực kia, mà do một đoàn thể dân chúng được cử ra trong một thời gian ngắn do luật định. Làm như thế thì thứ quyền lực đáng sợ với người đời này mới không phải là một sự hữu hình, như thế người ta mới sợ cơ chế cai trị chứ không phải là sợ các quan cai trị.
   
   Nghiêng theo cơ cấu tổ chức nhà nước của Anh, ông cho rằng quyền tư pháp không nên kết hợp với bộ phận nào của quyền lập pháp, nhưng vẫn có những trường hợp ngoại lệ đặc biệt.
   
   Thứ nhất, khi người bị xét xử thuộc tầng lớp quý tộc, nếu giao cho dân chúng xét xử thì thường do bị ganh ghét mà bị xử sai lệch, hơn thế, người này lại không được hưởng quyền cơ bản của công dân là chỉ bị xét xử bởi những người ở cùng đẳng cấp với mình, bởi vậy, trong trường hợp này, Viện quý tộc sẽ nắm quyền xét xử.
   
   _____________
   
   (1)(2) C.L. Montesquieu: Sđd, tr.118
   
   Thứ hai, Viện quý tộc nên xem xét các vụ án mà điều chỉnh cho khi tuyên án, bản án do các quan toà đưa ra bớt phần khắc nghiệt và không mù quáng theo luật một cách máy móc.
   
   Thứ ba, khi một viên chức nhà nước vi phạm quyền của dân chúng, gây tội ác với nhân dân, thì Viện thứ dân sẽ tố cáo lên Viện quý tộc, và bộ phận trong Viện quý tộc không có chung quyền lợi hay ý đồ với cả hai bên sẽ nắm quyền xét xử.
   
   Quan điểm này của ông có những hạn chế nhất định khi vẫn chủ trương đề cao các đặc quyền của tầng lớp quý tộc phong kiến, nhưng mặt khác vẫn có điểm tiến bộ, khi đề cao thủ tục đàn hạch, đảm bảo sự phụ thuộc của cơ quan hành pháp vào cơ quan lập pháp.
   
   Nói tóm lại, qua tác phẩm Bàn về Tinh thần pháp luật của Montesquieu, ta có thể nhận thấy một bước phát triển mới của tư tưởng phân chia quyền lực, khi tác giả đưa ra quan điểm phân tách các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp một cách triệt để, có sự giám sát, kiềm chế và đối trọng giữa các nhánh quyền lực, và ngay giữa các cơ quan trong cùng một nhánh quyền lực với nhau, nhằm ngăn chặn sự lạm quyền, những vẫn tạo nên một bộ máy nhà nước thống nhất: "Cả ba quyền lực này do ràng buộc lẫn nhau mà dường như nghỉ ngơi hay bất động. Tuy nhiên, vì tính tất yếu của mọi sự vật là vận động nên cả ba quyền lực vẫn buộc phải đi tới, mà đi tới một cách nhịp nhàng"(1).
   
   Tư tưởng của Montesquieu tuy vẫn còn mang nặng tư duy bảo thủ phong kiến, đòi hỏi đặc quyền cho tầng lớp quý tộc, nhưng nó vẫn là nền tảng nòng cốt cho tư tưởng phân chia quyền lực ngày nay, vẫn đã và đang được áp dụng rộng rãi trong tổ chức bộ máy nhà nước ở nhiều quốc gia như Anh, Mỹ ...
   
   Có thể khẳng định sau Aristote 1300 năm, với Charles Louis Montesquieu, tư tưởng phân chia quyền lực đã hồi sinh trở lại, và với lần trở lại này nó đã thực sự trở thành một học thuyết đầy đủ, trọn vẹn và hoàn hảo. Montesquieu xứng đáng được mệnh danh là cha đẻ của tư tưởng phân quyền hiện đại.
   
   _____________
   
   (1) C.L Montesquieu: Sđd, tr.117
   
   Jean - Jacques Rousseau ( 1712 - 1778 ):
   
   Bàn về Khế ước xã hội hay là các nguyên tắc của quyền chính trị ( Du contrat social - ou principes du droit politique ) của Jean - Jacques Rousseau là một tác phẩm mà tư tưởng của nó đã tạo ra sự chuyển biến lớn lao trong xã hội và đã trở thành di sản trí tuệ quý báu cho nhiều thế hệ. Trong 5 năm của cuộc Đại Cách mạng Pháp 1789-1794, Bàn về Khế ước xã hội đã được coi như "một thứ kinh Coran của cách mạng dân chủ"(1).
   
   Đúng như tên gọi của mình, Bàn về Khế ước xã hội trình bày một cách rất hoàn thiện về học thuyết khế ước xã hội, mà nội dung chủ yếu của nó là cho rằng: xã hội và nhà nước ra đời không phải do ý muốn của Chúa trời, mà do những con người trong trạng thái tự nhiên liên kết lại với nhau thông qua một bản khế ước.
   
   Theo khế ước, nhân dân có nghĩa vụ phải phục tùng nhà nước, nhưng nhà nước cũng có nghĩa vụ phải chăm lo cho nhân dân; xã hội và nhà nước chỉ có thể tồn tại nếu như mối quan hệ hai chiều này được đáp ứng một cách thích đáng và đầy đủ. Một khi nhà nước đã vi phạm những nguyên tắc của khế ước xã hội, lạm quyền, chà đạp lên quyền lợi của nhân dân thì nhân dân có quyền lật đổ nhà nước ấy đi mà thiết lập một bản khế ước mới, tạo dựng một nhà nước mới mà họ cho là phù hợp hơn, vì lợi ích của họ hơn.
   
   Dù nội dung chủ yếu của tác phẩm là trình bày về học thuyết khế ước xã hội, nhưng bên cạnh đó, tác giả Rousseau cũng đã đưa ra những quan điểm rất mới mẻ và tiến bộ về sự phân chia quyền lực trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước.
   
   _____________
   
   (1) Jean - Jacques Rousseau: Bàn về Khế ước xã hội, Nxb Lý luận chính trị, Hà Nội, năm 2006, tr. 27
   
   Trong cả 4 quyển, 48 chương của tác phẩm, Rousseau không hề đề cập tới việc: quyền lực nhà nước được chia quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp; hơn thế Rousseau còn cho rằng quyền lực tối cao là không thể phân chia, ông cực lực phản đối việc chia tách các quyền: "Trong chính trị của ta, tuy về nguyên tắc thì quyền lực tối cao là không thể phân chia, nhưng trên thực tế người ta vẫn chia tách nó trong đối tượng. Họ chia nó thành lực lượng và ý chí, thành quyền lực lập pháp và quyền lực hành pháp, thành quyền quan thuế, quyền tư pháp, quyền chiến tranh, thành cai trị đối nội và ứng phó đối ngoại; khi thì người ta trộn lẫn các bộ phận, khi thì người ta tách rời chúng với nhau. Họ biến quyền lực tối cao thành một thứ quái dị, ghép lại bằng nhiều mảnh, giống như họ ghép một hình người từ nhiều cơ thể; mặt của anh này, tay của chị nọ, chân của người kia ... sau khi tách rời các bộ phận trong cơ thể xã hội, họ dùng uy tín tạp nham mà ghép các bộ phận ấy lại một cách tuỳ tiện, chẳng ai hiểu ra làm sao cả"(1).
   
   Dù nêu cao tư tưởng quyền lực là không thể phân chia, nhưng Rousseau lại cho rằng phân quyền là phương cách tốt nhất để ngăn chặn sự lạm quyền, ông viết: "ai đã truyền lệnh cho người thì không được truyền lệnh cho pháp luật. Và kẻ đã truyền lệnh cho pháp luậtthì cũng không nên truyền lệnh cho người. Không như thế thì luật pháp vốn là công cụ chế ngự tham vọng sẽ trở thành công cụ để duy trì bất công"(2). Ông đưa ra dẫn chứng: " La Mã đến thời cực thịnh thì bắt đầu quy vào cho một số người cả quyền lập pháp và quyền cai trị tối cao; từ đó nảy sinh các tệ nạn độc đoán chuyên quyền và nhà nước La Mã cổ đại bước dần vào chỗ suy vong"(3).
   
   Và ngay trong bố cục của tác phẩm Khế ước xã hội đã toát lên rất rõ tư tưởng phân quyền. Nếu như trong Quyển 1, ông dành để đề cập khái quát tới học thuyết khế ước xã hội, thì Quyển 2 là để "bàn về người lập pháp" (đầu đề Chương 7) và nghiên cứu về "các hệ thống lập pháp khác nhau" (đầu đề Chương 11); Quyển 3 được dành trọn vẹn cả 18 chương để viết về chính phủ, hay cơ quan hành pháp; và Quyển 4, dĩ nhiên là được dành để "bàn về cơ quan tư pháp" và "chức quan tư pháp" (đầu đề Chương 5 và Chương 7).
   
   Sự phân quyền của Rousseau không giống với Locke, và càng khác xa so với Montesquieu, bởi ông vẫn luôn khẳng định một điều duy nhất rằng "những bộ phận quyền hành được chia tách ra đều phụ thuộc vào quyền lực tối cao" và "mỗi bộ phận đều chỉ thực hiện ý chí tối cao đó"(4) mà thôi.
   
   Khi nói về sự phân tách quyền lập pháp và quyền hành pháp, ông viết: "Mỗi hành động tự do đều có hai nguyên nhân tạo sinh ra nó. Một nguyên nhân thường và một nguyên nhân vật lý. Nguyên nhân vật lý tức là cái lực tác động thành việc làm ... Cơ thể chính trị cũng có những động lực như thế: sức mạnh và ý chí._____________
   
   (1) J.J. Rousseau: Sđd, tr.81
   
   (2)(3) J.J. Rousseau: Sđd, tr.101
   
   (4) J.J. Rousseau: Sđd, tr.82
   
   Một cái gọi là quyền lực lập pháp; cái kia gọi là quyền lực hành pháp. Không có cái gì tự làm hoặc phải làm mà không dựa vào thứ quyền lực ấy"(1). Như vậy có thể thấy, quyền lập pháp thực chất là ý chí, và quyền hành pháp thực chất là sức mạnh của một cơ thể chính trị duy nhất, là quyền lực tối cao. Rousseau chủ trương không phân quyền, nhưng thực chất lại phân quyền tương đối giữa lập pháp và hành pháp.
   
   Về quyền lực lập pháp, theo Rousseau, "quyền lực lập pháp thuộc về nhân dân và chỉ có thể thuộc về nhân dân mà thôi"(2).
   
   Ông khẳng định: "Dân chúng tuân theo luật phải là người làm ra luật. Chỉ những người họp thành xã hội mới có quyền xử lý các điều kiện xã hội". Nhưng ông cũng đặt ra một câu hỏi: "Làm sao mà một đám người muôn vẻ, mù quáng, thường không biết mình muốn gì, hoạ hoằn lắm mới hiểu cái gì là tốt cho mình, lại có thể cùng nhau thực hiện một công trình lớn lao và khó khăn như công trình lập pháp ?"(3). "Chính vì thế mà cần phải có một người lập pháp"(4); con người này sẽ giúp dân chúng nắm được thời điểm, thấy được những món lợi và những mối nguy hại, giúp định hướng cho ý chí của dân chúng luôn hướng tới một cái đích đúng đắn, vì lợi ích chung của toàn thể.
   
   Vậy phải có một cá nhân phi thường đứng ra vạch đường chỉ lối cho ý chí chung, và ghi chép ý chí chung ấy thành luật. Nhưng "người lập pháp quyết không phải là một vị pháp quan hay một quốc vương" bởi lập pháp "là một chức năng đặc biệt và cao cả, không giống với chức năng của một con người cụ thể; bởi vì ai đã truyền lệnh cho người thì không được truyền lệnh cho luật pháp. Và kẻ đã truyền lệnh cho luật pháp cũng không nên truyền lệnh cho người. Không như thế thì luật pháp vốn là công cụ chế ngự tham vọng sẽ trở thành công cụ để duy trì bất công"(5). Đây chính là một biểu hiện cụ thể cho chủ trương phân quyền của Rousseau.
   
   _____________
   
   (1) J.J. Rousseau: Sđd, tr.121
   
   (2) J.J. Rousseau: Sđd, tr.122
   
   (3) J.J. Rousseau: Sđd, tr.97
   
   (4) J.J. Rousseau: Sđd, tr.98
   
   (5) J.J. Rousseau: Sđd, tr.101
   
   Về hoạt động của con người lập pháp, như đã nói ở trên, Rousseau cho rằng con người này chỉ đứng ra vạch đường chỉ lối cho ý chí chung, và ghi chép lại ý chí chung ấy thành luật, chứ không có quyền quy định luật một cách tuỳ tiện. Bởi " theo như Công ước cơ bản thì chỉ có ý chí chung buộc các cá nhân phải theo nó. Người ta không bao giờ chắc rằng ý chí cá nhân ( tức là ý chí của người lập pháp - nhóm NC ) tự nó phù hợp với ý chí chung. Chỉ có thể tin như thế sau khi đã đặt ý chí cá nhân dưới cuộc đầu phiếu tự do của dân chúng"(1).
   
   Nhưng ở đây lại nảy sinh ra một điều là với những vấn đề không hiển nhiên, hay quá phức tạp với ngôn ngữ bình dân thì làm sao có thể khiến những con người chỉ thích thú những vấn đề liên quan tới quyền lợi của mình mà khó nhận ra những điều lợi cho cộng đồng có thể nắm bắt và hiểu được ? Người lập pháp không thể dùng sức mạnh của bạo lực cũng như lý lẽ của sức thuyết phục được, nên họ phải dùng đến một thứ quyền uy khác, là quyền uy của Trời. Những nhà lập pháp gắn cho Trời ý chí của chính họ, để dân chúng phục tùng luật pháp của nhà nước y như phục tùng các quy luật tự nhiên. Với những nhà lập pháp thông thái, luật pháp của họ có thể trở thành những quy luật tự nhiên thực sự; nhưng với những nhà lập pháp dởm thì sự nghiệp bịp bợm của họ sẽ tiêu tan ngay sau khi họ chết. "Mọi thứ uy tín giả tạo chỉ làm nên những mối liên hệ tạm thời; chỉ có trí tuệ uyên bác mới tạo nên những mối liên hệ vững bền"(2).
   
   Quyền hành pháp, Rousseau trao cho chính phủ. "Vậy chính phủ là gì ? Chính phủ là một cơ thể trung gian giữa các thần dân với cơ quan quyền lực tối cao, để hai bên tương ứng với nhau, thi hành các luật, giữ gìn quyền tự do dân sự cũng như tự do chính trị"(3).
   
   Về tổ chức của chính phủ, theo Rouseau " quyền hành pháp không thể thuộc về cái chung như quyền lập pháp hoặc quyền lực tối cao, bởi lẽ quyền hành pháp chỉ liên quan đến những điều khoản cụ thể, không thuộc về thẩm quyền của luật cơ bản hoặc của cơ quan quyền lực tối cao"(4). Bởi vậy, nó không thể trao vào tay tập thể công dân như quyền lập pháp, mà phải thuộc về một cá nhân cụ thể. Cá nhân ấy được gọi là pháp quan hoặc là nhà vua, tức là người cai trị. Ở đây, tư tưởng phân quyền được thể hiện một cách gián tiếp khi ông khẳng định quyền hành pháp không thể trao vào tay cơ quan quyền lực tối cao - tức nhân dân, là cơ quan đã có quyền lập pháp.
   
   _____________
   
   (1) J.J. Rousseau: Sđd, tr.102
   
   (2) J.J. Rousseau: Sđd, tr.104
   
   (3)(4) J.J. Rousseau: Sđd, tr.122
   
   Về bản chất quyền lực của chính phủ, ông cho rằng nó chỉ là một cơ quan thực hành, trong đó các viên chức thực hiện những điều mà cơ quan quyền lực tối cao uỷ thác; cơ quan quyền lực tối cao có thể hạn chế, sửa đổi hoặc thu hồi quyền hành của các viên chức này.
   
   Một chính phủ dân sự hoàn hảo theo Rousseau phải là một thể trung gian giữa cơ quan quyền lực tối cao và nhân dân; nó chấp hành các đạo luật của cơ quan quyền lực tối cao, và có quyền ra các quyết định để lãnh đạo nhân dân. Nhưng theo nội dung cơ bản của khế ước xã hội, toàn thể nhân dân chính là cơ quan quyền lực tối cao, nên có thể coi Rousseau là một trong những người tiên phong đề cập đến quyền công dân, khi cho rằng: chính phủ lãnh đạo nhân dân, nhưng cũng đồng thời là phục vụ nhân dân. Trong một xã hội dân sự hoàn hảo, cá nhân không phải là thần dân của chính phủ, mà chỉ là thần dân của cả cộng đồng xã hội - chính là cơ quan quyền lực tối cao; trong mối quan hệ với chính phủ, cá nhân là một công dân, tức là có địa vị pháp lý ngang bằng với chính phủ, có nghĩa vụ phục tùng chính phủ, nhưng đồng thời cũng có quyền đòi chính phủ phải phục vụ những lợi ích công mà mình xứng đáng được hưởng.
   
   Rousseau còn bàn về việc chính phủ lạm quyền và thoái hoá. Theo ông có hai con đường dẫn chính phủ đến chỗ thoái hoá. Thứ nhất là chính phủ tự siết chặt mình lại, tức là số pháp quan càng ngày càng ít, nghĩa là từ chính phủ dân chủ với toàn thể công dân là các pháp quan, tới chính phủ quý tộc với một số pháp quan là những công dân đặc biệt, và cuối cùng là chính phủ quân chủ chỉ với một pháp quan duy nhất là nhà vua. Theo Rousseau đó là con đường sa đoạ tự nhiên của chính phủ, bởi một nguyên nhân tất yếu là : người cầm quyền luôn có xu hướng muốn nắm giữ quyền lực, và muốn lạm dụng quyền lực trong tay mình... Con đường thứ hai dẫn đến sự thoái hoá của chính phủ là khi chính phủ tự buông lỏng mình, nhưng theo Rousseau việc chính phủ tự thay đổi như thế là không thể có được, nó chỉ có thể là kết quả của một cuộc cách mạng.
   
   Chính phủ bị giải tán trong hai trường hợp. Thứ nhất là khi người cầm đầu chính phủ không cai trị theo luật, mà lấn át cơ quan quyền lực tối cao. Khi ấy, công ước cơ bản của xã hội đã bị xoá bỏ; mọi công dân lại trở lại với trạng thái tự nhiên, họ bị cưỡng bức mà phải phục tùng nhà nước chứ không phải vì nghĩa vụ mà phục tùng. Thứ hai là khi các thành viên của chính phủ thoán đoạt quyền hành một cách riêng rẽ, mà kết quả của nó là mỗi pháp quan sẽ là một thủ tướng, quốc gia bị chia cắt, xé nhỏ, đồng thời với nó là chính phủ cũng tiêu vong.
   
   Các thành viên của chính phủ - những người được uỷ thác nắm quyền hành pháp, đơn giản chỉ là những công chức được nhân dân bầu ra, và cũng có thể bị nhân dân bãi miễn. Người công chức khi làm công việc của mình là đang làm nghĩa vụ của mình với quốc gia, với cơ quan quyền lực tối cao, họ không có quyền đòi hỏi hay đặt điều kiện gì với nhân dân. Nhưng sẽ ra sao khi người pháp quan có âm mưu lạm quyền ? Với quyền hạn của mình, ông ta có thể ra lệnh kéo dài thời gian triệu tập hội nghị toàn dân; và với sức mạnh hành pháp trong tay, ông ta cũng có thể đe doạ hoặc trừng phạt những người dám lên tiếng tố cáo, phê phán mình.
   
   Để ngăn chặn việc chính phủ chiếm đoạt quyền lực như vậy, biện pháp đơn giản nhất và cũng là biện pháp khả thi duy nhất là ban hành một đạo luật quy định sự nhóm họp của hội nghị công dân một cách định kỳ, không cần đến thủ tục triệu tập chính thức. Có như vậy, vị thủ tướng chính phủ mới không thể cấm đoán hội nghị toàn dân, bởi nếu cấm có nghĩa là đã tự thừa nhận mình vi phạm luật, và công khai đối nghịch với cả quốc gia. Trong các cuộc hội nghị toàn dân như thế, ngoài việc bàn bạc các vấn đề quan trọng khác, thì có một việc mà nhân dân không thể không làm, đó là bỏ phiếu xem có nên tiếp tục giữ nguyên hình thức chính phủ hiện nay hay không, và nhân dân có vừa lòng với các nhân viên của chính phủ hay không. Cách thức này hoàn toàn có thể ngăn ngừa được việc chính phủ lạm dụng quyền hành pháp mà cướp đoạt quyền lực tối cao.
   
   Cơ quan tư pháp được Rousseau nhắc tới trong Bàn về Khế ước xã hội không giống hoàn toàn như cơ quan tư pháp theo nghĩa hiểu của chúng ta ngày nay. Theo ông, đó là cơ quan "đặt mỗi bộ phận" của nhà nước "vào đúng chỗ của nó, làm mối dây liên lạc và yếu tố trung gian giữa chính phủ với nhân dân, hoặc giữa chính phủ với cơ quan quyền lực tối cao, hoặc giữa cả ba vế ấy khi cần"(1).
   
   _____________
   
   (1) J.J Rousseau: Sđd, tr.218
   
   Dù không coi cơ quan tư pháp là một bộ phận cấu thành của nhà nước, nhưng ông lại đặc biệt đề cao vai trò và vị trí của nó. Nhiệm vụ của nó là bảo tồn luật và quyền lập pháp, bởi vậy mà nó được coi là "cơ quan thiêng liêng nhất và được coi trọng nhất"(1). Điều đó được thể hiện ở việc một nhà nước có thể chế tốt hay không phụ thuộc rất nhiều vào cơ quan tư pháp. Một cơ quan tư pháp hoạt động thông minh sẽ là chỗ dựa vững chắc cho một thể chế tốt: các vế cơ quan quyền lực tối cao, chính phủ và nhân dân được giữ ổn định ở vị trí của mình, không có sự lạm quyền cũng như sự rệu rã của các cơ quan. Một cơ quan tư pháp lạm quyền sẽ dẫn tới sự tan rã của nhà nước, như nhà nước Sparta và nhà nước Lamã thời cổ đại, khi các Giám chế quan ở Sparta và các Hộ dân quan ở Roma ngày càng trở nên lộng quyền, nắm trong tay cả quyền lập pháp lẫn quyền hành pháp thì nền cộng hoà ngày càng trở nên suy đồi, và cuối cùng là nhà nước cũng tới chỗ suy vong.
   
   Muốn không cho cơ quan có ý nghĩa trọng đại như cơ quan tư pháp trở nên lộng quyền thì chỉ có cách là đừng để cho nó trở thành thường trực mãi mãi, phải quy định thời hạn cho nó trong luật, để sự lạm quyền không thể thành thói thành nết của các pháp quan. Hết thời hạn ấy, các pháp quan trở lại làm người dân bình thường, và dân chúng lại tổ chức bầu cử ra các pháp quan mới. Cơ chế bầu cử này đảm bảo cho các pháp quan được bầu ra theo luật sẽ chỉ dựa vào luật mà làm việc chứ không bị phụ thuộc vào người khác, nếu theo cơ chế chỉ định. Điều này tạo nên sự độc lập trong hoạt động của cơ quan tư pháp.
   
   Về bản chất của cơ quan tư pháp, Rousseau cho rằng nó chỉ là cơ quan nói lên lời phán xét của nhân dân, ông viết: "nó chỉ là người công bố dư luận công cộng mà thôi. Xa rời chức năng đó thì mọi quyết định của toà án đều là vớ vẩn và vô hiệu"(3). Dư luận của công chúng, phán xét của nhân dân là một thứ luật, bởi chẳng phải toàn bộ nhân dân chính là cơ quan quyền lực tối cao đó sao ? Pháp quan tư pháp chỉ đơn giản là người bộ trưởng chấp hành điều luật đó thôi.
   
   Trong trường hợp công chúng vẫn còn đang phân vân, chưa lựa chọn phán xét một cách rõ ràng thì quyết định của pháp quan tư pháp là lời khẳng định cuối cùng, nhằm ổn định dư luận nhân dân. Nhưng quyết định ấy chỉ thực sự có hiệu lực khi nó không trái với pháp luật, với phong tục tập quán quốc gia, và nhất là phải được công chúng chấp nhận, nếu không thì nó hoàn toàn chỉ là một lời nói vô nghĩa, do dư luận là không thể bị khuất phục và cưỡng chế.
   
   _____________
   
   (1) J.J Rousseau: Sđd, tr.219
   
   (2) J.J Rousseau: Sđd, tr.226
   
   Trên đây là sự trình bày của Rousseau về sự cần thiết tất nhiên phải phân chia quyền lực trong bộ máy nhà nước, nhưng ông cũng để tâm nghiên cứu tới chế độ độc tài, khi một cá nhân nắm toàn bộ quyền lực nhà nước trong tay.
   
   Theo ông, không phải lúc nào cơ quan quyền lực tối cao cũng có thể nhìn thấy trước để ban hành những đạo luật, đưa ra những quyết nghị một cách kịp thời. Mà trong những cơn khủng hoảng như thiên tai hay chiến tranh thì việc chờ cơ quan quyền lực tối cao họp bàn là điều không thể. Bởi vậy nên trong nhưng hoàn cảnh mà sự tồn vong của quốc gia đang bị đe doạ, thì cần phải có một nhà độc tài.
   
   Nhà độc tài tựa hồ như đứng trên luật pháp mà điều hành quốc gia, nhưng thực ra không phải như thế. Mệnh lệnh của nhà độc tài mãi mãi chỉ là chỉ thị hay quyết định, chứ không thể là luật. Nhà độc tài không thể xoá bỏ luật pháp, hay bắt luật pháp phải nói lên ý chí của riêng mình, nhà độc tài chỉ có thể tạm thời bắt luật pháp phải im tiếng mà thôi.
   
   Trong chế độ độc tài, khi cơ quan quyền lực tối cao đã tạm thời bị gác sang một bên, thì ý chí chung của nhân dân vẫn tồn tại, hơn thế, ý chí chung này lại còn là cơ sở duy nhất và cao nhất để giữ vững chế độ độc tài: đó là nguyện vọng nhà nước không bị tiêu diệt.
   
   Trong một nhà nước mà tập quán đã có từ lâu đời thì người ta không sợ nhà độc tài sẽ lạm dụng quyền uy hoặc mưu toan kéo dài chế độ độc tài quá hạn định, trái lại, dường như ông ta chỉ cố làm cho xong nhiệm vụ của mình để hất bỏ chức vụ ấy đi, vì quyền lực được trao vào tay ông ta quá lớn, sứ mạng ông ta phải đảm nhiệm là quá nặng nề, và thật là nguy hiểm khi ông ta phải đứng vào vị trí của chính pháp luật.
   
   Nói tóm lại, qua tác phẩm Bàn về Khế ước xã hội hay là các nguyên tắc của quyền chính trị của Rousseau, ta nhận thấy một quan điểm hết sức mới lạ về tư tưởng phân chia quyền lực cũng như sự áp dụng của tư tưởng này trong bộ máy nhà nước. Rousseau chủ trương nêu cao tinh thần tập quyền, tất cả quyền lực nhà nước nằm trong tay cơ quan quyền lực tối cao tức toàn thể công dân trong xã hội. Nhưng ông lại chỉ ra rằng phân chia quyền lực nhà nước thành quyền lập pháp và hành pháp, giao chúng vào tay của cơ quan quyền lực tối cao và chính phủ là cách thức hợp lý duy nhất để đảm bảo sự hoạt động có hiệu quả của nhà nước, cũng như ngăn chặn được xu hướng lạm quyền của cơ quan hành pháp. Ngoài ra ông còn nêu lên vai trò quan trọng của cơ quan tư pháp trong việc đảm bảo cho sự hoạt động ổn định của nhà nước, cũng như cho sự cân bằng giữa các vế cơ quan quyền lực tối cao, chính phủ và nhân dân.
   
   3. Học thuyết phân chia quyền lực trong giai đoạn hiện nay
   
   Trên nền tảng tiếp thu những lý luận của các học giả đi trước, cũng như từ kinh nghiệm và nhu cầu thực tiễn trong công cuộc xây dựng bộ máy nhà nước, nội dung của tư tưởng phân chia quyền lực ngày nay đã có nhiều thay đổi.
   
   Ngày nay, khi nhắc đến phân chia quyền lực, người ta không còn chỉ nghĩ đến việc phân lập theo chiều ngang thành các nhánh quyền lực, mà còn là sự phân chia quyền lực theo chiều dọc giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương trong một quốc gia. Báo cáo về tình hình phát triển thế giới năm 1997 của Ngân hàng Thế giới khẳng định "cơ chế lập hiến kinh điển" của ngày nay " là việc phân lập theo chiều ngang và chiều dọc các quyền lực "(1).
   
   Như đã nói ở trên, ngày nay, tư tưởng phân chia quyền lực không còn được chú trọng nghiên cứu trên phương diện lý luận đơn thuần như dưới thời cách mạng tư sản nữa, mà đã được biểu hiện cụ thể trong cách thức tổ chức bộ máy nhà nước, được ghi nhận cụ thể trong hiến pháp của nhiều nhà nước. Bởi vậy, khi nghiên cứu về tư tưởng phân chia quyền lực trong giai đoạn hiện nay, ta phải xem xét qua cách thức tổ chức bộ máy nhà nước ở các nước.
   
   _____________
   
   (1) Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi, Báo cáo về tình hình phát triển thế giới năm 1997 của Ngân hàng Thế giới, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 1998, tr.125
   
   Phân quyền ngang:
   
   Phân quyền ngang là cách thức phân quyền cổ điển đã có từ thời của Aristote, và được hoàn thiện bởi Locke, bởi Montesquieu, và Rousseau. Do đã trình bày về tư tưởng của các nhà học giả này ở phần trên, và do nội dung chủ yếu của cách thức phân quyền này không có nhiều thay đổi trong thời đại ngày nay, nên chúng em sẽ không trình bày nhiều về cách thức phân quyền này, mà chỉ xin nhấn mạnh vào hai vấn đề:
   
   Thứ nhất, nội dung chủ yếu của phân quyền ngang là:
   
   - Quyền lực nhà nước được phân chia thành các nhánh khác nhau, do các cơ quan khác nhau nắm giữ, để không một cá nhân hay tổ chức nào nắm được trọn vẹn quyền lực nhà nước. Cụ thể: Nghị viện nắm quyền lập pháp, chính phủ nắm quyền hành pháp, và toà án nắm quyền tư pháp.
   
   - Có sự chuyên môn hoá trong hoạt động của các cơ quan quyền lực công, mỗi cơ quan chỉ hoạt động nhằm thực hiện chức năng riêng của mình, không ảnh hưởng tới công việc của các cơ quan khác.
   
   - Giữa các cơ quan quyền lực tồn tại thế cân bằng, các cơ quan có thể giám sát, kiểm tra, đối trọng và chế ước lẫn nhau, để không cho một cơ quan nào có khả năng lạm quyền.
   
   Thứ hai, ở nhiều nhà nước hiện nay, tư tưởng phân quyền ngang có một số thay đổi, mà chủ yếu là ở số nhánh quyền lực được phân chia ra từ quyền lực nhà nước. "Thuyết "Tam quyền phân lập" và bộ máy nhà nước tư sản hiện đại" của Viện thông tin khoa học xã hội - Viện khoa học xã hội Việt Nam đã trình bày khá kĩ về vấn đề này, chúng em chỉ xin nhắc lại một số dẫn chứng cụ thể.
   
   Ở một số nước Mỹ Latinh, quyền lực nhà nước không phải chỉ được chia thành 3 quyền là lập pháp, hành pháp và tư pháp, mà ngoài ra còn có quyền lực thứ tư, là quyền bầu cử. Quyền này thuộc về tổ chức bầu cử (gồm toàn bộ các công dân đạt đến độ tuổi luật định, và đáp ứng các yêu cầu nhất định). Về tổ chức, quyền này thuộc về Hội đồng bầu cử (ở cấp độ toàn quốc). Hội đồng này giải quyết tranh chấp giữa các ứng cử viên, tuyên bố về các cuộc bầu cử. Việc lập thêm quyền này và sự biểu thị về mặt tổ chức - pháp lý của nó gắn với đặc điểm của nhóm nước thường xảy ra các cuộc đảo chính, hay các vị tổng thống thất bại trong cuộc bầu cử ít khi tự nguyện rời bỏ vị trí của mình.
   
   Trong Dự thảo Hiến pháp Nicaragoa năm 1986 do Đảng Xã hội - Thiên chúa giáo đối lập đưa ra còn nhắc tới năm thứ quyền lực, ngoài bốn quyền nói trên còn có quyền kiểm tra do Tổng thanh tra nhà nước và bộ máy dưới quyền ông ta thực hiện.
   
   Hiến pháp năm 1976 của Angiêri quy định tới 6 loại quyền lực, đó là: quyền chính trị thuộc về Đảng cầm quyền; quyền lập pháp thuộc về Nghị viện; quyền hành pháp thuộc về Tổng thống và Chính phủ; quyền tư pháp thuộc về Toà án; quyền kiểm tra thuộc về các cơ quan khác nhau của nhà nước ( không có một hệ thống thống nhất ); và quyền tổ chức thuộc về cơ quan có chức năng xây dựng và sửa đổi Hiến pháp.
   
   Ở một số nước khác, tuy vẫn có sự phân công hoạt động của các cơ quan nhà nước, nhưng đứng trên tất cả lại là một cá nhân hay một cơ quan đặc thù. Như Hiến pháp Iran năm 1979 quy định toàn bộ quyền lực của nhà nước thực tế thuộc về người đứng đầu giáo hội. Hiến pháp Zair năm 1980 quy định quyền lực nhà nước về mặt tổ chức là thống nhất, do đảng cầm quyền có tên gọi Phong trào nhân dân cách mạng nắm giữ. Mọi công dân trong nước đều là đảng viên của Đảng. Các cơ quan trong nước - Hội đồng lập pháp ( Nghị viện ), Hội đồng hành pháp ( Chính phủ ), Hội đồng Tư pháp ( hệ thống Toà án ) được coi là các cơ quan của Đảng(1).
   
   Cách thức phân quyền ngang được áp dụng trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước các nước hiện đại một cách rộng rãi, và được biểu hiện dưới nhiều mức độ khác nhau, mà rõ ràng nhất là qua hình thức chính thể của các nhà nước.
   
   Có ba mức độ biểu hiện của cách thức phân quyền ngang trong bộ máy nhà nước tư sản hiện nay là:
   
   - Phân quyền cứng rắn được áp dụng trong chính thể Cộng hoà Tổng thống, như ở các nước Hoa Kỳ, Phillipine, ... và đặc biệt phổ biến ở các nước Mỹ Latinh. Đặc điểm của chính thể này là Tổng thống nắm toàn quyền hành pháp, mà các biểu hiện cụ thể là Tổng thống được bầu ra do nhân dân trực tiếp bỏ phiếu chứ không phải do Nghị viện bầu chọn; Tổng thống có quyền thành lập Chính phủ, và các thành viên Chính phủ chỉ chịu trách nhiệm trước Tổng thống chứ không chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Tổng thống có quyền phủ quyết các dự luật do Nghị viện thông qua. Khi dự luật bị phủ quyết, Nghị viện phải thảo luận lại và dự luật chỉ được thông qua khi có đủ từ 2/3 số nghị sĩ trở lên bỏ phiếu thuận. Sự phân quyền một cách cứng rắn, rạch ròi trong hình thức chính thể này được thể hiện qua việc Nghị viện không có quyền giải tán Chính phủ, cũng như Tổng thống không có quyền giải tán Nghị viện; các Thẩm phán được cơ quan hành pháp bổ nhiệm với nhiệm kỳ suốt đời,
   
   _____________
   
   (1) Viện thông tin khoa học xã hội - Viện khoa học xã hội Việt Nam: Thuyết " Tam quyền phân lập " và bộ máy nhà nước tư sản hiện đại, Hà Nội, năm 1992 và hoạt động xét xử mang tính độc lập cao. Tổng thống có thể bị xét xử theo thủ tục đàn hạch nếu vi phạm pháp luật ( Hạ viện là cơ quan công tố, còn Thượng viện là cơ quan xét xử ).
   
   - Phân quyền mềm dẻo được áp dụng trong chính thể đại nghị, như ở các nhà nước quân chủ Anh, Nhật..., và các nhà nước cộng hoà Đức, Italia... Đặc điểm của chính thể này là Nguyên thủ chỉ mang tính hình thức, không có bất cứ thực quyền nào, mà các biểu hiện cụ thể là Nguyên thủ do được thừa kế ( ở các nước quân chủ ) hoặc do được Nghị viện bầu ra ( ở các nước cộng hoà ); Nguyên thủ thành lập Chính phủ với sự tín nhiệm của Nghị viện. Thủ tướng Chính phủ là thủ lĩnh đảng chiếm ưu thế trong Nghị viện. Chính phủ vừa chịu trách nhiệm trước Nguyên thủ vừa chịu trách nhiệm trước Nghị viện; Nghị viện có quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ và buộc Chính phủ phải giải tán. Nguyên thủ quốc gia có quyền giải tán Hạ nghị viện. Hệ thống Toà án hoạt động xét xử trên nguyên tắc độc lập cao, chỉ tuân theo pháp luật; các Thẩm phán được chỉ định với sụ tham gia từ cả hai phía lập pháp và hành pháp.
   
   - Phân quyền trong chính thể cộng hoà hỗn hợp, như ở các nước Pháp, Nga, Bồ Đào Nha, Hàn Quốc, Singapore... Đặc điểm của chính thể này là sự tham gia hạn chế của Tổng thống vào công việc hành pháp, mà các biểu hiện cụ thể là Tổng thống do nhân dân bầu ra; Tổng thống chỉ đứng đầu Nhà nước chứ không đứng đầu Chính phủ, nhưng vẫn có quyền chủ toạ các phiên họp của Chính phủ (như ở Nga) hay của Hội đồng Bộ trưởng (như ở Pháp). Tổng thống có quyền bổ nhiệm Thủ tướng nhưng phải được sự phê chuẩn của Nghị viện; Chính phủ vừa chịu trách nhiệm trước Tổng thống vừa chịu trách nhiệm trước Nghị viện; Nghị viện có thể bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ, và buộc Chính phủ phải giải tán. Tổng thống có quyền giải tán Hạ nghị viện. Toà án xét xử theo nguyên tắc độc lập, chỉ tuân theo pháp luật; các Thẩm phán do cơ quan hành pháp chỉ định.
   
   Phân quyền dọc:
   
   Như đã nói, phân quyền dọc là cách thức phân quyền mới, nói mới là so với việc áp dụng nó trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước tư sản, chứ thực ra lịch sử của tư tưởng phân quyền dọc không hề thua kém so với cách thức phân quyền ngang. Nhìn lại dòng lịch sử, ta có thể nhận ra chính Polybe và Cicéron, những học giả đưa ra tư tưởng về sự cai trị hỗn hợp giữa các dạng chính quyền của vua, của quý tộc và của nhân dân, chính là những người đầu tiên đề ra tư tưởng phân quyền dọc.
   
   Về nội dung, tư tưởng phân quyền dọc bao hàm các ý chính như sau:
   
   - Tồn tại hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước do dân bầu ở các cấp địa phương, song song với bộ máy nhà nước trung ương.
   
   - Có sự phân công nhiệm vụ, trách nhiệm và quyền hạn cụ thể giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương trong những lĩnh vực cụ thể; mà chủ yếu là chính quyền trung ương sẽ giải quyết các vấn đề công, vì lợi ích của cả cộng đồng xã hội, như vấn đề về an ninh - quốc phòng, về chủ quyền quốc gia, về dịch vụ công... ; còn chính quyền địa phương sẽ phụ trách các vấn đề định hướng phát triển kinh tế, xã hội, văn hoá ở địa phương, ngoài ra còn có thể chủ động tiến hành hợp tác, giao lưu với các địa phương khác hoặc các tổ chức quốc tế trong khuôn khổ quyền hạn của mình.
   
   - Tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền trong nhiệm vụ và quyền hạn của mình là tương đối độc lập với nhau. Chính quyền trung ương không có quyền điều hành, chỉ đạo chính quyền địa phương, mà chỉ có quyền xây dựng chủ trương, chính sách, tạo dựng khuôn khổ pháp lý, và kiểm tra, giám sát hoạt động của các chính quyền cấp dưới, mọi vi phạm của chính quyền địa phương sẽ do Toà án Hành chính xét xử độc lập.
   
   Với nội dung chủ yếu nêu trên, cách thức phân quyền dọc còn được gọi bằng những cái tên khác như phi tập trung hoá hay tản quyền.
   
   Không giống với cách thức phân quyền ngang là có sự ảnh hưởng qua lại với hình thức chính thể của nhà nước, cách thức phân quyền dọc có thể tồn tại ở gần như hầu khắp các chính thể nhà nước hiện đại, như Philipine với chế độ Cộng hoà tổng thống, Đức với chế độ Cộng hoà đại nghị, Pháp với chế độ Cộng hoà hỗn hợp, và New Zealand với chế độ Quân chủ đại nghị ( mà nguyên thủ nhà nước hiện nay chính là nữ hoàng Anh ) đều thực hiện nguyên tắc phi tập trung hoá này.
   
   
   
   Phân quyền dọc có thể thực hiện theo hai phương pháp:
   Thứ nhất là phân quyền theo lãnh thổ: là cách phân quyền của chính quyền trung ương cho chính quyền địa phương theo địa giới hành chính - lãnh thổ, mà có các biểu hiện chính là:
   
   - Chính quyền trung ương giao quyền tự quyết, tự quản lý cho chính quyền địa phương. Trong phạm quyền hạn được giao, chính quyền địa phương có thể tự mình ra nghị quyết mà không cần xin ý kiến từ cấp trên, chỉ tuân theo đúng pháp luật và quy định của trung ương. Chính quyền trung ương chỉ thực hiện sự kiểm tra, giám sát với các nghị quyết của địa phương, và nếu xét thấy chúng có sai phạm thì có quyền đình chỉ, bãi bỏ, và tiến hành kỷ luật hành chính
   
   - Chính quyền địa phương có ngân sách độc lập, được tự quản lý việc thu chi theo khuôn khổ pháp luật; địa phương có quyền vay tiền, phát hành công trái địa phương...
   
   - Cơ cấu tự trị yêu cầu chính quyền địa phương phải có một cơ quan ra nghị quyết và một cơ quan thi hành các nghị quyết đó, giống như mô hình Nghị viện và Chính phủ ở địa phương.
   Thứ hai là phân quyền theo ngành chuyên môn: là cách phân quyền giữa các bộ chuyên môn với chính quyền địa phương.
   
   Ví dụ1)
   
   Việc quản lý đất đai ở Malaysia được giao hoàn toàn cho chính quyền các tỉnh. Chính quyền trung ương chỉ ban hành các quy định về thể chế mà không quyết định việc việc phân phối đất đai. Các cơ quan trung ương muốn sử dụng đất phải được chính quyền tỉnh phân phối và phải trả tiền thuê đất cho chính quyền tỉnh.
   
   Ở New Zealand, Chính phủ không quản lý bất kỳ một bệnh viện công nào, tất cả các bệnh viện được giao về cho các bang. Các quan chức cao cấp của Chính phủ khi bị bệnh cũng đều phải đến các bệnh viện ở bang.
   
   Phân quyền dọc hay Phi tập trung hoá ở mỗi nhà nước cũng có những điểm khác biệt nhất định, tuỳ thuộc vào đặc điểm của từng nhà nước.
   
   _____________
   
   (1) LS Nguyễn Văn Thảo: Xây dựng Nhà nước pháp quyền dưới sự lãnh đạo của Đảng, Nxb Tư pháp, Hà Nội, năm 2006, tr.273
   
   (2) ThS Nguyễn Thị Minh Hà: Phân cấp quản lý giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương ở Philipine, Tạp chí Tổ chức nhà nước số 4/2002.
   
   Ở Philipine(2), mặc dù về mặt hành chính, bộ máy nhà nước vẫn được chia thành năm cấp độ, là cấp Trung ương, cấp tỉnh (79 đơn vị), cấp thành phố (115 đơn vị), cấp đô thị (1497 đơn vị) và cấp cơ sở (tiếng Philippine là Barangay - 41.956 đơn vị), song mỗi đơn vị địa phương có quyền tự chủ rất lớn, từ quyền thu thuế, định đoạt các công việc, đến việc quyết định ngân sách của mình sao cho đạt hiệu quả cao nhất.
   
   Công cuộc cải cách theo hướng phi tập trung hoá được thực hiện từ cuối những năm 80 của thế kỷ trước, mà mục tiêu chủ yếu của nó, theo quy định Hiến pháp và Luật Chính quyền địa phương, là:
   
   - Trao quyền tự chủ cho chính quyền địa phương trong việc định hướng, phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội ở địa phương, chủ động hợp tác với các đối tác trong và ngoài nước.
   
   - Nâng cao năng lực hoạt động của chính quyền địa phương để hoạt động có hiệu quả.
   
   - Tạo ra sự thay đổi trong nhận thức của người lãnh đạo địa phương. Với cơ chế phân quyền như vậy, người lãnh đạo địa phương phải đối mặt trực tiếp với các thách thức và cũng phải chịu trách nhiệm trước nhân dân.
   
   _____________
   
   (1) Đặng Quốc Tiến: Về "phân cấp, phân quyền - cải cách hành chính và tự quản" tại Cộng hòa liên bang Đức, Tạp chí Tổ chức nhà nước số 8/2004
   
   Để thực hiện mục tiêu này, về tổ chức các cấp chính quyền địa phương, Luật chính quyền địa phương ( năm 1991 ) quy định:
   
   - Cơ quan lập pháp: Hội đồng địa phương hình thành theo cơ chế dân cử, hoạt động theo nguyên tắc độc lập cao, có thể tự mình đưa ra các quyết định mang tính quy phạm để thực hiện nhiệm vụ và kế hoạch phát triển ở địa phương.
   
   - Cơ quan hành pháp: Người lãnh đạo bộ máy hành chính ở các cấp tỉnh, thành phố và đô thị là tỉnh trưởng và thị trưởng, còn ở cấp cơ sở là chủ tịch. Giúp việc cho nhà lãnh đạo này là các văn phòng, uỷ ban như Hội đồng phát triển địa phương, ban y tế địa phương, ban giáo dục địa phương... Người đứng đầu các ban, ngành này được hình thành theo cơ chế bổ nhiệm.
   
   - Cơ quan tư pháp: là hệ thống cơ quan có tổ chức và hoạt động độc lập.
   
   Ở Đức(1), về mặt hành chính, bộ máy nhà nước được chia thành ba cấp độ: cấp liên bang, cấp bang (16 đơn vị), và cấp cơ sở ( gồm huyện, thành phố thuộc bang, thành phố thuộc huyện và xã ). Luật pháp quy định rất rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của từng cấp, theo nguyên tắc việc của cấp nào, cấp đó thực hiện và chịu trách nhiệm. Cơ quan hành chính cấp trên không có quyền ra lệnh, can thiệp vào công việc cơ quan của cấp dưới. Mỗi cấp thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo quy định của pháp luật. Cơ quan cấp trên chỉ có quyền theo dõi, giám sát; nếu cấp dưới thực hiên sai pháp luật thì cơ quan cấp trên đưa ra toà để Toà án phán quyết. Ngược lại, khi cơ quan cấp dưới thấy cơ quan cấp trên can thiệp sai vào công việc của mình thì có quyền kiện ra Toà án Hành chính để Toà án phán quyết.
   
   Phân cấp, phân quyền trong bộ máy nhà nước Đức có nguồn gốc lâu đời, là một giá trị truyền thống có từ thời Trung cổ, mà nguyên tắc chủ yếu là: cơ quan cấp dưới có thể làm mọi điều có thể làm được, những việc mà cơ quan cấp dưới không thể làm được thì cơ quan cấp trên phải làm. Theo nguyên tắc này, mỗi cấp chính quyền ở Đức chỉ đảm nhiệm một số loại việc nhất định, và không trùng lặp nhau.
   
   Cơ cấu chính quyền ở mỗi địa phương bao gồm Hội đồng và Cơ quan hành chính do Thị trưởng đứng đầu. Hội đồng là cơ quan dân cử có chức năng lập pháp, lập quy trong khuôn khổ lãnh thổ địa phương cũng như khuôn khổ lĩnh vực thẩm quyền của mình. Số lượng đại biểu của Hội đồng phụ thuộc vào số dân của đơn vị đó, số dân càng lớn thì số lượng đại biểu cũng càng nhiều. Thị trưởng, chủ tịch uỷ ban hành chính cấp xã phần lớn được dân cư bầu trực tiếp, một số nơi thì do Hội đồng bầu ra. Các xã nhỏ thì thường có chủ tịch Hội đồng đồng thời là chủ tịch uỷ ban hành chính, còn các xã rất nhỏ, có dân số khoảng 1000 - 3000 người thì vẫn có Hội đồng riêng, nhưng một vài xã sẽ chỉ có một uỷ ban hành chính chung để điều hành, quản lý.
   
   Nói tóm lại, phân quyền dọc hay phi tập trung hoá ở các nước hiện nay cũng có nhiều mức độ khác nhau, từ Philippine mới dừng lại ở mức độ tự chủ tương đối của chính quyền địa phương, tới Đức đã thừa nhận mỗi cấp chính quyền chỉ chuyên trách một số lĩnh vực nhất định, không có sự trùng lặp, chồng chéo quản lý giữa các cấp.
   
   Nguyên tắc phân quyền dọc còn được thể hiện trong mối liên hệ giữa nhà nước liên bang với các nhà nước thành viên. Có thể lấy ví dụ là nhà nước Liên bang Thụy Sĩ (được gọi là Confoederatio Helvetica) với 23 bang (được gọi là các canton).
   
   Điều 3 Hiến pháp Liên bang Thụy Sĩ quy định về các bang, có ghi rõ: "Các bang được tự trị trong giới hạn mà sự tự trị đó không vi phạm tới Hiến pháp Liên bang, được thực hiện mọi quyền - những quyền không phải chuyển giao cho chính quyền Liên bang"(1). Và chế định này được làm rõ trong Chương 3: Liên bang, các Bang và các Cộng đồng dân cư. Với 94 điều, chương này quy định quyền, nghĩa vụ cũng như giới hạn tự trị của các bang. Theo đó, mỗi bang được phép có hiến pháp, chính phủ, nghị viện, tòa án và hệ thống pháp luật riêng, và được hưởng một nền tự do và tự quyết rộng rãi.
   
   Việc tổ chức chính quyền ở các bang hoàn toàn do nhân dân các bang tự quyết định. Ở hai bang nhỏ là Appenzell Inner - Rhodes và Glarus, người dân tự họp lại và quyết định các vấn đề quan trọng của bang; trong khi ở các bang khác lớn hơn, thì công việc này được giao cho cơ quan đại diện dân cử.
   
   Chính quyền bang được toàn quyền quản lý hệ thống giáo dục, hệ thống dịch vụ công, được phép có các đơn vị cảnh sát riêng; các bang còn được tự quyết trong việc đặt thuế trên lãnh thổ của mình. Ví dụ theo Hiến pháp bang Fribourg, chính quyền bang có toàn quyền quyết định về các vấn đề kinh tế, xã hội, tài chính, giao thông, năng lượng, văn hóa, nông nghiệp, quản lý các công trình công cộng, điều tra, xét xử, và cả vấn đề quốc phòng.
   
   Nguồn gốc của sự phân chia quyền lực nhà nước giữa chính quyền liên bang và chính quyền bang nằm ở bản chất của nhà nước liên bang. Đó là sự kết hợp của nhiều nhà nước thành một nhà nước. Bởi vậy, quyền lực của nhà nước liên bang xuất phát từ quyền mà các nhà nước bang đã chuyển giao cho nó, đó là quyền đối ngoại, quyền quốc phòng - an ninh chung, ngoài ra, còn có thể có thêm các quyền về bảo vệ môi trường, giao thông (quản lý trên phạm vi toàn liên bang), năng lượng (quản lý trên phạm vi toàn liên bang hoặc đối với nguồn năng lượng đặc biệt như năng lượng nguyên tử)... Do đó, có thể cho rằng phân quyền giữa liên bang và bang là tất yếu, không tránh khỏi. Tuy nhiên, xu hướng hiện nay ở các nhà nước liên bang là tập trung dần quyền lực vào chính quyền liên bang.
   
   Việc tập trung dần quyền lực vào chính quyền liên bang được thể hiện ở Thụy Sĩ thông qua việc Hiến pháp Liên bang 1999 quy định nhóm các bang lại thành bảy khu vực, mỗi khu vực có một thủ phủ, và có một ủy ban liên chính quyền các bang, là cơ quan tập chung giải quyết các vấn đề chung của các bang, như văn hóa, giáo dục, môi trường... Uỷ ban này do chính quyền các ban bầu ra, nhưng lại phải chịu sự kiểm tra, giám sát và sự chỉ đạo mang tính định hướng từ chính quyền liên bang.
   
   _____________
   
   (1) Federal Constitution of The Swiss Confederation, Adopted in the votation of April 18, 1999, certified as accurate by decision of the Federal Government of August 11, 1999 and based on the Federal Decree of December 18, 1998.
   
   Tóm lại, phân quyền dọc là biểu hiện sự coi trọng cấp chính quyền cơ sở, là biểu hiện sự thực hiện triệt để tư tưởng dân chủ trong quản lý nhà nước, phát huy sức mạnh trực tiếp từ nhân dân, từ cơ sở. Đây có thể coi là một cuộc cách mạng mới trong xây dựng và tổ chức bộ máy nhà nước hiện đại theo hướng dân chủ, tiến bộ.
   
   Phân chia quyền lực là tư tưởng chính trị - pháp lý đã xuất hiện từ rất sớm trong lịch sử, và đã được phát triển ngày càng hoàn thiện hơn cùng với sự tiến bộ của loài người. Ngày nay, phân chia quyền lực đã trở thành nguyên tắc hàng đầu trong xây dựng và tổ chức bộ máy nhà nước hiện đại, là một trong những tiêu chí quan trọng nhất để xây dựng nhà nước pháp quyền - mô hình nhà nước mang đầy tính nhân bản, nhân văn - nhà nước của nhân dân, do nhân dân lập ra, vì nhân dân mà phục vụ.

   thay đổi nội dung bởi: hieuto, 31-12-2010 lúc 00:34

    
2. 31-12-2010 00:36 #3

   
   

   luathoc

   I'm a Robot
   

   Về mặt khoa học, chủ nghĩa Mác coi phân quyền thực chất chỉ là sự phân công lao động bình thường trong nội bộ bộ máy nhà nước, với một số nhân viên làm công việc lập pháp, một số làm công việc hành pháp, và một số làm công việc tư pháp; sự chuyên trách ấy nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của nhà nước, cũng giống như sự phân công lao động nhằm nâng cao năng suất trong các nhà máy công nghiệp của chủ tư bản.
   
   Trong suốt một thời kỳ dài, các học giả của chủ nghĩa cộng sản đều gán tư tưởng phân quyền cũng như nguyên tắc phân quyền cho bộ máy nhà nước tư sản, mà phủ nhận việc áp dụng nó trong tổ chức bộ máy nhà nước xã hội chủ nghĩa.
   
   Ở Việt Nam cũng đã có một thời kỳ như vậy. Do chịu ảnh hưởng mạnh mẽ từ Hiến pháp Liên bang xã hội chủ nghĩa Xô viết 1977, mà bản Hiến pháp năm 1980 của nước ta được xem là biểu hiện cao độ nhất của nguyên tắc tập quyền: chỉ có chức năng tư pháp là được tách ra tương đối độc lập, còn chức năng lập pháp và hành pháp thì gần như nhập lại làm một.
   
   Nhưng ngày nay quá trình hội nhập quốc tế, cũng như nhiệm vụ xây dựng Nhà nước ta theo hướng nhà nước pháp quyền đã đặt ra đòi hỏi phải xem xét những giá trị tiến bộ, tích cực của tư tưởng phân chia quyền lực, phải áp dụng những hạt nhân hợp lý của nó vào tổ chức bộ máy nhà nước, nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của Nhà nước.
   
   Bởi vậy, Điều 2 Hiến pháp năm 1992 ( sửa đổi năm 2001 ) ghi nhận: "Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp"(1).
   
   _____________
   
   (1) Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (sửa đổi), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2006, tr.11
   
   1. Sự vận dụng tư tưởng phân chia quyền lực vào việc tổ chức bộ máy Nhà nước theo hướng xây dựng nhà nước pháp quyền.
   
   Khái niệm nhà nước pháp quyền.
   
   Những tư tưởng sơ khai đầu tiên về một nhà nước chịu sự ràng buộc bởi luật pháp do chính nó là người ban hành, một nhà nước vì nhân dân đã ra đời từ rất sớm trong lịch sử, nhưng thuật ngữ "nhà nước pháp quyền" lần đầu tiên được sử dụng là bởi hai nhà luật học người Đức là K.T Vancơ và R.F Môn vào năm 1813. Bản thân hai ông cho rằng nhà nước pháp quyền là nhà nước đảm bảo các nguyên tắc: tính tối cao của pháp luật; chủ quyền nhân dân thông qua cơ quan đại diện; mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật; mà mục tiêu quan trọng hơn hết cả của Nhà nước pháp quyền là "làm thế nào để tổ chức được đời sống nhân dân sao cho mỗi thành viên trong đó nhận được sự giúp đỡ và khuyến khích sự phát triển tự do tối đa và hoàn thiện năng lực tổng hợp của mình"(1).
   
   Nhà triết học cổ điển Đức Imanuel Kant (1724-1804) cho rằng: "Ở nơi mà nhà nước hoạt động trên cơ sở quyền lập hiến và phù hợp với ý chí chung của nhân dân, ở đó nhà nước mang tính pháp quyền, ở đó không thể có sự hạn chế quyền của công dân trong lĩnh vực tự do cá nhân"(2). Từ đó có thể thấy mô hình nhà nước pháp quyền của Kant có những đặc điểm: tính tối cao của hiến pháp và pháp luật; chủ quyền nhân dân và sự tôn trọng, bảo vệ các quyền công dân và quyền con người.
   
   Theo ông, mối quan hệ giữa các cơ quan trong nhà nước pháp quyền với công dân được trực tiếp thể hiện thông qua sự phân quyền: với quyền lập pháp thuộc về nghị viện, quyền hành pháp thuộc về chính phủ và quyền tư pháp thuộc về toà án. Nhà nước pháp quyền, theo Kant, đó là một tổ chức pháp lý có sự phân quyền.
   
   _____________
   
   (1) GS-TS Đào Trí Úc: Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2006, tr.18
   
   (2) TS Trần Hậu Thành: Sđd, tr.56
   
   Nhận xét về tư tưởng nhà nước của Kant, Mác đã viết: "nó tuy không bao giờ thực hiện được nhưng việc thực hiện nó phải luôn luôn là mục tiêu của chúng ta và là đối tượng suy tưởng của chúng ta"(1).
   
   Nếu như nhà nước theo quan điểm của Kant là nhà nước lý tưởng cần phải đạt đến, thì nhà nước pháp quyền theo quan điểm của V.F Heghen (1770-1831) đã được hiện thực hoá trong lý trí và thực tiễn cuộc sống hàng ngày của con người.
   
   Theo Heghen, nhà nước cũng là pháp luật, là pháp luật phong phú, sâu sắc và phát triển nhất, là toàn bộ hệ thống pháp luật. Nhà nước là một tổ chức hoàn thiện nhất của đời sống xã hội - một xã hội mà tất cả mọi thứ trong nó đều được xây dựng trên nền tảng là pháp luật, qua pháp luật mà thể hiện sự thống trị của tự do.
   
   Giá trị trong quan điểm của Heghen về nhà nước là ở chỗ nó hạn chế chức năng bạo lực, cưỡng chế mà đề cao tính định hướng, tính lý trí và lợi ích của nó đối với xã hội cũng như với mỗi công dân. Có thể nói Heghen đã sử dụng tư tưởng về nhà nước của mình để chống lại chủ nghĩa cực quyền lẫn chủ nghĩa vô chính phủ.
   
   Từ sau Cách mạng tháng Mười, nước Nga Xôviết ra đời, những tư tưởng về xây dựng nhà nước kiểu mới, nhà nước xã hội chủ nghĩa bắt đầu được hoàn thiện. Mà trong đó có một tư tưởng nổi bật, là tư tưởng về pháp chế xã hội chủ nghĩa.
   
   Nền pháp chế xã hội chủ nghĩa và mô hình nhà nước pháp quyền có nhiều điểm tương đồng, cụ thể là: cả hai đều đòi hỏi tính tối cao của luật, mọi công dân, tổ chức và cả nhà nước đều phải tôn trọng và thực hiện pháp luật; cả hai đều đòi hỏi sự hoàn thiện của hệ thống pháp luật, đều đòi hỏi phải kiên quyết đấu tranh chống mọi hành vi vi phạm pháp luật... và trên hết là cả hai đều đòi hỏi phải có một nền dân chủ thực sự và rộng khắp.
   
   Trong công cuộc cải tổ nhà nước Liên Xô cũ đã hình thành nhiều tư tưởng, quan điểm mới về mối liên hệ giữa nhà nước và pháp luật "khá hoàn hảo. Đáng tiếc rằng, mô hình đó chưa kịp đưa vào cuộc sống thì chế độ xã hội chủ nghĩa ở Liên Xô bị sụp đổ"(1). Các nhà khoa học Xôviết đã đề cập đến cả hai khía cạnh cơ bản của nhà nước pháp quyền, đó là:
   
   _____________
   
   (1) TS Trần Hậu Thành: Sđd, tr.57
   
   (2) TS Trần Hậu Thành: Sđd, tr.68
   
   - Về mặt hình thức, nhà nước pháp quyền là sự thống trị tối cao của pháp luật, nhà nước, các cơ quan nhà nước, nhân viên của bộ máy nhà nước, mọi cá nhân, tổ chức trong xã hội đều bị ràng buộc bởi pháp luật.
   
   - Về mặt bản chất, pháp luật do cơ quan lập pháp ban hành không phải một sản phẩm của sự tự do duy ý chí, không phải từ ý muốn của người làm luật, mà nó phải phản ánh thực tại khách quan của xã hội, nhằm đáp ứng các yêu cầu của tiến bộ xã hội.
   
   Tựu chung lại, các tư tưởng về nhà nước pháp quyền có các đặc điểm như sau:
   
   - Nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước:
   
   Nhà nước pháp quyền về mặt lý thuyết, phải là một nhà nước mà nhân dân là chủ thể của quyền lực và nhà nước chỉ là tổ chức được ủy nhiệm quyền lực mà thôi. Khi nhà nước không thể đáp ứng được các nhu cầu của nhân dân thì nhân dân có quyền xóa bỏ nhà nước ấy đi mà thay bằng một nhà nước khác.
   
   Còn pháp luật pháp quyền, đó phải là ý chí chung của nhân dân, nhằm bảo vệ tự do và tài sản của mỗi cá nhân trong cộng đồng. Mỗi thành viên tuân thủ ý chí chung của cộng đồng tức là tuân thủ ý chí của chính mình, nghĩa là vẫn hoàn toàn tự do.
   
   Từ nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nhà nước pháp quyền đồng thời là sự phủ nhận đối với nhà nước chuyên chế, cực quyền, độc quyền và phát xít.
   
   - Tôn trọng và bảo vệ quyền công dân và quyền con người:
   
   Cùng với sự ra đời của tư tưởng nhà nước pháp quyền và sự hình thành thực sự của nhà nước pháp quyền tư sản, lần đầu tiên con người bước từ địa vị nô lệ trong xã hội thần dân lên địa vị một người chủ trong xã hội công dân. Người công dân ấy trong mối quan hệ với nhà nước là một con người - một con người mà những quyền lợi cơ bản và thiêng liêng của họ như quyền được sống, quyền được tự do, quyền sở hữu tài sản, quyền mưu cầu hạnh phúc... được nhà nước và pháp luật bảo vệ.
   
   Những quyền lợi cơ bản của công dân cũng được đảm bảo. Nhà nước cam kết bằng pháp luật bảo đảm các quyền, lợi ích hợp pháp, danh dự và nhân phẩm của công dân. Với nguyên tắc cơ bản là công dân có quyền làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm, người dân có cơ hội để phát triển và hoàn thiện bản thân.
   
   Các quyền của con người và công dân càng được mở rộng bao nhiêu thì quyền hạn của nhà nước càng bị giới hạn và kiểm soát chặt chẽ bấy nhiêu.
   
   - Bảo đảm và phát huy dân chủ:
   
   Dân chủ vừa là mục tiêu, vừa là điều kiện của nhà nước pháp quyền. Trong nhà nước pháp quyền, bởi quyền lực thuộc về nhân dân, nên với pháp luật là ý chí chung của mình, nhân dân tham gia quản lý nhà nước - đó là biểu hiện của dân chủ. Và dân chủ cũng chỉ có thể đạt được đến đúng nghĩa của nó trong xã hội nhà nước pháp quyền.
   
   Có thể khẳng định"hạt nhân của lý luận Nhà nước pháp quyền là vấn đề dân chủ"(1).
   
   - Sự ngự trị của pháp luật trong đời sống Nhà nước và xã hội:
   
   Các tư tưởng về nhà nước pháp quyền ra đời đã thay đổi căn bản mối liên hệ giữa nhà nước và pháp luật, từ chỗ pháp luật là công cụ do nhà nước ban hành để quản lý xã hội, quản lý các thần dân đến chỗ pháp luật còn thống trị ngay cả bản thân nhà nước.
   
   
   "Nhà nước pháp quyền về mặt lý thuyết tự đặt mình dưới pháp luật mà không phải đứng ngoài hay đứng trên pháp luật. Pháp luật không chỉ là công cụ để duy trì và phát triển xã hội mà còn là công cụ để duy trì sự tồn tại của ngay chính bản thân nhà nước. Chức năng, quyền hạn của nhà nước chỉ nằm trong khuôn khổ pháp luật"(2).
   
   - Tổ chức theo nguyên tắc phân định quyền lực, dùng quyền lực kiểm tra và giám sát quyền lực:
   
   Thực tiễn lịch sử cho thấy rằng các cá nhân hay tổ chức nắm giữ quyền lực nhà nước đều có xu hướng muốn lạm quyền, bởi vậy, một đặc trưng của nhà nước pháp quyền là quyền lực phải được phân định thành lập pháp, hành pháp và tư pháp, với mục đích chính là để bảo đảm quyền lực do nhân dân ủy nhiệm không bị lợi dụng.
   
   Đặc trưng này sẽ được phân tích làm rõ hơn trong phần sau.
   
   - Sự tương ứng giữa pháp luật quốc gia và pháp luật quốc tế:
   
   Pháp luật quốc gia và pháp luật quốc tế có mối liên hệ qua lại chặt chẽ với nhau, làm bổ sung, hoàn thiện lẫn nhau. Bởi vậy, cần xác định được rõ ràng mối tương quan giữa hai hệ thống pháp luật này và đảm bảo rằng, khi có sự khác biệt giữa pháp luật quốc gia và pháp luật quốc tế trong việc điều chỉnh cùng một quan hệ thì ưu tiên sử dụng các quy định của điều ước quốc tế mà quốc gia đó đã tham gia hoặc ký kết.
   
   _____________
   
   (1) GS-TS Đào Trí Úc: Sđd, tr.32
   
   (2) GS-TS Đào Trí Úc: Sđd, tr.34
   
   Nhà nước pháp quyền có thể được xem là ước mơ đẹp đẽ nhất của con người, và các nguyên lý của nó có thể được xem là kết tinh cao nhất của trí tuệ con người trong lĩnh vực khoa học chính trị - pháp lý. Việc xây dựng nhà nước pháp quyền, ở tất cả các nước dân chủ, đều được xem là mục tiêu hàng đầu và quan trọng nhất, để đảm bảo một xã hội công bằng, nhân đạo và nhân văn.
   
   Sự vận dụng tư tưởng phân chia quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay.
   
   Nhìn vào lịch sử, có thể cho rằng sự phân quyền trong thời kỳ đầu của Cách mạng Tư sản đơn thuần chỉ là sự phân chia quyền lực nhà nước cho những lực lượng chính trị - xã hội khác nhau: giai cấp tư sản mới hình thành nắm quyền soạn thảo và ban hành pháp luật, giai cấp quý tộc phong kiến, mà đại diện cao nhất là vua, nắm quyền thi hành và bảo vệ pháp luật; rồi khi tư sản ngày càng có vị thế, vua phải chia sẻ quyền xét xử với hội thẩm nhân dân; và cuối cùng khi giai cấp phong kiến đã suy yếu hoàn toàn thì tư sản nắm trọn vẹn quyền lực, vua bị bãi bỏ hoặc chỉ còn tồn tại với danh nghĩa hình thức.
   
   Nhưng bản chất của nó không hoàn toàn là như vậy.
   
   Ngay trong các nhà nước cổ đại Hy Lạp, Lamã đã tồn tại sự phân chia quyền lực và giao chúng vào tay những cơ quan có chức năng chuyên biệt khác nhau, dù lúc ấy nhà nước chỉ thuộc về một giai cấp duy nhất là giai cấp chủ nô mà thôi. Việc thỏa hiệp giữa các lực lượng chính trị - xã hội không thể là câu trả lời cho hiện tượng này, mà nó chỉ có thể bắt nguồn từ yêu cầu "nhằm kiểm soát quyền lực nhà nước, đảm bảo cho Nhà nước và nền dân chủ cổ đại của chủ nô không bị tiêu diệt". Bởi vậy, "sự phân quyền với nghĩa phân công chức năng và kiểm soát quyền lực trở thành phương thức tồn tại của chính" nhà nước, "phân quyền càng trở nên rõ ràng thì kiểm soát quyền lực càng chặt chẽ" (1). Bởi vậy có thể khẳng định phân quyền là hiện tượng phổ biến trong các xã hội khác nhau, có ý nghĩa bảo đảm sự tồn tại của nhà nước và nền dân chủ.
   
   _____________
   
   (1) GS-TS Đào Trí Úc: Sđd, tr.39
   
   Ưu điểm của nguyên tắc phân chia quyền lực, kiểm tra và giám sát, kiềm chế và đối trọng giữa các nhánh quyền lực trong xây dựng nhà nước pháp quyền là ở chỗ nó đảm bảo việc ngăn chặn nguy cơ tập trung quyền lực nhà nước trong tay một cá nhân, cơ quan hay một lực lượng chính trị - xã hội nào đó như là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến sự lạm quyền, chuyên quyền - những mô hình trái ngược hoàn toàn với nhà nước pháp quyền. Bên cạnh đó, nguyên tắc phân quyền còn có khả năng bảo vệ nhân dân khỏi sự tùy tiện, độc đoán, mang tính quan liêu, phiền nhiễu của các cơ quan và công chức trong bộ máy nhà nước, đảm bảo các cơ quan và công chức này luôn luôn chỉ thực hiện tuân theo pháp luật.
   
   Những nguyên lý chủ đạo của mô hình nhà nước pháp quyền là do các nhà học giả tư sản sáng tạo và tổng hợp lên từ các tư tưởng từ thời cổ đại; và chỉ từ nhà nước tư sản, người ta mới bắt đầu đặt ra yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền. Vậy, đến bây giờ, đã có nhà nước tư sản nào xây dựng thành công nhà nước pháp quyền chưa ? Điều này ta có thể trả lời dứt khoát là chưa; bởi vì nền dân chủ tư sản chưa phải là một nền dân chủ thực sự, trong một xã hội nếu vẫn còn tồn tại những người có quyền lợi kinh tế khác nhau thì không bao giờ có được một nền dân chủ thực sự, cũng có nghĩa là không bao giờ có được một nhà nước pháp quyền thực sự.
   
   Bởi vậy, trong công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay, ta không thể bắt chước một cách máy móc theo cách thức của một nước nào đó trước đây, mà cần phải tự tìm ra một con đường riêng, phù hợp với bản chất xã hội chủ nghĩa, phù hợp với những đặc điểm vốn có của Việt Nam.
   
   Việc áp dụng nguyên tắc phân quyền trong tổ chức bộ máy nhà nước ta cũng cần có một cách đi riêng.
   
   Tiến sĩ Nguyễn Thị Hồi trong Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước đã chỉ ra rằng: việc áp dụng tư tưởng phân quyền một cách cứng rắn và triệt để như ở nhà nước Hoa Kỳ cũng không thể ngăn chặn được tình trạng lạm quyền, như giai đoạn "Chính phủ của những ông Tòa" trong những năm 1800 - 1940. Từ đó có thể thấy việc tổ chức nhà nước theo nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan như ở nước ta hiện nay là hoàn toàn hợp lý.
   
   Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Chế định này hoàn toàn hợp lý bởi Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, là cơ quan trực tiếp nhận được sự ủy quyền của nhân dân. Điều thiết yếu là phải đảm bảo sao cho trong các hoạt động thực tiễn của mình, Quốc hội thể hiện rõ ràng là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất.
   
   Hệ các cơ quan hành pháp với chức năng chấp hành và hành chính, là các cơ quan thường trực, tiếp xúc và tác động trực tiếp tới đời sống nhân dân. Theo kinh nghiệm của các nước cũng như thực tiễn đòi hỏi của Việt Nam, hệ các cơ quan này cần được mở rộng thêm lĩnh vực hoạt động, tăng cường thêm quyền hạn, nhằm đảm bảo phục vụ nhân dân một cách tốt nhất.
   
   Các cơ quan tư pháp có nhiệm vụ bảo vệ sự nghiêm minh của pháp luật. Với trách nhiệm đó, cơ quan này có vai trò hết sức quan trọng trong xây dựng nhà nước pháp quyền. Đòi hỏi hiện nay là phải đảm bảo cho hoạt động của các cơ quan này thực sự độc lập, không chịu sự chi phối, ràng buộc từ bất kỳ một thế lực nào, có như vậy mới giữ được sự nghiêm minh của pháp luật.
   
   Còn về mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương hiện nay, chúng ta đang thực hiện theo nguyên tắc tập trung dân chủ. Nguyên tắc này đảm bảo được cho sự thống nhất của đất nước, tránh khuynh hướng địa phương, cục bộ. Nhưng một yêu cầu cấp thiết là cần phải tăng cường hơn nữa tính linh hoạt trong hoạt động của chính quyền địa phương; cần cho phép chính quyền địa phương được tự chủ về hoạt động hành chính công, ngân sách, tổ chức cán bộ... Việc này vừa là thực hiện dân chủ ở cơ sở, vừa là giúp giảm tải áp lực công việc lên chính quyền trung ương: Việc gì địa phương có thể làm được thì chuyển giao cho địa phương, trung ương sẽ chỉ đảm bảo khuôn khổ pháp lý và hoạch định chính sách mà thôi.

   thay đổi nội dung bởi: hieuto, 31-12-2010 lúc 00:50

    
3. 31-12-2010 00:59 #4

   
   

   luathoc

   I'm a Robot
   

   2. Về cách thức tổ chức, phân công và phối hợp hoạt động giữa các nhánh của quyền lực nhà nước trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta.
   
   Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ 6 ( năm 1986 ) đề ra con đường Đổi mới, Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ 7 (năm 1991) thông qua Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội, sự sụp đổ của các nhà nước xã hội chủ nghĩa ở Đông Âu ... những sự kiện đó trở thành yêu cầu bức thiết đối với Đảng và Nhà nước ta phải đổi mới nhận thức, phải cải tổ bộ máy nhà nước theo hướng khoa học, tiến bộ, hợp lý hơn.
   
   Hiến pháp năm 1992 ra đời là sự cụ thể hóa của quá trình đổi mới đó. Bộ máy nhà nước tập quyền cao độ, cồng kềnh, hoạt động kém linh hoạt và hiệu quả, chế độ hành chính bao cấp tạo ra tệ quan liêu, lãng phí... tất cả những khuyết điểm ấy trong Hiến pháp 1980 đã được sửa đổi sâu sắc và triệt để trong bản hiến pháp mới này, nhất là sau khi được Quốc hội khóa X, kì họp thứ 11 thông qua Nghị quyết về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 ( ngày 25/12/2001).
   
   2.1 Thực trạng tổ chức bộ máy nhà nước hiện nay và những tồn tại cần khắc phục:
   
   Xét theo lĩnh vực và chức năng hoạt động để thực hiện quyền lực nhà nước, theo Hiến pháp 1992, bộ máy nhà nước Việt Nam về cơ bản bao gồm 5 bộ phận: các cơ quan quyền lực nhà nước là Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp ; Chủ tịch nước; các cơ quan quản lý nhà nước là Chính phủ và hệ các cơ quan hành chính; các cơ quan tòa án; các cơ quan kiểm sát. Giữa các bộ phận này không tồn tại mối liên hệ đối trọng, kìm chế lẫn nhau như ở các nhà nước tư sản, mà là sự phân công và phối hợp thực hiện các chức năng của nhà nước, với vai trò trung tâm thuộc về cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất - Quốc hội.
   
   Điều 84 Hiến pháp năm 1992 (đã sửa đổi) có 14 khoản quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội, mà đáng chú ý nhất là: lập hiến và lập pháp, quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc tuân thủ Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước như kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, chính sách tài chính tiền tệ, các vấn đề về ngân sách nhà nước, thuế, các chính sách dân tộc, tôn giáo của Nhà nước; quy định tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước; bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm một số quan chức cao cấp của Nhà nước theo luật định; quyết định vấn đề chiến tranh và hoà bình; quyết định các chính sách đối ngoại, phê chuẩn hoặc bãi bỏ các điều ước quốc tế theo luật định...
   
   Từ đó, ta có thể nhận thấy tuy Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, nhưng lại không phải là cơ quan đứng ra trực tiếp giải quyết tất cả mọi công việc nhà nước, mà chỉ tập trung thực hiện công việc trong một số các lĩnh vực cụ thể như sau:
   
   - Lập pháp: Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền làm và sửa đổi Hiến pháp, làm và sửa đổi luật. Giống như bất cứ cơ quan Nghị viện nào ở các nước khác, đây được xem là nhiệm vụ hàng đầu và quan trọng nhất của Quốc hội. Thông qua Hiến pháp và luật, Quốc hội ghi nhận ý chí và nguyện vọng của toàn Đảng, toàn dân, nhằm quản lý và điều chỉnh các mối quan hệ phức tạp trong xã hội, vì lợi ích của đất nước, của nhân dân. Nhưng hiện nay, công tác lập pháp của Quốc hội vẫn còn tồn tại rất nhiều những hạn chế như: các luật, pháp lệnh được ban hành thường đi sau thực tế đời sống, và càng không có khả năng đi trước định hướng cho xã hội; các luật, pháp lệnh được ban hành chủ yếu vẫn là luật khung, không có khả năng áp dụng ngay lập tức vào cuộc sống mà cần phải có những văn bản hướng dẫn thi hành kèm theo, làm giảm khả năng tác động cũng như giá trị pháp lý của văn bản luật: các quan hệ xã hội thực tế không được điều chỉnh bởi luật mà bởi các văn bản hướng dẫn thi hành... Ngoài ra còn rất nhiều những tồn tại khác như năng lực của các đại biểu quốc hội chưa đáp ứng được với công tác lập pháp; phần lớn dự án luật, các dự thảo nghị quyết của Quốc hội được soạn thảo bởi Chính phủ, và sau khi được Quốc hội thông qua thì lại do Chính phủ hướng dẫn thi hành, thực tế này làm Quốc hội không phát huy được hết hiệu quả của mình, đồng thời làm hoạt động của Chính phủ trở nên quá tải.
   
   - Quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước: " Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân" (điều 1 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001). Đây là một hoạt động mà Quốc hội đã tiến hành khá tốt, mà biểu hiện đã được thấy rõ thông qua tình hình đất nước trong 20 năm vừa qua: " Đất nước ta đã ra khỏi tình trạng khủng hoảng kinh tế - xã hội, có sự thay đổi cơ bản và toàn diện. Kinh tế tăng trưởng khá nhanh; sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá, phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đang đẩy mạnh. Đời sống nhân dân được cải thiện rõ rệt. Hệ thống chính trị và khối đại đoàn kết toàn dân tộc được củng cố và tăng cường. Chính trị - xã hội ổn định. Quốc phòng và an ninh được giữ vững. Vị thế nước ta trên trường quốc tế không ngừng nâng cao. Sức mạnh tổng hợp của quốc gia tăng lên rất nhiều, tạo ra thế và lực mới cho đất nước tiếp tục đi lên với triển vọng tốt đẹp"(1).
   
   - Thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước: Thông qua các hoạt động giám sát của các cơ quan của Quốc hội như Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội và các đại biểu Quốc hội, Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao của mình. Nhiệm vụ này của Quốc hội được tiến hành qua chất vấn các cán bộ cao cấp của Nhà nước, giám sát việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan khác, giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo... Theo luật định, Quốc hội có quyền " bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn"(2) mà cụ thể là các chức danh: Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, các Phó Chủ tịch Quốc hội, các Uỷ viên Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, các thành viên Hội đồng quốc phòng và an ninh... Hoạt động này của Quốc hội cũng còn rất nhiều tồn tại như: số lượng đại biểu kiêm nhiệm chiếm tỉ lệ lớn (tỉ lệ này trong Quốc hội khoá 11 là 75%, trong Quốc hội khoá 12 vừa bầu cử xong giảm xuống còn khoảng 70% ), nên dẫn tới hai vấn đề trong hoạt động giám sát của các đại biểu: do vừa thực hiện nhiệm vụ ở cơ quan hành pháp lẫn Quốc hội, nên các đại biểu thường quá tải trong hoạt động, và thường không đủ thời gian thực hiện nhiệm vụ đại biểu; thứ hai, do các đại biểu Quốc hội lại đồng thời là cán bộ của các cơ quan hành pháp, nên trong công tác giám sát, kiểm tra dễ dẫn tới hành vi tiêu cực, bao che lẫn nhau do nể nang, kiêng dè...
   
   Đối với cơ quan quyền lực cao nhất của nhà nước, cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân như Quốc hội, việc khắc phục ngay những hạn chế này là một đòi hỏi cấp thiết.
   
   _____________
   
   (1) Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Đảng Cộng sản Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2006, tr.17
   
   (2) Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 ( sửa đổi ), Sđd, khoản 7 điều 2 Luật Tổ chức Quốc hội, tr.77
   
   Chủ tịch nước và Chính phủ, theo luật định, là cơ quan hành pháp của Nhà nước.
   
   Xét về nội dung của quyền hành pháp ở nước ta hiện nay (chấp hành và hành chính) thì quyền đó bao gồm các hoạt động chủ yếu sau đây
   
   1)
   

   • - Xây dựng chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội;
   • - Soạn thảo chính sách và pháp luật;
   • - Ban hành các văn bản quy phạm dưới luật và quyết định hành chính trong tất cả các lĩnh vực;
   • - Đưa ra chủ trương để điều chỉnh các hoạt động kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, đối ngoại ở tầm vĩ mô;
   • - Quyết định các vấn đề về tổ chức và nhân sự trong bộ máy nhà nước (kể cả công tác đào tạo cán bộ);
   • - Quyết định chủ trương về khoa học và công nghệ;
   • - Chỉ đạo thực hiện các chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước bằng việc hướng dẫn, phối hợp, đôn đốc, kiểm tra, thanh tra, uốn nắn, giúp đỡ;
   • - Quản lý ngân sách, quản lý dự trữ Quốc gia;
   • - Xử lý hành chính.

   
   
   Thiết chế Chủ tịch nước được Hiến pháp năm 1992 ghi nhận trong chương VII (từ Điều 101 đến Điều 108).
   
   Khác với Hiến pháp 1980, chế định Chủ tịch nước hiện tại là một cá nhân. "Sự phân tách Hội đồng Nhà nước thành Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước và là điểm quan trọng nhất trong sự phân công, phân nhiệm rạch ròi giữa hai quyền lập pháp và hành pháp, vì nó đã xóa bỏ sự kiêm nhiệm trong việc thực hiện quyền lực nhà nước"(2).
   
   _____________
   
   (1) LS Nguyễn Văn Thảo: Sđd tr.149
   
   (2) TS Nguyễn Thị Hồi: Sđd, tr.245
   
   Chủ tịch nước do Quốc hội bầu ra, chịu trách nhiệm trước Quốc hội, và thực hiện nhiều công việc do Quốc hội giao như công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh, căn cứ nghị quyết của Quốc hội bổ nhiệm, bãi nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ... song vẫn có những quyền hạn nhất định, như có thể tự mình bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Chánh án, Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Phó Viện trưởng, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân tối cao... ; có thể tự mình quyết định việc phong hàm, cấp sỹ quan cấp cao trong lực lượng vũ trang nhân dân, hàm, cấp ngoại giao và những hàm, cấp Nhà nước khác... Chủ tịch nước có quyền tham gia vào cả lĩnh vực lập pháp, trong việc có thể yêu cầu Uỷ ban Thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh, nếu Uỷ ban Thường vụ Quốc hội vẫn biểu quyết tán thành thì có quyền trình Quốc hội xem xét, quyết định; cả lĩnh vực hành pháp, với việc tham gia tổ chức nhân sự trong các cơ quan chấp hành của nhà nước; và lĩnh vực tư pháp tư pháp, trong việc có quyền căn cứ nghị quyết Quốc hội mà tuyên bố đại xá, hoặc tự mình có quyền đặc xá. Theo Hiến pháp 1992 thì Chủ tịch nước giữ một vai trò quan trọng trong việc điều tiết, phối hợp hoạt động giữa các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp; nhưng quyền hạn của Chủ tịch nước còn rất hạn chế. Ngay những nước tư sản theo chế độ đại nghị, quyền lực của Nguyên thủ rất bị hạn chế, nhưng ít nhất vẫn có khả năng ảnh hưởng tới Chính phủ hay có quyền giải tán Hạ viện. So sánh với bản Hiến pháp đầu tiên của nước ta, Hiến pháp năm 1946, quyền hạn của Chủ tịch nước khi ấy cũng lớn hơn hiện nay rất nhiều: Chủ tịch nước là người đứng đầu Nhà nước đồng thời cũng là người lãnh đạo Chính phủ; có quyền chọn Thủ tướng trong Nghị viện để Nghị viện biểu quyết; ký sắc lệnh bổ nhiệm Thủ tướng và các nhân viên khác của Chính phủ; tổng chỉ huy quân đội, có quyền chỉ định hoặc cách chức các tướng soái trong lục quân, không quân, hải quân; chủ tọa Hội đồng Chính phủ. Bởi vậy, theo thông lệ quốc tế cũng như với tinh thần của bản Hiến pháp đầu tiên của đất nước do chính Chủ tịch Hồ Chí Minh chỉ đạo soạn thảo, việc tăng cường quyền lực cho Chủ tịch nước là một yêu cầu đáng quan tâm.
   
   "Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam". Định nghĩa này nằm ở Điều 109 của Hiến pháp ( dù có một số ý kiến cho rằng định nghĩa này là không đúng, do Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao cũng là những cơ quan có trách nhiệm phải thực hiện những việc Quốc hội giao, nên không thể nói chỉ Chính phủ mới là cơ quan chấp hành của Quốc hội; ngoài ra còn vì Chính phủ phải chấp hành cả lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, cũng như các bản án được ban hành của Tòa án nhân dân ). Chính định nghĩa này đã thể hiện sự độc lập của hành pháp đối với lập pháp, khi Chính phủ không phải một cơ quan, một bộ phận của Quốc hội, mà là một cơ quan chấp hành theo ý chí của Quốc hội.
   
   Nếu như cá nhân Chủ tịch nước phải bắt buộc là thành viên Quốc hội, thì phần lớn thành viên của Chính phủ lại không cần là đại biểu Quốc hội ( trừ chức vụ Thủ tướng ). Không có chung nhân viên - đó cũng là một yêu cầu của nguyên tắc phân quyền. Nếu như so sánh vị trí, vai trò, quyền hạn của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ hiện nay với Hội đồng Bộ trưởng và Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng theo Hiến pháp năm 1980, có thể nhận thấy đây là một bước tiến dài, Chính phủ hiện nay có một sự độc lập lớn hơn nhiều trước Quốc hội, điều đó được thể hiện qua vài quy định mới: thành viên của Chính phủ không thể đồng thời là thành viên của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, thành viên Chính phủ chỉ chịu trách nhiệm cá nhân trước Quốc hội...
   
   Thực tiễn hoạt động của Chính phủ hiện nay cho thấy đang tồn tại rất nhiều bất cập, như: hoạt động của các cơ quan hành chính vẫn còn mang tính quan liêu, bao cấp, các thủ tục hành chính còn nhiêu khê, nặng nề, khiến "hành chính" trong mắt nhiều người dân trở thành "hành là chính"; chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của nhiều cơ quan còn chồng chéo, lẫn lộn, khiến việc giải quyết sự vụ chậm chạp, mất thời gian, lại tốn kém, lãng phí; tình trạng tham nhũng, lãng phí trong bộ máy hành chính còn tồn tại và ngày càng trở thành vấn nạn nghiêm trọng, làm suy yếu bộ máy nhà nước, gây mất niềm tin trong nhân dân; trách nhiệm của cơ quan với lĩnh vực mà mình quản lý, trách nhiệm của người thủ trưởng đối với đơn vị của mình còn chưa được xác định rõ, dẫn đến tình trạng khen thưởng, lợi ích thì ai cũng nhận phần mình, nhưng trách nhiệm khi để xảy ra sai phạm thì ai cũng tránh... Công tác cải cách hành chính, khắc phục những tồn tại này đã được Đảng và Nhà nước quan tâm đẩy mạnh, nhưng thực tế cho thấy công tác này vẫn cần được quan tâm nhiều hơn nữa.
   
   Hệ thống các cơ quan tư pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam bao gồm các cơ quan tòa án và các cơ quan kiểm sát.
   
   Hoạt động xét xử, theo luật định, thuộc về hệ thống tòa án, bao gồm Tòa án nhân dân và Tòa án quân sự các cấp. "Khi xét xử, Thẩm phán và Hội thẩm độc lập và chỉ tuân theo pháp luật"(Điều 4 Pháp lệnh Thẩm phán và Hội thẩm tòa án nhân dân). Quy định này cho thấy sự độc lập của hoạt động xét xử đối với lập pháp và hành pháp. So với Hiến pháp năm 1980 thì Hiến pháp năm 1992 thừa nhận sự độc lập cao hơn của tòa án qua quy định mới về hoạt động tuyển chọn Thẩm phán. Từ chỗ Thẩm phán do Quốc hội và Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra, phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội và Hội đồng nhân dân cùng cấp, thì nay Thẩm phán do Hội đồng tuyển chọn Thẩm phán tuyển chọn, xem xét miễn nhiệm, cách chức và do Chánh án Tòa án nhân dân ra quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm hay cách chức.
   
   Sự phân công, phân nhiệm trong nội bộ ngành Tòa án cũng ngày càng được làm rõ hơn với việc thành lập các Tòa chuyên trách trong Tòa án nhân dân tối cao và Tòa án nhân dân các cấp (đó là: Tòa hình sự, Tòa dân sự, Tòa hành chính, Tòa kinh tế, Tòa lao động).
   
   Hệ thống các cơ quan kiểm sát, theo Hiến pháp năm 1992 (đã sửa đổi) bao gồm Viện kiểm sát nhân dân và Viện kiểm sát quân sự các cấp, là cơ quan có chức năng công tố nhà nước và kiểm sát hoạt động tư pháp. So với các quy định của Hiến pháp trước khi được sửa đổi, thì nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân đã bị thu hẹp lại, từ cơ quan có thẩm quyền kiểm sát chung, Viện kiểm sát nhân dân hiện nay chỉ còn có quyền kiểm sát các hoạt động trong lĩnh vực tư pháp, điều này làm tránh sự chồng chéo trong hoạt động kiểm tra, giám sát. Hiện nay, hoạt động này được giao cho ba cơ quan khác nhau, là Quốc hội với chức năng giám sát tối cao mọi hoạt động của Nhà nước, đồng thời tự kiểm tra chính bản thân mình, Hội đồng nhân dân giám sát các cơ quan nhà nước khác ở địa phương; Tổng thanh tra Chính phủ với chức năng kiểm sát hoạt động của các cơ quan thi hành và hành chính; và Viện kiểm sát nhân dân với chức năng kiểm sát các hoạt động trong lĩnh vực tư pháp. Điều này chứng tỏ sự phân công, phối hợp trong hoạt động kiểm sát ba lĩnh vực chủ yếu của quyền lực nhà nước: lập pháp, hành pháp và tư pháp; hơn thế, quy định mới này còn là sự phân công trong nội bộ hoạt động tư pháp: giữa cơ quan xét xử là Tòa án với Cơ quan giám sát là Viện kiểm sát.
   
   Theo luật định, các Viện kiểm sát nhân dân hoạt động theo chế độ thủ trưởng. Viện trưởng viện kiểm sát nhân dân các cấp do Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao trực tiếp bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức. Hội đồng nhân dân địa phương có quyền giám sát, chất vấn, kiến nghị, có quyền được nghe báo cáo hoạt động đối với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp.
   
   Quốc hội quản lý Viện kiểm sát nhân dân tối cao qua công tác tổ chức nhân sự bầu chọn, miễn nhiệm, bãi nhiệm Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, có quyền kiểm tra, giám sát hoạt động của Viện; các đại biểu có quyền đưa câu hỏi chất vấn... Chủ tịch nước cũng có quyền tham gia vào hoạt động tổ chức nhân sự của Viện.
   
   Hiện nay, hệ thống các cơ quan tư pháp gồm các cơ quan toà án và các cơ quan kiểm sát đã hoạt động khá có hiệu quả, nhưng bên cạnh đó vẫn còn nhiều tồn tại: chất lượng đội ngũ Thẩm phán, Kiểm sát viên chưa cao dẫn đến tình trạng án oan sai còn lớn; sự độc lập của hoạt động xét xử còn cần phải nâng cao hơn nữa...
   
   2.2 Một vài giải pháp nhằm cải cách tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước ta theo hướng xây dựng nhà nước pháp quyền:
   
   Trước những tồn tại và hạn chế như vậy trong bộ máy nhà nước Việt Nam hiện nay, để Điều 2 Hiến pháp được thực hiện nghiêm chỉnh về sự phân công, phân nhiệm giữa các cơ quan nhà nước, để vận dụng những hạt nhân hợp lý của tư tưởng phân chia quyền lực trong bộ máy nhà nước Việt Nam, nhóm nghiên cứu chúng em xin đưa ra một số đề xuất như sau:
   
   
   Đối với Quốc hội:
   
   Để xây dựng thành công Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân thì nhiệm vụ đầu tiên và quan trọng nhất là phải cải cách lại hoạt động của Quốc hội, bởi muốn mọi cá nhân, tổ chức trong xã hội (bao gồm cả Nhà nước) thực sự tôn trọng pháp luật thì việc đầu tiên là phải có một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, đồng bộ và có chất lượng cao; bên cạnh đó, cần phải có một cơ chế giám sát có hiệu quả, có khả năng hạn chế và ngăn chặn các cơ quan nhà nước vượt quá quyền hạn của mình mà xâm phạm đến lợi ích của các công dân và tổ chức khác trong xã hội. Bên cạnh đó, với tư cách là cơ quan quyền lực cao nhất, cơ quan đại diện cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Quốc hội phải được tổ chức và hoạt động trên nguyên tắc dân chủ hơn nữa, đảm bảo tất cả quyền lực thuộc về nhân dân. Để thực hiện được các yêu cầu ấy cần phải khẳng định rõ ràng hơn nữa quyền lực cho cơ quan lập pháp này.
   
   Đầu tiên là yêu cầu phải thay đổi công tác bầu cử đại biểu Quốc hội, đảm bảo tính dân chủ, đảm bảo tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân.
   
   - Thay đổi phương thức bầu cử:
   
   Theo quy chế hiện nay, tỉ lệ đại biểu trúng cử trên số ứng cử viên thường là trên 50% (thường là 2/3 hoặc 3/5). Tỉ lệ này là quá cao. So với lần Tổng tuyển cử Quốc hội đầu tiên ( 01/01/1946 ), ở Thủ đô Hà Nội có những đơn vị bầu cử đạt tỉ lệ này là 2/11. Tỉ lệ này càng cao càng chứng tỏ cử tri có ít cơ hội lựa chọn, và sự lựa chọn nhiều khi cũng không phản ánh đúng ý chí của người dân. Nếu một đơn vị bầu cử có 5 ứng cử viên để chọn ra 3 đại biểu, mà cả 5 ứng cử viên đều có năng lực, phẩm chất khá đồng đều sẽ gây khó khăn cho việc lựa chọn của cử tri, lại khiến tỉ lệ phiếu bầu trúng cử khó có thể đạt đa số tuyệt đối. Để giải quyết vấn đề này nên tiến hành phân chia các đơn vị bầu cử theo số lượng cử tri, mỗi đơn vị chỉ chọn ra một đại biểu duy nhất, nếu không có ứng cử viên nào giành đa số phiếu tuyệt đối thì tiến hành bầu cử vòng hai với hai ứng viên có số phiếu cao nhất ở vòng một. Cách thức bầu cử này được tiến hành ở hầu khắp các nước trên thế giới. Phương pháp này có những ưu điểm vượt trội là: đại biểu trúng cử luôn luôn với đa số phiếu tuyệt đối; nhân dân được tự mình lựa chọn đại biểu từ các ứng viên mà không cần thông qua Hội nghị hiệp thương, tăng cường tính dân chủ; không cần tổ chức ba lần Hội nghị hiệp thương ở khắp các cấp hành chính, khắp các đơn vị bầu cử, tiết kiệm một khoản chi cho ngân sách nhà nước; đại biểu được bầu ra là duy nhất trên một đơn vị bầu cử, giúp cử tri dễ dàng giám sát hoạt động của đại biểu, đảm bảo sự chịu trách nhiệm trước cử tri của đại biểu.
   
   - Bãi bỏ công tác cơ cấu đại biểu:
   
   Công tác cơ cấu các đại biểu trong Quốc hội cần phải bị bãi bỏ, do không đảm bảo tính dân chủ, không đảm bảo năng lực của các đại biểu mà chỉ chạy theo tỉ lệ: bao nhiêu phần trăm đại biểu là nữ, bao nhiêu phần trăm là người dân tộc thiểu số, bao nhiêu phần trăm là đại biểu trẻ... Giải pháp là không nên cơ cấu các đại biểu mà chỉ nên quy định cơ cấu về ứng cử viên: trong một đơn vị bầu cử phải có ít nhất bao nhiêu ứng cử viên nữ, hay có ít nhất bao nhiêu phần trăm là ứng cử viên trẻ... rồi để cử tri là người quyết định cuối cùng xem ứng cử viên nào xứng đáng làm đại biểu Quốc hội.
   
   Song song với việc cải cách bầu cử là phải tiến hành xây dựng Quốc hội điện tử. Áp dụng các thành tựu của ngành khoa học công nghệ thông tin trong bộ máy nhà nước là một đòi hỏi, yêu cầu bức thiết hiện nay. Bên cạnh xây dựng Chính phủ điện tử, Quốc hội điện tử cũng cần phải được chú trọng.
   
   
   
   Xây dựng Quốc hội điện tử có những ưu điểm nổi bật, mà cụ thể là:
   
   - Nếu tiến hành bầu cử đại biểu Quốc hội theo cách thức mỗi đơn vị bầu cử chỉ có một đại biểu như trên thì sẽ nảy sinh ra hai vấn đề: Vấn đề tiếp xúc cử tri của các đại biểu do trung ương giới thiệu và vấn đề đi lại của các đại biểu sinh sống ở khu vực xa Hà Nội trước mỗi kỳ họp Quốc hội. Quốc hội điện tử có thể giải quyết được cả hai vấn đề này. Thông qua diễn đàn Quốc hội điện tử, cử tri có thể tiếp cận dễ dàng với đại biểu của khu vực mình, trình bày các kiến nghị, gửi các tố cáo, khiếu nại... Thông qua diễn đàn Quốc hội điện tử, đại biểu có thể không cần tập trung ra Hà Nội mà vẫn có thể tham dự các phiên họp của Quốc hội, vẫn có thể bỏ phiếu qua mạng Internet.
   
   - Diễn đàn Quốc hội điện tử giúp hoạt động lập pháp của Quốc hội đạt hiệu quả và chất lượng cao hơn. Chỉ cần gửi cho đại biểu dự thảo luật cùng giới hạn thời gian gửi phản hồi, đại biểu có thể tiếp xúc lấy ý kiến cử tri hoặc tự nghiên cứu xem xét vấn đề trong thời gian cho phép, và bỏ phiếu thông qua diễn đàn. Cách làm như thế giúp các văn bản luật được ban hành một cách nhanh gọn, thể hiện đầy đủ ý chí nhân dân, thực sự là hiểu biết, là trí tuệ của các đại biểu.
   
   - Hơn thế, việc tổ chức các Phiên họp điện tử trên mạng Internet còn đảm bảo cho hoạt động của Quốc hội luôn thông suốt trong mọi tình huống bất thường. Và có thể trong tương lai không xa tiến tới việc cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân này, thông qua mạng Internet, sẽ luôn luôn thường trực, có thể giải quyết mọi vấn đề đột xuất và cấp bách của đất nước.
   
   Về hoạt động xây dựng các dự án luật, cần nâng cao trình độ của các đại biểu, để các đại biểu, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội có thể tham gia trực tiếp vào quá trình biên soạn dự án luật, từ trình sáng kiến lập pháp đến tổ chức soạn thảo dự án. Có như vậy mới làm sáng rõ chức năng lập pháp của Quốc hội.
   
   Để thực hiện tốt hoạt động này, Quốc hội nên có một cơ quan cố vấn, là tập thể các chuyên gia, các nhà nghiên cứu trên nhiều lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, nhằm giúp Quốc hội có khả năng nhìn nhận và nắm bắt trước các sự kiện, các vấn đề có thể nảy sinh trong tương lai, và đưa ra phương hướng hợp lý để xử lý và giải quyết. Cơ quan này cũng có thể tham gia vào quá trình thẩm tra các dự án luật, kiểm tra tính hợp hiến, đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật.
   
   Ở Bhutan - một quốc gia Nam Á, mỗi đạo luật được thông qua đều là kết quả của sự tính toán mối quan hệ giữa hai chỉ số: Tổng thu nhập quốc dân (GDP - có nghĩa là tác động của đạo luật đó đối với nền kinh tế) và Tổng hạnh phúc quốc dân (GDH - có nghĩa là tác động của đạo luật đó đối với đời sống nhân dân). Quy định rất hay này nhằm đảm bảo cho lợi ích xã hội và đời sống nhân dân luôn được xem xét tới trước khi một đạo luật được ban hành. Việt Nam cũng nên tham khảo phương cách này trong hoạt động lập pháp, mà cụ thể là nên có một quy định rằng những đạo luật có ảnh hưởng sâu rộng tới đời sống xã hội, ví dụ như dự thảo luật thuế thu nhập cá nhân hiện nay chẳng hạn, thì sau khi được Quốc hội bỏ phiếu biểu quyết cần phải lấy ý kiến nhân dân thông qua trưng cầu dân ý.
   
   Về hoạt động kiểm tra tính hợp hiến của các văn bản luật do Quốc hội hoặc Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành cũng cần phải xem xét lại. Hiện nay hoạt động này được trao cho Uỷ ban Pháp luật của Quốc hội đảm nhiệm, nhưng thật là bất cập nếu chính Uỷ ban này là người đề xuất sáng kiến, xây dựng dự thảo, biểu quyết thông qua và cuối cùng nhận luôn khâu kiểm tra tính hợp hiến của văn bản luật. Bởi vậy cần phải có một Tòa án hiến pháp độc lập, hoặc ít nhất trước mắt cũng phải cho phép các Tòa án, các cơ quan hành chính khi giải quyết các vụ việc cụ thể mà phát hiện văn bản luật có quy định về vấn đề đó là trái với Hiến pháp thì có quyền không tiếp tục giải quyết vụ việc mà trình lên cơ quan cấp trên để xin ý kiến chỉ đạo.
   
   Hoạt động lập hiến của Quốc hội được quy định trong Hiến pháp hiện nay cũng còn nhiều bất cập.
   
   Thứ nhất là không quy định cá nhân hay tổ chức nào có quyền đề nghị sửa đổi Hiến pháp. Trong cả bốn bản Hiến pháp của nước ta mới chỉ có Hiến pháp năm 1946 là có quy định về vấn đề này: việc sửa đổi Hiến pháp được thực hiện khi có hai phần ba tổng số Nghị viên yêu cầu.
   
   Thứ hai, cơ chế biên soạn và sửa đổi hiến pháp theo cách thức Quốc hội thông qua với tỉ lệ theo luật định và hỏi ý kiến nhân dân như hiện nay chưa phát huy được tính dân chủ, chưa cho phép nhân dân tham gia trực tiếp vào công việc xây dựng Hiến pháp. Nhất thiết cần phải tiến hành trưng cầu dân ý về bản Hiến pháp mới được ban hành hay sửa đổi.
   
   Một vấn đề đang được quan tâm trong thời gian gần đây là về số lượng đại biểu chuyên trách và đại biểu kiêm nhiệm. Để nâng cao chất lượng hoạt động của Quốc hội, tất yếu phải nâng cao tỉ lệ đại biểu chuyên trách. Như ở Cộng hòa Liên bang Nga, khi cá nhân đã trúng cử là Nghị sĩ Đuma Quốc gia thì buộc phải tạm nghỉ tất cả các chức danh, nhiệm vụ khác. Việt Nam cũng nên tiến dần tới con số 100% đại biểu chuyên trách như thế (chỉ trừ Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao), bởi chỉ như thế mới đảm bảo hiệu quả hoạt động của đại biểu, nhất là khi đã tiến hành bầu cử theo cách thức mỗi khu vực bầu cử chỉ chọn một đại biểu; nhưng trong tương lai gần vẫn chỉ nên tiến tới 50% số đại biểu chuyên trách, bởi chất lượng đại biểu ở ta chưa cao, nếu như không trực tiếp tham gia vào lĩnh vực hành pháp thì khó có thể nắm bắt và hiểu được hết các vấn đề chính trị - pháp lý phức tạp để thực hiện tốt nhiệm vụ đại biểu của mình.
   
   Về hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội được ban hành năm 2003 là một bước tiến quan trọng, đã quy định khá rõ ràng và đầy đủ các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu và đại biểu Quốc hội trong hoạt động giám sát; nhưng thiết nghĩ hoạt động giám sát của Quốc hội không nên chỉ dừng lại ở việc "chất vấn" và "yêu cầu trả lời", nên trao cho đại biểu Quốc hội cả quyền đứng ra tố cáo sai phạm trước cơ quan điều tra, thanh tra hay Tòa hành chính nữa. Có như vậy mới đảm bảo quyền giám sát của Quốc hội là tối cao, là thực chất chứ không phải chỉ là những câu hỏi "Tại sao lại thế này ?", "Đã giải quyết xong chưa ?".
   
   Kinh nghiệm ở các nước dân chủ Bắc Âu cho thấy cần phải có một số đại biểu chuyên trách làm nhiệm vụ giám sát, được gọi là Thanh tra Quốc hội. Các Thanh tra Quốc hội được giao một số quyền riêng, cho phép họ có thể đi sâu giám sát hoạt động của các cơ quan hành pháp, đảm bảo các cơ quan này không thể vượt quá quyền hạn của mình mà xâm phạm đến lợi ích của công dân hay các tổ chức trong xã hội.
   
   Tóm lại, việc cải tổ bộ máy hoạt động của Quốc hội cần hướng tới mục tiêu dân chủ, đảm bảo tất cả quyền lực thuộc về nhân dân, đảm bảo thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội
   
   Xu hướng tổ chức bộ máy nhà nước hiện nay trên thế giới là tăng cường quyền lực cho hệ các cơ quan hành pháp. Đó không chỉ do nguyên nhân đảng đa số trong Nghị viện được đứng ra thành lập Chính phủ, và người đứng đầu đảng chiếm đa số đó được trở thành Thủ tướng, mà còn có nguyên nhân bắt nguồn từ sự hợp lý trong cách tổ chức như thế nữa. Bởi hành pháp là có quan hệ hàng ngày hàng giờ với nhân dân, có quan hệ chặt chẽ với nhân dân. Để một nhà nước thực sự là Nhà nước pháp quyền thì hơn hết cả cần phải có một hệ cơ quan hành pháp thật mạnh, luôn luôn đặt mình dưới luật, luôn luôn hoạt động vì lợi ích của nhân dân.
   
   Đối với Chủ tịch nước:
   
   Chủ tịch nước, theo truyền thống phương Đông, phải là một con người tài đức, được nhân dân cả nước yêu mến và tôn kính. Từ điều này, nhóm nghiên cứu chúng em thiết nghĩ có nên tổ chức trưng cầu dân ý trong cả nước về Chủ tịch nước, ngay sau khi được Quốc hội bầu ra ?
   
   Nếu đã tiến hành trưng cầu dân ý về Chủ tịch nước thì cũng nên trao thêm quyền hạn cho chức danh này. Nhiều chuyên gia nghiên cứu hiện nay cho rằng nên đưa Chủ tịch nước về lại vị trí là trung tâm của hoạt động hành pháp như trong Hiến pháp năm 1946. Xét thấy phương cách này cũng có những ưu điểm của nó.
   
   Thứ nhất, Nguyên thủ quốc gia sẽ thực sự là người đứng đầu Nhà nước, trực tiếp tham gia quản lý, điều hành đất nước, chứ không chỉ mang nặng tính nghi lễ, hình thức như hiện nay. Điều này là hoàn toàn hợp lý, bởi nếu đã quy định thủ trưởng đơn vị là người chịu trách nhiệm về những vấn đề nảy sinh trong đơn vị mình, thì người đứng đầu Nhà nước cũng phải chịu trách nhiệm trước những vấn đề nảy sinh trong bộ máy nhà nước; và đi đôi với trách nhiệm luôn luôn là quyền hạn. Tổ chức như vậy mới tạo ra sự thống nhất trong cả nước: ở cấp nào đi chăng nữa, trung ương hay địa phương thì người thủ trưởng luôn phải chịu trách nhiệm về đơn vị mình.
   
   Thứ hai, khi Chủ tịch nước trực tiếp quản lý việc thi hành pháp luật và nền hành chính quốc gia thì Thủ tướng sẽ trở về với nguyên nghĩa Tiếng Anh ban đầu của nó là "prime-minister" hay "bộ trưởng quan trọng nhất", là cánh tay phải giúp đỡ Chủ tịch nước trong việc quản lý và điều hành đất nước. Như vậy sẽ không cần tới chức danh Phó Chủ tịch nước nữa. Một ưu điểm lớn là khi Thủ tướng vẫn giữ nguyên chức vụ là Trưởng Ban chỉ đạo trung ương về Đấu tranh phòng chống tham nhũng thì hoạt động đấu tranh với vấn nạn này sẽ được tăng cường và đẩy mạnh, do Thủ tướng đã giảm bớt được một phần công việc trong quản lý hành pháp.
   
   Đối với Chính phủ:
   
   Trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI, Chính phủ có 26 bộ, cơ quan ngang bộ và 12 cơ quan thuộc Chính phủ; và tại kỳ họp thứ nhất, Quốc hội khóa XII đã thông qua quyết định Chính phủ có 22 bộ, cơ quan ngang bộ và 8 cơ quan thuộc Chính phủ. Với mục tiêu tiếp tục xây dựng và kiện toàn bộ máy của cơ quan hành pháp theo hướng thống nhất, tinh gọn và nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, việc thu gọn số đầu mối thuộc chính phủ như trên là hoàn toàn hợp lý, và có lẽ còn phải tiến hành mạnh hơn nữa, dựa trên việc sắp xếp lại các đầu mối thuộc Chính phủ theo hướng đa ngành, đa lĩnh vực và liên thông.
   
   Thứ nhất, những chức năng trùng lặp, chồng chéo giữa các bộ như vấn đề đấu thầu giữa Bộ Xây dựng với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, vấn đề quản lý đất nhà ở giữa Bộ Xây dựng với Bộ Tài nguyên và Môi trường... cần phải được giải quyết dứt điểm, bằng cách quy định một bộ duy nhất quản lý và thực hiện.
   
   Thứ hai, các cơ quan thuộc Chính phủ nếu có thể thì nên đưa về các bộ có liên quan, và vẫn giữ nguyên sự độc lập tương đối trong tổ chức và hoạt động của nó.
   
   Thứ ba, các cơ quan liên ngành, liên cấp thuộc Chính phủ không nên là một tổ chức pháp nhân riêng, có trụ sở, tài khoản, biên chế... mà " Những tổ chức nào mà Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu thì Văn phòng Chính phủ là bộ máy thường trực của tổ chức liên ngành đó; Những tổ chức nào mà Phó Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu, một Bộ trưởng làm Phó thường trực thì để cho bộ là bộ máy thường trực, trừ một số rất ít đặt tại Văn phòng Chính phủ; Những tổ chức do Bộ trưởng, Thứ trưởng đứng đầu thì đưa hết về các bộ làm bộ máy thường trực"(1).
   
   Để hoạt động hành pháp của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ được tăng cường và thực hiện một cách tốt nhất, Thủ tướng Chính phủ cần phải có thêm một số cơ quan chuyên môn làm nhiệm vụ cố vấn.
   
   Thứ nhất là cơ quan thông tin chiến lược, có nhiệm vụ nắm bắt thông tin về mọi mặt, từ các vấn đề kinh tế - xã hội trong nước tới tình hình quốc tế, nghiên cứu đưa ra các dự báo sớm, giúp Thủ tướng chủ động đề ra các chính sách kịp thời, hiệu quả.
   
   Thứ hai, theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002, Chính phủ có nhiệm vụ thống nhất quản lý ngân sách nhà nước, và Bộ Tài Chính chịu trách nhiệm điều hành hoạt động phân bổ ngân sách (Điều 20, 21). Nhưng theo kinh nghiệm của các nước khác trên thế giới cũng như trong khối ASEAN thì thường có một cơ quan riêng thuộc Chính phủ chịu trách nhiệm về hoạt động này, tách khỏi Bộ Tài chính.
   
   Thứ ba, cần một cơ quan chuyên về phụ trách các cán bộ công chức cao cấp, bởi đây là đội ngũ cán bộ có chuyên môn, trình độ cao, nên cần có một cơ quan giúp Thủ tướng quản lý, bố trí họ vào các vị trí phù hợp, nhằm thực hiện nhiệm vụ hành pháp một cách nhanh chóng và đạt hiệu quả cao nhất. Hầu hết các nước trong khối ASEAN đều có ban Công vụ trực thuộc Chính phủ.
   
   Cả ba cơ quan cố vấn này càng được bố trí nhỏ gọn càng tốt, chỉ gồm các chuyên gia hàng đầu về phân tích tình hình, quản lý tài chính và quản lý nhân sự, như thế mới giúp giải quyết nhanh chóng các vấn đề, đóng góp ý kiến cho Thủ tướng xem xét, đưa ra các quyết định kịp thời và đúng đắn, phát huy hiệu quả của hoạt động hành pháp.
   
   Hiện nay Việt Nam được xếp hạng khá cao trên thế giới về thực hiện Chính phủ điện tử, nhưng những hoạt động này vẫn chưa nhiều, chưa phổ biến và cũng chưa trở thành một hoạt động thường xuyên. Để tăng cường hoạt động hành pháp thiết nghĩ việc hoàn thiện Chính phủ điện tử là một vấn đề rất cấp thiết.
   
   _____________
   
   (1) LS Nguyễn Văn Thảo: Sđd, tr.228
   
   Thông qua hệ thống thông tin trực tuyến, Chính phủ có thể nhanh chóng tiếp nhận thông tin từ các bộ, cơ quan ngang bộ cũng như từ các chính quyền địa phương, chỉ đạo kịp thời các biện pháp đối phó với tình hình.
   
   Cũng thông qua hệ thống mạng toàn cầu Internet, các dịch vụ hành chính công của Nhà nước có thể được thực hiện nhanh chóng. Nhiều nước ở Châu Âu đã cho phép đăng ký kết hôn, đăng ký khai sinh, ký kết hợp đồng kinh tế - thương mại... trên mạng. Thậm chí như ở Đan Mạch, Chính phủ còn tiến hành chi trả các khoản mua sắm của mình thông qua mạng, và đang dự tính sẽ sử dụng phương cách này để trả lương cho nhân viên nhà nước.
   
   Từ thực tiễn các nước như vậy, trong tình hình nước ta hiện nay, việc ứng dụng công nghệ thông tin vào hoạt động hành chính công có thể tiến hành qua việc: nhận yêu cầu và cấp một số loại giấy tờ như chứng nhận kết hôn, giấy khai sinh, giấy phép kinh doanh, giấy phép đầu tư, khai thác...; hoặc giải quyết một số thủ tục như hải quan, kiểm toán...; hoặc là nhận đơn thư yêu cầu, khiếu nại, tố cáo của nhân dân... thông qua hệ thống mạng.
   
   Chính phủ điện tử phải được phổ cập đến cấp cơ sở xã, phường, việc này đòi hỏi một khoản đầu tư lớn, cũng như một khoảng thời gian lâu dài để cán bộ, nhân viên cũng như nhân dân làm quen với phương thức làm việc mới, nhưng hiệu quả và giá trị của nó mạng lại cũng sẽ là rất lớn: giải quyết thủ tục hành chính nhanh gọn, tạo thuận lợi cho các doanh nghiệp tổ chức sản xuất cũng như cho đời sống nhân dân... Thực hiện Chính phủ điện tử là một bước quan trọng tiến tới bộ máy hành chính đơn giản, gọn nhẹ, phục vụ tốt nhất cho nhân dân.
   
   Mục tiêu lâu dài của Chính phủ điện tử là có thể tiến tới thu chi ngân sách nhà nước qua hệ thống mạng. Các doanh nghiệp có thể nộp thuế thông qua hình thức chuyển khoản thẳng vào tài khoản của kho bạc nhà nước thông qua giao dịch điện tử; Nhà nước cũng có thể chi các khoản mua sắm, trả lương cho bộ máy công nhân viên chức hay chuyển giao, hỗ trợ kinh phí cho các cơ quan như trường học, bệnh viện, các viện nghiên cứu, các tổ chức chính trị - xã hội... bằng phương thức này. Áp dụng cách làm này có thể làm giảm bớt hàng vạn hóa đơn, chứng từ, biên lai... được sử dụng mỗi năm, giúp công tác lưu trữ cũng như hạch toán đơn giản và nhanh gọn hơn nhiều; hơn nữa lại đảm bảo được sự công khai, minh bạch trong thu chi ngân sách nhà nước, phù hợp với quy định của Luật Ngân sách nhà nước năm 2002; và đồng thời cũng là một biện pháp đấu tranh phòng chống tham nhũng có hiệu quả.
   
   Thông qua hệ thống mạng trực tuyến, hiện nay một số bộ đã có hoạt động trả lời chất vấn nhân dân, Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Tấn Dũng cũng đã từng giao lưu trả lời kiến nghị của nhân dân vào tháng 4 năm 2007, nhưng những hoạt động này chưa trở thành định kỳ và thường xuyên. Trong tương lai, cần quy định các bộ, cơ quan ngang bộ phải tiến hành trả lời chất vấn định kỳ 6 tháng đến 1 năm/ 1 lần trên mạng Internet. Hoạt động này là biểu hiện quyền giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành pháp, thể hiện tính dân chủ, tính quyền lực nhân dân.
   
   Trong thời gian tới cần đẩy mạnh hơn nữa hoạt động đấu tranh phòng chống tham nhũng. Để diệt trừ được vấn nạn nhức nhối này thì cần phải có được sự phối hợp chặt chẽ từ cả ba cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Do đó cần tổ chức lại Ban chỉ đạo Trung ương về đấu tranh phòng chống tham nhũng, bao gồm cả các Thanh tra Chính phủ lẫn các Thanh tra Quốc hội ( như đã trình bày ở trên ), và trực tiếp nằm dưới sự chỉ đạo của Thủ tướng.
   
   Cơ cấu của Chính phủ cũng có thể được tăng thêm Viện công tố - với chức năng công tố nhà nước ( tổ chức và hoạt động của viện này sẽ được trình bày rõ hơn ở phần sau) .
   
   Tóm lại, hệ cơ quan hành pháp, gồm Chủ tịch nước, Chính phủ, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp, với hai nhiệm vụ chính là chấp hành và hành chính, trong thời gian tới cần phải được cải tổ lại theo hướng: tinh giản bộ máy đến tối ưu; các bộ, cơ quan ngang bộ phải được phân công, phân nhiệm rạch ròi, tránh tình trạng chồng chéo, lẫn lộn; đẩy mạnh cải cách hành chính theo hướng nhanh gọn, tiện lợi cho công dân và tổ chức. Việc tăng cường quyền lực vào tay cơ quan hành pháp không nhằm tới sự tập quyền, mà trên hết là để phục vụ nhân dân, để tôn trọng và bảo vệ các quyền công dân, quyền con người - một yêu cầu quan trọng của Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân.
   
   Hệ các cơ quan tư pháp hiện nay gồm có Toà án nhân dân, Toà án quân sự các cấp, Viện kiểm sát nhân dân, Viện kiểm sát quân sự các cấp. Tổ chức như vậy là chưa hợp lý do tạo nên sự chồng chéo, trùng lặp giữa các cơ quan truy tố, xét xử dân sự và quân sự; đồng thời, việc dàn trải các kiểm sát viên, các thẩm phán dân sự và quân sự cũng tạo nên sự khan hiếm cán bộ tư pháp. Giải pháp cho vấn đề này là sát nhập Tòa án quân sự vào Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát quân sự vào Viện kiểm sát nhân dân. Các vụ án dân sự cũng như quân sự sẽ được xét xử theo những trình tự khác nhau tùy theo những quy định khác nhau của pháp luật, nhưng đều được tiến hành bởi một cơ quan thống nhất.
   
   Đối với Toà án nhân dân:
   
   Hiến pháp cũng như Luật tổ chức Tòa án nhân dân đều quy định công tác xét xử được tiến hành độc lập, chỉ tuân theo luật; và đây cũng là nhiệm vụ quan trọng nhất của ngành tòa án để xây dựng thành công Nhà nước pháp quyền. Nhưng thực tế hiện nay sự độc lập này vẫn chưa cao, cụ thể là vẫn còn hiện tượng thỉnh thị án, duyệt án; chế độ tuyển chọn thẩm phán là bổ nhiệm nhưng trước đó lại phải qua Hội đồng tuyển chọn Thẩm phán do Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân cùng cấp làm chủ tịch; nhiệm kỳ Thẩm phán chỉ có 5 năm... Những quy định này phần nào đã làm giảm đi tính độc lập của Thẩm phán cũng như của cơ quan xét xử.
   
   Từ đó, nhóm nghiên cứu xin đề ra một số giải pháp như sau:
   
   Thứ nhất, các tòa án sơ thẩm không thể tiếp tục phụ thuộc vào lãnh thổ hành chính như hiện nay, Tòa án cần độc lập với chính quyền địa phương; các Thẩm phán, dù là ở cấp cơ sở cũng cần được do trung ương bổ nhiệm. Như vậy sẽ chỉ có một Hội đồng tuyển chọn Thẩm phán duy nhất, do Chánh án Tòa án nhân dân tối cao làm chủ tịch. Quy định này giúp hệ thống xét xử được độc lập về tổ chức đối với các cơ quan hành chính địa phương; đồng thời tạo ra sự đồng bộ trong đội ngũ Thẩm phán, do chỉ có một mặt bằng đánh giá thống nhất trong cả nước.
   
   Thứ hai, các cấp Tòa án hoạt động không phụ thuộc nhau, không có tòa nào có thẩm quyền xét xử cao hơn các tòa khác, mà chỉ quan hệ với nhau bằng quan hệ tố tụng: Tòa sơ thẩm bị kháng cáo thì Tòa phúc thẩm xét xử, Tòa phúc thẩm bị kháng cáo thì Tòa giám đốc thẩm xét xử. Quy định này đảm bảo sự phân công, phân nhiệm ngay trong bản thân ngành tòa án, tăng cường tính độc lập của từng tòa án, tránh hiện tượng thỉnh thị án, duyệt án.
   
   Thứ ba, nên kéo dài nhiệm kỳ của các Thẩm phán từ 5 năm như hiện nay lên thành 7 năm, với những Thẩm phán của Tòa án nhân dân tối cao có thể kéo dài nhiệm kỳ lên tới 12 năm giống như quy định ở Nga. Bên cạnh đó cũng phải đảm bảo chế độ lương bổng, phụ cấp của các Thẩm phán, để hành pháp không thể lấy đây làm sức ép lên cơ quan xét xử, cũng như không khiến các Thẩm phán vì có cuộc sống khó khăn mà dễ bị mua chuộc.
   
   Thứ tư, phải không ngừng tăng cường hoạt động bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ cũng như giáo dục đạo đức cho các Thẩm phán, để họ thực sự là những con người có đủ cả tài cả đức, đảm bảo giữ vững sự nghiêm minh của pháp luật, đảm bảo xét xử đúng người đúng tội.
   
   Đối với Viện kiểm sát nhân dân:
   
   Các cơ quan kiểm sát có hai chức năng chính là thực hiện quyền công tố nhà nước và giám sát các hoạt động tư pháp. Nhưng do thực tế hiện nay ở hầu hết các nước trên thế giới đều không có cơ quan nào nắm giữ những chức năng như vậy, nên nhóm nghiên cứu xin mạnh dạn đưa ra khuyến nghị tách Viện kiểm sát nhân dân hiện nay thành hai cơ quan riêng: Viện Công tố thực hiện chức năng công tố nhà nước, nằm dưới sự điều hành, quản lý của Chính phủ; và Uỷ ban giám sát Tư pháp trực thuộc Tòa án nhân dân tối cao. Đây cũng là một đòi hỏi của sự phân công, phân nhiệm rõ ràng trong bộ máy nhà nước, nhằm đảm bảo cho sự nghiêm minh của pháp luật, vì lợi ích của nhân dân.
   
   Thực tế hiện nay cho thấy hoạt động điều tra để khởi tố các vụ án hình sự chủ yếu do các cơ quan điều tra của Chính phủ đảm nhiệm: cơ quan điều tra Bộ Công an, Thanh tra Chính phủ... Bởi vậy, việc tách Điều tra viên và Công tố viên ra thành hai cơ quan độc lập với nhau là hoàn toàn bất hợp lý: Công tố viên sẽ khó nắm bắt tình hình thực tế vụ việc, và Điều tra viên không nhận được chỉ đạo cụ thể để tiến hành tác nghiệp... Bởi vậy, việc thành lập Viện công tố thuộc Chính phủ, thống nhất chỉ đạo các hoạt động điều tra, khởi tố các vụ án hình sự là hoàn toàn hợp lý.
   
   Viện công tố vẫn sẽ hoạt động theo chế độ thủ trưởng như Viện kiểm sát nhân dân hiện nay, với Viện trưởng do Chủ tịch nước hoặc Thủ tướng đề nghị Quốc hội phê chuẩn.
   
   Còn Uỷ ban giám sát Tư pháp trực thuộc Tòa án nhân dân tối cao, có thể do chính Chánh án hoặc Phó Chánh án Tòa án nhân dân tối cao làm Chủ nhiệm. Có nhiệm vụ kiểm tra, giám sát các hoạt động trong lĩnh vực tư pháp, từ điều tra, khởi tố tới xét xử. Có thể coi Uỷ ban này gần giống như Tòa phá án của Pháp: "Tòa này không xét nội dung vụ kiện mà chỉ đảm bảo sự tôn trọng việc áp dụng luật lệ tố tụng một cách chính xác. Tòa án này có quyền hủy bỏ các bản án xét xử không đúng thủ tục và giao hồ sơ cho một tòa án cùng cấp để xử lại"(1).
   
   Uỷ ban giám sát Tư pháp này nên hoạt động theo chế độ thủ trưởng. Các thanh tra của Uỷ ban có thể là các Thẩm phán, các Công tố viên có nhiều kinh nghiệm, được lựa chọn bởi Hội đồng tuyển chọn Thẩm phán và do Chánh án Tòa án nhân dân tối cao bổ nhiệm. Nhiệm kỳ của các thanh tra này có thể là 7 hoặc 12 năm giống nhiệm kỳ của các Thẩm phán.
   
   Tóm lại, hoạt động tư pháp hiện nay cần phải đẩy mạnh hơn nữa tính độc lập của mình; xây dựng đội ngũ cán bộ tư pháp có đủ đức đủ tài, đảm bảo tính nghiêm minh của pháp luật, thực sự là "người canh giữ tự do cá nhân, bảo đảm sự tôn trọng nguyên tắc... theo những điều kiện do luật định"(2).
   
   Qua tất cả những phần đã trình bày ở trên, có thể thấy sự phân công, phân nhiệm giữa các cơ quan nhà nước: Quốc hội - nắm quyền lập pháp và giám sát chung, Chủ tịch nước và Chính phủ nắm quyền hành pháp, Tòa án nhân dân nắm quyền tư pháp là một đòi hỏi tất yếu. Đòi hỏi cải cách bộ máy nhà nước hiện nay là củng cố vai trò là cơ quan quyền lực cao nhất của Quốc hội, tăng cường quyền lực cho cơ quan hành pháp, bảo đảm sự độc lập của cơ quan tư pháp; đồng thời, cần mở rộng dân chủ, tạo điều kiện cho nhân dân tham gia vào tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trong cả ba lĩnh vực: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Bên cạnh đòi hỏi phải phân công, phân nhiệm một cách rạch ròi thì giữa các nhánh cơ quan vẫn cần có mối liên hệ mật thiết, đảm bảo sự thống nhất của quyền lực nhà nước, đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng. Điều này được thể hiện qua quyền giám sát của Quốc hội; các cơ quan khác có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội; qua việc hành pháp tham gia bổ nhiệm các chức vụ tư pháp; cũng như tư pháp có quyền xét xử các cá nhân hành pháp.
   
   Sự phân tách các lĩnh vực hoạt động trong sự thống nhất của quyền lực nhà nước là nguyên tắc cơ bản của Nhà nước pháp quyền, đảm bảo mọi cơ quan nhà nước đều đứng dưới pháp luật, không nằm ngoài hay nằm trên pháp luật, đảm bảo cho quyền lực do nhân dân ủy thác không thể bị lạm dụng mà dẫn đến tình trạng chuyên quyền, độc tài.
   
   
   Đối với các cấp chính quyền địa phương:
   
   Như đã từng trình bày ở trên, xu hướng mới của cải cách bộ máy nhà nước ở các nước trong thời gian gần đây là phân cấp, phân quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. Nguyên tắc này cũng đảm bảo được những yêu cầu quan trọng của mô hình Nhà nước pháp quyền mà chúng ta cần quan tâm.
   
   Phân cấp là cắt chia đứt đoạn công việc cho từng cấp hành chính giải quyết. Như việc xây dựng đường hiện nay chẳng hạn: Muốn xây dựng đường thì đầu tiên Chính phủ xây đường quốc lộ, tỉnh xây dựng đường nối từ đường quốc lộ vào tỉnh mình và gọi là tỉnh lộ, cứ như vậy, huyện và xã cũng tự xây dựng đường trong phạm vi của mình, cuối cùng tạo thành tuyến giao thông liên tục.
   
   Còn phân quyền là thực hiện công việc một cách trọn gói, đã giao quyền cho cơ quan nào thì cơ quan đó làm tất cả.
   
   Trong điều kiện mới hiện nay, khi tình hình thế giới đang có những phát triển nhanh chóng và phức tạp, Việt Nam lại vừa gia nhập vào Tổ chức thương mại Quốc tế WTO, đánh dấu một bước hội nhập quan trọng với thế giới, chắc chắn công việc của Chính phủ trong thời gian tới sẽ ngày càng nặng nề và nan giải. Bởi vậy, đối với những công việc hành chính sự vụ mà có thể giao cho các địa phương tự giải quyết thì Chính phủ nên giao lại, không nên ôm đồm tất cả như hiện nay, mà chỉ tập trung vào quản lý tầm vĩ mô, trên phạm vi cả nước mà thôi.
   
   _____________
   
   (1)(2) TS Nguyễn Thị Hồi: Sđd, tr.212
   
   Chủ trương xã hội hóa các lĩnh vực trong đời sống xã hội của Đảng và Nhà nước trong thời gian gần đây thực chất cũng là đòi hỏi Chính phủ giao lại những việc có thể giao cho chính quyền địa phương, và chính quyền địa phương giao lại những việc có thể giao lại cho các cá nhân, tổ chức trong xã hội thực hiện, mà biểu hiện cụ thể là chuyển từ hình thức chính quyền phụ thuộc sang hình thức chính quyền tự quản.
   
   Thuật ngữ "Chính quyền trung ương" và "Chính quyền địa phương" được sử dụng ở nước ta từ sau Cách mạng Tháng 8 năm 1945. Từ Hiến pháp năm 1959, "Chính quyền địa phương" được đổi lại tên gọi thành "Hội đồng nhân dân" và "Uỷ ban nhân dân". Có thể hiểu hai thuật ngữ này là không có gì khác nhau, và ngày nay chúng vẫn được dùng thay cho nhau, nhưng theo Sắc lệnh số 63/SL năm 1945 của Chủ tịch nước thì Chính quyền địa phương "là một pháp nhân công, có thể tự quyết định một số công việc của địa phương không cần xin ý kiến cấp trên mà chỉ chịu sự giám hộ hành chính ( hậu kiểm )"(1), quy định này khác cơ bản so với hiện nay, từ sau năm 1960, các Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân được coi là "một pháp nhân có thẩm quyền tự chịu trách nhiệm, chỉ hoạt động trong phạm vi được phân cấp đến đâu làm đến đó"(2). Từ hai định nghiã này có thể nhận thấy chính quyền địa phương hiện nay có thẩm quyền tự quyết thấp hơn nhiều so với bản Hiến pháp năm 1946.
   
   Vì Việt Nam ta là một nhà nước đơn nhất nên tuyệt đối không thể coi "Hội đồng nhân dân là Quốc hội, và Uỷ ban nhân dân là Chính phủ ở địa phương", làm như vậy sẽ gây ra tình trạng địa phương cục bộ, nhà nước bị chia nhỏ; nhưng cũng không thể tiếp tục cơ chế tập trung cao độ vào trung ương như hiện nay, dẫn đến sự quá tải trong hoạt động của Chính phủ, và không đảm bảo được chủ quyền nhân dân ở cấp chính quyền địa phương. Bởi vậy, cần xem xét lại cơ cấu tổ chức và hoạt động của hai cơ quan này, thực hiên sự phân quyên, phân cấp một cách hợp lý, đảm bảo dân chủ ở cơ sở, đảm bảo nguyên tắc pháp quyền trong bộ máy nhà nước.
   
   _____________
   
   (1) LS Nguyễn Văn Thảo: Sđd, tr.389
   
   (2) LS Nguyễn Văn Thảo: Sđd, tr.390
   
   Trong bản thân cách hiểu về Hội đồng nhân dân cũng còn rất nhiều những vấn đề cần làm rõ.
   
   Nếu theo Hiến pháp thì Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước tại địa phương, là cơ quan dân cử, từ đó có thể hiểu Hội đồng nhân dân thuộc nhánh lập pháp; nhưng về hoạt động thì cơ quan này lại có chức năng chủ yếu là thực hiện các chính sách, chủ trương, pháp luật của trung ương tại địa phương mình, nên lại được xem là thuộc nhánh hành pháp. Bên cạnh đó, các đại biểu Hội đồng nhân dân là đại biểu cho nhân dân tại địa phương mình, chứ không phải công chức nhà nước, họ là đại diện cho những người chủ - nhân dân, chứ không phải những người thừa hành quyết định của cơ quan hành chính. Bởi vậy, cần phân định rõ Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước hay cơ quan hành pháp, là cơ quan dân cử hay cơ quan chấp hành. Mà theo nhóm nghiên cứu thì hợp lý nhất là xếp cơ quan này vào nhánh lập pháp, với chức năng chủ yếu là quyết định một số các vấn đề ở địa phương được trung ương ủy quyền.
   
   Cần phân biệt rõ chức năng, thẩm quyền của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, mà cụ thể là
   
   1) Hội đồng nhân dân có các thẩm quyền:
   

   • - Tự quyết định trong một số lĩnh vực.
   • - Tự quyết định nhưng phải hỏi xin ý kiến các cơ quan cấp trên trong một số lĩnh vực.
   • - Chất vấn, giám sát các cơ quan cùng cấp.
   • - Tư vấn hoạt động cho cơ quan hành pháp khi cơ quan này yêu cầu.
   • - Là một pháp nhân đầy đủ, có quyền vay nợ, phát hành trái phiếu, huy động các nguồn vốn xây dựng địa phương.

   
   
   Uỷ ban nhân dân có các thẩm quyền:
   

   • - Chấp hành, thực thi các nghị quyết của Hội đồng nhân dân.
   • - Quản lý tài chính, tài sản, nhân sự tại địa phương.
   • - Chỉ đạo, hướng dẫn, phối hợp, kiểm tra, tổ chức công việc... cho các cơ quan của mình cũng như cho chính quyền cấp dưới.

   
   
   _____________
   
   (1) LS Nguyễn Văn Thảo: Sđd, tr.285
   
   (2) Điều 2 Pháp lệnh Thủ đô Hà Nội- www.vietlaw.org.vn.
   
   Pháp lệnh Thủ đô Hà Nội được Uỷ ban Thường vụ Quốc hội khóa 10 ban hành ngày 28/12/2000 có thể được xem là một hình mẫu về "phân công trách nhiệm và phân cấp quản lý nhà nước"(2) đối với địa phương.
   
   Theo đó, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân thành phố Hà Nội có quyền tự chủ trong một số các lĩnh vực hoạt động, mà cụ thể là:
   

   • - Chính quyền thành phố có quyền lập quy, tự đặt ra các quy tắc trong một số các lĩnh vực trên cơ sở các luật và các quy định của Quốc hội và Chính phủ.
   • - Có ngân sách riêng, chủ động trong việc thu chi, có quyền huy động các nguồn vốn đầu tư kể cả việc phát hành trái phiếu xây dựng Thủ đô.
   • - Ở một số lĩnh vực như quản lý đầu tư, tổ chức đấu thầu, sắp xếp các doanh nghiệp nhà nước thuộc thành phố, khuyến khích xã hội hóa các dịch vụ công ích, quản lý và phát triển hạ tầng xã hội, quản lý nhà đất trong thành phố, quản lý bộ máy và công chức thành phố... thì chính quyền thành phố được phép tự quyết định mà không cần xin phép Chính phủ, nhưng vẫn chịu sự kiểm tra, giám sát của Chính phủ.
   • - Tự quản lý, tự cân đối các hoạt động kinh tế trên địa bàn Thủ đô.

   
   
   Mô hình phân cấp, phân quyền đối với Hà Nội như trên cần được mở rộng ra khắp các tỉnh, thành trong cả nước, tuy nhiên, cũng phải xem xét tới tình hình cụ thể ở từng địa phương, tùy thuộc vào tính chất thành thị hay nông thôn mà tổ chức lại các cơ quan chính quyền địa phương cho hợp lý.
   
   Có thể dễ dàng nhận thấy sự khác biệt rất lớn giữa đời sống đô thị và đời sống nông thôn; nhưng hiện nay, việc tổ chức chính quyền cấp cơ sở ở hai khu vực này lại được cào bằng như nhau. Đó là một điều rất bất hợp lý.
   
   Với chính quyền cơ sở ở khu vực nông thôn, nên theo quy định trong Hiến pháp năm 1946, tức là kiện toàn và tăng cường cho chính quyền cấp xã và cấp tỉnh, giao cho chúng quyền tự quyết rộng rãi trên nhiều lĩnh vực trên địa bàn mình; còn ở cấp huyện chỉ cần có cơ quan hành chính đại diện, mà không cần có cơ quan đại diện nhân dân ở cấp này. Cách tổ chức như vậy khẳng định vai trò của cấp quản lý chung ở địa phương là cấp tỉnh, cũng như vị trí của cấp cơ sở là cấp xã, còn cấp huyện chỉ là một cấp trung gian mà thôi.
   
   Với chính quyền đô thị, do đô thị là một khu vực nhỏ lại tập trung dân cư đông đúc, trên địa bàn có nhiều các trung tâm cơ quan hành chính, trường học, bệnh viện, nơi giải trí... nên cần có cách quản lý khác với ở vùng nông thôn.
   
   Nếu như ở vùng nông thôn, chính quyền được chia ra nhiều cấp khác nhau, từ tỉnh, huyện tới xã, thì ở đô thị chỉ nên có một cấp chính quyền duy nhất; ở những đô thị lớn như Hà Nội hay thành phố Hồ Chí Minh, nếu cần có thêm các chính quyền cấp cơ sở cấp quận, phường thì chỉ cần các Uỷ ban nhân dân làm nhiệm vụ đại diện hành chính, được bổ nhiệm từ trên xuống, nhằm thay mặt cho chính quyền thành phố giải quyết các công việc hành chính trong địa bàn. Nguyên nhân của yêu cầu này là do đô thị là một thể thống nhất, với hệ thống đường xá giao thông, hệ thống điện, hệ thống cấp thoát nước, vệ sinh môi trường... Việc chia cắt đô thị thành các quận, các phường rồi chia nhau quản lý các mảnh của một hệ thống nhất như hiện nay là hoàn toàn không phù hợp và cần phải bãi bỏ.
   
   Về tổ chức chính quyền các cấp, nhóm nghiên cứu xin đưa ra một số khuyến nghị như sau:
   
   - Chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương:
   
   Hiện tại cả nước có 59 tỉnh và 5 thành phố trực thuộc trung ương.
   
   Đây sẽ là cấp hành chính quan trọng bậc nhất, vì trực tiếp nắm vai trò quản lý, điều hành các hoạt động của nhân dân; Chính phủ và các bộ sẽ chỉ là các cơ quan chuyên môn chuyên hoạt động hoạch định chính sách và quản lý vĩ mô, mà không tham gia vào giải quyết các vấn đề cụ thể của nhân dân nữa. Để đảm bảo được điều này, chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương sẽ được tổ chức bao gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, đứng đầu là Chủ tịch Uỷ ban nhân dân.
   
   Hội đồng nhân dân bao gồm các đại biểu do nhân dân bầu ra theo hình thức bỏ phiếu phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Cơ quan này có chức năng lập quy, quyết định các vấn đề trên địa bàn tỉnh, thành mình, trong khuôn khổ pháp luật và quy định của chính quyền trung ương.
   
   Ủy ban nhân dân gồm Chủ tịch Uỷ ban do nhân dân bầu cử, trên cơ sở Thủ tướng bổ nhiệm, và các giám đốc sở chuyên ngành, với chức năng chủ yếu là thực hiện các quyết nghị của Hội đồng nhân dân cùng cấp.
   
   Hiện nay, cần phải có các quy định tăng cường quyền giám sát của các đại biểu Hội đồng nhân dân đối với Uỷ ban nhân dân, cho phép bỏ phiếu tín nhiệm một cách định kỳ và thường xuyên đối với các thành viên của Uỷ ban nhân dân. Ngoài ra, để đảm bảo sự phân công, phân quyền giữa chức năng quy định của Hội đồng nhân dân và chức năng thừa hành của Uỷ ban nhân dân, cần quy định các đại biểu không thể đồng thời là các thành viên của Uỷ ban nhân dân; bên cạnh đó cần khuyến khích các đại biểu là các cán bộ hưu trí có đủ năng lực, hiểu biết, đủ điều kiện sức khỏe, để tuy không có sự dùng chung nhân viên nhưng Hội đồng nhân dân vẫn có đầy đủ hiểu biết về tình hình kinh tế, chính trị, xã hội ở địa phương...
   
   Bên cạnh đó, cần phải có một Ban chỉ đạo địa phương về đấu tranh phòng chống tham nhũng, nằm dưới sự chỉ đạo của Ban chỉ đạo trung ương thuộc chính phủ, và phải báo cáo công tác, chịu sự giám sát, kiểm tra, đôn đốc của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.
   
   - Chính quyền cấp huyện - xã:
   
   Chính quyền cấp quận ở đô thị có thể bị bãi bỏ, như đã trình bày ở phần trên, còn chính quyền cấp huyện ở khu vực nông thôn cũng chỉ nên có cơ quan đại diện hành chính mà không có cơ quan dân cử ở cấp này. Cơ quan hành chính ở cấp huyện đứng đầu là Chủ tịch Uỷ ban nhân dân, do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh bổ nhiệm, có nhiệm vụ đại diện cho tỉnh giải quyết các sự vụ hành chính trong phạm vi lãnh thổ huyện, giám sát, tư vấn hoạt động của các chính quyền xã.
   
   Chính quyền cấp xã được xem là hạt nhân cơ sở của nền hành chính quốc gia. Hiện nay cả nước có khoảng 10.500 xã (không kể các phường, thị trấn).
   
   Do xã là một cộng đồng cư dân gắn bó với nhau từ lâu đời, mối quan hệ đó không ai có thể phá vỡ được, bởi vậy, phải tổ chức chính quyền cấp xã dưới hình thức giao cho nhân dân tự quản.
   
   Hội đồng nhân dân xã do nhân dân bầu ra, cũng có chức năng, quyền hạn tương tự như Hội đồng nhân dân tỉnh. Nhưng chính quyền huyện có quyền giám sát hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã, thậm chí có quyền giải tán cơ quan này khi nhận thấy có sai phạm.
   
   Uỷ ban nhân dân xã đứng đầu là Chủ tịch Uỷ ban, có thể do nhân dân bầu, có thể do Hội đồng nhân dân bầu, mà cũng có thể do cấp trên bổ nhiệm. Nên có sự linh hoạt trong quy định này tùy vào điều kiện cụ thể của từng địa phương: mật độ dân số, trình độ và ý thức tham gia hoạt động chính trị của nhân dân, mức độ đô thị hóa của vùng nông thôn...
   
   Nói tóm lại, việc tiến hành xây dựng cơ chế phân cấp, phân quyền ở địa phương trong thời gian sắp tới là một đòi hỏi cấp thiết, mà biểu hiện cụ thể là phải tăng cường quyền hạn cho chính quyền địa phương trong một số các lĩnh vực hành chính công, tự quản về ngân sách, tổ chức nhân viên... Phải tuyệt đối đảm bảo rằng công việc nào địa phương có thể làm được thì chuyển giao cho địa phương, Chính phủ và các cơ quan ngang bộ sẽ chấm dứt việc tác động trực tiếp tới đời sống cá biệt của nhân dân, mà chỉ quan tâm tới hoạt động hoạch định chính sách và quản lỹ vĩ mô cả đất nước. Tổ chức bộ máy nhà nước như vậy mới đảm bảo dân chủ, khẳng định nhân dân thực sự là chủ của quyền lực nhà nước, đảm bảo không cơ quan nào có khả năng lạm quyền, tất cả các cấp chính quyền đều nằm dưới pháp luật.

    
4. 31-12-2010 01:01 #5

   
   

   luathoc

   I'm a Robot
   

   Tư tưởng phân chia quyền lực đã xuất hiện từ rất sớm trong lịch sử các học thuyết chính trị - pháp lý thế giới.
   
   Ban đầu nó chỉ được biểu hiện một cách sơ khai trong tổ chức bộ máy nhà nước các quốc gia cổ đại. Trên cơ sở đó, các học giả đương thời đã xây dựng những nền tảng tư tưởng đầu tiên của một trong những nguyên tắc quan trọng nhất trong xây dựng nhà nước về sau này: quyền lực không thể giao trọn vẹn cho một cá nhân, một tập thể, mà phải được chia tách ra, trao vào những bàn tay khác nhau, như thế mới đạt hiệu quả cao nhất.
   
   Trong thời kỳ Cách mạng Tư sản, tư tưởng phân chia quyền lực đã được các học giả tư sản cấp tiến phát triển và hoàn thiện, mà đỉnh cao là gắn với những cái tên như: John Locke, Charles Louis Montesquieu, Jean-Jacques Rousseau... Từ đây, phân chia quyền lực đã chính thức trở thành một học thuyết đầy đủ, trọn vẹn và hoàn hảo, đã trở thành hòn đá tảng trong xây dựng và tổ chức bộ máy nhà nước của mọi nước tư sản.
   
   Chủ nghĩa Mác cho rằng phân quyền đơn thuần chỉ là sự phân công lao động trong bộ máy nhà nước, giống như sự phân công lao động trong một xưởng sản xuất của chủ tư bản.
   
   Dựa theo quan điểm này một cách máy móc, nhiều học giả đã phủ nhận tư tưởng phân quyền, để không áp dụng nó trong tổ chức bộ máy nhà nước xã hội chủ nghĩa, giống như sự phủ nhận của phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa trong lòng một xã hội xã hội chủ nghĩa.
   
   Nhưng ngày nay, trước những đòi hỏi phải cải cách lại bộ máy nhà nước ta theo hướng Nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân, việc xem xét lại vị trí, vai trò của tư tưởng phân quyền đã trở thành một yêu cầu bức thiết.
   
   Tư tưởng phân chia quyền lực và mô hình Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân có mối liên hệ chặt chẽ với nhau.
   
   Tư tưởng phân chia quyền lực chỉ có thể phát huy hết những ưu điểm của nó trong một xã hội thực sự dân chủ, khi nhân dân thực sự là chủ thể của quyền lực nhà nước, khi nhà nước thực sự bảo vệ và tôn trọng các quyền của công dân... hay nói một cách khác là trong một xã hội pháp quyền.
   
   Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân chỉ có thể trở thành hiện thực khi bản thân các cơ quan nhà nước luôn phải phục tùng pháp luật do chính nó ban hành; và để đảm bảo cho các cơ quan nhà nước luôn nằm dưới pháp luật thì còn cách thức nào có hiệu quả hơn việc áp dụng nguyên tắc phân quyền ? Từ đó có thể khẳng định sự phân công, phân quyền giữa các cơ quan trong việc phối hợp thực hiện quyền lực nhà nước là một đòi hỏi bắt buộc, là một nhân tố cấu thành không thể thiếu của mô hình Nhà nước pháp quyền.
   
   Bởi vậy, không thể không áp dụng những hạt nhân hợp lý của tư tưởng và nguyên tắc phân quyền vào tổ chức bộ máy Nhà nước ta hiện nay.
   
   Trong quá trình chuẩn bị cho việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp và các Luật tổ chức nhà nước cho phù hợp với yêu cầu của thời đại và thông lệ quốc tế, nhóm nghiên cứu chúng em xin viết bản báo cáo kết quả nghiên cứu này với đôi dòng khuyến nghị, rất mong những hạt nhân hợp lý, những điểm tiến bộ của nguyên tắc phân quyền sẽ được áp dụng sâu rộng trong tổ chức bộ máy nhà nước: các cơ quan tối cao của Nhà nước - đại diện cho ba nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp cần phải được tổ chức độc lập hơn nữa, tránh chồng chéo, lẫn lộn; đảm bảo công tác thanh, kiểm tra, công tác đấu tranh phòng chống tham nhũng được tiến hành hiệu quả... Bên cạnh đó cần phải tiến hành phân cấp, phân nhiệm một cách rõ ràng giữa trung ương và địa phương, đảm bảo không có sự trùng lặp, chồng chéo trong quản lý giữa các cấp.
   
   Công trình nghiên cứu này được chuẩn bị trong một thời gian có hạn, lại đề cập tới những vấn đề to lớn là "tư tưởng phân chia quyền lực" và "mô hình nhà nước pháp quyền", nên chắc chắn không tránh khỏi những sai sót. Nhóm nghiên cứu chúng em rất mong nhận được sự đánh giá, góp ý của các thầy cô để giúp kiến thức của mình hoàn thiện hơn.

    
5. 31-12-2010 01:03 #6

   
   

   luathoc

   I'm a Robot
   

   Tiếng Việt
   
   1. Bàn về khế ước xã hội, Jean- Jacques Rousseau, Nxb Lý luận chính trị, Hà Nội, năm 2006
   
   2. Bàn về tinh thần pháp luật, Charles Louis Montesquieu, Nxb Lý luận chính trị, Hà Nội, năm 2006
   
   3. Bàn về tự do, John Stuart Mill, Nxb Tri thức, Hà Nội, năm 2006
   
   4. Bảy mươi năm Đảng Cộng sản Việt Nam, các tác giả, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2000
   
   5. Bước vào thế kỷ 21, Báo cáo về tình hình phát triển thế giới 1999 - 2000 của Ngân hàng Thế giới, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 1999
   
   6. Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, TS Trần Hậu Thành, Nxb Lý luận chính trị, Hà Nội, năm 2005
   
   7. Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 ( sửa đổi ), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2006
   
   8. Hiến pháp Việt Nam ( Năm 1946, 1959, 1980 và 1992 ), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 1995
   
   9. Khảo luận thứ hai về chính quyền - Chính quyền dân sự, John Locke, Nxb Tri thức, Hà Nội, năm 2007
   
   10. Lịch sử thế giới cổ đại, Lương Ninh (chủ biên), Nxb Giáo dục, Hà Nội, năm 2002
   
   11. Lịch sử Văn minh Thế giới, Vũ Dương Ninh (chủ biên), Nxb Giáo dục, Hà Nội, năm 2007
   
   12. Luật bầu cử đại biểu Quốc hội, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 1997
   
   13. Luật tổ chức Quốc hội ( sửa đổi năm 2007 ), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2007
   
   14. Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi, Báo cáo về tình hình phát triển thế giới năm 1997 của Ngân hàng Thế giới, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 1998
   
   15. Phân cấp quản lý giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương ở Philippine, ThS Nguyễn Thị Minh Hà, Tạp chí Tổ chức nhà nước số 4/2002
   
   16. Phân quyền và tản quyền trong tổ chức và quản lý hành chính ở Pháp, Trần Đại Thắng, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 2/1996
   
   17. Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước, TS Nguyễn Thị Hồi, Nxb Tư pháp, Hà Nội, năm 2005
   
   18. Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam, quản lý xã hội bằng pháp luật, trích "Báo cáo chính trị của BCH Trung ương Đảng khoá VII tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII của Đảng", Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 4/1996
   
   19. Thuyết " Tam quyền phân lập " và bộ máy nhà nước tư sản hiện đại, Viện khoa học xã hội Việt Nam, Viện thông tin khoa học xã hội, Hà Nội, năm 1992
   
   20. Từ điển Hành chính, Tô Tử Hạ ( chủ biên ), Nxb Lao động - Xã hội, Hà Nội, năm 2003
   
   21. Từ điển Luật học, Viện khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp, Nxb Từ điển bách khoa, Nxb Tư pháp, Hà Nội, năm 2006
   
   22. Từ điển Triết học, Nxb Tiến bộ, Matxcơva, năm 1986
   
   23. Văn kiên đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX, Đảng Cộng sản Việt Nam Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2001
   
   24. Văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Đảng Cộng sản Việt Nam Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2006
   
   25. Việt Nam thực hiện cam kết, Báo cáo của Ngân hàng Thế giới - Ngân hàng phát triển Châu Á tại Hội nghị nhóm Tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam, năm 2002
   
   26. Về " phân cấp, phân quyền - cải cách hành chính và tự quản " tại Cộng hoà Liên bang Đức, Đặng Quốc Tiến, Tạp chí Tổ chức Nhà nước, số 8/2004
   
   27. Về cương lĩnh đổi mới và phát triển, Viện Mác - Lênin, Nxb Thông tin lý luận, Hà Nội, năm 1991
   
   28. Xây dựng Nhà nước pháp quyền dưới sự lãnh đạo của Đảng, LS Nguyễn Văn Thảo, Nxb Tư pháp, Hà Nội, năm 2006
   
   29. Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, GS-TS Đào Trí úc, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2006
   
   Tiếng Anh
   
   1. Declaration of the Rights of Man and of the Citizen, Approved by the National Assembly of France, 1789, translate by Marquis de Lafayette and Thomas Jefferson
   
   2. Polictics, Aristote, 350BC, Translated by Benjamin Jowett
   
   3. Two treatises of Gorvernment, John Locke, Reprinted, The sixth time, by A. Millar and H. Woodfall
   
   4. Federal Constitution of The Swiss Confederation, Adopted in the votation of April 18, 1999, certified as accurate by decision of the Federal Government of August 11, 1999 and based on the Federal Decree of December 18, 1998.

Posted in: Hoc Kỳ I Lý luận về nhà nước