Mối quan hệ giữa chính phủ với quốc hội trong công tác xây dựng pháp luật.

MỐI QUAN HỆ GIỮA CHÍNH PHỦ VỚI QUỐC HỘI TRONG CÔNG TÁC XÂY DỰNG PHÁP LUẬT
TS. Luật học Phạm Tuấn Khải - Phó Trưởng ban – Ban Xây dựng pháp luật Văn phòng Chính phủ

I. Một số yêu cầu của mối quan hệ giữa Chính phủ với Quốchội trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Công tác xây dựng pháp luật ngày càng trở nên quan trọng trong điều kiện nước ta đang chuyển đổi từ nền kinh tế tập trung quan liêu bao cấp sang cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đặc biệt là quá trình hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay. Trong quá trình chỉ đạo hoạt động lập pháp, Đảng ta nhấn mạnh “…phấn đấu trong những năm tới dần dần có đủ các đạo luật điều chỉnh các lĩnh vực của đời sống xã hội theo đúng đường lối, quan điểm của Đảng, bảo đảm định hướng XHCN; dựa trên cơ sở tổng kết thực tiễn Việt Nam, có nghiên cứu tham khảo chọn lọc kinh nghiệm nước ngoài…”1 và cần phải “ Cải tiến sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan của Quốc hội và Chính phủ để bảo đảm tính kịp thời và nâng cao chất lượng xây dựng luật”2. Trong các Nghị quyết của Chính phủ, chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ cũng đều tập trung hướng dẫn các Bộ, nghành làm tốt hơn nữa công tác trình các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ chuẩn bị trước Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội3.

2. Xuất phát từ chức năng của Quốc hội và Chính phủ trong bộ máy nhà nước thông qua mối quan hệ giữa hai hoạt động lập pháp và hành pháp ở Việt nam, Chính phủ xem như chủ thể chính trong việc soạn thảo, trình các dự án luật, pháp lệnh trước Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, hay nói cách khác, sáng kiến lập pháp hiện nay chủ yếu là từ phía Chính phủ (trên 90% các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình). Điều đó khẳng định một thực tế là: trong điều kiện một Đảng cầm quyền ở Việt Nam, việc hoạch định chính sách cũng như xây dựng, ban hành các dự án luật, pháp lệnh không phải chỉ có một cơ quan duy nhất, mà là sản phẩm của mối quan hệ mang tính chất “ cộng đồng trách nhiệm” giữa các chủ thể trình (trong đó có Chính phủ) và chủ thể ban hành là Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

3. Chất lượng lập pháp của chúng ta, theo đánh giá của giới chuyên môn hiện nay là thấp, chất lượng không cao; nhiều dự án luật, pháp lệnh không khả thi, thiếu thực tiễn v.v…Có nhiều nguyên nhân, nhưng một trong những nguyên nhân chính là sự phối kết hợp giữa Chính phủ (các cơ quan của Chính phủ) vói Quốc hội (các cơ quan của Quốc hội) trong quá trình xây dựng chưa đạt yêu cầu của một chu trình lập pháp khoa học, khách quan và mang tính sáng tạo.

Qua theo dõi, chúng tôi thấy nguyên nhân trên chính là ” vùng trũng” trong quá trình xây dựng luật, pháp lệnh hiện nay.

4. Về mặt pháp lý, chúng ta chưa có quy chế ràng buộc lẫn nhau giữa các cơ quan của Chính phủ với Quốc hội (thông qua các chế tài cụ thể) để quy định rõ trách nhiệm của từng cơ quan trong mối quan hệ này. Chúng ta có các đạo luật về tổ chức (tổ chức Quốc hội, Chính phủ), các đạo luật này chỉ quy định thẩm quyền mang tính chất nội dung chứ không phải quy định thể hiện mối quan hệ mang tính thủ tục trong việc phối hợp dể tăng cường công tác lập pháp. Hiện nay, chúng ta có Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) năm 2002 quy định các thủ tục, trình tự xây dựng một dự án luật, pháp lệnh, nhưng cũng chưa có một quy định nào khẳng định mối quan hệ (tôi nhắc lại, mang tính chế tài, nếu các chủ thể không thực hiện thì phải chịu trách nhiệm gì?). Ví dụ, việc xây dựng chương trình xây dựng pháp luật, pháp lệnh không đáp ứng yêu cầu thực tế dẫn đến các đạo luật được ban hành không có hiệu quả thì ai chịu trách nhiệm, Bộ, nghành chủ trì, Chính phủ, Uỷ ban thường vụ Quốc hội hay quốc hội? Nguyên nhân này làm cho các cơ quan tham gia xây dựng chương trình theo hướng ‘mạnh ai, nấy làm” hoặc “ngành này có luật, pháp lệnh thì ngành ta cũng phải xây dựng luật, pháp lệnh” v.v…

Từ các yêu cầu trên, đòi hỏi chúng ta cần nghiên cứu kỹ nội dung các mối quan hệ giữa Chính phủ và Quốc hội trong việc tăng cường hoạt động lập pháp.

II. Nội dung các mối quan hệ giữa Chính phủ với Quốc hội trong công tác xây dựng pháp luật

Như trên đã phân tích, Quốc hội và Chính phủ hoạt động theo thẩm quyền do Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ quy định. Trong các quy định của Hiến pháp, luật có nhiều nội dung liên quan đến thẩm quyền của hai loại chủ thể này mối quan hệ (tại tham luận này, tôi không nhắc lại thẩm quyền (bao gồm các quy phạm nội dung) của Quốc hội, Chính phủ) mà chỉ đề cập đến khía cạnh mối quan hệ như là phương thức, cách thức, lề lối làm việc và trách nhiệm của 2 chủ thể này thông qua các quy định đã có hoặc thực tiễn đã có mà chưa được quy phạm hoá.

Nội dung mối quan hệ

Có thể liệt kê nhiều nội dung về mối quan hệ giữa 2 chủ thể này trong việc tăng cường hoạt động lập pháp, nhưng theo cách tiếp cận về mặt chuyên môn, chúng tôi trình bày các nội dung sau:

1. Mối quan hệ giữa các thành viên Chính phủ với Quốc hội (các Uỷ ban của Quốc hội, UBTVQH và Đại biểu Quốc hội).

Về lý thuyết, các thành viên Chính phủ do quốc hội phê chuẩn theo giới thiệu của Thủ tướng Chính phủ, chịu trách nhiệm trước Quốc hội (trách nhiệm chính trị) và trách nhiệm trước bộ, ngành mình với tư cách là Bộ trưởng trước Quốc hội, Chính phủ. Theo đó, Thành viên Chính phủ phải thực hiện thẩm quyền theo luật định, ngoài ra còn phải chịu trách nhiệm về các hoạt động chỉ đạo, điều hành cụ thể của mình trong bộ, ngành trước Quốc hội (Quốc hội có thể chất vấn những vấn đề cụ thể trong điều hành của Bộ trưởng…, kể cả quá trình xây dựng pháp luật).Thành viên Chính phủ hiện nay được chia thành 2 loại chủ thể (thành viên Chính phủ là đại biểu Quốc hội; thành viên Chính phủ không là đại biểu Quốc hội). Trong mối quan hệ với Quốc hội, các thành viên Chính phủ đều có trách nhiệm như nhau về ngành, lĩnh vực mình phụ trách, nhưng thẩm quyền đầy đủ sẽ thuộc về các thành viên Chính phủ là đại biểu Quốc hội. Bởi lẽ, họ có thể phát biểu trước Quốc hội với 2 tư cách: Thành viên Chính phủ và Đại biểu Quốc hội.

Từ cách khai thác thẩm quyền trên, trong thực tế cho thấy, các Bộ trưởng đều có trách nhiệm chính trị cao, làm tốt mọi nhiệm vụ Quốc hội, Chính phủ giao. Trong công tác lập pháp, thì trách nhiệm này cũng được thể hiện đầy đủ thông qua các hoạt động như thay mặt Chính phủ chịu trách nhiệm về các dự án luật, pháp lệnh trước Quốc hội, UBTVQH; trả lời chất vấn về các vấn đề liên quan đến xây dựng pháp luật và thực thi pháp luật; về tiến độ, chất lượng các dự án luật, pháp lệnh…

Hơn ai hết, các thành viên Chính phủ là người thực thi pháp luật, chỉ đạo, điều hành để đưa các dự án luật, pháp lệnh vào đời sống thực tiễn. Công tác lập pháp chỉ có thể phát huy hiệu quả khi các dự án luật, pháp lệnh được thực thi trong thực tiễn, thông qua sự chấp hành của Chính phủ, mà cụ thể là các Bộ, ngành. Tuy nhiên, trong thực tiễn, cũng có lúc, có nơi, việc thực hiện thẩm quyền này (thẩm quyền của các thành viên Chính phủ là đại biểu Quốc hội) cũng còn hạn chế, chẳng hạn, khi có ý kiến tại Chính phủ (nếucá nhân Bộ trưởng không được chấp nhận) thì thành viên Chính phủ (là Đại biểu Quốc hội) có thể phát biểu tại Quốc hội. Đây là việc làm không đúng với quy chế làm việc của Chính phủ.Theo chúng tôi, đây không phải là lỗi do Bộ trưởng mà là do cơ chế về đại biểu kiêm nhiệm của chúng ta. Vấn đề này cần được khắc phục trong tương lai.

2. Mối quan hệ trong quá trình xây dựng chương trình

Chúng ta nói nhiều đến việc cần phải có chiến lược xây dựng pháp luật, điều đó hoàn toàn đúng, và trước hết nó thể hiện trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm, từng khoá của Quốc hội. Thông thường chương trình là do Chính Phủ xây dựng trên cơ sở tập hợp các Bộ, ngành đề nghị, sau đó Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ tổng hợp trình Chính phủ, UBTVQH, Quốc hội.

Thời gian qua, chúng ta chưa có các quy định cụ thể về chương trình xây dựng pháp luật trong chiến lược xây dựng pháp luật, nhưng chương trình hành năm, hàng khoá cũng còn hạn chế. Sự phối kết hợp giữa các cơ quan mà Quốc hội với các cơ quan chủ trì xây dựng chương trình tại Chính phủ còn yếu. Các cơ quan của Chính phủ thì cứ trình theo yêu cầu của công tác quản lý ngành, lĩnh vực (hoặc như quan niệm phải có luật, pháp lệnh của ngành mình, như đã trình bày) mà không có sự tham gia của các Uỷ ban của Quốc hội(nếu có là khâu thẩm tra theo chức năng, chứ không tham gia ngay từ đầu) hoặc của công chúng . Theo chúng tôi, nếu làm được việc này thì đây cũng là nội dung giám sát và hoạt động của các Uỷ ban.

Cách làm việc của một số Uỷ ban hiện nay là “ cứ sang sân thì mới xử lý” là hạn chế tính khoa học, khách quan của chương trình. Phải chăng, ngay từ đầu cần có sự phối hợp của các Uỷ ban trong việc sáng kiến pháp luật từ phía các Bộ, ngành (về mặt tính cấp thiết, cơ sở khoa học, đánh giá thực tiễn, các lợi ích kinh tế -xã hội của các dự án trong tương lai v.v…) sẽ làm cho các dự án luật, pháp lệnh có sức sống trong thực tiễn, tránh sự chồng chéo, không khả thi và hiệu quả không cao

3. Mối quan hệ trong việc định hướng tư tưởng cho việc xây dựng các dự án luật, pháp lệnh.

Tính khả thi của các luật, pháp lệnh chính là tư tưởng, quan điểm của Đảng được thể hiện thông qua nội dung của chúng. Hơn ai hết, Quốc hội, mà cụ thể là các đồng chí lãnh đạo Quốc hội, Chính phủ (lãnh đạo chính trị) thường giữ các chức vụ quan trọng trong Đảng, nắm bắt định hướng và sự chỉ đạo của Đảng. Việc chỉ đạo, định hướng này là điều kiện đầu tiên bảo đảm cho chất lượng, hiệu quả của công tác lập pháp. Hoạt động này hiện nay chưa được thực hiện vì thực tế, ý tưởng xây dựng luật, pháp lệnh là của các Bộ, ngành chứ chưa thực sự là sự chỉ đạo của Quốc hội, Chính phủ, mặc dù Quốc hội là cơ quan thực hiện chức năng lập pháp (khi có sáng kiến, theo quy trình, Chính phủ sẽ trình chương trình xây dựng luật, pháp lệnh theo đề nghị của các Bộ)

Định hướng tư tưởng của các dự án bao gồm:
- Quan điểm, chính sách của Đảng cần thể hiện;
- Thực tiễn hoạt động quản lý (những vướng mắc cần tháo gỡ để giải quyết các mối quan hệ xã hội sẽ được luật, pháp lệnh điều chỉnh);
- Tác động của Nhà nước vào quá trình quản lý phù hợp với từng thời điểm cụ thể (các giai đoạn chuyển đổi của nền kinh tế, vấn đề xã hội hoá…)
- Mục tiêu và hiệu quả của các dự án.

Thực tế cho thấy, các ban soạn thảo rất lúng túng về định hướng chính trị của các dự án luật, pháp lệnh. Tình trạng không ai chỉ đạo hoặc xin ý kiến (khi gặp khó khăn) thì mất nhiều thời gian, dẫn đến chất lượng các dự án thấp (các dự án Luật Phòng, chống tham nhũng, Kinh doanh bất động sản, Đầu tư, Doanh nghiệp … là những ví dụ).

4. Kết nối thời gian thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh giữa các cơ quan của Quốc hội với Chính phủ

Đây là nội dung mối quan hệ nhằm tăng cường tiến độ lập pháp của Quốc hội. Thông thường, Nghị quyết của Quốc hội về chương trình được ban hành, UBTVQH phân công, nhưng không có thời gian tiến độ, do đó Chính phủ rất bị động. Nên chăng, cần có sự bàn thảo rằng, Luật A, pháp lệnh B sẽ thông qua thời gian nào, thông báo chính thức bằng văn bản cho Chính phủ hoặc các cơ quan chủ trì soạn thảo.

Kinh nghiệm cho thấy, dự án luật, pháp lệnh nào được thông báo trước (mà Chính phủ biết được) thì các cơ quan của Chính phủ sẽ chủ động hơn. Mặt khác, các cơ quan của Chính phủ cũng cần có lịch làm việc cụ thể để có sự tham gia từ phía các cơ quan của Quốc hội, đặc biệt là các cơ quan có trách nhiệm thẩm tra.

5. Mối quan hệ trong quá trình soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh.

Đây là khâu quan trọng, thông thường thường được các cơ quan tổ chức thực hiện tốt( soạn thảo, cung cấp thông tin, hội thảo, góp ý kiến trực tiếp...). Các cơ quan của Quốc hội cần tham gia ngay từ đầu quá trình soạn thảo soạn thảo. Thực tiễn, có ý kiến cho rằng, nếu các đại diện của các cơ quan của Quốc hội tham gia Ban soạn thảo sẽ không khách quan, bởi họ là cơ quan thẩm tra. Theo chúng tôi, việc phân biệt lập pháp, hành pháp ở nước ta cũng chưa phải triệt để như các nước có chế độ tam quyền phân lập, để rồi “ quyền anh, quyền tôi”. Do đó, trong quá trình soạn thảo nên có sự tham gia của các cơ quan của Quốc hội. Mặt khác. nếu được, cần có sự tham gia của các đại biểu Quốc hội chuyên trách (như đã làm ở một số đạo luật) sẽ nâng cao được chất lượng lập pháp.
Quá trình này cũng là điều kiện, cơ sở cung cấp các thông tin cần thiết cho Quốc hội.

III. Một số kiến nghịi, UBTVQH, các cơ quan của Quốc hội trong việc xem xét, cho ý kiến hoặc thẩm tra, tránh được việc lặp lại các ý kiến của Ban soạn thảo đã đưa ra thảo luận tại các bộ, ngành của Chính phủ

1. Về mặt pháp lý
Ngoài các Quy chế làm việc của Quốc hội, Chính phủ; Quy chế ban soạn thảo, tổ biên tập, các cơ quan của Chính phủ và Quốc hội cần có một quy định (dưới hình thức Nghị quyết của UBTVQH) về tăng cường năng lực cho hoạt động lập pháp thông qua các mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ (đặc biệt là giữa cơ quan của Quốc hội với các Bộ, ngành thuộc Chính phủ); trong đó chú trọng đến nội dung các mối quan hệ đã trình bày ở trên để đảm bảo tiến độ xây dựng luật và đáp ứng hội nhập, cần nghiên cứu xây dựng dự án: “ một luật đã sửa đổi, bổ sung, thay thế bằng nhiều luật”. Tiếp tục nghiên cứu sửa đổi và nâng cao hiệu lực của luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (ở trung ương) trên cơ sở của các quy định hiện hành của Chính phủ.

2. Tăng cường hoạt động thông tin pháp luật giữa các cơ quan của Quốc hội với các Bộ, Ban ngành của Chính phủ. Đây là cầu nối để chúng ta xây dựng có chất lượng các dự án. Những thông tin lập pháp của Quốc hội đã có truyền thống qua nhiều khoá Quốc hội sẽ là bài học kinh nghiệm cho công tác lập pháp nói chung và cho các ban soạn thảo nói riêng.

3. Đổi mới hoạt động của Chính phủ trong quá trình xây dựng luật, pháp lệnh sao cho có chất lượng bằng các hình thức hội thảo, phản biện , lấy ý kiến rộng rãi nhân dân, các doanh nghiệp hoặc các đối tượng chịu sự điều chỉnh trực tiếp của dự án. tăng cường công tác thẩm định của Bộ Tư pháp, thẩm tra của Văn phòng Chính phủ (Ban xây dựng pháp luật) để nâng cao chất lượng xây dựng luật, pháp lệnh.

4. Giảm bớt tình trạng luật, pháp lệnh chờ Nghị định của Chính phủ, thông tư của các Bộ, ngành. Cần hiểu rằng, Luật. Pháp lệnh có đi vào cuộc sống trong điều kiện hiện nay thì cần phải có các văn bản hướng dẫn. Do đó, để bảo đảm hiệu lực của luật, pháp lệnh, các cơ quan chủ trì soạn thảo cần trình đồng thời các dự thảo nghị định quy định chi tiết (nếu có) trước khi tiến tới chấm dứt tình trạng luật khung hoặc sự hướng dẫn quá nhiều của các cơ quan quản lý nhà nước.

5. Tăng cường chất lượng các chuyên gia xây dựng pháp luật ở các Bộ, ngành, các cơ quan của Quốc hội. Đặc biệt, cần mở những lớp bồi dưỡng kiến thức (trong và ngoài nước) vầ xây dựng và hoạch định chính sách, kỹ năng soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật bằng một chương trình giáo khoa hoặc tài liệu hiện đại, tiên tiến,

6. Tăng cường kinh phí cho hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh. Các dự án luật, pháp lệnh phải được xem như những công trình khoa học lớn, có sự đầu tư thích đáng về mặt tài chính để thu hút trí tuệ của các chuyên gia, các nhà khoa học vào công tác lập pháp./.

Posted in: Hoc Kỳ I Những vấn đề cơ bản về Luật Hiến Pháp