HƯƠNG ƯỚC MỚI: NHỮNG VẤN ĐỀ ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT

PGS.TS. Bùi Xuân Đức

Nguồn: Khoa học pháp lý, Số 4 /2003, 
truy cập đường link gốc tại đây

I. HƯƠNG ƯỚC MỚI: SỰ ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT ĐỐI VỚI VIỆC BAN HÀNH VÀ THỰC HIỆN

1. Sự xuất hiện trở lại của hương ước

Hương ước, khoán ước (hay còn gọi nôm na là lệ làng) ở Việt Nam xuất hiện vào khoảng giữa thế kỷ XV. Đó là những quy ước liên quan đến các mặt của đời sống làng xã được ghi chép thành văn bản (cũng có thể gồm cả những điều lệ không được ghi chép mà truyền khẩu trong dân gian) được cộng đồng làng xã cùng nhau tuân thủ. Hương ước quy định về hầu hết các mặt hoạt động của làng xã người Việt như cách tổ chức và hoạt động của các thiết chế tổ chức trong làng xã; các hội tư văn, tư võ, hội thiện, phe giáp, xóm ngõ; các hoạt động xã hội như hội hè đình đám, tế lễ, tuần phòng, khao vọng, giao hiếu; và một số hoạt động kinh tế. Những quy ước này vừa có những nét chung vừa mang những nét riêng biệt của mỗi làng Việt. Qua thời gian hàng mấy thế kỷ phát triển cho đến trước Cách mạng tháng Tám, hương ước đã trở nên phổ biến ở hầu hết các làng xã Bắc bộ và lan rộng ra các nơi khác. Ngay thời kỳ thuộc địa, hương ước vẫn tiếp tục tồn tại và phát triển. Do có chịu ảnh hưởng nhất định của chế độ thực dân nên gọi là hương ước cải lương.

Từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, nhất là sau 1954, cơ cấu tổ chức làng xã phong kiến bị bãi bỏ, hương ước không còn cơ sở để tồn tại trong các làng đang được cải tạo theo mô hình chính quyền địa phương kiểu mới trong đó cấp cơ sở là xã bao gồm nhiều làng chứ không phổ biến một làng như trước. Bộ máy chính quyền mới và hệ thống pháp luật XHCN đã ra đời thay thế hầu như toàn bộ các quy định của “lệ làng” trong quản lý xã hội nông thôn. Tiếp đó, công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội theo mô hình tập trung bao cấp với các hợp tác xã nông nghiệp là chủ thể kinh tế ở nông thôn làm cho làng mất dần vị trí và vai trò quan trọng của nó trong quản lý xã hội và bảo tồn các giá trị văn hóa ở nông thôn, càng làm cho các kiểu lệ làng biến sâu vào ngăn tủ. Tuy vậy, cũng phải thấy rằng hương ước không biến mất hoàn toàn mà nhiều nội dung của nó vẫn được duy trì bằng cách chuyển hóa và bảo tổn dưới các dạng nét văn hóa truyền thống, các sinh hoạt cộng đồng và các phong tục tập quán lành mạnh trong nhân dân.

Từ cuối những năm 80 đầu những năm 90, khi nông thôn Việt Nam bước vào thời kỳ đổi mới với việc giao khoán ruộng đất cho các hộ gia đình sử dụng ổn định và lâu dài (Nghị quyết 10), thì việc quản lý kinh tế-xã hội ở các thôn làng cũng bắt đầu chuyển đổi. Hộ gia đình không còn là “biến số” phụ thuộc vào HTX nông nghiệp như trước mà được trở lại là đơn vị kinh tế tự chủ, trở thành tác nhân quan trọng đối với sự phát triển kinh tế xã hội ở nông thôn. Cùng với sự thay đổi vị trí của hộ gia đình, vị trí và vai trò quản lý kinh tế xã hội của làng thôn cũ – với tính cách là cộng đồng dân cư gắn kết truyền thống có thiết chế tổ chức riêng, phong tục tập quán, tín ngưỡng, tâm lý, tính cách riêng của xã hội – đã dần dần được khẳng định trở lại. Các mặt tích cực trong hoạt động thôn làng như các thiết chế dân chủ hóa và văn hóa truyền thống, tín ngưỡng được đẩy mạnh, nhưng đồng thời các yếu tố tiêu cực như tranh chấp đất đai, thói gia trưởng dòng họ, các loại tệ nạn… cũng được dịp trỗi dậy. Pháp luật của Nhà nước lúc này không đủ và cũng không thể đủ để điều chỉnh các quan hệ trong một cộng đồng vốn rất đa dạng và phong phú hơn thời bao cấp. Công cụ hương ước – một hình thức bổ sung cho pháp luật, đáp ứng nhu cầu và cách thức quản lý mới ở thôn, bản – đến lúc này bắt đầu có điều kiện phục hồi trở lại và phát huy tác dụng.

Sự phục hồi của hương ước lúc đầu mang tính tự phát. Khi vai trò của làng, thôn truyền thống (khi đó còn gọi là xóm) được tái lập thì xã – với quy mô lớn, đội ngũ cán bộ còn yếu cũng như hệ thống pháp luật chưa đầy đủ, chưa cụ thể, khó áp dụng – đã gặp rất nhiều khó khăn trong quản lý, hầu như không thể với tới các làng, thôn; còn các làng, thôn thì lại thiếu công cụ để quản lý. Trước tình hình đó, nhiều làng ở đồng bằng Bắc Bộ đã tự soạn thảo ra các quy ước làng để làm “cơ sở pháp lý” cho việc quản lý, điều chỉnh các sinh hoạt của cộng đồng làng, thôn. Những nơi làm sớm việc này là Hà Bắc, Hà Tây, Thái Bình… rồi sau phát triển sang các địa phương khác.

Hương ước mới “tự phát” ra đời với nhiều tên gọi khác nhau như “Quy ước làng văn hóa”, “Quy ước làng”, “Quy ước nông thôn”, “Quy ước xây dựng nếp sống văn minh, lập lại kỷ cương xã hội”. Việc soạn thảo lúc đầu phần nhiều do các cụ về hưu, là những người nắm tương đối vững pháp luật, hiểu rõ phong tục tập quán của làng soạn thảo ra. Hoặc do một trong các đối tượng sau soạn thảo là: Cấp ủy chi bộ và ban quản lý xóm, Ban mặt trận xóm, Ban cán sự khối. Hoặc kết hợp cả Ban mặt trận, Trưởng xóm, Hội trưởng Hội bảo thọ. Sau khi soạn thảo bản hương ước được thông qua chi bộ Đảng và Đại hội Ban mặt trận làng. Tiếp đến đưa về các xóm đội sản xuất để mọi thành viên thảo luận, đóng góp ý kiến. Khi hai bước này được tiến hành và được sự nhất trí của đa số dân cư thì bản hương ước sẽ được đưa ra thông qua tại Đại hội toàn thôn, làng và được gửi lên Ủy ban nhân dân xã để phê duyệt. Cuối cùng là in ấn và thông báo cho mọi người thực hiện (thường phát đến tận nhà).

Nội dung các bản hương ước trước hết giới thiệu về truyền thống tốt đẹp của làng trong quá trình hình thành và phát triển qua các giai đoạn lịch sử như lòng yêu nước, đánh giặc giữ làng, thương yêu đùm bọc lẫn nhau, chan hòa thân ái, có ngành nghề truyền thống, có đình, chùa, đền to đẹp, đặc biệt là những đóng góp trong hai cuộc kháng chiến chống Pháp và Mỹ. Mục đích của việc ban hành hương ước là để giữ gìn và bảo vệ các thuần phong mỹ tục đó, đồng thời để đáp ứng cho thời kỳ phát triển mới. Tiếp đến là các quy định về xây dựng và bảo vệ chính quyền như giúp đỡ, tạo điều kiện cho các cấp chính quyền hoạt động, tham gia bầu chọn các chức danh tự quản ở thôn. Đặc biệt đầy đủ và cụ thể là các quy định về nếp sống văn hóa như ma chay, cưới xin, tín ngưỡng, gia đình con cái, khuyến học, an ninh trật tự, bảo vệ và phát triển sản xuất, bảo vệ môi trường, khen thưởng, xử phạt…

Mặc dù còn có nhiều hạn chế, nhưng sự ra đời của hương ước, quy ước đã đóng góp đắc lực cho việc quản lý thôn xóm thời kỳ này. Chính quyền địa phương các cấp đã có sự ủng hộ tích cực và hướng dẫn, chỉ đạo việc triển khai rộng khắp công tác này3. Tuy nhiên, công tác này thường được “khoán trắng” cho ngành văn hóa thông tin mà chưa có sự quan tâm đầy đủ của cấp ủy và chính quyền các cấp đúng nghĩa, đặc biệt là ở cấp trung ương hãy còn “im hơi lặng tiếng”.

Từ giữa những năm 90 trở đi, thấy rõ ý nghĩa tích cực của hương ước mới trong việc quản lý xã hội và thực hiện dân chủ ở nông thôn, Đảng và Nhà nước đã dành một sự quan tâm, đầu tư thích đáng. Tại Hội nghị lần thứ 5 Ban chấp hành TƯ khóa VII, họp tháng 6 năm 1993, Tổng Bí thư Đỗ Mười đã nhấn mạnh: “Nhà nước cần sớm nghiên cứu đề ra quy chế thích hợp với chức năng, vai trò của xã, thôn, xóm, làng bản trong tình hình mới. Trong khuôn khổ của pháp luật và dựa vào những quy định này có thể xây dựng hương ước làm cơ sở để tổ chức quản lý hoạt động kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng…”. Văn kiện Hội nghị này đã ghi: “Khuyến khích xây dựng và thực hiện các hương ước, quy chế về nếp sống văn minh ở các thôn xã”4. Ngày 18-2-1998 Bộ Chính trị đã ra Chỉ thị số 30/CT-TƯ về xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở, tăng cường công tác quản lý Nhà nước đối với việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước. Tiếp sau đó, dưới góc độ toàn quốc, Nhà nước đã ban hành một loạt văn bản chỉ đạo, hướng dẫn việc ban hành và thực hiện hương ước, quy ước như: Nghị định số 29/NĐ-CP ngày 11-5-1998 của Chính phủ ban hành Quy chế thực hiện dân chủ ở xã, Chỉ thị số 24/CT-TTg ngày 19-6-1998 của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước của làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư, Thông tư liên tịch số 03/2000/TTLT/BTP-BVHTT-BTTUBTƯMTTQVN ngày 31-3-2000 của Liên bộ Tư pháp, Văn hóa – Thông tin, Ban thường trực Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam hướng dẫn việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước của làng, bản, thôn, cụm dân cư. Với nền tảng pháp luật này5, hương ước mới đã được chính thức hóa và được triển khai mạnh mẽ trên toàn quốc.

2. Điều chỉnh pháp luật đối với việc ban hành, thực hiện hương ước

Văn bản có tính chất pháp lý cao nhất về vấn đề này là Nghị định số 29/NĐ-CP ngày 11/5/1998 của Chính phủ về ban hành Quy chế thực hiện dân chủ ở xã. Tiếp đến là Chỉ thị số 24/TC-TTg ngày 19/6/1998 của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước của làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư và đặc biệt là Thông tư liên tịch số 03/TTLT/BTP-BVHTT-BTTUBTƯMTTQVN ngày 31/3/2000 của Liên Bộ Tư pháp, Văn hóa – Thông tin, Ban Thường trực Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam hướng dẫn việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước của làng, thôn, ấp, bản, cụm dân cư đã cụ thể hóa một cách khá chi tiết sự điều chỉnh pháp luật đối với công tác này. Theo đó quy trình ban hành và thực hiện hương ước mới được tiến hành như sau:

2.1. Hình thức thể hiện của hương ước:

- Về tên gọi: Thống nhất tên gọi chung là Hương ước hoặc Quy ước (làng, thôn, ấp, bản, cụm dân cư).

- Về cơ cấu: Có lời nói đầu ghi nhận truyền thống văn hóa của địa phương, nêu mục đích của việc xây dựng hương ước. Tiếp đến là các chương, mục, điều, khoản, điểm.

2.2. Nội dung quy định của hương ước:

Hương ước là văn bản quy phạm xã hội trong đó quy định các quy tắc xử sự chung do cộng đồng dân cư cùng thỏa thuận đặt ra để điều chỉnh các quan hệ xã hội mang tính tự quản của nhân dân nhằm giữ gìn và phát huy những phong tục, tập quán tốt đẹp và truyền thống văn hóa trên địa bàn làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư, góp phần hỗ trợ tích cực cho việc quản lý Nhà nước bằng pháp luật. Nội dung hương ước cần tập trung quy định về các vấn đề sau:

a) Đề ra các biện pháp, phương thức thích hợp giúp dân cư trên địa bàn tham gia quản lý Nhà nước, quản lý xã hội, bảo đảm phát huy quyền tự do, dân chủ của nhân dân; động viên và tạo điều kiện để nhân dân thực hiện tốt các quyền và nghĩa vụ công dân;

b) Bảo đảm giữ gìn và phát huy thuần phong, mỹ tục, thực hiện nếp sống văn minh trong ứng xử, giao tiếp, ăn, ở, đi lại, xóa bỏ hủ tục, phát triển các hoạt động văn hóa lành mạnh, xây dựng và phát huy tình làng nghĩa xóm, đoàn kết, tương thân, tương ái, hỗ trợ, giúp đỡ lẫn nhau trong cộng đồng dân cư; thực hiện tốt các chính sách xã hội của Đảng và Nhà nước;

c) Đề ra các biện pháp góp phần bảo vệ tài sản Nhà nước, tài sản công cộng và tài sản công dân, bảo vệ môi trường sống, bảo vệ rừng, biển, sông, hồ, danh lam thắng cảnh, đền chùa, miếu mạo, các nguồn nước, đê điều, đập nước, kênh mương, kè cống, đường dây tải điện; xây dựng và phát triển đường làng, ngõ xóm, trồng cây xanh;

d) Đề ra các biện pháp bảo vệ thuần phong, mỹ tục, bài trừ các hủ tục, tệ nạn xã hội và mê tín dị đoan trong việc cưới hỏi, việc tang, lễ hội, thờ phụng ở địa phương; khuyến khích những lễ nghi lành mạnh, tiết kiệm, hạn chế ăn uống lãng phí, tốn kém;

đ) Góp phần xây dựng nếp sống văn minh, gia đình văn hóa, xây dựng làng, thôn, bản, ấp, cụm dân cư văn hóa, hình thành các quy tắc đạo đức mới trong gia đình và cộng đồng; khuyến khích mọi người đùm bọc, giúp đỡ nhau khi gặp khó khăn, hoạn nạn, ốm đau; vận động thực hiện các chính sách dân số – kế hoạch hóa gia đình, xây dựng các gia đình theo tiêu chuẩn gia đình văn hóa;

e) Xây dựng tình đoàn kết, tương thân, tương ái trong cộng đồng, vận động các thành viên trong gia đình, họ tộc, xóm làng đoàn kết nhau để xóa đói giảm nghèo, phát triển sản xuất, nâng cao đời sống, khuyến học, khuyến nghề ở địa phương; vận động các thành viên trong cộng đồng tham gia tổ hợp tác, hợp tác xã nhằm phát triển sản xuất. Khuyến khích phát triển các làng nghề; đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng và các công trình phúc lợi công cộng: điện, đường, trường học, trạm xá, nghĩa trang, các công trình văn hóa thể thao trên địa bàn. Lập, thu chi các loại quỹ trong khuôn khổ pháp luật và phù hợp khả năng đóng góp của nhân dân.

g) Đề ra các biện pháp cụ thể bảo vệ trật tự, trị an trên địa bàn góp phần phòng chống các tệ nạn xã hội như ma túy, cờ bạc, rượu chè bê tha, trộm cắp, mại dâm và các hành vi khác vi phạm pháp luật nhằm xây dựng địa bàn trong sạch. Phát động trong nhân dân ý thức phòng gian, bảo mật, chấp hành nghiêm chỉnh pháp luật về tạm trú, tạm vắng; tham gia quản lý, giáo dục, giúp đỡ những người lầm lỗi tại cộng đồng dân cư. Đề ra các biện pháp cần thiết hỗ trợ cơ quan có thẩm quyền phát hiện, xử lý vi phạm pháp luật trên địa bàn; bảo đảm triển khai thực hiện các quy định của pháp luật về tổ chức tự quản ở cơ sở như Tổ hòa giải, Ban an ninh, Tổ bảo vệ sản xuất, Ban kiến thiết và các tổ chức tự quản khác;

h) Đề ra các biện pháp thưởng, phạt phù hợp để bảo đảm thực hiện hương ước:

- Hương ước quy định các hình thức và biện pháp khen thưởng đối với cá nhân, hộ gia đình có thành tích trong việc xây dựng và thực hiện hương ước như: lập sổ vàng truyền thống, nêu gương người tốt việc tốt, ghi nhận công lao, thành tích của tập thể, cá nhân; bình xét, công nhận gia đình văn hóa và các hình thức khen thưởng khác do cộng đồng tự thỏa thuận hoặc đề nghị các cấp chính quyền khen thưởng theo quy định chung của Nhà nước.

- Đối với những người có hành vi vi phạm các quy định của hương ước thì chủ yếu áp dụng các hình thức giáo dục, phê bình của gia đình, tập thể cộng đồng, thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng ở cơ sở. Trường hợp vi phạm nghiêm trọng các quy định của hương ước thì trên cơ sở thảo luận thống nhất trong tập thể cộng đồng, có thể buộc thực hiện nghĩa vụ, trách nhiệm trong phạm vi cộng đồng hoặc áp dụng các biện pháp phạt nhưng không được đặt ra các biện pháp xử phạt nặng nề xâm phạm đến tính mạng, sức khỏe, tự do, danh dự, nhân phẩm, tài sản, quyền, lợi ích hợp pháp khác của công dân. Trong hương ước không đặt ra các khoản lệ phí.

- Hương ước có thể đề ra các biện pháp nhằm góp phần giáo dục những người có hành vi vi phạm pháp luật bị giáo dục tại xã, phường, thị trấn; giáo dục, cảm hóa giúp đỡ người phạm tội sau khi ra tù trở thành người lương thiện, có ích cho xã hội.

- Những hành vi vi phạm pháp luật phải do các cơ quan có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật. Việc áp dụng các biện pháp xử lý vi phạm hương ước không thay thế các biện pháp xử lý theo quy định của pháp luật.

2.3. Thủ tục soạn thảo, thông qua, phê duyệt, tổ chức thực hiện và sửa đổi, bổ sung hương ước:

Hương ước phải được xây dựng một cách dân chủ, công khai, phù hợp với pháp luật, được chia theo các bước sau:

- Bước 1: Thành lập các Nhóm soạn thảo và tổ chức soạn thảo hương ước.

Trưởng thôn, làng, ấp, bản, cụm dân cư (Trưởng thôn) chủ trì cùng Bí thư chi bộ, Trưởng ban công tác Mặt trận thống nhất các nội dung cơ bản cần soạn thảo, đồng thời chỉ định các thành viên Nhóm soạn thảo…

Trưởng thôn chủ trì, phối hợp với Ban công tác Mặt trận, dưới sự lãnh đạo của chi bộ Đảng ở cơ sở chỉ đạo nhóm soạn thảo xây dựng hương ước.

- Bước 2: Tổ chức lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức và nhân dân vào Dự thảo hương ước.

Dự thảo được gửi đến cơ quan chính quyền, cấp ủy, lãnh đạo các tổ chức chính trị xã hội ở cấp xã; nếu điều kiện cho phép thì gửi đến từng hộ gia đình để lấy ý kiến đóng góp. Có thể thảo luận ở tổ, đội sản xuất, tổ dân phố, ngõ xóm, nhóm các hộ gia đình, thảo luận ở các tổ chức đoàn thể ở thôn, làng, cụm dân cư, niêm yết, phát thanh trên đài truyền thanh, mở hộp thư để góp ý kiến. Dự thảo có thể được Hội đồng nhân dân hoặc Ủy ban nhân dân cấp xã thảo luận, tham gia ý kiến.

- Bước 3: Thảo luận và thông qua hương ước.

Trên cơ sở những đóng góp, Nhóm soạn thảo chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo và gửi tới các thành phần sẽ được dự kiến mời tham gia Hội nghị thông qua hương ước. Hội nghị cử tri hoặc Hội nghị đại biểu hộ gia đình ở làng, thôn, bản, ấp, cụm dân cư được tiến hành khi có ít nhất 2/3 tổng số thành phần cử tri hoặc đại diện hộ gia đình tham dự. Hương ước được thông qua khi có quá nửa số người tham dự tán thành. Hình thức biểu quyết do Hội nghị quyết định có thể bằng cách giơ tay hoặc bỏ phiếu.

Hương ước chính thức thông qua trình phê duyệt có chữ ký của Trưởng thôn, Bí thư chi bộ, Trưởng ban công tác Mặt trận và già làng (nếu có) kèm theo biên bản Hội nghị thông qua hương ước.

- Bước 4: Phê duyệt hương ước.

Sau khi hương ước được thôngqua, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã cùng Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cấp xã xem xét nội dung của hương ước bảo đảm phù hợp với pháp luật, thuần phong mỹ tục và trao đổi thống nhất với Chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp xã về nội dung của hương ước trước khi trình lên cấp huyện phê duyệt.

Hương ước gửi lên Ủy ban nhân dân cấp huyện duyệt kèm công văn đề nghị của Ủy ban nhân dân cấp xã. Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện xem xét, phê duyệt hương ước trong thời hạn 30 ngày bằng một quyết định phê duyệt hương ước. Hương ước được phê duyệt có đóng dấu giáp lai.

Trường hợp hương ước không được phê duyệt thì Phòng Tư pháp chủ trì, phối hợp với Phòng Văn hóa – Thông tin hướng dẫn cơ sở chỉnh lý, hoàn thiện hương ước đó để trình lại.

Ủy ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm chuyển hương ước đã được phê duyệt để trưởng thôn tổ chức thực hiện; phối hợp với Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội ở cơ sở chỉ đạo, đôn đốc thực hiện hương ước; kiểm tra, phát hiện và kịp thời chấn chỉnh những sai trái, lệch lạc, tiêu cực trong việc thực hiện hương ước; định kỳ báo cáo với Ủy ban nhân dân cấp trên và Hội đồng nhân dân cùng cấp việc thực hiện hương ước.

Hàng năm cần tổ chức kiểm điểm việc thực hiện hương ước. Trong trường hợp cần sửa đổi, bổ sung thì do Hội nghị cử tri hoặc Hội nghị đại biểu hộ gia đình thông qua theo trình tự, thủ tục chung.

Qua trên có thể thấy, ở phạm vi chung toàn quốc, pháp luật điều chỉnh việc ban hành và thực hiện hương ước, quy ước cho đến nay đã khá đầy đủ và chi tiết. Ngoài ra ở các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cũng quan tâm chỉ đạo, ra những văn bản hướng dẫn chi tiết hơn vấn đề này phù hợp với hoàn cảnh cụ thể của từng địa phương. Trên cơ sở đó, việc ban hành và thực hiện hương ước về cơ bản đã đi vào nề nếp.

II. HOÀN THIỆN CƠ SỞ PHÁP LUẬT ĐỐI VỚI VIỆC BAN HÀNH VÀ THỰC HIỆN HƯƠNG ƯỚC MỚI

1. Những sai sót, vướng mắc trong việc ban hành và thực hiện hương ước

Như đã trình bày ở trên, vấn đề quản lý Nhà nước đối với việc ban hành và thực hiện hương ước mới hiện nay đã được tăng cường thông qua những chỉ đạo hướng dẫn sát sao, cụ thể của các cấp, các ngành. Tuy nhiên, trên thực tế, việc ban hành và thực hiện hương ước không phải không còn có những hạn chế, khiếm khuyết, có thể kể ra đây những hạn chế sau:

1.1. Tên gọi và đối tượng điều chỉnh còn lẫn lộn, chủ thể ban hành hương ước, quy ước chưa đúng quy định. Các hương ước phần nhiều lẫn lộn với quy chế thực hiện dân chủ ở cơ sở. Thực ra thì quy chế thực hiện dân chủ ở xã do Chính phủ ban hành cho chính quyền cấp xã thực hiện bảo đảm quyền làm chủ của nhân dân. Các địa phương (xã, phường, thị trấn) có thể cụ thể hóa quy chế ở địa phương mình bằng việc ban hành một bản riêng (ví dụ, xã An Tây, huyện Bến Cát, tỉnh Bình Dương đã ban hành Quy chế thực hiện dân chủ ở xã mình6) còn hương ước, quy ước là văn bản quy phạm xã hội của cộng đồng làng, thôn…, ấp, bản do cộng đồng ban hành theo hướng dẫn chung của Nhà nước. Thế nhưng đã có nơi như xã Thượng Kiệm, huyện Kim Sơn, tỉnh Ninh Bình ban hành Quy ước thực hiện dân chủ của xã… mà nội dung là giống một bản hương ước. Cái sai ở đây là đáng lẽ xã ban hành quy chế thì lại ra quy ước. Mà khi đã là quy ước thì lại không phải do xã ban hành mà phải là một làng, thôn nào đó mới phải.

1.2. Nội dung hương ước mới còn sơ sài, lặp lại pháp luật và chủ trương chính sách của Nhà nước một cách khô khan, thiếu cụ thể, chưa sát thực với điều kiện và đặc điểm của từng làng, câu chữ trong văn bản còn nặng tính hô hào, khẩu hiệu. Có không ít bản hương ước có những điều khoản không đúng với tinh thần của pháp luật, can thiệp quá sâu vào đời sống cá nhân, đi ngược lại cả những phong tục truyền thống từ lâu đời, thậm chí quy định cả những “hình phạt” vốn không thuộc thẩm quyền của cấp cơ sở. Nơi này, nơi kia chúng biến tướng thành một thứ “lệ làng” – với nghĩa tiêu cực của từ này – do các ông trưởng thôn, chủ tịch xã quan liêu, hách dịch, thiếu hiểu biết, tùy tiện đặt ra bắt dân phải tuân theo. Số liệu thống kê cho thấy trong số 230 hương ước trái pháp luật mà Viện Kiểm sát của 29 tỉnh phát hiện trong những năm 1999 đến tháng 8 năm 2001 thì có khá nhiều bản có nội dung không chỉ trái với quy định của pháp luật Nhà nước mà còn trái cả với nhân tính, đạo lý của nhân dân ta. Chẳng hạn, Hương ước của làng Bình Lộc, xã Bình Điền, huyện Hương Trà, tỉnh Thừa Thiên – Huế quy định phụ nữ 20 tuổi, nam giới 22 tuổi mới được kết hôn. Điều này là trái với Luật Hôn nhân và Gia đình. Quy ước của 7 làng thuộc huyện Hương Trà quy định phụ nữ nào không lấy được chồng thì trên 30 tuổi mới có quyền làm mẹ và chỉ được sinh 1 con. Có hương ước (số này không ít, chiếm tới 7%) quy định hình thức “xử lý hình sự” đối với các tội: đánh bạc, trộm cắp, mua bán, tiêm chích ma túy… mà như đã biết những tội và hình phạt này được quy định trong Bộ luật Hình sự. Có hương ước nêu thành nguyên tắc: “Nếu người làng không chấp hành đúng hương ước, quy ước của làng, xã thì sẽ bị xử lý hình sự” (!)7.

1.3. Nhiều bản hương ước quy định các hình thức phí, lệ phí, xử phạt một cách tùy tiện, bừa bãi. Trong số 230 văn bản nêu trên có đến 24 văn bản quy định cấp thôn, làng, bản được thu phí, lệ phí. Ở một số xã của huyện Gia Bình, tỉnh Bắc Ninh có các hương ước quy định: “Các chủ phương tiện có xe bò, xe công nông thuộc người làng phải nộp lệ phí 12 xe sỏi/năm. Người ngoài có xe ô tô đi qua làng phải đóng góp tu bổ đường 4.000đồng/chuyến, xe công nông 3.000đồng/chuyến…”. Nhiều hương ước tại các tỉnh Thừa Thiên-Huế, Ninh Thuận, Lạng Sơn, Nghệ An có quy định người dân phải nộp lệ phí giải quyết các đơn từ. Hương ước của 4 xã ở huyện Phú Xuyên, tỉnh Hà Tây quy định mức lệ phí xác nhận đơn từ 20.000 – 30.000đ/đơn. Đó là chưa kể các khoản lệ phí kết hôn, mai táng người chết. Có tới 180 hương ước (chiếm 78,3%) quy định hành vi vi phạm hành chính và các hình thức xử phạt mà lẽ ra thẩm quyền này theo pháp luật chỉ thuộc Chính phủ. Nhiều hương ước (đã qua khâu thẩm định, phê duyệt ở huyện) quy định các thôn được phạt cảnh cáo, phạt tiền, tịch thu tang vật vi phạm8.

2. Một số giải pháp nhằm hoàn thiện điều chỉnh pháp luật đối với việc ban hành và thực hiện hương ước trong giai đoạn hiện nay

Với những hạn chế nêu trên, tính thiết thực, tính khả thi và tính hiệu quả của hương ước mới ở nhiều nơi chưa cao. Thực trạng này đặt ra trước cơ quan quản lý Nhà nước những đòi hỏi mới về công tác chỉ đạo hướng dẫn và giám sát việc ban hành và thực hiện hương ước, sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật cho phù hợp và sát thực tế hơn. Theo chúng tôi cần tập trung vào các điểm sau:

Một là, Có các biện pháp nâng cao trình độ của cán bộ cấp thôn, xã. Có thể thấy các sai sót của các bản hương ước, quy ước nêu trên là do yếu kém về nhận thức của cán bộ nói chung và cán bộ được phân công làm việc đó. Quy định của các văn bản hướng dẫn của Nhà nước về thủ tục thông qua hương ước có thể thấy là khá chặt chẽ, có sự tham gia của nhiều tổ chức chính quyền, đoàn thể mà vẫn để sai sót xảy ra rõ ràng là do trình độ chung của cán bộ ở cơ sở.

Hai là, Khắc phục tình trạng các ngành chức năng chậm chạp trong việc hướng dẫn cơ sở về vấn đề này. Để hướng dẫn thiết thực hơn, nên chăng các ngành chức năng của các địa phương cần soạn thảo ra một Hương ước mẫu để các nơi làm theo.

Ba là, Nêu cao trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước trong việc thẩm định, phê duyệt hương ước. Rõ ràng nếu không có sự thiếu trách nhiệm trong việc này thì không thể có tình trạng vi phạm pháp luật nêu trên.

Bốn là, Cần cụ thể hóa hơn nữa các quy định của Chính phủ, các Bộ có liên quan về vấn đề này để khắc phục những chỗ còn chưa rõ ràng, chưa cụ thể dẫn đến gây hiểu nhầm và vận dụng sai, ví dụ đoạn hướng dẫn ở điểm h, mục 1, Thông tư liên bộ nói trên cho phép “hương ước có thể buộc thực hiện nghĩa vụ, áp dụng các biện pháp phạt nhưng không được đặt ra các biện pháp xử phạt nặng nề”, vậy thế nào là “nặng nề” và “không nặng nề”?

Năm là, Cần xem xét đơn giản hóa thủ tục thông qua và phê duyệt hương ước, quy ước. Quy định hiện hành đưa ra quy trình soạn thảo và lấy ý kiến đóng góp vào Dự thảo hương ước quá nhiều khâu, nhiều cấp, đặc biệt yêu cầu Hội nghị thông qua hương ước phải có 2/3 thành phần tham dự là quá cao. Nên chăng bỏ bớt quy trình phải có sự thảo luận của Hội đồng nhân dân và Ủy bana4 đối với hương ước vì hương ước là của thôn, làng. Hội nghị thông qua hương ước chỉ cần quá nửa số cử tri hoặc đại diện chủ hộ là đủ, nhất là khi sửa đổi, bổ sung. Thủ tục phê duyệt hương ước cũng quá phức tạp. Có lẽ chỉ cần để Ủy ban nhân dân cấp xã phê duyệt là đủ (tiện đây cũng xin nêu luôn một sự thiếu nhất quán trong các văn bản: tại Nghị định 29/CP của Chính phủ quy định hương ước do Chủ tịch Hội đồng nhân dân xã đề nghị và Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện phê duyệt, nhưng tại Thông tư liên tịch số 03/TTLT lại quy định hương ước do Ủy ban nhân dân cấp xã đề nghị?).

Sáu là, Hương ước nói chung là bản điều lệ tự quản của làng, thôn, ấp, bản, không nên chỉ nặng về quy định hành vi và chế tài. Cần có quy định cả về tổ chức các thiết chế tự quản để dân cư tham gia quản lý Nhà nước ở cơ sở. Nâng dần vai trò của hương ước để có thể trở thành một văn bản tự quản của cấp chính quyền mới có thể sẽ được nghiên cứu lập ra theo mô hình chính quyền tự quản trong tương lai.
----------------------------------------------------------
Chú thích

1. Trích theo: Phan Đại Doãn và Bùi Xuân Đính, Ba thời kỳ phát triển của hương ước, trong cuốn “Luật tục và phát triển nông thôn hiện nay ở Việt Nam”, NXB Chính trị quốc gia, H., 2000, tr. 124.

2. Sau khi thiết lập quy mô xã mới theo nhiều làng xã thì các làng xã cũ lúc đầu còn được gọi là một đơn vị hành chính nhưng sau đó thì chia thành các xóm. Dần dần quen gọi đơn vị dưới xã là xóm. Mãi gần đây pháp luật mới gọi lại đúng tên của nó (TG).

3 Xem: ví dụ, Nghị quyết số 38/HĐND 9 tháng 4/1993 của tỉnh Hà Bắc về xây dựng quy ước làng văn hóa; Nghị quyết số 55/NQHĐND năm 1992 của Hội đồng nhân dân tỉnh Hà Tây về việc xây dựng quy ước làng văn hóa; Quyết định số 07/QĐUB ngày 6/1/1994 của UB nhân dân tỉnh Thái Bình về thực hiện nếp sống văn hóa; Nghị quyết số 08/NQ/TV ngày 30/7/1994 của Ban thường vụ tỉnh ủy Thái Bình về xây dựng đời sống văn hóa cơ sở…

4 Đảng cộng sản Việt Nam, Văn kiện Hội nghị lần thứ 5 BCHTW khóa VII, NXB Chính trị quốc gia, H., 1993, tr. 73.

5 Ngoài ra còn có các văn bản hướng dẫn cụ thể do các địa phương ban hành, ví dụ như: Tài liệu hướng dẫn xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước làng, bản, thôn, khối phố, cụm dân cư do Sở Tư pháp tỉnh Thanh Hóa ban hành năm 2002 v.v…

6 Xem trong: Cộng đồng làng xã Việt Nam hiện nay, Chủ biên: Nguyễn Văn Sáu và Hồ Văn Thông, NXB Chính trị quốc gia, H., 2001.

7 Theo: Mạnh Quân, “Lệ làng”: Lắm khi hơn cả “phép vua”, Báo Thanh Niên, số ra ngày 25/8/2001.

8 Mạnh Quân, tài liệu đã dẫn.

Posted in: Luât