 |
| Montesquieu (1689-1755) |
GS.TS. Nguyễn Đăng Dung,
Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý,
số 6/2007, truy cập đường link gốc tại đây
Học thuyết phân quyền kể từ khi ra đời cho đến khi được
Montesquieu nâng lên thành học thuyết phân quyền trong thời kỳ Khai sáng
những năm đầu tiên của Cách mạng tư sản Pháp đã trở thành xương sống
của việc tổ chức quyền lực nhà nước khắp nơi trên thế giới. Phân quyền
như là một đòi hỏi của dân chủ. Phân quyền như là một nội dung chính của
Hiến pháp. Ở đâu không phân quyền thì ở đó không có Hiến pháp. Ở Việt
Nam, trong những năm dài của cơ chế tập trung, chúng ta không thừa nhận
sự áp dụng học thuyết phân quyền cho nên học thuyết phân quyền đối với
chúng ta là rất xa lạ, hầu như không biết hoặc biết rất ít về học thuyết
này cũng như áp dụng nó trong tổ chức cơ cấu của nhà nước tư sản.
Cho
đến nay, với công cuộc đổi mới, mở cửa, và nhất là với công cuộc xây
dựng nhà nước pháp quyền, những hạt nhân hợp lý trong học thuyết phân
quyền đã được chúng ta ghi nhận trong Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ
sung năm 2001. Điều 2 của Hiến pháp quy định rõ:“Nhà nước Cộng hòa
xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của
nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về
nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức. Quyền
lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ
quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư
pháp.
Từ chỗ phủ nhận hoàn
toàn đến thừa nhận cho dù chỉ là một trong những hạt nhân nhỏ bé của
học thuyết là cả một bước chuyển rất lớn trong nhận thức của chúng ta là
đã đến lúc phải áp dụng một cách tương đối sự phân quyền. Từ đó không
ít người kể cả các chuyên gia luật học, chính trị học và cả những chính
khách trên các phương tiện thông tin đại chúng đều có quan điểm cho
rằng: Lập pháp phải do Quốc hội đảm nhiệm và hành pháp thì phải do Chính
phủ đảm nhiệm theo đúng tinh thần lời văn của Hiến pháp. Thậm chí không
ít người có ý kiến cho rằng cần phải chuyển mọi hoạt động có liên quan
đến lập pháp, từ việc soạn thảo cho đến việc thông qua dự thảo luật cho
Quốc hội, Chính phủ từ nay chỉ tập trung vào công tác hành pháp, tức là
điều hành đất nước theo quy định của lập pháp đã được Quốc hội thông
qua.
Quan
niệm này có phần hơi tả, từ một thái cực này sang một thái cực khác.
Thực tế sự phân quyền theo cách nói của nhà nước tư sản và phân công,
phân nhiệm giữa lập pháp và hành pháp theo cách nói của Việt Nam chúng
ta hiện nay không hoàn toàn có nghĩa như vậy. Mà ngược lại hoạt động của
hành pháp có ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động của lập pháp. Thậm chí
Nghị viện lập pháp theo nhu cầu của Chính phủ - hành pháp.
Hãy
nhìn lại lịch sử tổ chức bộ máy nhà nước thời kỳ cận hiện đại và hiện
đại của các nhà nước điển hình, rất dễ dàng nhận thấy tính đúng đắn của
nhận định trên. Tổ chức và hoạt động của lập pháp và hành pháp trên thực
tế không có sự phân định một cách cứng nhắc theo tinh thần của học
thuyết phân quyền, mà chúng có quan hệ mật thiết với nhau. Các hình thức
quan hệ này quan trọng đến mức tạo thành mô hình tổ chức của nhà nước
mỗi quốc gia. Đó là chính thể nhà nước: Chính thể đại nghị kể cả cộng
hòa lẫn quân chủ; Chính thể cộng hòa tổng thống và chính thể cộng hòa
hỗn hợp của sự pha trộn những đặc tính của hai loại hình đại nghị và
cộng hòa tổng thống.
Thứ
nhất, theo cách thức tổ chức của nhà nước đại nghị, lấy Anh quốc là
điển hình, Chính phủ - hành pháp và Quốc hội/ Hạ nghị viện – lập pháp
đều cùng phản ánh ý chí của đảng cầm quyền. Đảng cầm quyền là đảng chiếm
đa số ghế trong Quốc hội thông qua một cuộc đầu phiếu phổ thông bầu ra
Nghị sỹ Quốc hội, có quyền đứng ra thành lập Chính phủ. Thủ lĩnh của
Đảng cầm quyền sẽ là Thủ tướng Chính phủ. Các thành viên của Chính phủ
về nguyên tắc đều là những người có chân trong ban lãnh đạo của đảng cầm
quyền. Với nguyên tắc nghị sỹ của đảng nào chỉ được bỏ phiếu cho ý chí
của đảng đó, cộng với quyền trình dự án luật trước Quốc Hội, nên gần như
có một nguyên tắc là mọi dự luật đều xuất phát từ Chính phủ - hành
pháp. Mọi hoạt động của Quốc hội – lập pháp và Chính phủ - hành pháp đều
do đảng cầm quyền quyết định. Quốc hội chỉ còn lại công việc là kiểm
soát Chính phủ và sẵn sàng thay đổi Chính phủ đang cầm quyền của đảng
đối lập. Theo con số thống kê của nhiều nghị viện, có tới hơn 90% tổng
số các dự án luật được Quốc hội/Nghị viện thông qua là dự án đệ trình từ
Chính phủ.
Thứ
hai, sự can thiệp hay là sự chủ động đề xuất các hoạt động lập pháp của
hành pháp không chỉ được thể hiện ở các nước mà bộ máy được tổ chức
theo thể chế đại nghị, mà cũng còn được thể hiện trong các nhà nước có
tổ chức bộ máy nhà nước theo chế độ tổng thống như Mỹ quốc. Nếu Hiến
pháp của các nước đại nghị quy định rõ sự can thiệp của hành pháp vào
lập pháp như quyền trình dự án luật trước lập pháp của hành pháp, thì
trong thể chế của nhà nước theo chế độ tổng thống không cho phép hành
pháp và lập pháp có sự phối kết hợp với nhau như vậy. Một trong những
biểu hiện này là việc quy định hành pháp không được quyền trình dự án
luật trước Quốc hội – lập pháp. Quyền lập pháp được quy định dành riêng
cho cơ quan lập pháp ngay từ khi có sáng quyền lập pháp. Chỉ các nghị sỹ
thượng và hạ nghị viện mới có quyền này. Trong khi đó các cơ quan hành
pháp và cả người đứng đầu nhà nước đều không được có quyền trình dự án
luật trước nghị viện. Đây là một trong những quy định tạo nên tính cứng
rắn của việc áp dụng học thuyết phân quyền của các nhà nước theo chính
thể cộng hòa tổng thống. Nhưng trong thực tế, bằng các con đường không
chính thức, tổng thống – người đứng đầu hành pháp can thiệp rất sâu vào
quá trình lập pháp của Quốc hội. Ví dụ như việc đọc thông điệp hàng năm
trước Quốc hội Mỹ (khoảng tháng Giêng), Tổng thống đã gửi yêu cầu lập
pháp của mình sang cho Quốc hội – Lập pháp. Hoặc bằng con đường trình dự
án luật của các đảng viên cùng đảng của mình, Tổng thống, người nắm
quyền hành pháp, can thiệp đến chương trình lập pháp của Quốc hội. Cuối
cùng là bằng con đường phủ quyết (veto), tổng thống ngăn cản việc ban
hành những đạo luật không phù hợp với ý chí của mình. Chính vì những lẽ
đó mà trong một bài viết về “Quyền lập pháp của Tổng thống ”, ông
Stephen Wayne đã viết: “Khái niệm về một Tổng thống có quyền lập
pháp đã được phổ biến kể từ sau Chiến tranh thế giới Thứ hai. Từ đó đến
nay vai trò này đã được thiết chế hóa, được thể hiện không chỉ vì cá
tính độc đáo của một vị Tổng thống, một hoàn cảnh đặc biệt nào, mà chính là vì mọi người, trong đó có Quốc hội, báo chí, và công chúng trông đợi điều này.”[1]
Như
vậy, qua những điều đã phân tích ở trên chúng ta rất dễ nhận thấy rằng,
cho dù được tổ chức theo mô hình đại nghị, hay được tổ chức theo mô
hình của chế độ tổng thống, thì lập pháp và hành pháp vẫn không có sự
phân chia tuyệt đối với nhau, như cách hiểu của nhiều người ở nước ta
hiện nay. Mặc dù có sự phân quyền nhưng hành pháp vẫn can thiệp sang
lĩnh vực lập pháp, thậm chí các hoạt động lập pháp lại còn là nhu cầu
của hành pháp. Bản thân Quốc hội không có nhu cầu của sự lập pháp.
Câu
hỏi đặt ra là, tại sao lại như vậy? Và tại sao cứ nói đến cơ cấu tổ
chức nhà nước người ta nói đến phân quyền như là một đòi hỏi tất yếu
khách quan của một nhà nước dân chủ? Và cũng chính vì lẽ đó mà trong
công cuộc đổi mới hiện nay, sau một thời gian dài tuyệt đối không áp
dụng nguyên tắc phân quyền trong tổ chức hoạt động nhà nước xã hội chủ
nghĩa, trong đó có Việt Nam, lại cố gắng thực hiện sự phân công, phân
nhiệm giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Những năm trước đây
trong lý luận của chúng ta đều khẳng định tập quyền là một nguyên tắc
tổ chức và hoạt động nhà nước, nhưng cả 4 bản Hiến pháp được thông qua
đều quy định một cách rõ ràng rằng, Quốc Hội có chức năng lập pháp,
Chính phủ - hành pháp và Tòa án - xét xử. Và ngược lại, cứ nói đến nhà
nước tư sản thì nguyên tắc của họ là phân quyền? Nhưng thực tế như nêu ở
trên cho thấy giữa chúng vẫn có sự phối kết hợp với nhau, thậm chí lập
pháp làm luật theo nhu cầu của hành pháp.
Câu
trả lời không phải là dễ, nhưng điểm cần phải có trong câu trả lời là,
đó là yêu cầu của dân chủ. Trong một nhà nước dân chủ, sự quản lý của
nhà nước phải theo pháp luật. Chính phủ hành pháp chỉ hoạt động trên cơ
sở của các đạo luật. Việc điều hành đất nước của hành pháp không dựa
trên cơ sở của luật pháp là biểu hiện của một nhà nước độc tài, chuyên
chế. Mà quyền thông qua luật là của Quốc hội, người đại diện của nhân
dân. Mặc dù trên thực tế không hoàn toàn tuân thủ theo nguyên tắc phân
quyền, quyền lực có xu hướng tập trung cho hành pháp, nên đòi hỏi tuân
theo nguyên tắc này như vẫn là một tiêu chí của dân chủ. Đó là lý do
giải thích vì sao ở mọi nhà nước tư sản luôn luôn có chủ trương phân
quyền. Vì họ hiểu rằng mọi sự tập trung quyền lực ở đâu đó đều có nguy
cơ của một sự độc tài và chuyên chế. Dân chủ được định nghĩa rất khác
nhau, nhưng cuối cùng vẫn là sự cho phép nhân dân thay đổi chính phủ.[2]
Sự
hợp lý của nhu cầu lập pháp của hành pháp còn thể hiện ở chỗ, chính
thông qua các đề xuất lập pháp mà hành pháp có khả năng triển khai các
chủ trương chính sách của đảng cầm quyền nằm trong chương trình tranh cử
của họ trước nhân dân... Vì vậy, ở đây rõ ràng là nhu cầu lập pháp nằm
trong tay hành pháp chứ không phải hoàn toàn nằm trong tay lập pháp.
Trên thực tế ở đây không có một phân quyền tuyệt đối giữa lập pháp và
hành pháp. Khi nghĩ ra học thuyết phân quyền các nhà tư tưởng hầu như
không phát hiện ra vấn đề có sự phối kết hợp lẫn nhau giữa lập pháp và
hành pháp trên thực tế sôi động sau này của hoạt động nhà nước dân chủ
tư sản.
Bản
thân khái niệm “điều hành” của Chính phủ, buộc Chính phủ phải có các dự
án luật cho Quốc hội. Không những thế sự ảnh hưởng của Chính phủ - hành
pháp sang hoạt động Quốc hội - lập pháp còn vượt ra khỏi chương trình
lập pháp của Quốc hội, mà còn sang tất cả các lĩnh vực khác thuộc thẩm
quyền của Quốc hội. Thậm chí trong nhiều trường hợp Chính phủ còn quyết
định cả chương trình làm việc của Quốc hội. Đó là kinh nghiệm của nhiều
nước phát triển như Pháp, Anh, Mỹ... Ở Pháp, Quốc hội không có chương
trình kỳ họp riêng mà chương trình đó do Chính phủ ấn định. Nghe ra có
vẻ rất vi phạm dân chủ, nhưng nghĩ thực ra thì đúng là như vậy[3].
Vì nguồn lực và ưu tiên của nhà nước chỉ có một không thể cùng một lúc
cùng chia cho Quốc hội lẫn Chính phủ. Chính vì vậy trong tác phẩm chuyên
luận Logic chính trị Mỹ, Samuel Kernell và Gary C. Jacohson, đã viết:
“Câu cách ngôn mà mà Tổng thống Franklin Roosevelt đưa ra – “Mưu sự tại
Tổng thống, thành sự tại Quốc hội” – đã mô tả chính xác một khía cạnh
quan trọng trong vai trò của Tổng thống thời kỳ hiện đại, khía cạch mà
nhà Lập hiến trước kia không dự tính khi đặt họ vào cuối quy trình lập
pháp. Tuy nhiên sự gia tăng nhiệm vụ hành pháp của tổng thống, cùng với
việc Quốc hội ủy quyền tự quyết cho tổng thống, đã bảo đảm rằng Quốc hội
sẽ xem xét thật kỹ lưỡng các kiến nghị lập pháp của Tổng thống. Quốc
hội bắt đầu cân nhắc toàn bộ ngân sách quan trọng hàng năm chỉ sau khi
Tổng thống đệ trình các kiến nghị về thuế và chi tiêu của Chính phủ cho
năm tài khóa tiếp theo, kèm theo các mục chi tiêu dự kiến của từng cơ quan liên bang.
Tổng quát hơn, các nhà lập pháp hy vọng Tổng thống tư vấn cho họ những
vấn đề chính sách hiện hành và công việc hành pháp và kiến nghị những
điểm sửa đổi để nâng cao hoạt động. Tổng thống và những người được bổ
nhiệm quản lý
các cơ quan hành pháp liên bang, có lợi thế về thông tin, vì gắn liền
với lợi thế về thông tin, gắn liền với quyền được ủy thác cũng có thể
làm cho hành pháp giành được lợi thế khi kiến nghị dự luật. Đôi khi tổng
thống cũng có thể nâng cao khả năng thành công của dự luật họ mong muốn
bằng cách không để các nhà lập pháp biết một số thông tin nhất định,
nếu những người này ủng hộ một số chính sách mà tổng thống phản đổi.
Bằng nhiều cách, vai trò hành pháp trung tâm của các tổng thống thời kỳ
hiện đại bảo đảm cho họ có được vị trí chủ chốt trong quá trình lập
pháp. Kết quả là, không có gì ngạc nhiên khi các ủy ban và tiểu ban của
Quốc hội xem xét, đánh giá tới 90 % các sáng kiến của tổng thống.”[4]
Những
điều phân tích trên là những biểu hiện của sự thống nhất quyền lực nhà
nước, mà các nhà nghiên cứu lý thuyết cũng như thực tiễn của hệ thống
nhà nước tư bản chủ nghĩa mặc dù đều thừa nhận sự áp dụng học thuyết
phân quyền không thể bỏ qua.
Vậy
thì Quốc hội/Nghị viện vẫn mang danh là cơ quan lập pháp còn lại là gì?
Còn lại là trách nhiệm chỉnh lý các dự án luật của Chính phủ đệ trình
theo ý chí của người dân, mà Quốc hội/Nghị viện là người đại diện,[5]
và là kiểm tra giám sát việc thực thi các chính sách đã được Nghị
viện/Quốc hội thông qua. Câu chuyện lịch sử dưới đây là một minh chứng:
Thuở
ban đầu của nhà nước dân chủ tư sản Anh quốc, người ta cũng quan niệm
rằng quyền lập pháp nằm trọn trong tay Nghị viện. Nhưng sau đó với sự
vận động của tiến trình dân chủ, quyền trình dự án luật rơi dần về tay
của Chính phủ - hành pháp. Thông qua việc trình dự án luật, Chính phủ
thể hiện rõ những quan điểm chủ trương chính sách của mình (chính sách
chủ trương của đảng cầm quyền). Việc chấp nhận chính sách cũng đồng thời
hình thành dần dần trên cùng một cấp độ và cùng một lúc với việc thành
lập ra Chính phủ. Mãi đến những năm đầu của thế kỷ XX, mới thống nhất
được quan điểm này: “Các ông đã
chấp nhận chúng tôi, thì cũng phải chấp nhận luôn cả chính sách của
chúng tôi. Các ông không thể chỉ chọn lựa chính sách của chúng tôi mà
lại không có chúng tôi, không chỉ lấy một cái này, mà lại bỏ cả cái kia
kèm theo được.
- Một là nhận, thì nhận cả luôn,
- Hai là bỏ, thì bỏ cả luôn.”
Năm
1946, ông Herbert Morrison cựu Phó Thủ tướng Anh quốc đã tuyên bố như
vậy. Và chính ông cũng tự nhận thấy trách nhiệm cai trị thường xuyên của
Chính phủ đối với đất nước, mà không phải Quốc hội/Nghị viện. Ông cho
rằng:
“ - Ai chịu trách nhiệm về việc cai trị thường xuyên, Chính phủ hay là Quốc hội?
- Tôi
xin nói các ngài rằng, Chính phủ phải chịu trách nhiệm... Công việc
của Quốc hội là kiểm soát Chính phủ, hất bỏ nó đi nếu muốn, cứ việc tấn
công nó, phê bình nó.(Tôi nhấn mạnh – NĐD)
- Ví Quốc hội không phải là cơ quan được tổ chức ra để coi việc cai trị thường xuyên,
- Nếu có, thì không ở xứ này.” [6]
Chế
định chịu trách nhiệm này được hình thành ra như vậy trong lịch sử của
Anh quốc, mà không bằng một đạo luật nào của họ ghi nhận. Mãi về sau này
chế định quan trọng nói trên mới được các Hiến pháp của nhiều nước ghi
nhận, và chính nó trở thành một nguyên tắc quan trọng bậc nhất của mô
hình chính thể đại nghị kể cả của các nền cộng hòa và của quân chủ lập
hiến. Đây cũng là cơ sở pháp lý của việc giải tán Quốc Hội và lật đổ
Chính phủ, mà trả lại quyền thành lập chính phủ mới của người dân.
Kết luận, cho dù việc tổ chức nhà nước theo mô hình phân quyền nào đi
chăng nữa, thì hành pháp vẫn can thiệp sang lĩnh vực lập pháp, thậm chí
lập pháp là nhu cầu của hành pháp. Đó là một quy luật của việc tổ chức
quyền lực nhà nước thời hiện đại mà chúng ta trong việc tiếp thu các
kinh nghiệm của các nước trên thế giới không thể bỏ qua.
9:51 AM
Hoàng Phong Nhã
Posted in: Luât
0 comments:
Post a Comment