Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước và sự vận dụng trong xây dựng nhà nước (p2)

(1) John Locke: Sđd, tr. 202
Một câu hỏi được đặt ra là phải làm sao khi cơ quan hành pháp, với vũ lực của toàn thể cộng đồng trong tay, sử dụng nó để cản trở việc hội họp và hoạt động của cơ quan lập pháp ? Locke khẳng định rằng hành động đó của cơ quan hành pháp là trái với thẩm quyền và nhiệm vụ đã được uỷ thác cho nó, và hơn thế, khi dùng sức mạnh để chống lại nhân dân thì đây đã là trạng thái chiến tranh đối với nhân dân, và nhân dân có đầy đủ lý do cũng như thẩm quyền để xoá bỏ sức mạnh ấy đi bằng vũ lực.
Locke khẳng định rằng cơ quan hành pháp - dù khi đã nắm giữ luôn quyền liên hiệp, và có quyền triệu tập hay giải tán cơ quan lập pháp, thì vị trí của nó vẫn không cao hơn, nó vẫn luôn chỉ là quyền lực được uỷ thác để thực thi các đạo luật của cơ quan lập pháp. Nhưng không phải lúc nào cơ quan hành pháp cũng phải nhất nhất tuân thủ theo quyết định và luật pháp của cơ quan hành pháp, mà trong một số trường hợp nó có thể giải quyết tự do theo ý chí riêng của nó. Locke gọi đó là đặc quyền hành động của cơ quan hành pháp. Có đặc quyền này bởi không phải lúc nào cơ quan lập pháp cũng có thể nhìn nhận thấy trước những vấn đề xã hội cần phải điều chỉnh trong tương lai để có luật thích ứng, nên khi ấy cơ quan hành pháp phải hành động theo ý mình, nhưng mục đích cuối cùng cần đạt được là lợi ích cao nhất của nhân dân. Cũng vì mục đích này, trong một số trường hợp khác, cơ quan hành pháp có thể giải quyết các sự vụ khác với quy định trong pháp luật, thậm chí là đi ngược lại, bởi sự khắc nghiệt của luật pháp không phải lúc nào cũng đúng, Locke cho ví dụ của trường hợp này là: không cho kéo sập nhà của một người vô can để dừng ngọn lửa lại khi căn nhà bên đang cháy; do vậy, việc làm này trái với quy định của pháp luật thực định nhưng lại phù hợp với pháp luật tối cao, chính là lợi ích của nhân dân, như câu nói nổi tiếng của nhà luật học Lamã Cicéron: "Salus populi suprema lex - Hạnh phúc của nhân dân là pháp luật tối cao".
Trong những dòng cuối cùng của tác phẩm, Locke đưa ra một câu hỏi: Vậy ai sẽ là người phán xét rằng quốc vương hay cơ quan lập pháp có hành động trái với sự uỷ thác đã được đặt vào họ hay không ? Locke khẳng định: đó chính là nhân dân. Ông cho rằng khi có tranh cãi giữa quốc vương với một số người dân khi pháp luật không có quy định rõ ràng, hay khi vấn đề tranh cãi có hậu quả lớn thì người trọng tài thích hợp nhất phải là cơ quan quyền lực của nhân dân, bởi ai sẽ là người phán xét rằng một người được uỷ nhiệm có hành động tốt và theo đúng sự uỷ nhiệm hay không thích hợp hơn chính người đã uỷ nhiệm ? Nhưng nếu quốc vương phản đối cách giải quyết của cơ quan quyền lực nhân dân thì việc cáo kiện buộc phải "đưa đến trời cao", mà ở đây có thể hiểu là việc sử dụng bạo lực và cách mạng để lật đổ ông vua ấy đi, để thay thế cái hình thức chính quyền cũ ấy đi, bằng những con người mới, những hình thức mới mà nhân dân cho là tốt đẹp nhất.
Tóm lại, qua tác phẩm Khảo luận thứ hai về chính quyền hay còn có tựa đề phụ là Luận về Nguồn gốc, Phạm vi và Mục đích chân chính của chính quyền dân sự của Locke, ta có thể khẳng định tư tưởng phân quyền của Locke là một bước phát triển hơn hẳn so với các học giả thời kỳ cổ đại Hy Lạp - Lamã. Tuy vẫn còn một số điểm hạn chế, mà chủ yếu là chưa phân tách quyền tư pháp ra độc lập với quyền hành pháp, nhưng tư tưởng phân chia quyền lực của Locke vẫn là nền tảng đầu tiên vững chắc cho các học giả tư sản về sau tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện.
Charles Louis Montesquieu ( 1689 - 1755 ):
Bàn về Tinh thần pháp luật ( De L'esprit des Lois ) - viên ngọc sáng trong kho tàng lý luận về khoa học pháp lý cũng như triết học và nhiều môn khoa học xã hội khác của nhân loại, là tác phẩm đồ sộ nhất và cũng là tác phẩm xuất sắc nhất của người tiên phong cho phong trào Khai sáng Pháp Charles Louis Montesquieu. Đây chính là nơi ông thể hiện một cách sâu sắc toàn bộ tư tưởng của mình.
Thành tựu to lớn nhất của Bàn về Tinh thần pháp luật chính là tư tưởng phân chia quyền lực, bởi vậy khi nhắc đến Bàn về Tinh thần pháp luật là người ta nghĩ ngay đến tư tưởng phân quyền, và bởi sự xuất sắc của Montesquieu trong tác phẩm kinh điển này mà khi nhắc đến tư tưởng phân quyền, người ta cũng sẽ nghĩ ngay đến Bàn về Tinh thần pháp luật. Tư tưởng này của Montesquieu được tập trung thể hiện trong quyển 11, chương 6: Hiến pháp nước Anh, mà ta có thể dễ dàng nhận ra nhiều sự tiếp thu, kết nối với tư tưởng phân quyền của Locke trong Khảo luận thứ hai về chính quyền.
Ngay từ dòng đầu tiên của chương này, Montesquieu đã khẳng định: "Trong mỗi quốc gia đều có ba thứ quyền lực: quyền lập pháp, quyền thi hành những điều hợp với quốc tế công pháp và quyền thi hành những điều trong luật dân sự.
Với quyền lực thứ nhất, nhà vua hay pháp quan làm ra các thứ luật cho một thời gian hay vĩnh viễn, và huỷ bỏ hay sửa đổi các luật này.
Với quyền lực thứ hai, nhà vua quyết định việc hoà hay chiến, gửi đại sứ đi các nước, thiết lập an ninh, đề phòng xâm lược.
Với quyền lực thứ ba, nhà vua hay pháp quan trừng trị tội phạm, phân xử tranh chấp giữa các cá nhân. Người ta sẽ gọi đây là quyền tư pháp, vì trên kia là quyền hành pháp quốc gia"(1).
Ta có thể nhận ra ngay sự tiến bộ hơn hẳn trong tư tưởng phân quyền của Montesquieu so với tư tưởng của Locke, khi đã tách quyền lực xét xử - quyền tư pháp ra độc lập với các thứ quyền lực khác.
Theo Montesquieu, một nhà nước tự do hoàn hảo là một nhà nước mà ba thứ quyền lực này được phân chia và được đặt vào tay những cá nhân, tổ chức khác nhau: "Tự do chính trị ... chỉ có được khi không có sự lạm dụng quyền lực. Nhưng kinh nghiệm muôn đời chỉ ra cho chúng ta rằng bất kỳ ai khi được trao quyền lực là sẽ có khuynh hướng lạm dụng quyền lực ấy, và sẽ tăng quyền lực của anh ta lên đến hết mức ... Để ngăn chặm sự lạm dụng này, điều cần thiết rất tự nhiên là quyền lực phải được ngăn cản ( kiềm chế ) bởi quyền lực"(2).
Về nguyên nhân của sự phân quyền, ông viết:
"Khi mà quyền lập pháp và quyền hành pháp nhập lại trong tay một người hay một viện nguyên lão, thì sẽ không còn gì là tự do nữa, vì người ta sợ rằng chính ông ta hay viện ấy chỉ đặt ra luật độc tài để thi hành một cách độc tài. Cũng không có gì là tự do nếu quyền tư pháp không tách khỏi quyền lập pháp và quyền hành pháp. Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền lập pháp thì người ta sẽ độc đoán đối với quyền sống và quyền tự do của công dân, quan toà sẽ là người đặt ra luật. Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền hành pháp thì ông quan toà sẽ có cả sức mạnh của kẻ đàn áp.
Nếu một người hay một tổ chức của quan chức, hoặc của quý tộc, hoặc của dân chúng nắm luôn cả ba thứ quyền lực nói trên thì tất cả sẽ mất hết"(3).
Nguyên nhân này, so với nguyên nhân do Locke đưa ra về cơ bản là giống nhau, bởi đều xuất phát từ luận đề: người nắm quyền luôn có xu hướng lạm quyền, nên muốn chống sự lạm quyền đó để bảo vệ quyền tự do dân chủ của nhân dân thì phải tổ chức và phân chia quyền lực sao cho đảm bảo "quyền lực ngăn cản quyền lực". Thực tế lịch sử đã chứng minh: xu hướng lạm quyền của nhà cầm quyền là rất phổ biến khi các quyền lực không được phân tách rõ ràng. Chính bản thân Montesquieu đã đưa ra rất nhiều minh chứng cho hiện tượng này.
_____________
(1) Charles Louis Montesquieu: Bàn về Tinh thần pháp luật, Nxb Lý luận chính trị, Hà Nội, 2006, tr.105
(2) TS Nguyễn Thị Hồi: Sđd, tr.75
(3) C.L. Montesquieu: Sđd, tr.106
Ông cho rằng ở phần lớn các nước châu Âu, khi nhà vua nắm quyền lập pháp, hành pháp và nhường quyền tư pháp cho nhân dân thì việc cai trị còn có mức độ; nhưng ở các nhà nước mà quyền lực bị thâu tóm toàn bộ trong tay một người hay một nhóm người thì "nền chuyên chế nghiệt ngã đè lên đất nước"(1). Và ông nghiên cứu khá kỹ các nhà nước cộng hoà Italia - những biểu hiện của việc quyền lực tập trung trong tay một tập đoàn quý tộc. Theo ông, nhân dân trong các nhà nước này có ít quyền tự do hơn nhiều so với trong các nước quân chủ châu Âu. Ông khẳng định: "Ở đây, tất cả quyền lực chỉ là một. Tuy bề ngoài chẳng có sự phô trương gì của ông vua chuyên chế, mà người ta vẫn cảm thấy sự chuyên chế vào bất cứ lúc nào"(2). Nhưng sự chuyên chế của những nhà nước cộng hoà này không giống hẳn chính thể chuyên chế ở châu Á, ví dụ như ở Cộng hoà Venise có sự phân quyền tương đối, khi Đại hội đồng có quyền lập pháp, các đại quý tộc Prégadi nắm quyền hành pháp, và nắm quyền tư pháp là các quý tộc Quaranties; nhưng cái dở ở nhà nước Venise này là: tuy có sự phân quyền, nhưng mọi cơ quan này đều nằm trong tay tầng lớp quý tộc, nên cả ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp thực chất cũng chỉ là một thứ quyền lực mà thôi, thực chất là chẳng có một sự phân quyền nào cả. Và ông chỉ ra cái tai hại của nhà nước ấy: "cơ quan cầm quyền vừa là kẻ thi hành luật vừa tự cho mình là kẻ lập pháp. Họ có thể tàn phá quốc gia bằng những ý chí chung sai lầm của họ. Mà họ còn nắm cả quyền xét xử nữa thì họ có thể đè nát mỗi công dân theo ý muốn của họ"(3).
Cũng giống như Locke, Montesquieu đặc biệt chú trọng tới cơ quan lập pháp, dù ông hoàn toàn không thừa nhận rằng đây là cơ quan quan trọng nhất, có khả năng uỷ thác quyền lực để hình thành nên các cơ quan khác như trong học thuyết của Locke.
_____________
(1) C.L. Montesquieu: Sđd, tr.106
(2)(3) C.L. Montesquieu: Sđd, tr.107
Theo ông, trong một nước tự do thì mọi người dân cũng được tự do, và do đó họ có quyền tự quản, bởi vậy, dân chúng phải nắm quyền lập pháp. Nhưng theo ông, nếu mọi người dân đều tham gia vào công việc lập pháp, như trong Hội nghị công dân của các nhà nước dân chủ thời cổ đại thì hoàn toàn không thích hợp, vì họ thường đòi hỏi thực hiện những việc mà bản thân họ và cộng đồng không đủ sức làm... Bởi vậy, tốt nhất dân chúng chỉ nên tham gia vào công việc của nhà nước bằng cách bầu chọn đại biểu của mình. Và cơ quan đại biểu dân chúng cũng không nên giải quyết các công việc cụ thể, vì họ không thể làm tốt điều này, họ chỉ nên làm ra luật, và xem xét người ta thực thi những luật này ra sao.
Về tổ chức của cơ quan lập pháp - cơ quan đại biểu nhân dân, Montesquieu cho rằng nó nên gồm hai viện: Viện quý tộc và Viện thứ dân.
Nguyên nhân của việc cần có hai nghị viện riêng biệt, theo ông là do trong xã hội có những người mà dòng giống, của cải hoặc danh vọng của họ nổi bật lên trên những người khác, nên nếu trong cuộc bầu cử họ chỉ có được một phiếu bầu như các công dân khác thì sự tự do chung là xiềng xích nô lệ đối với họ, bởi phần lớn các quyết nghị chung sẽ chống lại họ. Bởi vậy, những người này cần phải có một cơ quan đại diện riêng bên cạnh cơ quan đại diện dân chúng, để bảo vệ quan điểm và lợi ích của mình. Ngoài ra, theo ông, quyền lập pháp cần phải có một uy lực điều chỉnh để dung hoà, nên cơ quan lập pháp gồm hai viện riêng biệt là một cơ chế thật thích hợp để phát huy sự dung hoà này.
Quan điểm này là một hạn chế của Montesquieu, bởi chính bản thân ông cũng là một nam tước - nam tước De La Brède. Nhưng cách thức hoạt động của các viện này được ông đưa ra lại là sự tiến bộ rất rõ ràng.
Theo ông, cơ quan đại diện quý tộc có thể đình chỉ dự định của cơ quan đại diện dân chúng, cũng như cơ quan đại diện dân chúng có thể ngăn cản các quyết định từ cơ quan đại diện các nhà quý tộc. Montesquieu chia quyền lập pháp ra làm hai chức năng: chức năng quy định và chức năng ngăn cản. Trong đó, "chức năng quy định là quyền tự mình ra lệnh, hoặc tự mình sửa lại điều mà người khác ra lệnh"; còn "chức năng ngăn cản là quyền làm cho quyết định của người khác trở thành vô hiệu"(1). Theo ông, Viện quý tộc chỉ được tham gia vào công việc lập pháp với chức năng ngăn cản chứ không có chức năng quy định, tức là chỉ có quyền phủ quyết hoặc chuẩn y các quyết định của Viện thứ dân mà không được sửa đổi quyết định đó, hoặc đưa ra một quyết định khác. Nguyên nhân của việc này, theo ông là do Viện quý tộc có hình thức cha truyền con nối, mà lại được lập nên để bảo vệ đặc quyền của một nhóm người, nên có thể nó sẽ chỉ biết đến lợi ích riêng tư của mình mà quên đi lợi ích chung của cả cộng đồng.
_____________
(1) C.L. Montesquieu: Sđd, tr.113
Về hoạt động của các đại biểu dân chúng trong cơ quan lập pháp, theo Montesquieu, các đại biểu này là người đã nhận được ý kiến chung của những người bầu ra họ, là đại diện cho ý chí của các cử tri, nên không nhất thiết mọi việc đều phải hỏi ý kiến dân chúng. Ông thừa nhận làm như thế mới đảm bảo được quyền tự do và dân chủ của nhân dân, nhưng như vậy thì công việc sẽ kéo dài vô tận, và trong những trường hợp cấp bách thì lối làm việc này sẽ làm ngưng trệ cả quốc gia, hay thậm chí là huỷ diệt nó. Và ông đưa ra cách làm mà ông cho là hợp lý như ở quốc hội Hà Lan, khi các đại biểu chỉ phải báo cáo lại công việc với các cử tri.
Về cách thức bầu cử cơ quan lập pháp, Montesquieu cho rằng người dân biết rõ nhu cầu của thành phố mình hơn là của các thành phố khác, hiểu năng lực của người láng giềng mình hơn là láng giềng của người khác, nên dân chúng ở mỗi địa phương phải được chọn ra một người đại biểu, chứ không nên tiến hành bầu cử chung trong cả nước.
Về tinh thần của người lập pháp, được ông nêu lên trong Chương 1, Quyển 29, và được khẳng định lại bởi một chính khách Pháp về sau là Abel Francois Villemain thì: "Luật phải thật vô tư, không thiên vị. Chính người lập pháp phải vô tư để không ghi tham vọng của mình vào tác phẩm luật"(1). Và Montesquieu nhấn mạnh lại quan điểm chính phủ phải "trung dung" của Aristote trong quyển 1, sách Politics: "Một chính phủ càng xa đảng phái và càng gắn với phương sách trung dung thì càng được vững vàng. Nhiều nhà lập pháp trong chính thể quý tộc đã cho người giàu quá nhiều và rút bớt của người nghèo cũng quá nhiều. Lầm lẫn đưa tới cái xấu xa thực sự; ưu thế của nhà giàu đánh đổ chính phủ nhiều hơn là ưu thế của người nghèo, của muôn dân"(2). Có thể nhận thấy đây là một quan điểm rất tiến bộ của Montesquieu, nhưng tiếc là ông lại không chỉ ra làm sao để có được sự "vô tư" và "trung dung" ấy, nên ta chỉ có thể phỏng đoán dựa trên tư tưởng của ông rằng, theo ông, cái mà một nhà lập pháp khôn ngoan cần có chính là "đức hạnh" và trí thông minh.
_____________
(1) C.L. Montesquieu: Sđd, tr.228
(2) C.L. Montesquieu: Sđd, tr.228
Về thời điểm họp bàn của cơ quan lập pháp, ông khẳng định nếu trong thời gian dài mà cơ quan này không nhóm họp thì cũng sẽ không có tự do nào hết, bởi hoặc nhà nước sẽ rơi vào tình trạng vô chính phủ do không có nghị quyết lập pháp mới phù hợp hoàn cảnh, hoặc cơ quan hành pháp sẽ nắm lấy và thao túng các nghị quyết lập pháp cũ, dẫn đến tình trạng chuyên chế. Nhưng cơ quan lập pháp họp liên tục thì cũng bất hợp lý. Thứ nhất nó là sự bất tiện với các đại biểu. Thứ hai nó là khó khăn cho cơ quan hành pháp, bởi sẽ mãi chỉ lo bảo vệ quyền hạn chuyên trách của mình mà không lo được việc chấp hành các đạo luật. Và cuối cùng, nếu như nghị viện rơi vào tình trạng sa đoạ thì thật là vô phương cứu chữa, bởi nó luôn hiện diện nên nhân dân sẽ nhận thấy ngay sự bại hoại của cơ quan lập pháp, nhận thấy ngay sự vô nghĩa ở pháp luật, họ sẽ tức giận mà nổi loạn, hoặc thờ ơ, hững hỡ với công việc quốc gia.
Vậy là cơ quan lập pháp phải có thời gian họp bàn nhất định, và sau thời gian đó nó phải giải tán. Nhưng sự triệu tập và triển hạn của cơ quan này sẽ diễn ra như thế nào ?
Theo Montesquieu, cơ quan lập pháp không nên tự mình triệu tập lấy mình mà cơ quan hành pháp, tuỳ theo hoàn cảnh mà nó cho là hợp lý, sẽ quyết định thời gian và thời hạn họp bàn của nghị viện.
Vậy nghị viện có quyền tự triển hạn cho mình hay không ? Nếu như vậy thì có thể nó sẽ không bao giờ tự triển hạn cả, và như thế thật là nguy hiểm khi nghị viện có ý định công kích cơ quan hành pháp. Và Montesquieu lại nhấn mạnh rằng ở nước Anh, nhà vua - người nắm quyền hành pháp có thể triển hạn nghị viện và tổ chức bầu cử nghị viện mới; nhưng ông cũng không loại trừ hình thức xác định nhiệm kỳ của nghị viện bằng Hiến pháp.
Về quyền hành pháp, Montesquieu cho rằng nó phải nằm trong tay một vị vua chúa, bởi bản thân quyền hành pháp luôn cần đến những hành động tức khắc, kịp thời, mà nếu phải qua một cuộc họp bàn thì quyết định đưa ra thường đã muộn hơn yêu cầu thực tế. Ông cũng khẳng định cần phải có một vị vua, bởi vua nắm quyền bằng con đường thế tập chứ không phải do được bầu chọn ra; nếu cá nhân hành pháp lại được nghị viện bầu ra thì đó thường là người trong nghị viện, và như thế thì sẽ chẳng còn tự do nữa, bởi hai quyền lập pháp và hành pháp đã nhập lại với nhau, con người hành pháp ấy có thể nhúng tay vào cả quyền này lẫn quyền kia.
Như đã nói ở trên, theo Montesquieu, nhà vua có quyền triệu tập và triển hạn nghị viện, tuỳ theo hoàn cảnh mà vua thấy thích hợp. Còn về quyền ngăn cản giữa hai cơ quan này thì sao? Theo Montesquieu, cơ quan lập pháp không có quyền ngăn cản cơ quan hành pháp, do hành pháp có những đặc điểm riêng của nó, mà ở đây có thể hiểu là ông muốn nói đến "đặc quyền hành động" của cơ quan hành pháp, như theo quan điểm của Locke. Nhưng cơ quan hành pháp phải có quyền ngăn cản cơ quan lập pháp, bởi nếu không cơ quan lập pháp sẽ trở thành chuyên chế, sẽ tạo ra những đạo luật để tự ban cho mình mọi thứ quyền hành, và xoá bỏ các quyền lực khác. Ông khẳng định: "quyền lực hành pháp phải vận dụng chức năng ngăn cản để tham gia việc lập pháp, nếu không nó sẽ bị tước mất ưu quyền. Nhưng trái lại, nếu quyền lực lập pháp tham gia vào việc hành pháp thì quyền hành pháp sẽ bị thủ tiêu"(1).
Về sự tham gia của quyền hành pháp vào chức năng lập pháp, ông chỉ rõ: "Quyền hành pháp chỉ tham gia việc lập pháp bằng chức năng ngăn cản, chứ không chen vào bàn cãi công việc, mà cũng không phải làm các kiến nghị"(2). Và ông lấy ví dụ trong các nước cộng hoà thời kỳ cổ đại, trong các cuộc Hội nghị nhân dân, nhà nước phải có quyền đưa ra kiến nghị và cùng bàn cãi với dân, nếu không thì quyết nghị cuối cùng sẽ có sự hỗn độn, xa lạ với chính thể, bởi dân chúng không phải lúc nào cũng hiểu hết được đất nước bằng những nhà cầm quyền.
Nhưng nếu như cơ quan lập pháp không có quyền ngăn cản hoạt động của cơ quan hành pháp, nhưng nó vẫn phải có chức năng xem xét các đạo luật do nó ban hành đã được thực thi như thế nào, như thế mới đảm bảo cho sự tự do của công dân. Nhưng như thế thì nó cũng không có quyền xét xử con người hành pháp, bởi cá nhân con người hành pháp là bất khả xâm phạm, ông ta là cần thiết cho quốc gia; nếu cơ quan lập pháp xâm phạm tới ông ta thì có nghĩa là nó đã trở thành chuyên chế, và như vậy cũng không còn có tự do gì nữa cả.
Montesquieu còn chỉ ra một vài vấn đề quan trọng trong hoạt động của hai cơ quan này, là vấn đề thu thuế, và vấn đề quân đội.
_____________
(1)(2) C.L. Montesquieu: Sđd, tr.117
Đầu tiên là vấn đề thu thuế. Ông khẳng định đây phải là công việc của cơ quan lập pháp mà cơ quan hành pháp không thể can thiệp vào, do đó là : "điểm quan trọng nhất của việc lập pháp"(1). Ông còn cho rằng cơ quan lập pháp không nên quy định việc thu thuế một cách vĩnh viễn bởi như thế thì cơ quan hành pháp cũng không còn phụ thuộc vào cơ quan lập pháp nữa, và tự do của công dân cũng sẽ biến mất.
Còn về vấn đề quân đội, Montesquieu cho rằng nó phải nằm dưới sự quản lý của cơ quan hành pháp chứ không phải của cơ quan lập pháp, như thế mới hợp với bản chất của quân đội là hành động chứ không phải là bàn cãi. Nhưng "để cho người hành pháp không áp bức được dân chúng thì quân đội trong tay cơ quan hành pháp phải mang tính nhân dân, cùng lòng với dân", "và muốn được như vậy thì chỉ có hai cách: hoặc là những người tham gia quân đội phải có tài sản bảo đảm tính mạng của mình trước các công dân khác và chỉ tòng quân trong thời hạn một năm; hoặc là có một quân đội thường trực mà quân nhân thuộc tầng lớp thấp kém nhất trong nước, để cơ quan lập pháp muốn giải tán nó lúc nào cũng được. Binh sĩ thường trực này ở ngay trong dân chúng, không có doanh trại hay đồn luỹ tách biệt với dân"(2).
Còn về thứ quyền lực cuối cùng, quyền tư pháp, Montesquieu cho rằng nó không nên được giao cho một cơ quan hay một cá nhân cụ thể, thường trực như hai quyền lực kia, mà do một đoàn thể dân chúng được cử ra trong một thời gian ngắn do luật định. Làm như thế thì thứ quyền lực đáng sợ với người đời này mới không phải là một sự hữu hình, như thế người ta mới sợ cơ chế cai trị chứ không phải là sợ các quan cai trị.
Nghiêng theo cơ cấu tổ chức nhà nước của Anh, ông cho rằng quyền tư pháp không nên kết hợp với bộ phận nào của quyền lập pháp, nhưng vẫn có những trường hợp ngoại lệ đặc biệt.
Thứ nhất, khi người bị xét xử thuộc tầng lớp quý tộc, nếu giao cho dân chúng xét xử thì thường do bị ganh ghét mà bị xử sai lệch, hơn thế, người này lại không được hưởng quyền cơ bản của công dân là chỉ bị xét xử bởi những người ở cùng đẳng cấp với mình, bởi vậy, trong trường hợp này, Viện quý tộc sẽ nắm quyền xét xử.
_____________
(1)(2) C.L. Montesquieu: Sđd, tr.118
Thứ hai, Viện quý tộc nên xem xét các vụ án mà điều chỉnh cho khi tuyên án, bản án do các quan toà đưa ra bớt phần khắc nghiệt và không mù quáng theo luật một cách máy móc.
Thứ ba, khi một viên chức nhà nước vi phạm quyền của dân chúng, gây tội ác với nhân dân, thì Viện thứ dân sẽ tố cáo lên Viện quý tộc, và bộ phận trong Viện quý tộc không có chung quyền lợi hay ý đồ với cả hai bên sẽ nắm quyền xét xử.
Quan điểm này của ông có những hạn chế nhất định khi vẫn chủ trương đề cao các đặc quyền của tầng lớp quý tộc phong kiến, nhưng mặt khác vẫn có điểm tiến bộ, khi đề cao thủ tục đàn hạch, đảm bảo sự phụ thuộc của cơ quan hành pháp vào cơ quan lập pháp.
Nói tóm lại, qua tác phẩm Bàn về Tinh thần pháp luật của Montesquieu, ta có thể nhận thấy một bước phát triển mới của tư tưởng phân chia quyền lực, khi tác giả đưa ra quan điểm phân tách các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp một cách triệt để, có sự giám sát, kiềm chế và đối trọng giữa các nhánh quyền lực, và ngay giữa các cơ quan trong cùng một nhánh quyền lực với nhau, nhằm ngăn chặn sự lạm quyền, những vẫn tạo nên một bộ máy nhà nước thống nhất: "Cả ba quyền lực này do ràng buộc lẫn nhau mà dường như nghỉ ngơi hay bất động. Tuy nhiên, vì tính tất yếu của mọi sự vật là vận động nên cả ba quyền lực vẫn buộc phải đi tới, mà đi tới một cách nhịp nhàng"(1).
Tư tưởng của Montesquieu tuy vẫn còn mang nặng tư duy bảo thủ phong kiến, đòi hỏi đặc quyền cho tầng lớp quý tộc, nhưng nó vẫn là nền tảng nòng cốt cho tư tưởng phân chia quyền lực ngày nay, vẫn đã và đang được áp dụng rộng rãi trong tổ chức bộ máy nhà nước ở nhiều quốc gia như Anh, Mỹ ...
Có thể khẳng định sau Aristote 1300 năm, với Charles Louis Montesquieu, tư tưởng phân chia quyền lực đã hồi sinh trở lại, và với lần trở lại này nó đã thực sự trở thành một học thuyết đầy đủ, trọn vẹn và hoàn hảo. Montesquieu xứng đáng được mệnh danh là cha đẻ của tư tưởng phân quyền hiện đại.
_____________
(1) C.L Montesquieu: Sđd, tr.117
Jean - Jacques Rousseau ( 1712 - 1778 ):
Bàn về Khế ước xã hội hay là các nguyên tắc của quyền chính trị ( Du contrat social - ou principes du droit politique ) của Jean - Jacques Rousseau là một tác phẩm mà tư tưởng của nó đã tạo ra sự chuyển biến lớn lao trong xã hội và đã trở thành di sản trí tuệ quý báu cho nhiều thế hệ. Trong 5 năm của cuộc Đại Cách mạng Pháp 1789-1794, Bàn về Khế ước xã hội đã được coi như "một thứ kinh Coran của cách mạng dân chủ"(1).
Đúng như tên gọi của mình, Bàn về Khế ước xã hội trình bày một cách rất hoàn thiện về học thuyết khế ước xã hội, mà nội dung chủ yếu của nó là cho rằng: xã hội và nhà nước ra đời không phải do ý muốn của Chúa trời, mà do những con người trong trạng thái tự nhiên liên kết lại với nhau thông qua một bản khế ước.
Theo khế ước, nhân dân có nghĩa vụ phải phục tùng nhà nước, nhưng nhà nước cũng có nghĩa vụ phải chăm lo cho nhân dân; xã hội và nhà nước chỉ có thể tồn tại nếu như mối quan hệ hai chiều này được đáp ứng một cách thích đáng và đầy đủ. Một khi nhà nước đã vi phạm những nguyên tắc của khế ước xã hội, lạm quyền, chà đạp lên quyền lợi của nhân dân thì nhân dân có quyền lật đổ nhà nước ấy đi mà thiết lập một bản khế ước mới, tạo dựng một nhà nước mới mà họ cho là phù hợp hơn, vì lợi ích của họ hơn.
Dù nội dung chủ yếu của tác phẩm là trình bày về học thuyết khế ước xã hội, nhưng bên cạnh đó, tác giả Rousseau cũng đã đưa ra những quan điểm rất mới mẻ và tiến bộ về sự phân chia quyền lực trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước.
_____________
(1) Jean - Jacques Rousseau: Bàn về Khế ước xã hội, Nxb Lý luận chính trị, Hà Nội, năm 2006, tr. 27
Trong cả 4 quyển, 48 chương của tác phẩm, Rousseau không hề đề cập tới việc: quyền lực nhà nước được chia quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp; hơn thế Rousseau còn cho rằng quyền lực tối cao là không thể phân chia, ông cực lực phản đối việc chia tách các quyền: "Trong chính trị của ta, tuy về nguyên tắc thì quyền lực tối cao là không thể phân chia, nhưng trên thực tế người ta vẫn chia tách nó trong đối tượng. Họ chia nó thành lực lượng và ý chí, thành quyền lực lập pháp và quyền lực hành pháp, thành quyền quan thuế, quyền tư pháp, quyền chiến tranh, thành cai trị đối nội và ứng phó đối ngoại; khi thì người ta trộn lẫn các bộ phận, khi thì người ta tách rời chúng với nhau. Họ biến quyền lực tối cao thành một thứ quái dị, ghép lại bằng nhiều mảnh, giống như họ ghép một hình người từ nhiều cơ thể; mặt của anh này, tay của chị nọ, chân của người kia ... sau khi tách rời các bộ phận trong cơ thể xã hội, họ dùng uy tín tạp nham mà ghép các bộ phận ấy lại một cách tuỳ tiện, chẳng ai hiểu ra làm sao cả"(1).
Dù nêu cao tư tưởng quyền lực là không thể phân chia, nhưng Rousseau lại cho rằng phân quyền là phương cách tốt nhất để ngăn chặn sự lạm quyền, ông viết: "ai đã truyền lệnh cho người thì không được truyền lệnh cho pháp luật. Và kẻ đã truyền lệnh cho pháp luậtthì cũng không nên truyền lệnh cho người. Không như thế thì luật pháp vốn là công cụ chế ngự tham vọng sẽ trở thành công cụ để duy trì bất công"(2). Ông đưa ra dẫn chứng: " La Mã đến thời cực thịnh thì bắt đầu quy vào cho một số người cả quyền lập pháp và quyền cai trị tối cao; từ đó nảy sinh các tệ nạn độc đoán chuyên quyền và nhà nước La Mã cổ đại bước dần vào chỗ suy vong"(3).
Và ngay trong bố cục của tác phẩm Khế ước xã hội đã toát lên rất rõ tư tưởng phân quyền. Nếu như trong Quyển 1, ông dành để đề cập khái quát tới học thuyết khế ước xã hội, thì Quyển 2 là để "bàn về người lập pháp" (đầu đề Chương 7) và nghiên cứu về "các hệ thống lập pháp khác nhau" (đầu đề Chương 11); Quyển 3 được dành trọn vẹn cả 18 chương để viết về chính phủ, hay cơ quan hành pháp; và Quyển 4, dĩ nhiên là được dành để "bàn về cơ quan tư pháp" và "chức quan tư pháp" (đầu đề Chương 5 và Chương 7).
Sự phân quyền của Rousseau không giống với Locke, và càng khác xa so với Montesquieu, bởi ông vẫn luôn khẳng định một điều duy nhất rằng "những bộ phận quyền hành được chia tách ra đều phụ thuộc vào quyền lực tối cao" và "mỗi bộ phận đều chỉ thực hiện ý chí tối cao đó"(4) mà thôi.
Khi nói về sự phân tách quyền lập pháp và quyền hành pháp, ông viết: "Mỗi hành động tự do đều có hai nguyên nhân tạo sinh ra nó. Một nguyên nhân thường và một nguyên nhân vật lý. Nguyên nhân vật lý tức là cái lực tác động thành việc làm ... Cơ thể chính trị cũng có những động lực như thế: sức mạnh và ý chí.
_____________
(1) J.J. Rousseau: Sđd, tr.81
(2)(3) J.J. Rousseau: Sđd, tr.101
(4) J.J. Rousseau: Sđd, tr.82
Một cái gọi là quyền lực lập pháp; cái kia gọi là quyền lực hành pháp. Không có cái gì tự làm hoặc phải làm mà không dựa vào thứ quyền lực ấy"(1). Như vậy có thể thấy, quyền lập pháp thực chất là ý chí, và quyền hành pháp thực chất là sức mạnh của một cơ thể chính trị duy nhất, là quyền lực tối cao. Rousseau chủ trương không phân quyền, nhưng thực chất lại phân quyền tương đối giữa lập pháp và hành pháp.
Về quyền lực lập pháp, theo Rousseau, "quyền lực lập pháp thuộc về nhân dân và chỉ có thể thuộc về nhân dân mà thôi"(2).
Ông khẳng định: "Dân chúng tuân theo luật phải là người làm ra luật. Chỉ những người họp thành xã hội mới có quyền xử lý các điều kiện xã hội". Nhưng ông cũng đặt ra một câu hỏi: "Làm sao mà một đám người muôn vẻ, mù quáng, thường không biết mình muốn gì, hoạ hoằn lắm mới hiểu cái gì là tốt cho mình, lại có thể cùng nhau thực hiện một công trình lớn lao và khó khăn như công trình lập pháp ?"(3). "Chính vì thế mà cần phải có một người lập pháp"(4); con người này sẽ giúp dân chúng nắm được thời điểm, thấy được những món lợi và những mối nguy hại, giúp định hướng cho ý chí của dân chúng luôn hướng tới một cái đích đúng đắn, vì lợi ích chung của toàn thể.
Vậy phải có một cá nhân phi thường đứng ra vạch đường chỉ lối cho ý chí chung, và ghi chép ý chí chung ấy thành luật. Nhưng "người lập pháp quyết không phải là một vị pháp quan hay một quốc vương" bởi lập pháp "là một chức năng đặc biệt và cao cả, không giống với chức năng của một con người cụ thể; bởi vì ai đã truyền lệnh cho người thì không được truyền lệnh cho luật pháp. Và kẻ đã truyền lệnh cho luật pháp cũng không nên truyền lệnh cho người. Không như thế thì luật pháp vốn là công cụ chế ngự tham vọng sẽ trở thành công cụ để duy trì bất công"(5). Đây chính là một biểu hiện cụ thể cho chủ trương phân quyền của Rousseau.
_____________
(1) J.J. Rousseau: Sđd, tr.121
(2) J.J. Rousseau: Sđd, tr.122
(3) J.J. Rousseau: Sđd, tr.97
(4) J.J. Rousseau: Sđd, tr.98
(5) J.J. Rousseau: Sđd, tr.101
Về hoạt động của con người lập pháp, như đã nói ở trên, Rousseau cho rằng con người này chỉ đứng ra vạch đường chỉ lối cho ý chí chung, và ghi chép lại ý chí chung ấy thành luật, chứ không có quyền quy định luật một cách tuỳ tiện. Bởi " theo như Công ước cơ bản thì chỉ có ý chí chung buộc các cá nhân phải theo nó. Người ta không bao giờ chắc rằng ý chí cá nhân ( tức là ý chí của người lập pháp - nhóm NC ) tự nó phù hợp với ý chí chung. Chỉ có thể tin như thế sau khi đã đặt ý chí cá nhân dưới cuộc đầu phiếu tự do của dân chúng"(1).
Nhưng ở đây lại nảy sinh ra một điều là với những vấn đề không hiển nhiên, hay quá phức tạp với ngôn ngữ bình dân thì làm sao có thể khiến những con người chỉ thích thú những vấn đề liên quan tới quyền lợi của mình mà khó nhận ra những điều lợi cho cộng đồng có thể nắm bắt và hiểu được ? Người lập pháp không thể dùng sức mạnh của bạo lực cũng như lý lẽ của sức thuyết phục được, nên họ phải dùng đến một thứ quyền uy khác, là quyền uy của Trời. Những nhà lập pháp gắn cho Trời ý chí của chính họ, để dân chúng phục tùng luật pháp của nhà nước y như phục tùng các quy luật tự nhiên. Với những nhà lập pháp thông thái, luật pháp của họ có thể trở thành những quy luật tự nhiên thực sự; nhưng với những nhà lập pháp dởm thì sự nghiệp bịp bợm của họ sẽ tiêu tan ngay sau khi họ chết. "Mọi thứ uy tín giả tạo chỉ làm nên những mối liên hệ tạm thời; chỉ có trí tuệ uyên bác mới tạo nên những mối liên hệ vững bền"(2).
Quyền hành pháp, Rousseau trao cho chính phủ. "Vậy chính phủ là gì ? Chính phủ là một cơ thể trung gian giữa các thần dân với cơ quan quyền lực tối cao, để hai bên tương ứng với nhau, thi hành các luật, giữ gìn quyền tự do dân sự cũng như tự do chính trị"(3).
Về tổ chức của chính phủ, theo Rouseau " quyền hành pháp không thể thuộc về cái chung như quyền lập pháp hoặc quyền lực tối cao, bởi lẽ quyền hành pháp chỉ liên quan đến những điều khoản cụ thể, không thuộc về thẩm quyền của luật cơ bản hoặc của cơ quan quyền lực tối cao"(4). Bởi vậy, nó không thể trao vào tay tập thể công dân như quyền lập pháp, mà phải thuộc về một cá nhân cụ thể. Cá nhân ấy được gọi là pháp quan hoặc là nhà vua, tức là người cai trị. Ở đây, tư tưởng phân quyền được thể hiện một cách gián tiếp khi ông khẳng định quyền hành pháp không thể trao vào tay cơ quan quyền lực tối cao - tức nhân dân, là cơ quan đã có quyền lập pháp.
_____________
(1) J.J. Rousseau: Sđd, tr.102
(2) J.J. Rousseau: Sđd, tr.104
(3)(4) J.J. Rousseau: Sđd, tr.122
Về bản chất quyền lực của chính phủ, ông cho rằng nó chỉ là một cơ quan thực hành, trong đó các viên chức thực hiện những điều mà cơ quan quyền lực tối cao uỷ thác; cơ quan quyền lực tối cao có thể hạn chế, sửa đổi hoặc thu hồi quyền hành của các viên chức này.
Một chính phủ dân sự hoàn hảo theo Rousseau phải là một thể trung gian giữa cơ quan quyền lực tối cao và nhân dân; nó chấp hành các đạo luật của cơ quan quyền lực tối cao, và có quyền ra các quyết định để lãnh đạo nhân dân. Nhưng theo nội dung cơ bản của khế ước xã hội, toàn thể nhân dân chính là cơ quan quyền lực tối cao, nên có thể coi Rousseau là một trong những người tiên phong đề cập đến quyền công dân, khi cho rằng: chính phủ lãnh đạo nhân dân, nhưng cũng đồng thời là phục vụ nhân dân. Trong một xã hội dân sự hoàn hảo, cá nhân không phải là thần dân của chính phủ, mà chỉ là thần dân của cả cộng đồng xã hội - chính là cơ quan quyền lực tối cao; trong mối quan hệ với chính phủ, cá nhân là một công dân, tức là có địa vị pháp lý ngang bằng với chính phủ, có nghĩa vụ phục tùng chính phủ, nhưng đồng thời cũng có quyền đòi chính phủ phải phục vụ những lợi ích công mà mình xứng đáng được hưởng.
Rousseau còn bàn về việc chính phủ lạm quyền và thoái hoá. Theo ông có hai con đường dẫn chính phủ đến chỗ thoái hoá. Thứ nhất là chính phủ tự siết chặt mình lại, tức là số pháp quan càng ngày càng ít, nghĩa là từ chính phủ dân chủ với toàn thể công dân là các pháp quan, tới chính phủ quý tộc với một số pháp quan là những công dân đặc biệt, và cuối cùng là chính phủ quân chủ chỉ với một pháp quan duy nhất là nhà vua. Theo Rousseau đó là con đường sa đoạ tự nhiên của chính phủ, bởi một nguyên nhân tất yếu là : người cầm quyền luôn có xu hướng muốn nắm giữ quyền lực, và muốn lạm dụng quyền lực trong tay mình... Con đường thứ hai dẫn đến sự thoái hoá của chính phủ là khi chính phủ tự buông lỏng mình, nhưng theo Rousseau việc chính phủ tự thay đổi như thế là không thể có được, nó chỉ có thể là kết quả của một cuộc cách mạng.
Chính phủ bị giải tán trong hai trường hợp. Thứ nhất là khi người cầm đầu chính phủ không cai trị theo luật, mà lấn át cơ quan quyền lực tối cao. Khi ấy, công ước cơ bản của xã hội đã bị xoá bỏ; mọi công dân lại trở lại với trạng thái tự nhiên, họ bị cưỡng bức mà phải phục tùng nhà nước chứ không phải vì nghĩa vụ mà phục tùng. Thứ hai là khi các thành viên của chính phủ thoán đoạt quyền hành một cách riêng rẽ, mà kết quả của nó là mỗi pháp quan sẽ là một thủ tướng, quốc gia bị chia cắt, xé nhỏ, đồng thời với nó là chính phủ cũng tiêu vong.
Các thành viên của chính phủ - những người được uỷ thác nắm quyền hành pháp, đơn giản chỉ là những công chức được nhân dân bầu ra, và cũng có thể bị nhân dân bãi miễn. Người công chức khi làm công việc của mình là đang làm nghĩa vụ của mình với quốc gia, với cơ quan quyền lực tối cao, họ không có quyền đòi hỏi hay đặt điều kiện gì với nhân dân. Nhưng sẽ ra sao khi người pháp quan có âm mưu lạm quyền ? Với quyền hạn của mình, ông ta có thể ra lệnh kéo dài thời gian triệu tập hội nghị toàn dân; và với sức mạnh hành pháp trong tay, ông ta cũng có thể đe doạ hoặc trừng phạt những người dám lên tiếng tố cáo, phê phán mình.
Để ngăn chặn việc chính phủ chiếm đoạt quyền lực như vậy, biện pháp đơn giản nhất và cũng là biện pháp khả thi duy nhất là ban hành một đạo luật quy định sự nhóm họp của hội nghị công dân một cách định kỳ, không cần đến thủ tục triệu tập chính thức. Có như vậy, vị thủ tướng chính phủ mới không thể cấm đoán hội nghị toàn dân, bởi nếu cấm có nghĩa là đã tự thừa nhận mình vi phạm luật, và công khai đối nghịch với cả quốc gia. Trong các cuộc hội nghị toàn dân như thế, ngoài việc bàn bạc các vấn đề quan trọng khác, thì có một việc mà nhân dân không thể không làm, đó là bỏ phiếu xem có nên tiếp tục giữ nguyên hình thức chính phủ hiện nay hay không, và nhân dân có vừa lòng với các nhân viên của chính phủ hay không. Cách thức này hoàn toàn có thể ngăn ngừa được việc chính phủ lạm dụng quyền hành pháp mà cướp đoạt quyền lực tối cao.
Cơ quan tư pháp được Rousseau nhắc tới trong Bàn về Khế ước xã hội không giống hoàn toàn như cơ quan tư pháp theo nghĩa hiểu của chúng ta ngày nay. Theo ông, đó là cơ quan "đặt mỗi bộ phận" của nhà nước "vào đúng chỗ của nó, làm mối dây liên lạc và yếu tố trung gian giữa chính phủ với nhân dân, hoặc giữa chính phủ với cơ quan quyền lực tối cao, hoặc giữa cả ba vế ấy khi cần"(1).
_____________
(1) J.J Rousseau: Sđd, tr.218
Dù không coi cơ quan tư pháp là một bộ phận cấu thành của nhà nước, nhưng ông lại đặc biệt đề cao vai trò và vị trí của nó. Nhiệm vụ của nó là bảo tồn luật và quyền lập pháp, bởi vậy mà nó được coi là "cơ quan thiêng liêng nhất và được coi trọng nhất"(1). Điều đó được thể hiện ở việc một nhà nước có thể chế tốt hay không phụ thuộc rất nhiều vào cơ quan tư pháp. Một cơ quan tư pháp hoạt động thông minh sẽ là chỗ dựa vững chắc cho một thể chế tốt: các vế cơ quan quyền lực tối cao, chính phủ và nhân dân được giữ ổn định ở vị trí của mình, không có sự lạm quyền cũng như sự rệu rã của các cơ quan. Một cơ quan tư pháp lạm quyền sẽ dẫn tới sự tan rã của nhà nước, như nhà nước Sparta và nhà nước Lamã thời cổ đại, khi các Giám chế quan ở Sparta và các Hộ dân quan ở Roma ngày càng trở nên lộng quyền, nắm trong tay cả quyền lập pháp lẫn quyền hành pháp thì nền cộng hoà ngày càng trở nên suy đồi, và cuối cùng là nhà nước cũng tới chỗ suy vong.
Muốn không cho cơ quan có ý nghĩa trọng đại như cơ quan tư pháp trở nên lộng quyền thì chỉ có cách là đừng để cho nó trở thành thường trực mãi mãi, phải quy định thời hạn cho nó trong luật, để sự lạm quyền không thể thành thói thành nết của các pháp quan. Hết thời hạn ấy, các pháp quan trở lại làm người dân bình thường, và dân chúng lại tổ chức bầu cử ra các pháp quan mới. Cơ chế bầu cử này đảm bảo cho các pháp quan được bầu ra theo luật sẽ chỉ dựa vào luật mà làm việc chứ không bị phụ thuộc vào người khác, nếu theo cơ chế chỉ định. Điều này tạo nên sự độc lập trong hoạt động của cơ quan tư pháp.
Về bản chất của cơ quan tư pháp, Rousseau cho rằng nó chỉ là cơ quan nói lên lời phán xét của nhân dân, ông viết: "nó chỉ là người công bố dư luận công cộng mà thôi. Xa rời chức năng đó thì mọi quyết định của toà án đều là vớ vẩn và vô hiệu"(3). Dư luận của công chúng, phán xét của nhân dân là một thứ luật, bởi chẳng phải toàn bộ nhân dân chính là cơ quan quyền lực tối cao đó sao ? Pháp quan tư pháp chỉ đơn giản là người bộ trưởng chấp hành điều luật đó thôi.
Trong trường hợp công chúng vẫn còn đang phân vân, chưa lựa chọn phán xét một cách rõ ràng thì quyết định của pháp quan tư pháp là lời khẳng định cuối cùng, nhằm ổn định dư luận nhân dân. Nhưng quyết định ấy chỉ thực sự có hiệu lực khi nó không trái với pháp luật, với phong tục tập quán quốc gia, và nhất là phải được công chúng chấp nhận, nếu không thì nó hoàn toàn chỉ là một lời nói vô nghĩa, do dư luận là không thể bị khuất phục và cưỡng chế.
_____________
(1) J.J Rousseau: Sđd, tr.219
(2) J.J Rousseau: Sđd, tr.226
Trên đây là sự trình bày của Rousseau về sự cần thiết tất nhiên phải phân chia quyền lực trong bộ máy nhà nước, nhưng ông cũng để tâm nghiên cứu tới chế độ độc tài, khi một cá nhân nắm toàn bộ quyền lực nhà nước trong tay.
Theo ông, không phải lúc nào cơ quan quyền lực tối cao cũng có thể nhìn thấy trước để ban hành những đạo luật, đưa ra những quyết nghị một cách kịp thời. Mà trong những cơn khủng hoảng như thiên tai hay chiến tranh thì việc chờ cơ quan quyền lực tối cao họp bàn là điều không thể. Bởi vậy nên trong nhưng hoàn cảnh mà sự tồn vong của quốc gia đang bị đe doạ, thì cần phải có một nhà độc tài.
Nhà độc tài tựa hồ như đứng trên luật pháp mà điều hành quốc gia, nhưng thực ra không phải như thế. Mệnh lệnh của nhà độc tài mãi mãi chỉ là chỉ thị hay quyết định, chứ không thể là luật. Nhà độc tài không thể xoá bỏ luật pháp, hay bắt luật pháp phải nói lên ý chí của riêng mình, nhà độc tài chỉ có thể tạm thời bắt luật pháp phải im tiếng mà thôi.
Trong chế độ độc tài, khi cơ quan quyền lực tối cao đã tạm thời bị gác sang một bên, thì ý chí chung của nhân dân vẫn tồn tại, hơn thế, ý chí chung này lại còn là cơ sở duy nhất và cao nhất để giữ vững chế độ độc tài: đó là nguyện vọng nhà nước không bị tiêu diệt.
Trong một nhà nước mà tập quán đã có từ lâu đời thì người ta không sợ nhà độc tài sẽ lạm dụng quyền uy hoặc mưu toan kéo dài chế độ độc tài quá hạn định, trái lại, dường như ông ta chỉ cố làm cho xong nhiệm vụ của mình để hất bỏ chức vụ ấy đi, vì quyền lực được trao vào tay ông ta quá lớn, sứ mạng ông ta phải đảm nhiệm là quá nặng nề, và thật là nguy hiểm khi ông ta phải đứng vào vị trí của chính pháp luật.
Nói tóm lại, qua tác phẩm Bàn về Khế ước xã hội hay là các nguyên tắc của quyền chính trị của Rousseau, ta nhận thấy một quan điểm hết sức mới lạ về tư tưởng phân chia quyền lực cũng như sự áp dụng của tư tưởng này trong bộ máy nhà nước. Rousseau chủ trương nêu cao tinh thần tập quyền, tất cả quyền lực nhà nước nằm trong tay cơ quan quyền lực tối cao tức toàn thể công dân trong xã hội. Nhưng ông lại chỉ ra rằng phân chia quyền lực nhà nước thành quyền lập pháp và hành pháp, giao chúng vào tay của cơ quan quyền lực tối cao và chính phủ là cách thức hợp lý duy nhất để đảm bảo sự hoạt động có hiệu quả của nhà nước, cũng như ngăn chặn được xu hướng lạm quyền của cơ quan hành pháp. Ngoài ra ông còn nêu lên vai trò quan trọng của cơ quan tư pháp trong việc đảm bảo cho sự hoạt động ổn định của nhà nước, cũng như cho sự cân bằng giữa các vế cơ quan quyền lực tối cao, chính phủ và nhân dân.
3. Học thuyết phân chia quyền lực trong giai đoạn hiện nay
Trên nền tảng tiếp thu những lý luận của các học giả đi trước, cũng như từ kinh nghiệm và nhu cầu thực tiễn trong công cuộc xây dựng bộ máy nhà nước, nội dung của tư tưởng phân chia quyền lực ngày nay đã có nhiều thay đổi.
Ngày nay, khi nhắc đến phân chia quyền lực, người ta không còn chỉ nghĩ đến việc phân lập theo chiều ngang thành các nhánh quyền lực, mà còn là sự phân chia quyền lực theo chiều dọc giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương trong một quốc gia. Báo cáo về tình hình phát triển thế giới năm 1997 của Ngân hàng Thế giới khẳng định "cơ chế lập hiến kinh điển" của ngày nay " là việc phân lập theo chiều ngang và chiều dọc các quyền lực "(1).
Như đã nói ở trên, ngày nay, tư tưởng phân chia quyền lực không còn được chú trọng nghiên cứu trên phương diện lý luận đơn thuần như dưới thời cách mạng tư sản nữa, mà đã được biểu hiện cụ thể trong cách thức tổ chức bộ máy nhà nước, được ghi nhận cụ thể trong hiến pháp của nhiều nhà nước. Bởi vậy, khi nghiên cứu về tư tưởng phân chia quyền lực trong giai đoạn hiện nay, ta phải xem xét qua cách thức tổ chức bộ máy nhà nước ở các nước.
_____________
(1) Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi, Báo cáo về tình hình phát triển thế giới năm 1997 của Ngân hàng Thế giới, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 1998, tr.125
Phân quyền ngang:
Phân quyền ngang là cách thức phân quyền cổ điển đã có từ thời của Aristote, và được hoàn thiện bởi Locke, bởi Montesquieu, và Rousseau. Do đã trình bày về tư tưởng của các nhà học giả này ở phần trên, và do nội dung chủ yếu của cách thức phân quyền này không có nhiều thay đổi trong thời đại ngày nay, nên chúng em sẽ không trình bày nhiều về cách thức phân quyền này, mà chỉ xin nhấn mạnh vào hai vấn đề:
Thứ nhất, nội dung chủ yếu của phân quyền ngang là:
- Quyền lực nhà nước được phân chia thành các nhánh khác nhau, do các cơ quan khác nhau nắm giữ, để không một cá nhân hay tổ chức nào nắm được trọn vẹn quyền lực nhà nước. Cụ thể: Nghị viện nắm quyền lập pháp, chính phủ nắm quyền hành pháp, và toà án nắm quyền tư pháp.
- Có sự chuyên môn hoá trong hoạt động của các cơ quan quyền lực công, mỗi cơ quan chỉ hoạt động nhằm thực hiện chức năng riêng của mình, không ảnh hưởng tới công việc của các cơ quan khác.
- Giữa các cơ quan quyền lực tồn tại thế cân bằng, các cơ quan có thể giám sát, kiểm tra, đối trọng và chế ước lẫn nhau, để không cho một cơ quan nào có khả năng lạm quyền.
Thứ hai, ở nhiều nhà nước hiện nay, tư tưởng phân quyền ngang có một số thay đổi, mà chủ yếu là ở số nhánh quyền lực được phân chia ra từ quyền lực nhà nước. "Thuyết "Tam quyền phân lập" và bộ máy nhà nước tư sản hiện đại" của Viện thông tin khoa học xã hội - Viện khoa học xã hội Việt Nam đã trình bày khá kĩ về vấn đề này, chúng em chỉ xin nhắc lại một số dẫn chứng cụ thể.
Ở một số nước Mỹ Latinh, quyền lực nhà nước không phải chỉ được chia thành 3 quyền là lập pháp, hành pháp và tư pháp, mà ngoài ra còn có quyền lực thứ tư, là quyền bầu cử. Quyền này thuộc về tổ chức bầu cử (gồm toàn bộ các công dân đạt đến độ tuổi luật định, và đáp ứng các yêu cầu nhất định). Về tổ chức, quyền này thuộc về Hội đồng bầu cử (ở cấp độ toàn quốc). Hội đồng này giải quyết tranh chấp giữa các ứng cử viên, tuyên bố về các cuộc bầu cử. Việc lập thêm quyền này và sự biểu thị về mặt tổ chức - pháp lý của nó gắn với đặc điểm của nhóm nước thường xảy ra các cuộc đảo chính, hay các vị tổng thống thất bại trong cuộc bầu cử ít khi tự nguyện rời bỏ vị trí của mình.
Trong Dự thảo Hiến pháp Nicaragoa năm 1986 do Đảng Xã hội - Thiên chúa giáo đối lập đưa ra còn nhắc tới năm thứ quyền lực, ngoài bốn quyền nói trên còn có quyền kiểm tra do Tổng thanh tra nhà nước và bộ máy dưới quyền ông ta thực hiện.
Hiến pháp năm 1976 của Angiêri quy định tới 6 loại quyền lực, đó là: quyền chính trị thuộc về Đảng cầm quyền; quyền lập pháp thuộc về Nghị viện; quyền hành pháp thuộc về Tổng thống và Chính phủ; quyền tư pháp thuộc về Toà án; quyền kiểm tra thuộc về các cơ quan khác nhau của nhà nước ( không có một hệ thống thống nhất ); và quyền tổ chức thuộc về cơ quan có chức năng xây dựng và sửa đổi Hiến pháp.
Ở một số nước khác, tuy vẫn có sự phân công hoạt động của các cơ quan nhà nước, nhưng đứng trên tất cả lại là một cá nhân hay một cơ quan đặc thù. Như Hiến pháp Iran năm 1979 quy định toàn bộ quyền lực của nhà nước thực tế thuộc về người đứng đầu giáo hội. Hiến pháp Zair năm 1980 quy định quyền lực nhà nước về mặt tổ chức là thống nhất, do đảng cầm quyền có tên gọi Phong trào nhân dân cách mạng nắm giữ. Mọi công dân trong nước đều là đảng viên của Đảng. Các cơ quan trong nước - Hội đồng lập pháp ( Nghị viện ), Hội đồng hành pháp ( Chính phủ ), Hội đồng Tư pháp ( hệ thống Toà án ) được coi là các cơ quan của Đảng(1).
Cách thức phân quyền ngang được áp dụng trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước các nước hiện đại một cách rộng rãi, và được biểu hiện dưới nhiều mức độ khác nhau, mà rõ ràng nhất là qua hình thức chính thể của các nhà nước.
Có ba mức độ biểu hiện của cách thức phân quyền ngang trong bộ máy nhà nước tư sản hiện nay là:
- Phân quyền cứng rắn được áp dụng trong chính thể Cộng hoà Tổng thống, như ở các nước Hoa Kỳ, Phillipine, ... và đặc biệt phổ biến ở các nước Mỹ Latinh. Đặc điểm của chính thể này là Tổng thống nắm toàn quyền hành pháp, mà các biểu hiện cụ thể là Tổng thống được bầu ra do nhân dân trực tiếp bỏ phiếu chứ không phải do Nghị viện bầu chọn; Tổng thống có quyền thành lập Chính phủ, và các thành viên Chính phủ chỉ chịu trách nhiệm trước Tổng thống chứ không chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Tổng thống có quyền phủ quyết các dự luật do Nghị viện thông qua. Khi dự luật bị phủ quyết, Nghị viện phải thảo luận lại và dự luật chỉ được thông qua khi có đủ từ 2/3 số nghị sĩ trở lên bỏ phiếu thuận. Sự phân quyền một cách cứng rắn, rạch ròi trong hình thức chính thể này được thể hiện qua việc Nghị viện không có quyền giải tán Chính phủ, cũng như Tổng thống không có quyền giải tán Nghị viện; các Thẩm phán được cơ quan hành pháp bổ nhiệm với nhiệm kỳ suốt đời,
_____________
(1) Viện thông tin khoa học xã hội - Viện khoa học xã hội Việt Nam: Thuyết " Tam quyền phân lập " và bộ máy nhà nước tư sản hiện đại, Hà Nội, năm 1992 và hoạt động xét xử mang tính độc lập cao. Tổng thống có thể bị xét xử theo thủ tục đàn hạch nếu vi phạm pháp luật ( Hạ viện là cơ quan công tố, còn Thượng viện là cơ quan xét xử ).
- Phân quyền mềm dẻo được áp dụng trong chính thể đại nghị, như ở các nhà nước quân chủ Anh, Nhật..., và các nhà nước cộng hoà Đức, Italia... Đặc điểm của chính thể này là Nguyên thủ chỉ mang tính hình thức, không có bất cứ thực quyền nào, mà các biểu hiện cụ thể là Nguyên thủ do được thừa kế ( ở các nước quân chủ ) hoặc do được Nghị viện bầu ra ( ở các nước cộng hoà ); Nguyên thủ thành lập Chính phủ với sự tín nhiệm của Nghị viện. Thủ tướng Chính phủ là thủ lĩnh đảng chiếm ưu thế trong Nghị viện. Chính phủ vừa chịu trách nhiệm trước Nguyên thủ vừa chịu trách nhiệm trước Nghị viện; Nghị viện có quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ và buộc Chính phủ phải giải tán. Nguyên thủ quốc gia có quyền giải tán Hạ nghị viện. Hệ thống Toà án hoạt động xét xử trên nguyên tắc độc lập cao, chỉ tuân theo pháp luật; các Thẩm phán được chỉ định với sụ tham gia từ cả hai phía lập pháp và hành pháp.
- Phân quyền trong chính thể cộng hoà hỗn hợp, như ở các nước Pháp, Nga, Bồ Đào Nha, Hàn Quốc, Singapore... Đặc điểm của chính thể này là sự tham gia hạn chế của Tổng thống vào công việc hành pháp, mà các biểu hiện cụ thể là Tổng thống do nhân dân bầu ra; Tổng thống chỉ đứng đầu Nhà nước chứ không đứng đầu Chính phủ, nhưng vẫn có quyền chủ toạ các phiên họp của Chính phủ (như ở Nga) hay của Hội đồng Bộ trưởng (như ở Pháp). Tổng thống có quyền bổ nhiệm Thủ tướng nhưng phải được sự phê chuẩn của Nghị viện; Chính phủ vừa chịu trách nhiệm trước Tổng thống vừa chịu trách nhiệm trước Nghị viện; Nghị viện có thể bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ, và buộc Chính phủ phải giải tán. Tổng thống có quyền giải tán Hạ nghị viện. Toà án xét xử theo nguyên tắc độc lập, chỉ tuân theo pháp luật; các Thẩm phán do cơ quan hành pháp chỉ định.
Phân quyền dọc:
Như đã nói, phân quyền dọc là cách thức phân quyền mới, nói mới là so với việc áp dụng nó trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước tư sản, chứ thực ra lịch sử của tư tưởng phân quyền dọc không hề thua kém so với cách thức phân quyền ngang. Nhìn lại dòng lịch sử, ta có thể nhận ra chính Polybe và Cicéron, những học giả đưa ra tư tưởng về sự cai trị hỗn hợp giữa các dạng chính quyền của vua, của quý tộc và của nhân dân, chính là những người đầu tiên đề ra tư tưởng phân quyền dọc.
Về nội dung, tư tưởng phân quyền dọc bao hàm các ý chính như sau:
- Tồn tại hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước do dân bầu ở các cấp địa phương, song song với bộ máy nhà nước trung ương.
- Có sự phân công nhiệm vụ, trách nhiệm và quyền hạn cụ thể giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương trong những lĩnh vực cụ thể; mà chủ yếu là chính quyền trung ương sẽ giải quyết các vấn đề công, vì lợi ích của cả cộng đồng xã hội, như vấn đề về an ninh - quốc phòng, về chủ quyền quốc gia, về dịch vụ công... ; còn chính quyền địa phương sẽ phụ trách các vấn đề định hướng phát triển kinh tế, xã hội, văn hoá ở địa phương, ngoài ra còn có thể chủ động tiến hành hợp tác, giao lưu với các địa phương khác hoặc các tổ chức quốc tế trong khuôn khổ quyền hạn của mình.
- Tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền trong nhiệm vụ và quyền hạn của mình là tương đối độc lập với nhau. Chính quyền trung ương không có quyền điều hành, chỉ đạo chính quyền địa phương, mà chỉ có quyền xây dựng chủ trương, chính sách, tạo dựng khuôn khổ pháp lý, và kiểm tra, giám sát hoạt động của các chính quyền cấp dưới, mọi vi phạm của chính quyền địa phương sẽ do Toà án Hành chính xét xử độc lập.
Với nội dung chủ yếu nêu trên, cách thức phân quyền dọc còn được gọi bằng những cái tên khác như phi tập trung hoá hay tản quyền.
Không giống với cách thức phân quyền ngang là có sự ảnh hưởng qua lại với hình thức chính thể của nhà nước, cách thức phân quyền dọc có thể tồn tại ở gần như hầu khắp các chính thể nhà nước hiện đại, như Philipine với chế độ Cộng hoà tổng thống, Đức với chế độ Cộng hoà đại nghị, Pháp với chế độ Cộng hoà hỗn hợp, và New Zealand với chế độ Quân chủ đại nghị ( mà nguyên thủ nhà nước hiện nay chính là nữ hoàng Anh ) đều thực hiện nguyên tắc phi tập trung hoá này.

Phân quyền dọc có thể thực hiện theo hai phương pháp:
Thứ nhất là phân quyền theo lãnh thổ: là cách phân quyền của chính quyền trung ương cho chính quyền địa phương theo địa giới hành chính - lãnh thổ, mà có các biểu hiện chính là:
- Chính quyền trung ương giao quyền tự quyết, tự quản lý cho chính quyền địa phương. Trong phạm quyền hạn được giao, chính quyền địa phương có thể tự mình ra nghị quyết mà không cần xin ý kiến từ cấp trên, chỉ tuân theo đúng pháp luật và quy định của trung ương. Chính quyền trung ương chỉ thực hiện sự kiểm tra, giám sát với các nghị quyết của địa phương, và nếu xét thấy chúng có sai phạm thì có quyền đình chỉ, bãi bỏ, và tiến hành kỷ luật hành chính
- Chính quyền địa phương có ngân sách độc lập, được tự quản lý việc thu chi theo khuôn khổ pháp luật; địa phương có quyền vay tiền, phát hành công trái địa phương...
- Cơ cấu tự trị yêu cầu chính quyền địa phương phải có một cơ quan ra nghị quyết và một cơ quan thi hành các nghị quyết đó, giống như mô hình Nghị viện và Chính phủ ở địa phương.
Thứ hai là phân quyền theo ngành chuyên môn: là cách phân quyền giữa các bộ chuyên môn với chính quyền địa phương.
Ví dụ1)
Việc quản lý đất đai ở Malaysia được giao hoàn toàn cho chính quyền các tỉnh. Chính quyền trung ương chỉ ban hành các quy định về thể chế mà không quyết định việc việc phân phối đất đai. Các cơ quan trung ương muốn sử dụng đất phải được chính quyền tỉnh phân phối và phải trả tiền thuê đất cho chính quyền tỉnh.
Ở New Zealand, Chính phủ không quản lý bất kỳ một bệnh viện công nào, tất cả các bệnh viện được giao về cho các bang. Các quan chức cao cấp của Chính phủ khi bị bệnh cũng đều phải đến các bệnh viện ở bang.
Phân quyền dọc hay Phi tập trung hoá ở mỗi nhà nước cũng có những điểm khác biệt nhất định, tuỳ thuộc vào đặc điểm của từng nhà nước.
_____________
(1) LS Nguyễn Văn Thảo: Xây dựng Nhà nước pháp quyền dưới sự lãnh đạo của Đảng, Nxb Tư pháp, Hà Nội, năm 2006, tr.273
(2) ThS Nguyễn Thị Minh Hà: Phân cấp quản lý giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương ở Philipine, Tạp chí Tổ chức nhà nước số 4/2002.
Ở Philipine(2), mặc dù về mặt hành chính, bộ máy nhà nước vẫn được chia thành năm cấp độ, là cấp Trung ương, cấp tỉnh (79 đơn vị), cấp thành phố (115 đơn vị), cấp đô thị (1497 đơn vị) và cấp cơ sở (tiếng Philippine là Barangay - 41.956 đơn vị), song mỗi đơn vị địa phương có quyền tự chủ rất lớn, từ quyền thu thuế, định đoạt các công việc, đến việc quyết định ngân sách của mình sao cho đạt hiệu quả cao nhất.
Công cuộc cải cách theo hướng phi tập trung hoá được thực hiện từ cuối những năm 80 của thế kỷ trước, mà mục tiêu chủ yếu của nó, theo quy định Hiến pháp và Luật Chính quyền địa phương, là:
- Trao quyền tự chủ cho chính quyền địa phương trong việc định hướng, phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội ở địa phương, chủ động hợp tác với các đối tác trong và ngoài nước.
- Nâng cao năng lực hoạt động của chính quyền địa phương để hoạt động có hiệu quả.
- Tạo ra sự thay đổi trong nhận thức của người lãnh đạo địa phương. Với cơ chế phân quyền như vậy, người lãnh đạo địa phương phải đối mặt trực tiếp với các thách thức và cũng phải chịu trách nhiệm trước nhân dân.
_____________
(1) Đặng Quốc Tiến: Về "phân cấp, phân quyền - cải cách hành chính và tự quản" tại Cộng hòa liên bang Đức, Tạp chí Tổ chức nhà nước số 8/2004
Để thực hiện mục tiêu này, về tổ chức các cấp chính quyền địa phương, Luật chính quyền địa phương ( năm 1991 ) quy định:
- Cơ quan lập pháp: Hội đồng địa phương hình thành theo cơ chế dân cử, hoạt động theo nguyên tắc độc lập cao, có thể tự mình đưa ra các quyết định mang tính quy phạm để thực hiện nhiệm vụ và kế hoạch phát triển ở địa phương.
- Cơ quan hành pháp: Người lãnh đạo bộ máy hành chính ở các cấp tỉnh, thành phố và đô thị là tỉnh trưởng và thị trưởng, còn ở cấp cơ sở là chủ tịch. Giúp việc cho nhà lãnh đạo này là các văn phòng, uỷ ban như Hội đồng phát triển địa phương, ban y tế địa phương, ban giáo dục địa phương... Người đứng đầu các ban, ngành này được hình thành theo cơ chế bổ nhiệm.
- Cơ quan tư pháp: là hệ thống cơ quan có tổ chức và hoạt động độc lập.
Ở Đức(1), về mặt hành chính, bộ máy nhà nước được chia thành ba cấp độ: cấp liên bang, cấp bang (16 đơn vị), và cấp cơ sở ( gồm huyện, thành phố thuộc bang, thành phố thuộc huyện và xã ). Luật pháp quy định rất rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của từng cấp, theo nguyên tắc việc của cấp nào, cấp đó thực hiện và chịu trách nhiệm. Cơ quan hành chính cấp trên không có quyền ra lệnh, can thiệp vào công việc cơ quan của cấp dưới. Mỗi cấp thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo quy định của pháp luật. Cơ quan cấp trên chỉ có quyền theo dõi, giám sát; nếu cấp dưới thực hiên sai pháp luật thì cơ quan cấp trên đưa ra toà để Toà án phán quyết. Ngược lại, khi cơ quan cấp dưới thấy cơ quan cấp trên can thiệp sai vào công việc của mình thì có quyền kiện ra Toà án Hành chính để Toà án phán quyết.
Phân cấp, phân quyền trong bộ máy nhà nước Đức có nguồn gốc lâu đời, là một giá trị truyền thống có từ thời Trung cổ, mà nguyên tắc chủ yếu là: cơ quan cấp dưới có thể làm mọi điều có thể làm được, những việc mà cơ quan cấp dưới không thể làm được thì cơ quan cấp trên phải làm. Theo nguyên tắc này, mỗi cấp chính quyền ở Đức chỉ đảm nhiệm một số loại việc nhất định, và không trùng lặp nhau.
Cơ cấu chính quyền ở mỗi địa phương bao gồm Hội đồng và Cơ quan hành chính do Thị trưởng đứng đầu. Hội đồng là cơ quan dân cử có chức năng lập pháp, lập quy trong khuôn khổ lãnh thổ địa phương cũng như khuôn khổ lĩnh vực thẩm quyền của mình. Số lượng đại biểu của Hội đồng phụ thuộc vào số dân của đơn vị đó, số dân càng lớn thì số lượng đại biểu cũng càng nhiều. Thị trưởng, chủ tịch uỷ ban hành chính cấp xã phần lớn được dân cư bầu trực tiếp, một số nơi thì do Hội đồng bầu ra. Các xã nhỏ thì thường có chủ tịch Hội đồng đồng thời là chủ tịch uỷ ban hành chính, còn các xã rất nhỏ, có dân số khoảng 1000 - 3000 người thì vẫn có Hội đồng riêng, nhưng một vài xã sẽ chỉ có một uỷ ban hành chính chung để điều hành, quản lý.
Nói tóm lại, phân quyền dọc hay phi tập trung hoá ở các nước hiện nay cũng có nhiều mức độ khác nhau, từ Philippine mới dừng lại ở mức độ tự chủ tương đối của chính quyền địa phương, tới Đức đã thừa nhận mỗi cấp chính quyền chỉ chuyên trách một số lĩnh vực nhất định, không có sự trùng lặp, chồng chéo quản lý giữa các cấp.
Nguyên tắc phân quyền dọc còn được thể hiện trong mối liên hệ giữa nhà nước liên bang với các nhà nước thành viên. Có thể lấy ví dụ là nhà nước Liên bang Thụy Sĩ (được gọi là Confoederatio Helvetica) với 23 bang (được gọi là các canton).
Điều 3 Hiến pháp Liên bang Thụy Sĩ quy định về các bang, có ghi rõ: "Các bang được tự trị trong giới hạn mà sự tự trị đó không vi phạm tới Hiến pháp Liên bang, được thực hiện mọi quyền - những quyền không phải chuyển giao cho chính quyền Liên bang"(1). Và chế định này được làm rõ trong Chương 3: Liên bang, các Bang và các Cộng đồng dân cư. Với 94 điều, chương này quy định quyền, nghĩa vụ cũng như giới hạn tự trị của các bang. Theo đó, mỗi bang được phép có hiến pháp, chính phủ, nghị viện, tòa án và hệ thống pháp luật riêng, và được hưởng một nền tự do và tự quyết rộng rãi.
Việc tổ chức chính quyền ở các bang hoàn toàn do nhân dân các bang tự quyết định. Ở hai bang nhỏ là Appenzell Inner - Rhodes và Glarus, người dân tự họp lại và quyết định các vấn đề quan trọng của bang; trong khi ở các bang khác lớn hơn, thì công việc này được giao cho cơ quan đại diện dân cử.
Chính quyền bang được toàn quyền quản lý hệ thống giáo dục, hệ thống dịch vụ công, được phép có các đơn vị cảnh sát riêng; các bang còn được tự quyết trong việc đặt thuế trên lãnh thổ của mình. Ví dụ theo Hiến pháp bang Fribourg, chính quyền bang có toàn quyền quyết định về các vấn đề kinh tế, xã hội, tài chính, giao thông, năng lượng, văn hóa, nông nghiệp, quản lý các công trình công cộng, điều tra, xét xử, và cả vấn đề quốc phòng.
Nguồn gốc của sự phân chia quyền lực nhà nước giữa chính quyền liên bang và chính quyền bang nằm ở bản chất của nhà nước liên bang. Đó là sự kết hợp của nhiều nhà nước thành một nhà nước. Bởi vậy, quyền lực của nhà nước liên bang xuất phát từ quyền mà các nhà nước bang đã chuyển giao cho nó, đó là quyền đối ngoại, quyền quốc phòng - an ninh chung, ngoài ra, còn có thể có thêm các quyền về bảo vệ môi trường, giao thông (quản lý trên phạm vi toàn liên bang), năng lượng (quản lý trên phạm vi toàn liên bang hoặc đối với nguồn năng lượng đặc biệt như năng lượng nguyên tử)... Do đó, có thể cho rằng phân quyền giữa liên bang và bang là tất yếu, không tránh khỏi. Tuy nhiên, xu hướng hiện nay ở các nhà nước liên bang là tập trung dần quyền lực vào chính quyền liên bang.
Việc tập trung dần quyền lực vào chính quyền liên bang được thể hiện ở Thụy Sĩ thông qua việc Hiến pháp Liên bang 1999 quy định nhóm các bang lại thành bảy khu vực, mỗi khu vực có một thủ phủ, và có một ủy ban liên chính quyền các bang, là cơ quan tập chung giải quyết các vấn đề chung của các bang, như văn hóa, giáo dục, môi trường... Uỷ ban này do chính quyền các ban bầu ra, nhưng lại phải chịu sự kiểm tra, giám sát và sự chỉ đạo mang tính định hướng từ chính quyền liên bang.
_____________
(1) Federal Constitution of The Swiss Confederation, Adopted in the votation of April 18, 1999, certified as accurate by decision of the Federal Government of August 11, 1999 and based on the Federal Decree of December 18, 1998.
Tóm lại, phân quyền dọc là biểu hiện sự coi trọng cấp chính quyền cơ sở, là biểu hiện sự thực hiện triệt để tư tưởng dân chủ trong quản lý nhà nước, phát huy sức mạnh trực tiếp từ nhân dân, từ cơ sở. Đây có thể coi là một cuộc cách mạng mới trong xây dựng và tổ chức bộ máy nhà nước hiện đại theo hướng dân chủ, tiến bộ.
Phân chia quyền lực là tư tưởng chính trị - pháp lý đã xuất hiện từ rất sớm trong lịch sử, và đã được phát triển ngày càng hoàn thiện hơn cùng với sự tiến bộ của loài người. Ngày nay, phân chia quyền lực đã trở thành nguyên tắc hàng đầu trong xây dựng và tổ chức bộ máy nhà nước hiện đại, là một trong những tiêu chí quan trọng nhất để xây dựng nhà nước pháp quyền - mô hình nhà nước mang đầy tính nhân bản, nhân văn - nhà nước của nhân dân, do nhân dân lập ra, vì nhân dân mà phục vụ.

Posted in: Tư Tưởng