Độc lập xét xử được coi là nguyên tắc đầu tiên và cơ bản nhất trong tổ
chức và hoạt động của Tòa án. Độc lập xét xử phải được nhìn nhận từ hai
góc độ: sự không phụ thuộc của quan tòa vào các thiết chế quyền lực nhà
nước, và sự không phụ thuộc của quan tòa vào bất kỳ bên tham gia tố tụng
nào. Từ đó có thể thấy rằng, sự độc lập của Tòa án là điều rất
khó khăn: là một thiết chế Nhà nước, Tòa án khó có thể tồn tại tách rời
với các thiết chế Nhà nước khác; mặt khác, là một cá thể trong xã hội,
thẩm phán khó có thể có một đời sống hoàn toàn tách rời các cá nhân khác
trong cộng đồng. Vì vậy, việc ứng dụng nguyên tắc độc lập xét xử luôn
gặp khó khăn trong thực tiễn. Hệ thống tư pháp ở Việt Nam cũng
không nằm ngoài quy luật chung đó. Vấn đề độc lập xét xử lại có tầm quan
trọng đặc biệt đối với Tòa Hành chính - bởi đối tượng xét xử rất đặc
thù: công quyền. Có khá nhiều yếu tố có thể chi phối đến sự độc lập
trong xét xử hành chính. Trong phạm vi bài viết, chúng tôi chỉ
đề cập đến vai trò của Viện kiểm sát (VKS) trong vụ án hành chính (VAHC)
và sự ảnh hưởng tới nguyên tắc độc lập xét xử của Tòa hành chính. VKS
có thể can thiệp từ hai phía: với tư cách một cơ quan giám sát, và với
tư cách thứ hai, rất đặc thù cho VAHC - tư cách người khởi kiện vụ án
hành chính. 1. Viện kiểm sát với tư cách một thiết chế quyền lực nhà nước: chức năng kiểm sát hoạt động xét xử hành chính
Chức năng kiểm sát hoạt động xét xử - trong đó có xét xử hành chính -
được khẳng định trong Hiến pháp. Kiểm sát xét xử vốn là một nội dung
trong hoạt động kiểm sát chung (KSC). Đây là hoạt động đặc thù của VKS,
vốn chỉ tồn tại ở các nước trong hệ thống xã hội chủ nghĩa (XHCN).
Có thể, sự cần thiết có một cơ quan độc lập, tập trung, đứng ra giám
sát hoạt động của các cá nhân, tổ chức trong xã hội bắt nguồn từ nguyên
lý tổ chức quyền lực nhà nước XHCN. Nếu như trong quốc gia tổ chức theo
nguyên tắc phân quyền, việc giám sát các hoạt động của công quyền được
đảm nhiệm bởi Tòa án, thông qua tố tụng hành chính, thì trong hệ thống
tổ chức quyền lực XHCN, sự thiếu vắng vai trò của Tòa án trong kiểm soát
hoạt động của các cơ quan nhà nước - mà chủ yếu là bộ máy hành chính -
đã dẫn đến một khả năng “bù đắp” bởi sự tồn tại của chức năng KSC - mà
một trong những đối tượng kiểm sát quan trọng là cơ quan hành chính.
Theo quan sát của các học giả phương Tây, “từ góc độ lịch sử cho thấy,
thiết chế VKS chỉ tồn tại trong những hệ thống hành chính XHCN, nơi vắng
bóng vai trò của Tòa án hành chính, hoặc có Tòa án hành chính nhưng chỉ
phôi thai hay không được coi trọng lắm”1. Hơn nữa, có vẻ như sự tồn tại
của chức năng KSC hoàn toàn phù hợp với những nguyên tắc lớn của học
thuyết về nhà nước và pháp luật XHCN: nguyên tắc tập trung dân chủ và
vai trò xây dựng kiến tạo mới của Nhà nước. Theo nguyên tắc tập
trung dân chủ, VKS, với chức năng khởi tố, truy tố các hành vi vi phạm
pháp luật, đã thực sự chứng tỏ vai trò người lính gác gìn giữ, đảm bảo
cho pháp luật được áp dụng một cách thống nhất và nghiêm túc trên toàn
quốc. Mặt khác, chức năng này cũng phù hợp với vai trò của Nhà nước
XHCN, một Nhà nước kiểu mới, Nhà nước luôn giữ vai trò chủ động trong
xây dựng và kiến tạo một xã hội mới. Trong Nhà nước đó, VKS, khác với
Tòa án, không chỉ bị triệu hồi theo yêu cầu đương sự, mà còn có quyền tự
phát hiện các vi phạm pháp luật và thực hiện quyền công tố.
Dẫu nguyên lý tổ chức không thay đổi nhưng cho đến nay, chức năng KSC
của VKS đã bị bãi bỏ do trùng lắp với những hoạt động khác như thanh
tra, kiểm tra của cơ quan hành chính, giám sát của cơ quan quyền lực.
Riêng có kiểm sát xét xử (KSXX) là vẫn được duy trì. Lý giải
điều này, theo một số luật gia, việc duy trì KSXX bắt nguồn từ tình hình
thực tiễn của nước ta. KSXX vẫn còn cần thiết khi hoạt động xét xử đang
còn gặp nhiều khó khăn, do những nguyên nhân khách quan để lại (ví dụ:
chiến tranh, thất lạc các giấy tờ chứng cứ) và cả nguyên nhân chủ quan
(trình độ hạn chế của thẩm phán, của người đi kiện - đặc biệt trong các
phiên tòa dân sự, khi đương sự có nghĩa vụ cung cấp chứng cứ). Chính vì
vậy, vai trò giám sát của VKS trong những phiên tòa này thực sự cần
thiết để đảm bảo tính hợp pháp và tính vô tư trong xét xử của Tòa án2.
Tuy nhiên, bên cạnh các lý do để duy trì chức năng KSXX , thì một câu
hỏi được đặt ra: liệu KSXX - một chức năng vẫn được coi là cần thiết
trong thời điểm hiện nay - có thể dẫn đến khả năng can thiệp vào hoạt
động xét xử hành chính? Câu trả lời phụ thuộc vào tầm hoạt động cũng như
những uy quyền của VKS trong quá trình xét xử VAHC. Thứ nhất, VKS hiện diện hầu khắp trong các giai đoạn của quá trình tố tụng hành chính.
Về nguyên tắc, theo Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính
(Pháp lệnh TTGQCVAHC), VKS có quyền tham gia vào bất cứ vụ án nào và từ
bất kỳ giai đoạn tố tụng nào của xét xử hành chính nếu xét thấy cần
thiết3. Với quy định này, quyền tự quyết được dành cho VKS. Hơn nữa,
cũng theo Pháp lệnh TTGQCVAHC, có những vụ án bắt buộc phải có mặt VKS.
Ở cấp xử sơ thẩm, VKS bắt buộc phải tham gia vào các vụ án do chính VKS
khởi kiện, những vụ án trong đó đương sự là người chưa thành niên hoặc
có nhược điểm về thể chất hoặc tinh thần, những vụ án liên quan đến việc
áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính đặc biệt như đưa vào trại
giáo dưỡng v.v.. Ở cấp phúc thẩm, VKS sẽ tiếp tục hiện diện trong những
vụ việc mà VKS đã tham gia từ giai đoạn sơ thẩm. Riêng với cấp xử giám
đốc thẩm và tái thẩm, sự có mặt của VKS là bắt buộc. Thứ
hai, không chỉ hiện diện hầu khắp trong các vụ xét xử hành chính, mà VKS
còn có những thẩm quyền quan trọng có thể gây áp lực hoặc thậm chí can
thiệp trực tiếp vào hoạt động này. Trong giai đoạn chuẩn bị xét xử, VKS
có quyền đề nghị chuyển giao để kiểm tra hồ sơ tố tụng (đặc biệt theo
Điều lệ tạm thời về KSXX các VAHC ban hành kèm theo Quyết định số 51/QD
ngày 17/6/1996 của Viện trưởng VKSNDTC, VKS không chỉ có quyền đọc các
hồ sơ đó tại Tòa án mà còn có thể đọc tại trụ sở VKS). Tiếp đó,
VKS có quyền ra lệnh cho Tòa án tiến hành các biện pháp điều tra bổ
sung, nếu Viện cho rằng cần thiết, như: xác minh, thu thập chứng cứ,
giám định v.v.. Trong trường hợp đặc biệt, VKS còn có thể tự mình tiến
hành điều tra. Tại phiên tòa, sự tham gia của VKS là trực tiếp: không
chỉ kiểm soát diễn tiến phiên tòa mà còn có thể đề nghị triệu tập bổ
sung nhân chứng, người giám định hay phiên dịch. Cũng như thế, VKS có
quyền cung cấp những chứng cứ bổ sung ngay tại phiên tòa. Đặc
biệt là trong giai đoạn thẩm vấn, đại diện VKS có quyền đặt câu hỏi,
tham gia xét hỏi trực tiếp. Cũng ở giai đoạn này, VKS có quyền rất lớn:
đọc kết luận của mình, trong đó nêu rõ nhận định chủ quan, đường hướng
xét xử của vụ án. Ở đây có thể nói rằng, vai trò của VKS tương tự với
chức năng của “Ủy viên Chính phủ” trong tố tụng hành chính Pháp - nhân
vật này có quyền tham dự phiên tòa hành chính và đọc kết luận của mình
về vụ việc. Nhưng cũng nhấn mạnh rằng khác với tên gọi của mình, Ủy viên
Chính phủ ở Pháp chính là một thẩm phán hành chính đặc biệt, nằm trong
Tòa Hành chính, có vai trò đúc rút thực tiễn xét xử thành các bài học áp
dụng pháp luật, thành học thuyết pháp lý. Vai trò của “Ủy viên
Chính phủ” trong phiên tòa hành chính Pháp đã tạo ra không ít tranh
luận tại Cộng đồng châu Âu với lý do nghi ngờ về tính độc lập của Tòa
án, ít nhất là về hình thức4. Còn ở Việt Nam, vai trò của đại diện VKS
không chỉ dừng lại ở việc trình bày kết luận của mình trước HĐXX, mà VKS
còn có quyền kháng nghị theo tất cả các thủ tục phúc thẩm, tái thẩm,
giám đốc thẩm. Đó là điều khác biệt so với pháp luật nuớc ngoài - vai
trò kháng nghị chỉ dành cho đương sự. Có lẽ, quyền hạn này xuất phát từ
vai trò của VKS: đảm bảo việc tuân thủ pháp luật thống nhất? Hiệu lực
của kháng nghị là bắt buộc, bởi Tòa án luôn luôn phải tiến hành các thủ
tục xét xử tiếp theo nếu bản án bị kháng nghị. KSXX bảo
đảm cho việc tuân thủ pháp luật trong hoạt động của Tòa án, tuy nhiên,
liệu có thể dẫn đến khả năng can thiệp vào hoạt động xét xử của Tòa án,
thông qua con đường KSXX? Câu trả lời không thể luôn luôn là phủ định,
vì lý do khá đơn giản, nếu không theo sát đường hướng xét xử nêu ra
trong kết luận của đại diện VKS, phán quyết của Tòa án sẽ bị kháng nghị.
Nói cách khác, VKS, thông qua quyền kháng nghị, có thể gây áp lực trực
tiếp đối với việc xét xử của Tòa. Hơn nữa, những vấn đề mà VKS đề xuất,
thông thường có ý nghĩa bắt buộc đối với các chủ thể liên quan. (xem hộp
1). KSC, nếu bị sử dụng sai mục đích, có thể can thiệp
trực tiếp vào hoạt động xét xử của Tòa án và do vậy, ảnh hưởng trực tiếp
đến nguyên tắc độc lập xét xử. Sự tồn tại của chức năng này liệu có
thực sự cần thiết, đặc biệt khi mà nhiều con đường khác để kiểm sát sự
tuân thủ pháp luật trong hoạt động xét xử cũng như để bảo vệ quyền lợi
của đương sự vẫn tồn tại, ví dụ: thông qua quyền kháng cáo của đương sự,
thông qua kháng nghị của Tòa án cấp trên, thông qua chức năng giám sát
tư pháp của cơ quan quyền lực nhà nước? 2. Viện Kiểm sát với tư cách người khởi kiện trong vụ án hành chính
Theo Điều 18 Pháp lệnh TTGQCVAHC, “đối với các quyết định hành chính,
hành vi hành chính liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của người
chưa thành niên, người có nhược điểm về thể chất, tâm thần, nếu không có
ai khởi kiện thì VKS có quyền khởi tố vụ án hành chính và có trách
nhiệm cung cấp chứng cứ”. Quyền khởi tố VAHC của VKS có lẽ
xuất phát từ chức năng của Viện Kiểm sát là bảo vệ pháp chế XHCN, trừng
trị tất cả các hành vi vi phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ
thể trong xã hội, đúng như quy định của Hiến pháp hiện hành5. Nhưng bên
cạnh mục tiêu đó, quyền khởi kiện của VKS trong VAHC có thể làm dấy lên
những hoài nghi về tính độc lập của Tòa hành chính. Hơn nữa, cả về lý
thuyết cũng như thực tiễn, quyền khởi kiện VAHC của VKS có vẻ rất khó
khả thi. Trước tiên, và quan trọng nhất, nếu VKS đứng ra
khởi tố VAHC, nguyên tắc độc lập xét xử của Tòa hành chính sẽ ít nhiều
bị tổn thương, bởi lẽ trong trường hợp này, VKS vừa là người khởi kiện,
vừa là người giám sát quá trình xét xử! Nếu thực hiện chức năng KSXX,
VKS sẽ có quyền can thiệp vào quá trình điều tra, thậm chí áp dụng các
biện pháp điều tra độc lập, có quyền xét hỏi, kết luận về vụ việc -
trong đó chính VKS đóng vai trò là một bên khởi kiện. Tình thế
này có thể so sánh với tình thế trong vụ án hình sự, khi mà “VKS vừa là
chủ thể buộc tội, một bên của tố tụng, vừa lại đứng ra KSXX”. Thẩm phán
hành chính có lẽ khó xét xử công tâm, độc lập nếu một bên trong vụ kiện
đồng thời chính là người giám sát tiến trình xét xử. Tình trạng “vừa đá
bóng vừa thổi còi” đương nhiên sẽ làm tổn hại đến nguyên tắc độc lập xét
xử của Tòa án. Hơn nữa, quyền khởi kiện của VKS rất khó
thực hiện trên thực tiễn. Theo một nghiên cứu, từ khi có Tòa Hành chính
đến nay, VKS chưa từng thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính nào6.
Có lẽ hạn chế này nảy sinh từ những khó khăn ngay trên văn bản. Thứ
nhất, theo quy định về tố tụng hành chính, trước khi khởi kiện VAHC ra
Tòa án, người khởi kiện phải bắt buộc thực hiện thủ tục khiếu nại hành
chính. Đây là điều kiện không thể thiếu để thụ lý vụ án7. Thế nhưng pháp
luật hiện hành lại không hề đề cập đến việc khiếu nại của VKS, (kể cả
trong Luật Khiếu nại, tố cáo hay Pháp lệnh TTGQCVAHC). Nếu VKS
không thực hiện thủ tục khiếu nại, có thể suy ra rằng, Tòa không thể thụ
lý vụ kiện do VKS khởi kiện! Hoặc trong trường hợp ngược lại, nếu thụ
lý vụ kiện, Tòa án đã đi ngược lại quy định của pháp luật về điều kiện
thụ lý vụ án hành chính! Thứ hai, trên thực tế VKS có rất ít cơ hội để
thực hiện quyền này. Bởi lẽ, để có thể đại diện cho những đối tượng kể
trên trong khởi kiện VAHC, VKS phải chắc chắn rằng, không có ai khác đại
diện cho họ thực hiện quyền khởi kiện. Thông thường, điều này chỉ có
thể được khẳng định nếu hết thời hiệu khởi kiện, không xuất hiện ai đại
diện cho các đương sự trên trong VAHC. Nhưng nếu như vậy thì chính VKS
cũng không thể khởi kiện vụ án, bởi lẽ lại vướng vào “rào cản” về thời
hiệu: một khi đã hết thời hiệu khởi kiện, bất kỳ chủ thể nào (kể cả VKS)
cũng không thể thực hiện quyền khởi kiện! Cuối cùng,
quyền khởi kiện VAHC của VKS có thể được thực hiện dễ dàng hơn trong
điều kiện VKS còn thực hiện chức năng KSC. Bởi trong quá trình kiểm sát
các hành vi vi phạm pháp luật của cá nhân, tổ chức, cơ quan nhà nước,
VKS có thể dễ dàng phát hiện các trường hợp cơ quan hành chính làm sai
và xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân - đặc biệt là những
người thuộc diện cần bảo vệ. Nhưng khi chức năng KSC đã bị bãi bỏ theo
Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Quốc hội về việc sửa đổi,
bổ sung một số điều của Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 1992, thì
quyền khởi kiện VAHC của VKS cũng ít nhiều mất đi tính khả thi. Hơn nữa,
để bảo vệ cho những đối tượng bị thiệt thòi trong xã hội, đã có những
thiết chế khác, ví dụ: các đoàn thể, các hiệp hội – những thành tố của
xã hội dân sự đang được khuyến khích phát triển hiện nay. Quyền khởi
kiện của những đối tượng này, do vậy có thể được thực hiện bởi các tổ
chức đại diện cho họ. Về nguyên tắc, chức năng KSXX và
khởi kiện VAHC của VKS đều nhằm mục đích bảo đảm pháp chế và bảo vệ
quyền lợi của người dân, đặc biệt là những đối tượng chịu thiệt thòi
trong xã hội. Nhưng cũng giống như KSXX, khởi kiện VAHC một mặt vừa có
thể ảnh hưởng đến nguyên tắc độc lập xét xử của Tòa hành chính, mặt khác
vừa kém tính khả thi. Cân nhắc tất cả những tác động của các thẩm quyền
này có lẽ là việc làm không chỉ dựa trên bình diện lý thuyết mà cần cả
các chỉ số thực tiễn. Kinh nghiệm của Pháp trong lĩnh vực này
cũng có thể là một gợi ý, khi mà vai trò công tố của Ủy viên Chính phủ
đang bị Cộng đồng châu Âu xem xét lại. Ở Việt Nam, vụ án Đồ Sơn với sự
can thiệp của VKS vào nội dung xét xử của Tòa án trong một vụ án mà các
bị can là đại diện công quyền - có lẽ cũng để lại khá nhiều điều cần suy
nghĩ (xem hộp 2). Và hơn tất cả, với chức năng của Tòa án là người bảo
vệ công lý, có lẽ niềm tin về công lý cần đặt trên nhất và cuối cùng cho
Tòa án, bởi lẽ “nếu như Tòa án là thành trì cuối cùng của việc bảo vệ
tự do cá nhân, thì Tòa án cũng là thành trì cuối cùng chống lại những sự
vi phạm Hiến pháp và pháp luật của các cơ quan và nhân viên nhà nước -
một thành trì cuối cùng của sự hạn chế quyền lực của Nhà nước”8.
(1) André LEGRAND, Gérard MARCOU et Bertil WENNERGREN, «Ombudsmans et
prokuratures», in Le contrôle de l’administration en Europe de l’Est et
de l’Ouest, Institut de recherches juridiques comparatives, Edition du
CNRS, 1985, p.99. (2) Nguyễn Ngọc Khánh, Về một số điều của
Luật Tổ chức viện Kiểm sát và thẩm quyền của Viện Kiểm sát trong xét xử
các vụ án hành chính, kinh tế và lao động, Tạp chí Kiểm sát, số 3/2002,
tr. 26. (3) Điều 18 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (đã được sửa đổi bổ sung năm 2006). (4) O. GOHIN, Contentieux administratif, op. cit., p.327.
(5) Điều 126 Hiến pháp 1992 (sửa đổi bổ sung năm 2001) : Tòa án nhân
dân và Viện Kiểm sát nhân dân nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam,
trong phạm vi chức năng của mình, có nhiệm vụ bảo vệ pháp chế xã hội chủ
nghĩa, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa và quyền làm chủ của nhân dân ;
bảo vệ tài sản của Nhà nước, của tập thể; bảo vệ tính mạng, tài sản, tự
do, danh dự và nhân phẩm của công dân. (6) Trần Đình Khánh,
Nâng cao vai trò của Viện Kiểm sát trong vụ án hành chính theo tinh thần
cải cách tư pháp, trong “Những biện pháp nâng cao hiệu quả và chất
lượng của xét xử hành chính trên tinh thần cải cách tư pháp”, Đề tài
Nghiên cứu khoa học của Tòa án nhân dân tối cao, Chủ nhiệm: Đặng Xuân
Đào, Hà Nội 2005, tr. 146. (7) Khoản 1 Điều 2 và mục c Khoản 1 Điều 3 Pháp lệnh TTGQCVAHC (sửa đổi bổ sung năm 2006). (8) PGS,TS. Nguyễn Đăng Dung, Sự hạn chế quyền lực Nhà nước, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, Nxb. ĐHQGHN, 2005, tr.666. TS. Nguyễn Hoàng Anh - Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
0 comments:
Post a Comment