Vi phạm Hiến pháp và các loại hình vi phạm Hiến pháp

1. Khả năng vi phạm Hiến pháp khi thực thi Hiến pháp
Hiến pháp là một hệ thống quy định những nguyên tắc chính trị căn bản và thiết lập kiến trúc, thủ tục, quyền hạn và trách nhiệm của một chính quyền. Nhiều hiến pháp cũng bảo đảm các quyền nhất định của nhân dân. Xét về mặt nội dung, hiến pháp là đạo luật cơ bản quy định các quy tắc pháp lý quan trọng nhất của quốc gia, ấn định hình thể quốc gia, ấn định các cơ quan điều khiển quốc gia cùng những thẩm quyền của các cơ quan ấy. Hiến pháp là văn bản phản ánh tổ chức chính trị của quốc gia.
Trước khi là đạo luật cơ bản, hiến pháp phải là một đạo luật. Với tư cách là đạo luật, hiến pháp phải được tổ chức thực thi, mà đã là thực thi thì bên cạnh những hành vi thực hiện đúng, cũng có những hành vi thực thi sai, không khác nào việc thực thi các đạo luật bình thường khác.
Với tư cách là đạo luật cơ bản, tức là đặc biệt, có hiệu lực pháp lý tối cao nên việc thi hành và việc vi phạm cũng đặc biệt: Trước hết, chủ thể thi hành Hiến pháp là đặc biệt so với chủ thể thi hành các đạo luật bình thường khác. Điểm khác căn bản của Hiến pháp với các đạo luật khác ở chỗ chủ thể thi hành Hiến pháp là quan chức, mà không phải là công dân. Đó là các cơ quan, tổ chức nắm quyền lực nhà nước. Cơ quan, tổ chức quyền lực nhà nước càng có nhiều quyền lực bao nhiêu, càng phải có trách nhiệm phải thi hành hiến pháp bấy nhiêu. Bên cạnh việc thi hành là khả năng vi phạm. Đó là Nghị viện/Quốc hội, cơ quan thực hiện quyền lập pháp. Đó là Chính phủ, cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Đó là các cơ quan Đảng cầm quyền thông qua các hoạt động của lập pháp và hành pháp. Đó là các cơ quan chính quyền địa phương. Khác với đạo luật thường khác, việc thực thi Hiến pháp không những qua các quy định, mà còn cả tinh thần của Hiến pháp.
Thứ đến là mức độ nguy hại của các hành vi vi phạm Hiến pháp, chúng gây hậu quả rất lớn, đến nhiều người và thậm chí nguy hại cho nhiều thế hệ, cản trở sự phát triển của quốc gia, các hành vi vi phạm này thường ở tầm chủ trương chính sách.
Và cuối cùng, những hành vi vi phạm này rất khó phát hiện và rất khó xử lý. Cho đến nay, mặc dù đã có gần 200 nước có Hiến pháp, nhưng chỉ mới có dưới 10% số nhà nước có tòa án chuyên xử việc vi phạm hiến pháp của các cơ quan và quan chức nhà nước vi phạm.
Cũng như việc thi hành các đạo luật bình thường khác, thực tiễn cho thấy có hai loại hành vi vi phạm Hiến pháp:
- Hành vi hành động vi hiến là hành vi của chủ thể thực hiện hành động trái với các quy định Hiến pháp, hoặc không phù hợp với Hiến pháp. Đó có thể là hành vi của cơ quan ban hành văn bản pháp luật không phù hợp hoặc trái với Hiến pháp; hành vi của một cơ quan, tổ chức, cá nhân vi phạm thẩm quyền (lạm quyền) mà Hiến pháp trao cho; hoặc hành vi của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào nhân danh nhà nước ngăn cản hoặc hạn chế việc thực hiện quyền và tự do hợp pháp của cá nhân người dân theo quy định của Hiến pháp.
- Hành vi không hành động vi hiến là hành vi không thực hiện thẩm quyền và nghĩa vụ đã được Hiến pháp quy định. Cơ quan, tổ chức, cá nhân được Hiến pháp giao thẩm quyền, nếu không thực hiện hoặc thực hiện không kịp thời những thẩm quyền và nghĩa vụ đó thì sẽ bị coi là vi phạm Hiến pháp không hành động (unconstitutional omission).
Trong các trường hợp mà cơ quan, cá nhân có thẩm quyền chậm trễ hoặc không thực hiện thẩm quyền ban hành văn bản quy định cụ thể về các quyền và tự do hiến định của người dân thì không bị coi là vi phạm Hiến pháp ở một số nước. Trong mối quan hệ giữa Nhà nước và người dân, một khi Nhà nước ghi nhận và khẳng định quyền và tự do của người dân trong Hiến pháp đồng nghĩa với việc Nhà nước xác định nghĩa vụ, trách nhiệm của mình phải bảo đảm thực hiện. Do vậy, sự thiếu hụt hay chậm trễ ban hành của các văn bản quy phạm pháp luật quy định quyền và tự do hiến định của người dân cũng phải được coi là vấn đề Hiến pháp và xem xét tính hợp hiến của hành vi không hành động của cơ quan, cá nhân được trao thẩm quyền.
Cũng giống như các đạo luật thường khác, một khi đã có hiện tượng vi phạm thì phải có sự xét xử của tòa án. Nhưng khác với đạo luật bình thường khác, việc xét xử các hành vi vi phạm hiến pháp không được các nhà nước thừa nhận ngay từ đầu. Ngay cả nước Mỹ, với bản Hiến pháp thành văn đầu tiên thành khuôn mẫu của thế giới cũng rất đắn đo cho việc xét xử các hành vi vi hiến của các cơ quan quyền lực quốc gia. Trong phán quyết nổi tiếng trong vụ án Mabury kháng Madison của Chánh án Marshall làm rạng danh tên tuổi của ông có lập luận: “Hiến pháp hoặc là đạo luật tối cao, không thể thay thế bằng những phương thức bình thường hoặc nó ở hệ cấp bình thường như các đạo luật khác của ngành lập pháp và nó có thể bị ngành lập pháp thay đổi nếu muốn. Nếu lựa chọn thứ nhất là đúng, thì luật mâu thuẫn với Hiến pháp không thể là luật. Nếu lựa chọn thứ hai là đúng thì Hiến pháp thành văn là một nỗ lực ngu xuẩn của con người trong việc giới hạn quyền lực nhà nước trong bản chất vô giới hạn của nó”1.
Nước Pháp, mãi những năm gần đây mới bắt đầu thành lập Tòa án Hiến pháp để xét xử các hành vi vi hiến. Trước đó, ở họ vẫn tồn tại một Hội đồng với tư cách tư vấn cho Tổng thống về các dự án luật trước khi được Quốc hội thông qua. Bên cạnh đó, kết quả xét xử thắng kiện cho người khởi kiện là rất ít, theo thống kê cho thấy chỉ trong khoảng 1,5%. Nhưng con số nhỏ nhoi đó cũng đủ sức mạnh cho việc răn đe các cơ quan công quyền trong việc đối nhân xử thế với công dân, và người công dân nhỏ bé cũng cảm nhận được vị thế lớn lao của mình khi được Hiến pháp bảo vệ2.
2. Từ khẩu hiệu: Toàn Đảng, toàn dân nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp và pháp luật
Câu khẩu hiệu này là một trong những khẩu hiệu rất phổ biến ở Việt Nam, cũng như ở nhiều nước trong hệ thống xã hội chủ nghĩa trước đây. Nhưng xét dưới giác độ lý luận và pháp lý thì câu khẩu hiệu trên không đúng một cách hoàn hảo. Bởi vì Hiến pháp với tư cách là đạo luật cơ bản có hiệu lực pháp lý tối cao được làm ra, được thông qua không phải cho nhân dân thực hiện. Người thực hiện chính, chủ thể thực hiện chính là các cơ quan nhà nước thông qua các quan chức của Nhà nước. Cơ quan nhà nước, cá nhân trong thành phần các cơ quan nhà nước càng cao bao nhiêu thì càng phải có trách nhiệm tuân thủ Hiến pháp bấy nhiêu.
Những người dân bình thường không có khả năng vi phạm Hiến pháp. Một khi Hiến pháp được thi hành nghiêm chỉnh, thì người dân chỉ được lợi mà thôi, không có điều ngược lại. Bởi lẽ, đối tượng điều chỉnh ở nghĩa hẹp nhất của Hiến pháp là giới hạn quyền lực nhà nước. Điều này cũng là dễ hiểu, vì bản thân sự hiện diện của một bản Hiến pháp thành văn và sự đòi hỏi việc tuân thủ bản hiến pháp này đã bao hàm sự giới hạn quyền lực nhà nước. Cũng như những đạo luật khác, sự hiện diện của nó đã đòi hỏi một sự tuân thủ. Nếu không có sự tuân thủ thì cũng chẳng cần đến việc chuẩn bị, việc thảo luận, rồi thông qua chúng.
Khác với các đạo luật thông thường khác, chủ thể phải có trách nhiệm thực hiện Hiến pháp là các quan chức nhà nước, mà không phải mọi công dân. “Trong tất cả mọi thời đại, các nhà lãnh đạo trong một nền dân chủ hợp hiến hành động trong phạm vi mà pháp quyền quy định và chế ước quyền lực của họ” 3. Càng có nhiều thẩm quyền bao nhiêu, càng phải có trách nhiệm thi hành Hiến pháp bấy nhiêu. Luật Hiến pháp là luật điều chỉnh lĩnh vực chính trị, chỉ có những người có chức có quyền mới có những hoạt động, hành vi chính trị. Mọi hành vi có liên quan và trong lĩnh vực chính trị đều phải chịu sự điều chỉnh của Hiến pháp. Trong quá trình thực thi, cũng như trong các lĩnh vực khác, thường có sự vi phạm. Khả năng vi phạm nằm ngay trong phạm vi trách nhiệm phải thi hành của các quan chức nhà nước.
Trong khi đó, quan chức nhà nước cũng là những con người, mà không phải là thiên thần. Bên cạnh những người có đức tính vị tha, hoàn hảo, còn có những cá nhân nắm quyền lực nhưng ích kỷ, cố chấp, tham lam. “Quyền lực có xu hướng dẫn tới đồi bại, quyền lực tuyệt đối thì có xu hướng đồi bại tuyệt đối” (Huân tước Acton, người Anh). Khi tiếp cận với quyền lực nhà nước, con người thường có xu hướng lạm quyền, lộng quyền, do vậy, phải kìm chế bản tính này khi họ có quyền lực nhà nước. Đó là lý do cho sự ra đời của Hiến pháp. Từ chỗ quyền lực nhà nước thuộc về nhà Vua - không bị bất cứ một ràng buộc nào - đến chỗ có một bản hiến pháp thành văn quy định sự hạn chế quyền lực nhà nước là cả một bước tiến dài.
Báo cáo của tổ chức Ngân hàng Thế giới năm 1997 “Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi” còn đưa ra cách thức để chế ước những khuyết tật của Nhà nước: “Một nhà nước hoạt động có hiệu quả có thể đóng góp rất nhiều cho sự phát triển bền vững và giảm đói nghèo. Nhưng chẳng có đảm bảo nào cho rằng, mọi can thiệp của nhà nước đều sẽ mang lại lợi ích cho xã hội. Độc quyền của nhà nước về cưỡng chế, cái mang lại cho nhà nước quyền lực can thiệp một cách có hiệu lực vào hoạt động kinh tế, cũng mang lại cho nhà nước quyền can thiệp một cách độc đoán, chuyên quyền. Quyền lực này, cộng với việc thâm nhập nguồn thông tin, mà dân chúng bình thường không có được, tạo ra những cơ hội cho các công chức xúc tiến những lợi ích của riêng họ hay những bạn bè hoặc đồng minh của họ, làm thiệt hại cho lợi ích chung. Những khả năng kiếm lợi và tham nhũng là rất lớn. Do đó các nước phải cố gắng thiết lập và nuôi dưỡng những cơ chế mang lại cho các cơ quan nhà nước sự mềm dẻo và sự khuyến khích để hoạt động vì lợi ích chung, đồng thời kiềm chế những hành vi độc đoán, tham nhũng trong cách cư xử với các doanh nghiệp và công dân”4.
Những cơ chế này chính là những quy định chế ước quyền lực trong pháp luật mỗi quốc gia, mà trước hết là trong hiến pháp. Tất cả những nhận định đó được gọi là Chủ nghĩa Hiến pháp (Constitutionalizm), mà cốt lõi là sự giới hạn quyền lực nhà nước để bảo vệ nhân quyền, là một phần hoặc tương đương với học thuyết Nhà nước pháp quyền (The Rule of Law).
Do các đặc điểm về lịch sử và địa lý, Việt Nam - mặc dù đã có Hiến pháp, nhưng lại ít chú trọng đến việc thực thi Hiến pháp. Vì vậy việc nghiên cứu, phân tích các hành vi vi phạm Hiến pháp chưa được đặt ra đúng mức. Không những thế, từ lâu nay, trong nhận thức của chúng ta có những người lầm tưởng rằng, Hiến pháp cũng giống như các đạo luật thường khác, được ban hành ra chỉ để cho nhân dân phải thực hiện. Nhận thức phổ biến này được minh chứng bằng biểu hiện của câu khẩu hiệu nói trên: Toàn Đảng, toàn dân nghiêm chỉnh thi hành Hiến pháp và pháp luật.
Bên cạnh đó, lâu nay, từ các giới chức cho đến người dân đều có một nhận thức không đúng khi cho rằng, Hiến pháp là đạo luật tối cao, chỉ tập trung quy định những nguyên tắc chung, mà muốn cho những quy định chung này được thực hiện, cần phải có sự cụ thể hoá bằng các đạo luật.
Trong khi đó, các hành vi vi hiến không phải là không có, hoạt động bảo hiến ở Việt Nam chỉ được hiểu và quy định ở nghĩa rộng, bao gồm các hoạt động giám sát của các cơ quan nhà nước cấp trên đối với các cơ nhà nước cấp dưới và cho đến tận hành vi tuân thủ Hiến pháp của các công dân. Cuối cùng, Hiến pháp giao cho Quốc hội được quyền giám sát tối cao đối với các hoạt động tuân thủ Hiến pháp của mọi cơ quan nhà nước. Đây cũng là một điều phi lý, vì chính Quốc hội mới là chủ thể tiềm tàng khả năng nhất cho việc vi phạm Hiến pháp. Thứ đến là các cơ quan hành pháp, mà đứng đầu là Thủ tướng Chính phủ, trong danh sách các chủ thể tiềm tàng khả năng vi phạm Hiến pháp.
3. Đến việc xác định rõ chủ thể và loại hình vi phạm Hiến pháp
Như trên đã phân tích, khác với những đạo luật bình thường khác, sự vi phạm các quy định của Hiến pháp chỉ do những chủ thể nắm quyền lực nhà nước, càng cao bao nhiêu càng có khả năng vi phạm Hiến pháp bấy nhiêu. Khả năng vi phạm Hiến pháp nằm ngay trong trách nhiệm phải thi hành Hiến pháp. Chính phủ không phải là những thiên thần bao giờ cũng đúng. Họ có hai việc cần phải làm song song với nhau theo cách nói của J. Madisson: một là Chính phủ phải quản lý được người dân, hai là Chính phủ phải quản lý được chính bản thân mình5. Vì vậy, việc vi phạm Hiến pháp nếu có, trước hết phải kể đến cơ quan Quốc hội - lập pháp, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ - hành pháp; cơ quan Chính phủ - bộ và các cơ quan ngang bộ và cơ quan Tòa án - tư pháp. Người dân chỉ có thể vi phạm luật và pháp luật, mà không có cơ hội cho việc vi phạm Hiến pháp. Ví dụ, một hành vi giết người, tức là hành vi xâm phạm đến quy định của Bộ luật Hình sự do Quốc hội - lập pháp ban hành, nhưng sẽ không xâm phạm tới các mối quan hệ được quy định trọng Hiến pháp. Đó là hành vi vi phạm pháp luật - vi pháp, chứ không phải là hành vi vi hiến. Nếu có vi hiến thì chỉ là vi phạm gián tiếp các quy định của Hiến pháp: Quyền được bảo vệ mạng sống - quyền được sống của con người được Hiến pháp bảo vệ.
Hoạt động bảo hiến, hay cụ thể hơn ở nghĩa hẹp là hoạt động tài phán Hiến pháp, phần nhiều tập trung vào hoạt động lập pháp của Quốc hội, tức là hoạt động ban hành các văn bản luật mâu thuẫn với Hiến pháp. Đáng tiếc rằng, Hiến pháp trước đây và hiện hành của Việt Nam lại giao nhiệm vụ giám sát việc tuân thủ Hiến pháp cho rất nhiều chủ thể: Từ Ủy ban nhân dân cấp cơ sở cho đến cấp cuối cùng cao nhất và nặng nề nhất - là Quốc hội.
Hiến pháp năm 1992 hiện hành quy định rất nhiều điều khoản buộc phải có sự ban hành luật để thực thi, nhưng cho đến nay - sau gần 20 năm bản Hiến pháp có hiệu lực - những văn luật phải ban hành vẫn còn đang dự thảo.
Điều 69 Hiến pháp 1992 quy định: người dân có quyền lập hội, biểu tình theo quy định của pháp luật. Nhưng đến nay, vẫn chưa có Luật về Hội và Luật Biểu tình. Điều 51 Hiến pháp 1992 quy định: “Quyền và nghĩa vụ của người dân do Hiến pháp và luật quy định”. Theo quy định này, các văn bản dưới luật không được quy định về nghĩa vụ hoặc quy định hạn chế quyền của người dân. Thực tế cho thấy, trong những năm qua, Quốc hội đã giao cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành một loạt Pháp lệnh quy định về quyền cơ bản của người dân. Ví dụ: các Pháp lệnh về thuế, Pháp lệnh Tín ngưỡng, tôn giáo, Pháp lệnh phí và lệ phí… Nhiều ý kiến không đồng ý cách uỷ quyền này và cho rằng, đây là một dạng vi phạm Hiến pháp, vì Uỷ ban thường vụ Quốc hội không thể thay thế vị trí của Quốc hội để quy định những vấn đề liên quan trực tiếp đến quyền cơ bản của người dân. Điều 84 của Hiến pháp đã xác định rõ thẩm quyền của Quốc hội trong việc quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế6.
Trong hoạt động hành pháp, không tuân thủ Hiến pháp được biểu hiện dưới hai hình thức chủ yếu: ban hành các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật có nội dung trái với Hiến pháp về các quyền cơ bản của người dân; và việc lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ không đúng nguyên tắc Hiến pháp, không đúng chức năng, thẩm quyền đã được Hiến pháp quy định.
Quyền tự do kinh doanh và nghĩa vụ đóng thuế của người dân là những quyền Hiến định và luật định. Điều này có nghĩa là, chỉ có Hiến pháp và luật được quyền quy định về vấn đề này. Trong khi đó, nhiều nghị định của Chính phủ quy định về điều kiện kinh doanh kèm theo. Vì lẽ đó đã xảy ra tình trạng có quá nhiều “giấy phép con”, và nhiều chính sách thuế,… được ra đời chỉ căn cứ vào các quy định của Chính phủ và các Bộ. Cũng như nhiều Hiến pháp của các quốc gia khác trên thế giới, Điều 71 và Điều 72 của Hiến pháp 1992 quy định: Người dân có quyền bất khả xâm phạm về thân thể, được pháp luật bảo hộ về tính mạng, sức khoẻ, danh dự và nhân phẩm. Không ai bị bắt, nếu không có quyết định của Toà án nhân dân, quyết định hoặc phê chuẩn của Viện kiểm sát nhân dân, trừ trường hợp phạm tội quả tang. Việc bắt và giam giữ người phải đúng pháp luật. Nghiêm cấm mọi hình thức truy bức, nhục hình, xúc phạm danh dự, nhân phẩm của người dân. Không ai bị coi là có tội và phải chịu hình phạt khi chưa có bản án kết tội của Toà án đã có hiệu lực pháp luật. Người bị bắt, bị giam giữ, bị truy tố, xét xử trái pháp luật có quyền được bồi thường thiệt hại về vật chất và phục hồi danh dự.
Nhưng trên thực tế, việc bắt người trước, xét xử sau vẫn còn là phổ biến. Thậm chí hệ thống pháp luật xử phạt vi phạm hành chính của các cơ quan hành pháp quy định cả các biện pháp cưỡng chế hành chính, để gom các cá nhân mà cơ quan hành pháp tự cho là vi phạm pháp luật, đối tượng mại dâm, nghiện ma túy vào các trại tập trung cai nghiện, giáo dưỡng, mà không cần phải thông qua hoạt động xét xử của các cơ quan tư pháp.
Bên cạnh đó, trong hoạt động xét xử, hành vi vi phạm Hiến pháp thường được thấy qua các biểu hiện vi phạm nguyên tắc độc lập xét xử của Toà án.
Kết luận
Lần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp này, bên cạnh việc tạo ra một bản Hiến pháp hoàn hảo hơn, chúng ta phải nhận thức cho được trách nhiệm thi hành Hiến pháp và khả năng vi phạm Hiến pháp, nằm ngay trong các cơ quan nhà nước, nhất là trong tổ chức và hoạt động của cơ quan lập pháp và các cơ quan nắm quyền lực nhà nước khác, chứ không phải là từ phía người dân. Người dân chỉ được hưởng lợi khi Nhà nước - thông qua các cơ quan và quan chức nhà nước - thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp. 

[1] Xem, Mabury kháng Madison của Chánh án Marshall, năm 1801
[2] Umbach, Hội thảo về Tòa án Hiến pháp CHLB Đức, ngày 14/3/2003 do Ủy ban Pháp luật Quốc hội Việt Nam tổ chức.
[3] Xem: Principles of The Rule of Law, Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ, Chương trình thông tin Quốc tế, 2004
[4] Ngân hàng thế giới: Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi, Báo cáo về tinh hình phát triển thế giới 1997. NXB Chính trị Quốc gia. Hà Nội 1998 , tr.126 .
[5] Xem, The Federalists papers, No 51
[6] Xem, Đào Trí Úc: Sđ d


http://www.nclp.org.vn/nha_nuoc_va_p...pham-hien-phap

Nghị quyết số 23 của HĐND Đà Nẵng mới đây đã bị nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền khẳng định là trái Hiến pháp và Luật. Vụ việc lần này của Đà Nẵng một lần nữa lại đặt ra vấn đề văn hóa tôn trọng Hiến pháp ở đất nước ta.
Trước sức ép của sự phát triển đô thị về hạ tầng cơ sở, y tế, giáo dục, HĐND TP. Đà Nẵng đã ban hành Nghị quyết 23 về những giải pháp phát triển KT-XH ngày 24/12/2011 để hạn chế nhập cư của một số đối tượng, cụ thể là "tạm dừng giải quyết đăng ký thường trú mới vào khu vực nội thành đối với các trường hợp chỗ ở là nhà thuê, mượn, ở nhờ mà không có nghề nghiệp hoặc có nhiều tiền án, tiền sự". Mặc dù Chính sách hướng tới xây dựng "một thành phố hấp dẫn và đáng sống", Nghị quyết 23 bị coi là trái Hiến pháp và Luật.
Tranh cãi về tính hợp hiến, hợp pháp
Nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền như Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chính phủ, Tổng cục Cảnh sát quản lý hành chính về trật tự an toàn xã hội (Bộ Công an), Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (Bộ tư pháp) đều khẳng định Nghị quyết số 23 của HĐND TP. Đà Nẵng về hạn chế nhập cư là trái với Luật cư trú, vì những trường hợp tạm dừng đăng ký thường trú của Đà Nẵng không phù hợp với các quy định của Điều 20 của Luật cư trú. Khoản 1 của Luật này quy định mọi công dân có quyền đăng ký hộ khẩu thường trú khi có chỗ ở hợp pháp, đã tạm trú tại Thành phố đó liên tục từ một năm trở lên (trường hợp chỗ ở hợp pháp do thuê, mượn, ở nhờ mà người cho thuê, cho mượn, cho ở nhờ đồng ý bằng văn bản). Trước những những chỉ trích trên đây, ông Nguyễn Bá Thanh - Bí thư Thành ủy, chủ tịch HĐND TP Đà Nẵng cho rằng Chủ trương trên là hoàn toàn hợp pháp vì HĐND có quyền "phân bổ dân cư và cải thiện đời sống nhân dân địa phương", "quyết định biện pháp quản lý dân cư thành phố và tổ chức đời sống đô thị" (Điều 12, 18 Luật Tổ chức HĐND và UBND). Hơn nữa, ông Thanh cho rằng "quy định trên đưa ra chỉ là giải pháp tạm thời trong khi chờ hướng dẫn của Trung ương về Luật Cư trú". Rõ ràng, những lập luận của ông Bí thư Đà Nẵng là không có căn cứ, vì thẩm quyền chung của HĐND theo quy định của Luật Tổ chức HDND và UBND phải phù hợp với những quy định riêng (chuyên ngành) về các điều kiện đăng ký hộ khẩu thường trú của Luật cư trú. Trong mối quan hệ này thì Luật cư trú đóng vai trò là "luật riêng" (lex specialis), còn Luật Tổ chức HĐND và UBND là "luật chung" (lex generalis); và luật riêng sẽ được ưu tiên áp dụng trước luật chung. Hơn nữa, các hành vi lạm dụng quy định về hộ khẩu làm hạn chế quyền, lợi ích hợp pháp của công dân đều bị nghiêm cấm dù đó là "tạm thời" hay "thí điểm".

Ông Nguyễn Bá Thanh - Bí thư Thành ủy Đà Nẵng

Trên hết, Hiến pháp - đạo luật có giá trị pháp lý cao nhất của Quốc gia - quy định "công dân có quyền tự do cư trú ở trong nước" (Điều 68 Hiến pháp). Điều khoản này có nghĩa là công dân có quyền cư trú ở bất cứ nơi nào trong nước mà vẫn hưởng đầy đủ các quyền công dân. Nhưng khi không thể có hộ khẩu, những công dân "tạm trú" bị đối xử bất bình đẳng với các công dân "thường trú". Việc phân loại và đối xử không bình đẳng giữa hai hạng công dân "tạm trú" và "thường trú" tiếp tục vi phạm quyền bình đẳng trước trước pháp luật của mọi công dân (Điều 52 Hiến pháp). Như vậy, việc hạn chế đăng ký hộ khẩu thường trú theo Nghị định 23 có dấu hiệu vi phạm quyền hiến định về tự do cư trú và quyền bình đẳng trước pháp luật của công dân. Phản pháo lại lập luận này, ông Thanh cho rằng việc giới hạn quyền tự do cư trú là nhằm bảo đảm các quyền khác như quyền được bảo đảm phúc lợi, an sinh xã hội, quyền được chăm sóc y tế, đảm bảo việc học hành, có việc làm, có nhà ở của người dân thành phố. Nhưng không phải lúc nào cũng có thể lấy lợi ích đa số (người có hộ khẩu Đà Nẵng) làm lý do để hy sinh quyền của thiểu số (người nhập cư). Vì cứ với kiểu lập luận này, thì khi xe khách bị mất phanh mất lái thì có thể đâm bất kỳ người đi đường nào, nếu việc hy sinh của người này có thể cứu mạng được mấy chục người trên xe khách. Và quan trọng hơn hết, quyền hiến định của công dân tại Điều 68, không thể bị bất kỳ cơ quan nhà nước nào cắt xén, vô hiệu hóa một cách tùy tiện; đặc biệt việc cắt xén này lại đồng thời trái với Luật cư trú.
Thiếu cơ chế tài phán hiến pháp và hành chính
Trước những hành vi trái luật và Hiến pháp của các văn bản quy phạm pháp luật của HĐND Tỉnh, cơ chế xử lý hiện hành đang đặt ra nhiều vấn đề. Bộ tư pháp với tư cách là cơ quan chịu trách nhiệm thực hiện quản lý nhà nước về công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (Khoản 3, Điều 90 Luật ban hành VBQPPL), có thể kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của các cơ quan chính quyền địa phương, trong đó có HĐND Tỉnh. Tuy nhiên, Bộ tư pháp không có quyền đình chỉ, bãi bỏ các văn bản của HĐND, mà chỉ có quyền kiến nghị các cơ quan nhà nước có thẩm quyền về kết quả kiểm tra của mình. Theo dự kiến, vấn đề này có thể được báo cáo lên Ủy ban pháp luật và UBTVQH. UBTVQH có quyền quyết định xem xét và bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật (Khoản 4, Điều 15; Khoản 2 (d) Điều 20 Luật hoạt động giám sát của QH). Mặc dù giám sát của Quốc hội (UBTVQH) được cho là một hình thức giám sát quan trọng nhưng cho đến nay hiệu quả vẫn chưa cao bởi lẽ UBTVQH là một cơ quan chính trị chứ không phải cơ quan áp dụng Hiến pháp và Luật, nên không phù hợp với chức năng giải thích Hiến pháp và Luật.
Cơ chế kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp hiệu quả nhất là cơ chế tài phán thông qua các tòa án. Tòa hành chính là một mô hình hữu hiệu trong việc kiểm tra tính hợp pháp hành vi của các cơ quan hành pháp nhằm kiểm soát các hành vi lạm dụng quyền lực nhà nước và bảo vệ các quyền cơ bản của công dân. Tuy nhiên, Tòa hành chính Việt Nam lại chỉ có thẩm quyền kiểm tra tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính cá biệt cụ thể, mà không có quyền kiểm tra các văn bản quy phạm pháp luật. Trong trường hợp này, Tòa án hành chính không thể thụ lý vụ án xét xử về hành vi bất hợp pháp của Nghị quyết 23.
Nếu như các quốc gia pháp quyền ngày nay đều có cơ chế tài phán hiến pháp (Tòa hiến pháp hoặccác tòa án thường được trao thẩm quyền bảo vệ tính tối cao của Hiến pháp), Việt Nam chưa có cơ chế tương tự để kiểm tra tính hợp hiến hành vi của các cơ quan công quyền. Do đó, khi các công dân cho rằng các quyền hiến định của họ bị xâm phạm bởi Nghị quyết 23, họ không thể khiếu kiện ra tòa để phán xét về tính hợp hiến của văn bản pháp luật này
...và văn hóa tôn trọng Hiến pháp
Vụ việc lần này của Đà Nẵng một lần nữa lại đặt ra vấn đề văn hóa tôn trọng Hiến pháp ở đất nước ta. Trong nhiều trường hợp, một số chính sách công đã được ban hành bị cho là chưa phù hợp với Hiến pháp.Có thể kể đến như chính sách hạn chế đăng ký xe máy (2005) và việc thí điểm bỏ Hội đồng nhân dân ở một số cấp hiện nay[1]. Tương tự, việc Nghị quyết 23 "tạm dừng" đăng ký hộ khẩu thường trú "trong khi chờ xin ý kiến của trung ương về một số vấn đề liên quan tới Luật cư trú trên địa bàn TP Đà Nẵng" là không phù hợp với Điều 68 Hiến pháp 1992. Không thể lấy lý do về đặc thù địa phương hoặc mục tiêu tốt đẹp của chính sách để bao biện cho các quy định trái với Hiến pháp, Luật: "Nếu tất cả các thành phố lớn hoặc 62 tỉnh thành khác cũng làm như Đà Nẵng với lý do đặc thù của địa phương thì hẳn luật lệ của Nhà nước Việt Nam sẽ không còn là một thể thống nhất mà như một tấm mền mạnh ai nấy căng kéo theo nhu cầu, ý thích riêng của địa phương"[2].
Những cải cách của Đà Nẵng sẽ chỉ thực sự giúp ích cho sự phát triển bền vững của đất nước và địa phương khi những thay đổi đó được thực hiện theo những nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền, như cách mà chính ông Bí Thư TP Đà Nẵng đang làm trong việc đề xuất "mô hình thị trưởng" cho chính quyền địa phương trong tương lai. Các giải pháp hợp lý cần phải được tích hợp vào Hiến pháp trước lúc đem ra thi hành [3].
------------------------------
[1] Xem thêm Đặng Minh Tuấn, Cải cách Hiến pháp Việt Nam trong xu thế chuyển đổi, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Số 19(204)/Tháng 10/2011.
[2] Nếu 62 tỉnh thành khác cũng làm như Đà Nẵng
[3] TS. Võ Trí Hảo, Mô hình thị trưởng của Đà Nẵng - Hy vọng và lực cản

Tác giả: ĐẶNG MINH TUẤN, KHOA LUẬT - ĐHQGHN
Bài đã được xuất bản.: 05/03/2012 09:38 GMT+7

http://tuanvietnam.vietnamnet.vn/201...yt-coi-vi-hien

 

Posted in: Hoc Kỳ I Những vấn đề cơ bản về Luật Hiến Pháp