Kinh nghiệm của Nhật Bản về cơ chế kiểm soát việc ban hành quyết định hành chính

 26/04/2013

Đặt vấn đề

Quyết định hành chính của Nhật Bản (shobunsei hay administrative disposition) là một loại quyết định cá biệt, được ban hành bởi các cơ quan hành chính và các chủ thể có thẩm quyền trong cơ quan hành chính theo nguyên tắc về thẩm quyền và quyền tự định đoạt, tự chịu trách nhiệm trước pháp luật của các chủ thể nói trên. Khi một quyết định hành chính được ban hành sẽ có hiệu lực tác động trực tiếp tới các đối tượng có liên quan, trong trường hợp quyết định này không được thi hành vì những lý do không được chấp nhận, các đối tượng có liên quan có thể phải gánh chịu những hậu quả pháp lý bất lợi, hay nói cách khác là có thể phải bị áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định hành chính nói trên.

Tuy nhiên, luật hành chính Nhật Ban cũng quy định rõ trường hợp các tổ chức, cá nhân có quyền yêu cầu, xem xét lại các quyết định hành chính đã được ban hành, kể cả tính hợp pháp, tính hợp lý và tính khả thi thông qua con đường khiếu nại tới cơ quan hành chính nhà nước cấp trên, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại ở cấp cao hơn hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại tòa án có thẩm quyền. Trong trường hợp các tổ chức, cá nhân buộc phải thực hiện một quyết định hành chính trái pháp luật, gây những thiệt hại nhất định về tài sản, danh dự cho các đối tượng có liên quan thì các đối tượng này có thể khởi kiện yêu cầu bồi thường nhà nước. Như vậy, đối với cơ chế kiểm soát việc ban hành quyết định hành chính của Nhật Bản, các nhà luật học đề cao tính hậu kiểm của quyết định hành chính khi đã được ban hành, đề cao trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân công quyền trong việc ban hành các quyết định hành chính đảm bảo tính hợp pháp và hợp lý.

Các quyết định hành chính của Nhật Bản rất đa dạng và cũng liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau. Khi quyết định hành chính trong quá trình được ban hành, luật hành chính Nhật Bản chỉ xác định các nguyên tắc chung, các đặc điểm mà khi ban hành các chủ thể có thẩm quyền phải đặc biệt lưu ý để tránh việc có thể trở thành chủ thể bị khiếu nại hoặc khởi kiện tại tòa án. Đối với một số quyết định cá biệt mang tính đặc thù khác như liên quan đến lĩnh vực cấp phép, xây dựng, xử phạt…, luật hành chính Nhật Bản cũng yêu cầu các chủ thể có thẩm quyền phải tuân theo một số quy định liên quan đến thủ tục giải trình, lắng nghe ý kiến từ các bên có liên quan (hearings).  Trong phạm vi bài nghiên cứu này, tác giả tập trung phân tích về khái niệm quyết định hành chính của Nhật Bản, đặc điểm, chủ thể ban hành, một số loại quyết định hành chính cũng như một số yêu cầu có liên quan đến việc ban hành quyết định hành chính và cơ chế kiểm soát quyết định hành chính thông qua con đường giải quyết khiếu nại và kiện tụng hành chính. Đặc biệt, bài viết sẽ giới thiệu và phân tích về hướng dẫn hành chính, một nội dung quan trọng trong Luật Thủ tục hành chính Nhật Bản vì xét về bản chất mặc dù không phải là quyết định hành chính cá biệt, nhưng nhiều nhà luật học cho rằng đó là một loại quyết định hành chính mang tính đặc thù của Nhật Bản xuất phát từ việc chỉ mang tính chất hướng dẫn, nhưng thực chất các hướng dẫn hành chính này mang tính bắt buộc với các đối tượng có liên quan và trong nhiều trường hợp có thể trở thành đối tượng khởi kiện tại tòa án.

1. Khái niệm và đặc điểm quyết định hành chính

1.1. Khái niệm

Hiện nay, trong các văn bản quy phạm pháp luật của Nhật Bản đều không đưa ra một khái niệm cụ thể thế nào là một quyết định hành chính. Cụ thể như Luật Thủ tục hành chính Nhật Bản (1993) không đưa ra khái niệm chung về “quyết định hành chính” mà định nghĩa các loại văn bản thuộc phạm vi của quyết định hành chính (administrative dispotitions), nghĩa là những văn bản thể hiện sự quyết định của cơ quan hành chính hay người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, ví dụ như các quyết định về cho phép (permission), chấp thuận (approval), cấm đoán (prohibition), việc cấp giấy phép (licence hoặc patent), xử phạt (sanction), cưỡng chế (compulsion)...

Điều 2 Luật Thủ tục hành chính Nhật Bản đưa ra định nghĩa một số thuật ngữ pháp lý cơ bản như luật và lệnh (laws and orders hay là horei); quyết định hành chính (administrative disposition hay là shobun); xin phép (application hay là shinsei); quyết định xử lý (disadvantageous disposition hay là furieki shobun); cơ quan hành chính (administrative body hay là gyosei kikan); hướng dẫn hành chính (administrative guidance hay là gyosei shido) và thông báo (notification hay là todokede)[1]. Có thể nói, điều 2 của Luật này đã đưa ra định nghĩa rất chi tiết về tên gọi của các văn bản pháp luật, tiện lợi cho cả phía chủ thể quản lý cũng như người dân trong việc phối hợp cùng nhau thực hiện các thủ tục cần thiết trong mọi mặt hoạt động quản lý hành chính, vừa bảo đảm tính dân chủ, minh bạch, vừa bảo đảm tính quyền uy, quyền lực phục tùng được xem là bản chất của các quan hệ hành chính.

Xét về khía cạnh lý luận ảnh hưởng từ luật nước ngoài, Luật này cũng đã duy trì sự phân biệt rạch ròi giữa hành vi hành chính (administrative acts hay là gyosei koi) và hành vi thực tế (real acts hay là jujitsu koi), vốn dựa trên sự phân biệt trong luật hành chính của Đức giữa Verwaltungsakt và Realakt. Các học giả Nhật Bản đã tiếp thu kinh nghiệm của người Đức ở chỗ tìm thấy vai trò quan trọng của các lời khuyên (advices) hay cảnh báo (warnings) từ phía cơ quan hành chính. Những lời khuyên hay cảnh báo này rõ ràng không phải là các hành vi pháp lý thực sự (mang tính bắt buộc, legal acts hay là horitsu koi), không làm thay đổi bản chất mối quan hệ pháp lý giữa chủ thể quản lý với đối tượng, ví dụ như trường hợp cơ quan hành chính có thể đưa ra một lời khuyên, hay một khuyến cáo cho việc tiêu thụ sản phẩm có thể ảnh hưởng đến sức khỏe hay vấn đề ô nhiễm môi trường. Ở một khía cạnh nào đó, việc quy định này hoàn toàn có lợi cho người dân – đối tượng quản lý trực tiếp, cũng như có lợi cho toàn thể cộng đồng và xã hội. Đây chính là lý do mà thuật ngữ hướng dẫn hành chính (administrative guidance) đã được giới thiệu trong Luật thủ tục hành chính của Nhật Bản[2], và cũng là thuật ngữ pháp lý đầu tiên xuất hiện trong văn bản pháp luật, mặc dù trước đó trong Luật về bảo vệ môi trường đã từng đề cập đến các lời khuyên (advices), đề xuất (recommendation), được xem như là một trong các dạng của hướng dẫn hành chính.

Theo quy định của Luật Thủ tục hành chính Nhật Bản, văn bản quy phạm pháp luật bao gồm các luật, lệnh được ban hành trên cơ sở các đạo luật đã được ban hành do các cơ quan lập pháp ban hành; các văn bản quy phạm do các cơ quan thực hiện quyền lực công trong lĩnh vực hành pháp ban hành (cơ quan hành chính nhà nước), bao gồm cả các quy định, quy chế, thông báo có tính nội bộ. Văn bản áp dụng quy phạm pháp luật được hiểu là những văn bản dựa trên cơ sở quy định của pháp luật nhằm tác động ra bên ngoài, có đối tượng tác động rõ ràng, được ban hành có thể do yêu cầu tự thân của hoạt động quản lý của chủ thể có thẩm quyền hoặc theo yêu cầu của người dân nhằm cho phép, ủy quyền, cấp phép hoặc một số quy chế khác do cơ quan hành chính nhà nước ban hành nhằm mang lại các lợi ích cho người yêu cầu (như yêu cầu về cấp phép). Đối với các yêu cầu từ phía đối tượng quản lý, cơ quan hành chính có trách nhiệm phản hồi theo hướng dứt khoát hoặc cấp hoặc không cấp phép. Đối với yêu cầu tự thân của hoạt động quản lý, khi phát hiện ra những hành vi vi phạm, cơ quan hành chính có thể ban hành quyết định xử phạt hay các quyết định cưỡng chế hành chính...

Như đã trình bày ở trên, Luật Thủ tục hành chính Nhật Bản đã đưa ra khái niệm cụ thể về cơ quan hành chính, theo đó, các cơ quan được quy định là cơ quan hành chính phải theo quy định của Luật Tổ chức Chính phủ (Law on the organization of Government), Luật Tự trị địa phương (Local Autonomy Law), cụ thể là các cơ quan được thành lập theo các văn bản được ban hành theo thẩm quyền của Chính phủ và chính quyền địa phương, do người có thẩm quyền của các cơ quan này thành lập khi được pháp luật quy định, là các cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quản lý hành chính ở địa phương (trừ các bộ phận thuộc hội đồng lập pháp địa phương). Như vậy, khái niệm cơ quan hành chính của Nhật Bản về cơ bản tương đồng với khái niệm này ở Việt Nam, theo đó, cơ quan hành chính là cơ quan thực hiện quyền lực công (quyền hành pháp và quản lý hành chính), có chức năng quản lý hành chính nhà nước, được sử dụng quyền lực nhà nước trong quá trình hoạt động, có cơ cấu tổ chức chặt chẽ, hoạt động vừa theo chế độ thủ trưởng vừa theo chế độ tập thể. Tuy nhiên, điểm khác biệt có thể thấy đó là chính quyền địa phương của Nhật Bản (được hiểu nằm trong nhánh quyền hành pháp) bao gồm: Hội đồng địa phương vừa có chức năng hành pháp, quyết định những vấn đề lớn trong lĩnh vực chấp hành và thi hành pháp luật ở địa phương và Ủy ban hành chính là cơ quan có chức năng quản lý hành chính. Hội đồng địa phương hoạt động theo chế độ tập thể, còn Ủy ban hành chính hoạt động theo chế độ thủ trưởng. Đặc điểm cần lưu ý là không phải cấp hành chính nào của Nhật Bản cũng bao gồm có đầy đủ Hội đồng địa phương và Ủy ban hành chính. Hội đồng lập pháp địa phương cần được phân biệt với Hội đồng địa phương thực thi quyền hành pháp, không được ban hành quyết định hành chính như loại cơ quan này mà ban hành các văn bản quy phạm pháp luật thực hiện tại địa phương và được thành lập ở 47 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trên toàn lãnh thổ Nhật Bản (1 Tô, 1 Đô, 2 Fư và 43 Kên).

Qua việc phân tích ở trên, đặc biệt gắn liền với việc đưa ra khái niệm cơ quan hành chính theo quy định của Luật Thủ tục hành chính Nhật Bản, khái niệm về quyết định hành chính được các học giả Nhật Bản đưa ra trong giáo trình Luật Hành chính Nhật Bản như sau[3]:

Quyết định hành chính (gyosei shobun hay  administrative dispotisiton) là một loại quyết định cá biệt tác động ra bên ngoài mang tính trực tiếp và chính xác đối với một đối tượng cụ thể xác định, có tính quyền lực, tính pháp lý do các các cơ quan hành chính nhà nước hay các chủ thể thực hiện quyền hành pháp ban hành theo nguyên tắc về thẩm quyền và quyền tự định đoạt theo quy định của pháp luật.

1. 2. Đặc điểm của quyết định hành chính

Luật hành chính Nhật Bản đã đưa ra bốn đặc trưng của một quyết định hành chính như sau:

Một là, quyết định hành chính phải mang tính quyền lực công (the public power, Kenryoku sei). Tính quyền lực công của quyết định hành chính được hiểu quyết định đó phải được ban hành bởi cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền thực thi quyền lực công trong lĩnh vực quản lý hành chính. Luật Thủ tục hành chính Nhật bản đã quy định rõ khái niệm về cơ quan hành chính như đã trình bày ở nội dung trên và đây được xem là một căn cứ rất quan trọng để xác định thế nào là một quyết định hành chính dưới góc độ về chủ thể ban hành. Trong các văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam, khái niệm cơ quan hành chính hiện nay còn có nhiếu điểm gây tranh cãi, do đó dẫn đến việc xem xét một quyết định nào đó do cơ quan nhà nước hay cá nhân có thẩm quyền ban hành có phải là quyết định hành chính hay không vẫn còn nhiều quan điểm khác nhau. Chẳng hạn như cơ quan thuộc Chính phủ, một số Văn phòng ở Trung ương hay địa phương như Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Hội đồng nhân dân, các Sở chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân… không được coi là cơ quan hành chính vì không có chức năng quản lý hành chính nhưng có thể ban hành các quyết định hành chính hay không.

Xét về tính quyền lực công, khái niệm quyết định hành chính của Nhật Bản thể hiện rõ quyền lực nhà nước được trao cho các chủ thể thực hiện quyền hành pháp như Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, các chính quyền địa phương bao gồm cả Hội đồng địa phương và Ủy ban hành chính. Ngoài ra, ở Nhật Bản còn có khái niệm cơ quan hành chính độc lập, được hiểu là những cơ quan thực hiện quyền lực công trong một số lĩnh vực đặc biệt được ủy quyền theo quy định của pháp luật, ví dụ như những cơ quan hành chính có thẩm quyền trong việc cung ứng các dịch vụ công như điện, gas, quản lý nhà chung cư, phúc lợi xã hội, bảo hiểm, y tế, chăm sóc sức khỏe cộng đồng, khắc phục thiên tai…

Tính quyền lực công này đặc biệt gắn với nguyên tắc xác định thẩm quyền theo quy định của pháp luật và quyền tự định đoạt của cơ quan hành chính. Lý thuyết về quyền tự định đoạt (the theory of discretion) ảnh hưởng bởi các học giả hành chính người Đức và Pháp, theo đó, các cơ quan hành chính ngoài các thẩm quyền được quy định trong các văn bản pháp luật còn có quyền tự quyết định trong những trường hợp nhất định nhằm đảm bảo cho hoạt động quản lý hành chính được diễn ra một cách thường xuyên, kịp thời, chính xác, phù hợp với các yêu cầu của nguyên tắc nhà nước pháp quyền. Trong trường hợp cơ quan hành chính ban hành một quyết định mà vượt quá quyền tự định đoạt này, hay có dấu hiệu lạm quyền thì các quyết định đó có thể bị phán quyết bởi tòa án.

Hai là, quyết định hành chính phải mang tính pháp lý và có hiệu lực thi hành (the legal efectiveness, Houtekikoka sei). Tính pháp lý của một quyết định hành chính trước hết được hiểu là phải đặt ra các quyền và nghĩa vụ pháp lý cụ thể, phải dựa trên các quy định pháp luật hiện hành và được ban hành bởi các chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp luật. Ảnh hưởng bởi lý luận về quyết định hành chính của Pháp, khi xem xét tính pháp lý của quyết định hành chính, các học giả Nhật Bản cũng xem xét dưới hai góc độ, đó là về nội dung và hình thức của quyết định hành chính. Về nội dung của quyết định hành chính, để đảm bảo tính pháp lý hay tính hợp pháp, dấu hiệu về chủ thể ban hành được xem là dấu hiệu quan trọng nhất vì một quyết định được ban hành bởi chủ thể không có thẩm quyền sẽ là một quyết định hành chính vô hiệu. Bên cạnh đó, trình tự hay thủ tục ban hành quyết định cũng được xem là khía cạnh nội dung của quyết định hành chính, chẳng hạn như một quyết định thu hồi đất thiếu thủ tục lắng nghe và giải trình của các cơ quan, tổ chức có liên quan theo quy định của pháp luật cũng được xem là một quyết định không đảm bảo tính hợp pháp. Thủ tục hành chính Nhật Bản cũng rất coi trọng quyền của người dân được trình bày những ý kiến, nguyện vọng của mình trước khi cơ quan có thẩm quyền ban hành một quyết định hành chính, đặc biệt đối với những quyết định có tác động lớn đến cuộc sống sinh hoạt bình thường của người dân, các quyết định xử phạt với mức tiền lớn có thể ảnh hưởng nhất định đến cuộc sống hàng ngày…Dấu hiệu về hình thức của quyết định hành chính cũng được xem xét khi phán quyết về tính hợp pháp, tuy nhiên, trong thực tế những vi phạm về hình thức ban hành quyết định thường ít khi xảy ra, đặc biệt trong nguyên tắc áp dụng luật của Nhật Bản đã quy định rất chặt chẽ về trách nhiệm của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong việc ban hành các loại văn bản. Do đó, nếu có phát hiện những vi phạm thì chủ yếu cơ quan, cán bộ có thẩm quyền sẽ kịp thời sửa chữa, khắc phục.

Về tính hiệu lực thi hành, luật hành chính Nhật Bản xác định hiệu lực thi hành của một quyết định hành chính theo nguyên tắc khi các cá nhân, tổ chức có liên quan nhận được hay biết được các quyết định hành chính được ban hành để áp dụng đối với mình. Nhiều trường hợp, thời điểm ban hành trùng với thời điểm tổ chức, cá nhân có liên quan nhận được quyết định, tuy nhiên các thời điểm này cũng có thể khác nhau, đặc biệt đối với vụ việc phức tạp, tác động đến một số nhóm đối tượng nhất định, đồng thời cơ quan hành chính cần phải cân nhắc kỹ lưỡng trong việc ban hành quyết định. Trong trường hợp này, hiệu lực thi hành quyết định có thể tính từ ngày người dân nhận được, hoặc có trường hợp ấn định một khoảng thời gian nhất định để thi hành. Tính bắt buộc phải thi hành quyết định hành chính không được quy định cụ thể trong luật thủ tục hành chính, nhưng đó là một nội dung mang tính nguyên tắc được quy định trong việc áp dụng pháp luật, trong các văn bản pháp luật chuyên ngành, đặc biệt là được đảm bảo trong nguyên tắc nhà nước pháp quyền ghi nhận bởi Hiến pháp, trong đó mọi quyết định của cơ quan công quyền có giá trị bắt buộc thi hành trừ các trường hợp khác do luật định.

Ba là, về tính tác động trực tiếp và chính xác tới các đối tượng có liên quan (the direct and concrete impact, Chokusetsu gutai sei). Đây chính là đặc điểm phân biệt của quyết định hành chính với các văn bản quy phạm pháp luật. Về nguyên tắc, luật của Nhật Bản không cho phép người dân được khởi kiện một quyết định hành chính quy phạm hay một văn bản pháp luật có dấu hiệu vi hiến. Tuy nhiên, theo quy định của Hiến pháp thì Tòa án tối cao vẫn có quyền đưa ra phán quyết cuối cùng đối với các văn bản quy phạm pháp luật vi hiến. Còn đối với các văn bản quy phạm pháp luật hành chính mà trái luật, về nguyên tắc, người dân không thể khởi kiện ra tòa án, nhưng nếu các văn bản quy phạm trái luật này trong quá trình tòa án xét xử đối với một quyết định hành chính cá biệt cụ thể, nếu phát hiện được thì tòa án vẫn có thẩm quyền phán quyết về tính trái pháp luật của văn bản quy phạm đó.

Tính tác động trực tiếp và chính xác thể hiện ở trong nội dung của quyết định hành chính phải ghi rõ tên, tuổi, địa chỉ của các đối tượng tác động của văn bản. Liên quan đến tính tác động trực tiếp này, các học giả luật hành chính Nhật Bản cũng có sự tranh luận nhất định đến sự tác động của quyết định đối với người thứ ba, đó là trường hợp quyết định hành chính có thể tác động đến một công dân A, có địa chỉ, nhân thân rõ ràng, nhưng đồng thời quyết định này cũng có thể ảnh hưởng đến người khác mặc dù tên và địa chỉ của người đó không nằm trong quyết định, ví dụ như quyết định thu hồi phương tiện do người vi phạm đi mượn, thu hồi đất phục vụ mục đích công trong trường hợp người đang sử dụng, khai thác và người sở hữu thực sự là các chủ thể khác nhau…

Bốn là, quyết định hành chính phải mang tính tác động ra bên ngoài (the external relation, Gaibu sei). Đặc điểm này của quyết định hành chính thể hiện mối quan hệ giữa chủ thể ban hành và đối tượng áp dụng phải không có mối quan hệ nội bộ, hay phụ thuộc về mặt tổ chức. Đây là đặc điểm để phân biệt quyết định hành chính với các quyết định mang tính nội bộ cơ quan, tổ chức, như các quyết định khen thưởng, kỷ luật áp dụng đối với cán bộ, công chức. Ở Việt Nam, quyết định mang tính nội bộ về bản chất vẫn được xem là quyết định hành chính, chẳng hạn như quyết định kỷ luật buộc thôi việc vẫn có thể trở thành đối tượng khởi kiện tại tòa án. Quy định như vậy nhưng không phải ở Nhật Bản không xác định những ngoại lệ, ví dụ như tại khoản 2 Điều 92 của Luật Công chức quốc gia Nhật Bản, khoản 2 Điều 51 Luật Công chức địa phương cũng quy định các quyết định kỷ luật buộc thôi việc, hoặc quyết định thuyên chuyển vị trí của các công chức có thể được xem xét là một quyết định hành chính, theo đó, có thể bị khởi kiện ra tòa án có thẩm quyền. Đây là điểm thú vị có thể chia sẻ với khái niệm về quyết định hành chính ở Việt Nam bởi vì yếu tố tác động ra bên ngoài ở đây không chỉ được hiểu đơn thuần là mối quan hệ nội bộ (interial relation) giữa cấp dưới (inferior hay Buka) với cấp trên (superior hay Joshi) mà được hiểu là hậu quả pháp lý kèm theo quyết định mang tính nội bộ đó có thể khiến cho một công chức nhà nước trở thành người thất nghiệp, gây ảnh hưởng xấu đến sự phát triển chung của xã hội.

2. Phân loại quyết định hành chính và một số yêu cầu có liên quan đến việc ban hành quyết định hành chính

Theo Luật Thủ tục hành chính Nhật Bản, quyết định hành chính có thể rất đa dạng và có nhiều tên gọi khác nhau. Luật gồm có 6 chương, 46 điều, trong đó có 4 nội dung cơ bản như những quy định liên quan đến xin cấp giấy phép (disposition of applications, licenses, điều 5-11); các quyết định xử lý (disadvantageous disposition, điều 12-31); hướng dẫn hành chính (administrative guidance, điều 32-36); thủ tục liên quan đến thông báo (notification, điều 37). Cấu trúc và các điều khoản trong luật này khác về chất so với dự thảo năm 1984 của Uỷ ban thứ nhất về cải cách thủ tục hành chính, cũng như Luật thủ tục hành chính của Mỹ hay Đức. Ví dụ như, trong khi Luật thủ tục hành chính của Đức quy định hai phần cơ bản đó là Quyết định hay hành vi hành chính (Administrative disposition, Gyosei Koi hoặc Shobun) và Hợp đồng luật công (Public law contract, Gyosei Keiyaku), Luật của Nhật quy định nhiều quy tắc mang tính bổ sung và tiếp tục được phát triển bởi các học giả và toà án. Vì lý do này, luật thủ tục hành chính của Nhật Bản không được xem như là sự tiếp nhận thuần tuý khái niệm pháp lý của Châu Âu, mà là một ví dụ của sự phát triển từ bên trong của nhu cầu lập pháp, đáp ứng những vấn đề đặc biệt trong nước.

Các loại quyết định hành chính phổ biến ở Nhật theo Luật Thủ tục hành chính có thể kể tên là:

- Quyết định cho phép (Permission). Đây là một loại quyết định mà cơ quan hành chính nhà nước căn cứ vào các quy định của pháp luật có liên quan trao quyền cho các tổ chức, cá nhân được thực hiện một số hoạt động nhất định, như cho phép xây dựng khu vui chơi, giải trí (Pachinko), xây dựng khách sạn, nhà ở, trường học, bệnh viện…Các quyết định này được ban hành trên cơ sở của nhiều văn bản quy phạm pháp luật có liên quan của Trung ương và địa phương ban hành, phù hợp với quy hoạch đô thị, đặc điểm, tính chất của mỗi vùng, miền. Việc xây dựng ở Nhật Bản trước hết phải tuân theo các quy định liên quan đến quy hoạch, xây dựng phát triển hạ tầng thống nhất trong cả nước. Bên cạnh đó, các địa phương có thể ban hành các văn bản quy định riêng hay các hướng dẫn hành chính. Hướng dẫn hành chính không phải là một văn bản quy phạm, cũng không phải là một quyết định hành chính, tuy nhiên có sự tác động khá mạnh mẽ trong đời sống của người dân Nhật Bản. Bài viết sẽ tiếp tục phân tích kỹ được xem như là một ngoại lệ của quyết định hành chính.

- Quyết định chấp thuận (Approval). Đây là một quyết định có nội hàm gần giống với quyết định cho phép, tuy nhiên điểm khác biệt của quyết định này là các cơ quan hành chính trên cơ sở các hoạt động đã diễn ra của các đối tượng có liên quan, đồng ý hay chấp thuận về tính pháp lý của các hoạt động đó.

- Quyết định cấm đoán (Prohibition). Đây là một quyết định mà cơ quan hành chính sẽ căn cứ vào thẩm quyền của mình và pháp luật hiện hành cấm các tổ chức hay cá nhân thực hiện một hoặc một số hành vi nhất định. Các quyết định này khác với hai quyết định nêu trên có thể không xuất phát từ yêu cầu của đối tượng quản lý mà trong thực tiễn hoạt động quản lý, các cơ quan hành chính có quyền đơn phương áp dụng và bảo đảm việc thực hiện bằng các biện pháp cưỡng chế.

- Quyết định cấp giấy phép, quyền bảo hộ (License, Patent). Đây là những quyết định liên quan đến yêu cầu của người dân trong việc thực hiện các quyền đi lại, cư trú, quyền kinh doanh sản xuất, quyền bảo hộ công nghiệp…

- Quyết định xử phạt hành chính (Administrative Sanction) là một loại quyết định hành chính phổ biến của Nhật Bản được áp dụng đối với các tổ chức, cá nhân có các hành vi vi phạm hành chính trong các lĩnh vực nhất định. Nhật Bản không có luật chung về xử phạt hành chính mà được quy định trong nhiều văn bản khác nhau trong các lĩnh vực và thẩm quyền xử phạt tương đối đa dạng, với việc quy định trình tự, thủ tục chặt chẽ, đặc biệt việc xử phạt đối với mức tiền lớn, luật của Nhật Bản rất coi trọng thủ tục lắng nghe ý kiến phản hồi của các tổ chức, cá nhân có liên quan, trên cơ sở đó có thể ban hành các quyết định kịp thời và chính xác.

- Hướng dẫn hành chính (Administrative Guidance, Gyosei shidan) được xem là một ngoại lệ khi xem xét về quyết định hành chính của Nhật Bản.  Điểm thú vị nhất của Luật Thủ tục hành chính Nhật Bản chính là quy định về hướng dẫn hành chính, bởi vì nó cho phép các chủ thể quản lý hành chính sử dụng một hình thức không chính thống của quyết định hành chính tác động lên các đối tượng quản lý, hướng dẫn nhưng lại gần như bắt buộc các đối tượng phải thực hiện. Phần tiếp theo của bài viết này (mục 3), tác giả sẽ tập trung phân tích tính hai mặt của hướng dẫn hành chính trong việc bảo vệ quyền của người dân hay sự thuận lợi đối với chủ thể quản lý, cũng như là rào cản trong việc kiện tụng các chủ thể này ra tòa án khi có dấu hiệu gây thiệt hại.

Đối với một số yêu cầu liên quan đến việc ban hành quyết định hành chính, qua quá trình nghiên cứu, có thể thấy nổi bật lên một số vấn đề sau:

Một là, quyết định hành chính phải luôn được ban hành bởi các chủ thể có thẩm quyền sử dụng quyền lực công mà không phải liên quan đến quyền lập pháp hay tư pháp. Trong nhiều trường hợp, tính quyền lực khi ban hành gắn liền với quyền tự định đoạt, hay còn gọi là các quyết định tùy hoàn cảnh (đặc biệt liên quan đến lợi ích công, lợi ích quốc gia). Đối với các quyết định tùy hoàn cảnh này, có thể có những trường hợp vi phạm quyền, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân, tuy nhiên theo Luật Kiện tụng hành chính Nhật Bản thì mặc dù tòa án có thể phán quyết tính trái pháp luật của quyết định, nhưng có thể tuyên bố không tiếp tục giải quyết vụ kiện. Đây cũng là điểm thú vị gây nhiều tranh cãi liên quan đến quyết định hành chính của Nhật Bản có tác động lớn đến một cộng đồng dân cư nhưng nhằm đảm bảo chính sách thống nhất, cũng như tính ổn định của hệ thống chính quyền.

Hai là, quyết định hành chính phải được ban hành theo một trình tự, thủ tục hợp pháp, cụ thể là phải đảm bảo các quy định về thời hạn, thời hiệu, thủ tục giải trình, lắng nghe ý kiến từ các đối tượng có liên quan. Chẳng hạn như đối với các quyết định thu hồi giấy phép, thu hồi đất thì yêu cầu giải trình là một yêu cầu bắt buộc, hoặc trường hợp liên quan đến các cá nhân người chưa thành niên, việc xử phạt với mức phạt lớn hay các biện pháp áp dụng nghiêm khắc, có quy định cụ thể các trình tự, thủ tục gặp mặt giữa các bên, lắng nghe lý do, giải thích về hành vi vi phạm trên cơ sở đó có thể ban hành quyết định xử lý hợp pháp, hợp tình.

Ba là, quyết định hành chính phải bảo đảm tác động đến một hoặc một số nhóm đối tượng nhất định. Trong trường hợp không xác định được địa chỉ và đối tượng áp dụng, quyết định hành chính sẽ trở nên vô hiệu, không áp dụng được. Khi xác định đối tượng cụ thể đồng thời cũng xác định các quyền cụ thể khi có khiếu nại hay khởi kiện phát sinh, đảm bảo cho việc thực hiện nguyên tắc mọi quyết định hành chính đều có thể bị kiểm soát triệt để, nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân theo nguyên tắc nhà nước pháp quyền.

Bốn là, quyết định hành chính phải được tôn trọng và bảo đảm thực hiện. Các tổ chức, cá nhân có liên quan có trách nhiệm thực hiện đầy đủ các quyền và nghĩa vụ được quy định trong các quyết định hành chính.

3. Hướng dẫn hành chính – một ngoại lệ của quyết định hành chính của Nhật Bản

Hướng dẫn hành chính, như đã đề cập ở trên, là một khái niệm rộng, trừu tượng và được sử dụng linh hoạt xuất phát từ bản chất của nó, như cách nói của học giả Matsushita, đó là quá trình thuyết phục không mang tính chính thống. Theo quan điểm của Hội đồng Lập pháp của Hạ nghị viện, khái niệm hướng dẫn hành chính được đưa ra như sau: 

“Hướng dẫn hành chính không phải là sự ép buộc về mặt pháp lý nhằm hạn chế quyền của cá nhân và áp đặt nghĩa vụ lên công dân. Nó chỉ là một lời khuyên hay đề nghị về một vấn đề nào đó trong hoạt động quản lý hành chính nằm trong giới hạn nhiệm vụ và trách nhiệm của cơ quan hành chính đã được quy định trong Luật, có thể đưa ra một đề nghị đối với các chủ thể có liên quan phải thực hiện một hành động đặc biệt, hoặc không thực hiện một hành động nào đó nhằm đạt được mục đích của quản lý thông qua sự tự nguyện hợp tác của các chủ thể”.

Đây được xem là một định nghĩa chính thức về hướng dẫn hành chính của Chính phủ Nhật Bản[4]. Mặc dù định nghĩa này còn trừu tượng, nhưng khi nói đến hướng dẫn hành chính, có thể thấy bao gồm một số đặc trưng nổi bật sau đây:

(1) Việc thực hiện nó là mang tính tự nguyện, đó không phải là một mệnh lệnh pháp lý mang tính bắt buộc đối với các đối tượng có liên quan;

(2) Nó mang tính thực tế (de facto) hơn là mang tính luật (de jure), được ban hành trực tiếp bới các cơ quan và quan chức hành chính có thẩm quyền;

(3) Hướng dẫn hành chính phải được tách biệt rạch ròi với các hành vi mang tính cá nhân của các quan chức chính phủ;

(4) Xét về nghĩa rộng, hướng dẫn hành chính được xem như là một dạng quy định của Chính phủ trong đó xác định một loạt các quy tắc hành vi mà các doanh nghiệp, cá nhân nên phải thực hiện;

(5) Mặc dù hướng dẫn hành chính không mang tính chính thống, không áp đặt nghĩa vụ pháp lý buộc thực hiện nhưng nó cũng hoàn toàn khác với những đề nghị thực hiện của cá nhân này với cá nhân khác;

(6) Trong trường hợp hướng dẫn hành chính xác định các quy tắc hành vi thực hiện đối với doanh nghiệp, Chính phủ thường dựa vào những quy định có liên quan đến một ngành công nghiệp nào đó để xác định các quy tắc hành vi;

(7) Trước đây, hướng dẫn hành chính có thể bằng miệng hay tài liệu viết (Luật năm 1993), theo Luật sửa đổi 2005 tại khoản 2 điều 35, cho phép các đối tượng có liên quan yêu cầu nội dung của hướng dẫn hành chính phải thể hiện bằng văn bản.

Hướng dấn hành chính có thể được chia làm ba loại như sau:

(1) Hướng dẫn hành chính mang tính thúc đẩy (Promotional Administrative Guidance), là loại hướng dẫn trong đó các cơ quan hành chính đưa ra lời khuyên tới các doanh nghiệp hay người dân nhằm thúc đẩy các hoạt động kinh doanh, sản xuất của họ. Ví dụ như trường hợp các quan chức hành chính của Bộ Nông nghiệp hay quan chức địa phương đưa ra các lời khuyên với người nông dân và trợ giúp họ phát triển sản xuất, tích lũy, tiêu thụ và xử lý các sản phẩm nông nghiệp;

 (2) Hướng dẫn hành chính mang tính quy định (Regulatory Administrative Guidance), là loại hướng dẫn quy tắc hành vi của các doanh nghiệp, và thường được ban hành như một dạng văn bản thay thế cho văn bản dưới luật, ví dụ như hướng dẫn liên quan đến lĩnh vực thương mại quốc tế, quản lý xuất nhập khẩu;

(3) Hướng dẫn mang tính xử lý (Adjudicatory Administrative Guidance), là loại hướng dẫn giúp cho các doanh nghiệp tự giải quyết tranh chấp với nhau, khác với loại tranh chấp pháp lý giữa các doanh nghiệp được giải quyết tại tòa án.

Đánh giá về hướng dẫn hành chính của Nhật Bản, học giả Matsushita thẳng thắn nhận xét rằng, xét về bản chất, hiệu lực của hướng dẫn hành chính tỷ lệ thuận với quyền lực của cơ quan hành chính đang tồn tại và tác động lớn bởi chính sách công nghiệp đối với các doanh nghiệp. Ông dẫn chứng ở giai đoạn hậu chiến Thế giới, khi kinh tế suy thoái bởi Chiến tranh, các doanh nghiệp cần sự giúp đỡ và trợ giúp của Chính phủ, như vậy, dưới bất cứ hoàn cảnh nào, hướng dẫn hành chính của các quan chức chính phủ luôn có giá trị hiệu lực cao. Tuy nhiên, cho đến nay, nhiều doanh nghiệp có tiềm lực kinh tế mạnh hơn, độc lập hơn, không cần nhiều và phụ thuộc nhiều vào Chính phủ nữa, hiệu lực của hướng dẫn hành chính dường như có chiều hướng đi xuống. Hướng dẫn hành chính thực sự có lợi cho người dân, cho các doanh nghiệp hay có lợi cho chủ thể quản lý hành chính? Tại sao trong một khía cạnh nào đó, nó lại gây cản trở cho việc kiện tụng ra tòa nếu hướng dẫn hành chính vô tình hay cố ý gây thiệt hai cho các đối tượng có liên quan? Hướng dẫn hành chính có thể xem như là một đe dọa đối với nguyên tắc Nhà nước Pháp quyền vốn được thừa nhận từ lâu trong Hiến pháp của Nhật Bản[5].

Đánh giá về hướng dẫn hành chính trong mối quan hệ với quyết định hành chính có thể khởi kiện tại tòa án, đáp ứng yêu cầu của nhà nước, một số điểm cần nhận diện như sau:

Một là, có thể nói hướng dẫn hành chính vốn xuất phát từ ý tưởng ban đầu là tạo điều kiện thuận lợi cho cả phía đối tượng quản lý là các doanh nghiệp, cá nhân công dân và cả phía chủ thể quản lý, nhằm làm cho các quan hệ này được phát triển trên cơ sở yêu cầu sự minh bạch, công tâm, tiết kiệm thời gian và đạt được hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính. Các quy định của pháp luật đôi khi không linh hoạt và không đáp ứng những thay đổi hàng ngày, hàng giờ của cuộc sống hiện đại, trong khi đó hướng dẫn hành chính có thể đáp ứng yêu cầu giải quyết công việc kịp thời, nhanh gọn này – đó chính là điểm có lợi của hướng dẫn hành chính. Bên cạnh đó, việc lựa chọn hình thức thương lượng, tự hòa giải, nhất là trong hướng dẫn hánh chính mang tính xử lý giúp cho các doanh nghiệp cũng như các cơ quan hành chính có liên quan có thể giải quyết tranh chấp một cách êm đẹp, không cần thông qua thủ tục giải quyết tranh chấp phức tạp tại tòa án.

Trước một số những chỉ trích về sự lạm dụng quyền lực trong việc ban hành hướng dẫn hành chính, trách nhiệm của chủ thể quản lý, về nội dung và mục đích của hướng dẫn hành chính trong nhiều trường hợp quy định không rõ ràng, Luật sửa đổi 2005 tại điều 35 khoản 1 đã quy định rõ việc yêu cầu cơ quan hành chính phải thông báo một cách rõ ràng về mục đích và nội dung của hướng dẫn hành chính và tên của người có trách nhiệm. Đặc biệt, điều 35 khoản 2 đã trao quyền cho đối tượng quản lý yêu cầu cơ quan hành chính phải cung cấp thông tin hướng dẫn hành chính dưới dạng văn bản, trừ trường hợp ở trong một hoàn cảnh đặc biêt. Rõ ràng đây là một quy định mới ưu việt hơn so với trước đây, bởi lẽ nó yêu cầu cơ quan hành chính suy nghĩ thấu đáo hơn khi đưa ra các đề nghị hay yêu cầu vừa đòi hỏi tính hợp pháp và hợp lý. Mặt khác, nó cũng giúp cho các doanh nghiệp và người dân có một chứng cứ cụ thể bằng văn bản về các hướng dẫn hành chính của cơ quan công quyền, trong một số trường hợp nếu có tranh chấp vẫn có thể mang ra tòa án giải quyết.

Hai là, hướng dẫn hành chính có thể được đánh giá ở những điểm bất lợi cho người dân hay doanh nghiệp, thậm chí có thể bị chỉ trích như một sự đe dọa đối với nguyên tắc Nhà nước Pháp quyền và Độc lập tư pháp vốn được thừa nhận rộng rãi trong đời sống pháp lý và xã hội Nhật Bản. Hướng dẫn hành chính với đặc điểm tính linh hoạt của nó (flexibility), có nghĩa là có thể được đưa ra không kể một giới hạn nào, bất kể luc nào nếu chủ thể quản lý thấy cần, như vậy vô hình trung có thể gây ra những áp lực không ngừng đối với đối tượng quản lý. Trong nhiều trường hợp, do tính trừu tượng của khái niệm cũng như yêu cầu thực thi quyền lực thực tế của chính phủ (de facto) không thể tránh khỏi việc đưa ra các hướng dẫn có thể gây thiệt hại đến các quyền lợi của cá nhân.

Một điểm bất lợi nữa đó là thiếu tính minh bạch trong việc thực hiện các hướng dẫn hành chính. Trong việc thi hành luật, các thủ tục, trình tự đều được quy định rõ và bảo đảm thực hiện, tuy nhiên trong việc thực hiện hướng dẫn hành chính, không quy định rõ ràng về thủ tục, và đương nhiên cũng không có quy định cách thức chế tài nếu không thực hiện. Vấn đề khiến nhiều học giả phê phán về hướng dẫn hành chính gây bất lợi cho người dân ở chỗ: giả sử trong trường hợp một thỏa thuận được đặt ra giữa Chính phủ và doanh nghiệp đã nhận được hướng dẫn hành chính, nó có thể ảnh hưởng tới các đối tượng khác nếu cũng gặp những trường hợp tương tự, nghĩa là đối tượng này cũng phải chấp nhận mà thiếu đi một thủ tục mang tính chuẩn mực để giúp cho họ có thể thực hiện khi có sự phản đối phát sinh. Cũng như vây, người dân và cộng đồng xung quanh thiếu đi một cơ hội biết được cái gì đã được quyết định bởi Chính phủ và làm thế nào có thể tham gia vào quá trình hoạch định chính sách một cách dân chủ. Như vậy, hướng dẫn hành chính sẽ thực sự là một đe dọa tới nguyên tắc Nhà nước Pháp quyền, làm rào cản cho việc người dân có thể kiện tụng loại tranh chấp này ra tòa án.

4. Cơ chế kiểm soát việc ban hành quyết định hành chính bằng con đường giải quyết khiếu nại và kiện tụng

4.1. Cơ chế kiểm soát bằng con đường giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính

Trước hết, khiếu nại hành chính luôn được giải quyết bởi cơ quan hành chính cấp trên. Luật khiếu nại hành chính quy định 3 hình thức khiếu nại là: Yêu cầu điều tra lại vụ việc (Investigation Demand); phản đối quyết định hay hành vi (Objection); tiếp tục điều tra lại vụ việc sau khi đã được giải quyết (Reinvestigation Demand). Tất cả các khiếu nại sẽ được gửi trực tiếp tới cơ quan hành chính cấp trên, trừ trường hợp không có cơ quan cấp trên của cơ quan đã ra quyết định hoặc là các quyết định của bộ trưởng bị khiếu nại.

Như vậy, theo Luật khiếu nại hành chính, cơ quan đã ra quyết định thì không có thẩm quyền tự mình giải quyết mà là thường là cơ quan cấp trên xem xét một cách khách quan các quyết định bị khiếu nại có hợp pháp hay hợp lí hay không.

Thứ hai, ở cấp trung ương hay địa phương tồn tại các cơ quan chuyên môn như hội đồng giải quyết khiếu nại về thuế quốc gia; hội đồng giải quyết khiếu nại về bảo hiểm xã hội; ủy ban thương mại công bằng… hay như cơ quan thanh tra ở một vài địa phương được trao quyền xem xét giải quyết các lĩnh vực nhất định nhằm đảm bảo tính công bằng và khắc phục nhanh chóng hơn những thiệt hại gây ra bởi cơ quan công quyền so với việc kiện tụng được giải quyết tại toà án.

Cuối cùng, đó là khả năng giải quyết vụ việc khiếu nại của cơ quan hành chính. Cơ quan giải quyết khiếu nại ngay sau khi thụ lí có quyền yêu cầu người khiếu nại và cơ quan, công chức hành chính liên quan cung cấp những chứng cứ viết hoặc những tài liệu khác (có thể là chứng cứ miệng được ghi âm) để làm sáng tỏ vụ án. Cơ quan khiếu nại sau khi nhận đơn sẽ gửi bản photo hoặc băng ghi âm tới cơ quan bị khiếu nại và yêu cầu cung cấp văn bản giải thích trong thời hạn hợp lí. Trong trường hợp cơ quan bị kiện cố tình trì hoãn việc đưa ra văn bản giải thích, cơ quan giải quyết khiếu nại sẽ tiếp tục ra quyết định mới buộc cơ quan này phải thực hiện. Luật khiếu nại quy định rõ: “Người khiếu nại không được cản trở hiệu lực thi hành của quyết định bị khiếu nại, quá trình tiếp diễn của các hành vi bị kiện”.

Cơ quan giải quyết khiếu nại khi ra quyết định giải quyết vụ việc được quyền hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định bị khiếu nại, thay quyết định trên bằng quyết định khác hoặc yêu cầu cơ quan bị khiếu nại ra quyết định mới đồng thời tuyên bố hiệu lực thi hành. Trong trường hợp nếu quyết định mới được đưa ra gây cho người khiếu nại ở thế bất lợi hơn hoặc là trong trường hợp quyết định bị khiếu nại bất hợp pháp hoặc không hợp lí nhưng việc hủy bỏ có thể tạo ra những thiệt hại lớn cho lợi ích công thì cơ quan giải quyết khiếu nại căn cứ vào mức độ thiệt hại, có thể bãi bỏ yêu cầu của người khiếu nại nhưng phải ra quyết định tuyên bố là quyết định bị khiếu nại đó là bất hợp pháp hoặc không hợp lí.

4.2. Cơ chế kiểm soát bằng con đường giải quyết vụ án hành chính tại tòa án có thẩm quyền

Nghiên cứu về cơ chế kiểm soát quyết định hành chính bằng con đường tòa án, một số điểm cần lưu ý sau đây:

Một là, thủ tục tiền tố tụng không phải là giai đoạn bắt buộc. Trước khi Luật kiện tụng hành chính năm 1962 được ban hành, thủ tục tiền tố tụng được xem là yêu cầu bắt buộc, theo đó các bên có liên quan phải khiếu nại tới cơ quan hành chính trước khi khởi kiện vụ án tại tòa án có thẩm quyền. Luật kiện tụng hành chính năm 1962 đã bãi bỏ quy định này và cho phép người dân được kiện thẳng ra tòa. Tuy nhiên, nếu trong trường hợp có văn bản luật nào đó quy định bắt buộc phải khiếu nại tới cơ quan hành chính cấp trên thì không được khởi kiện trực tiếp ra toà.(12) Luật kiện tụng hành chính năm 1962 cũng tạo điều kiện cho người khởi kiện được quyền kiện ra tòa mà không bắt buộc phải có quyết định giải quyết khiếu nại, ví dụ, nếu như quyết định giải quyết khiếu nại không được ban hành sau 3 tháng kể từ khi có khiếu nại; hoặc trường hợp cấp thiết để tránh thiệt hại nguy hiểm có thể xảy ra hoặc có lí do chính đáng không nhận được quyết định thì đương sự có quyền kiện ra toà có thẩm quyền giải quyết.

Hai là, thẩm quyền không giới hạn của tòa án đối với việc phán quyết các quyết định hành chính. Tất cả các tòa án của Nhật Bản hiện nay được quyền giải quyết các kiện tụng hành chính mà không giới hạn thẩm quyền, thay cho chỉ có một tòa án hành chính ở Tokyo với thẩm quyền giới hạn trong giai đoạn Minh Trị trước Đại chiến thế giới lần thứ II.

Ba là, việc phân định thẩm quyền của tòa giải quyết kiện tụng hành chính. Hệ thống tòa án hiện tại của Nhật không phân chia theo cấp lãnh thổ hành chính mà được phân chia theo tính chất vụ việc và cấp xét xử. Điều 12 Luật kiện tụng hành chính năm 1962 quy định toà án có thẩm quyền giải quyết là “Toà án nơi mà cơ quan hành chính bị kiện có trụ sở, nơi tồn tại bất động sản hoặc cơ quan hành chính bị kiện phải ở vị trí thấp hơn”. Quy định này nhằm để tránh sự chi phối bởi thẩm quyền quản lí địa phương của cơ quan hành chính đối với toà án đang thực hiện việc xét xử. Toà phúc thẩm ở 8 thành phố lớn có thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện đối với quyết định của một số cơ quan hành chính đặc biệt ở trung ương như Cục sáng chế, Uỷ ban thương mại công bằng, Hội đồng hàng hải…

Bốn là, quan điểm bảo vệ lợi ích công và tính hiệu quả của hành chính. Theo Luật kiện tụng hành chính năm 1962, hiệu lực pháp lí và việc thi hành quyết định hành chính về nguyên tắc không thể bị trì hoãn bởi kiện tụng. Xuất phát từ quan điểm bảo vệ lợi ích công, tính chủ động và hiệu quả của hoạt động quản lí hành chính, việc quy định như vậy nhằm ngăn ngừa cho các quyết định hành chính không bị trì hoãn thi hành bởi sự lạm quyền của người khởi kiện. Điều 30 quy định rằng với việc tôn trọng quyền tự định đoạt của cơ quan, công chức hành chính, trừ khi nó vượt quá thẩm quyền hoặc có sự lạm dụng công quyền gây thiệt hại, tòa án không được can thiệp vào hoạt động quản lí hành chính. Thêm vào đó, Điều 31 có tên là “Phán quyết tùy hoàn cảnh” (circumstantial judgment) quy định trong trường hợp quyết định hành chính rõ ràng là trái pháp luật nhưng sự hủy bỏ nó có thể làm ảnh hưởng đến lợi ích công, tòa án có quyền bác bỏ việc khiếu kiện mặc dầu phải tuyên bố tính bất hợp pháp của quyết định bị khiếu kiện trong nội dung của bản án.

Năm là, về thẩm quyền xem xét tính hợp hiến của văn bản quy phạm. Hiến pháp hiện hành quy định Tòa án tối cao có thẩm quyền cao nhất xem xét tất cả các luật, nghị định, quyết định ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền mà trái với hiến pháp và pháp luật. Như vậy, Nhật Bản thừa nhận việc xem xét tính hợp pháp và hợp hiến của các văn bản quy phạm. Tuy nhiên, trong thực tế, việc khởi kiện quyết định quy phạm chưa được quy định rõ trong Luật kiện tụng hành chính năm 1962, nó vẫn đang là vấn đề tranh cãi vì có quan điểm cho rằng các văn bản luật nói chung không phải là đối tượng của tài phán. Tuy nhiên, nội dung của một vài văn bản quy phạm dưới luật như thông tư, quyết định hành chính có thể được phán xét tính hợp pháp hoặc hợp hiến nếu xâm hại trực tiếp đến quyền lợi và nghĩa vụ của công dân, ví dụ, vụ kiện yêu cầu hủy bỏ thông tư liên quan đến việc xây dựng nghĩa trang và chôn cất...(13) Nói tóm lại, theo luật của Nhật Bản thì Toà án tối cao là cơ quan cao nhất có quyền phán quyết tính hợp hiến của đạo luật hoặc các văn bản quy phạm pháp luật khác. Ví dụ, trong vụ án hình sự hay dân sự cụ thể, nếu toà án cấp quận phát hiện có văn bản pháp luật nào đó vi hiến thì công tố viên sẽ kháng nghị lên Toà án tối cao để xem xét giải quyết.

Sáu là, quyền thay đổi vụ kiện sang kiện nhà nước hoặc các chủ thể lợi ích công. Theo Điều 21 Luật kiện tụng hành chính năm 1962, tòa án theo đơn kiện của người khởi kiện có thể cho phép họ thay đổi yêu cầu sang kiện nhà nước hoặc cơ quan công quyền có liên quan đến vụ việc đang giải quyết không cần thiết phải mở vụ án mới. Ở Nhật, các vụ kiện mà trong đó một bên đương sự yêu cầu nhà nước hoặc chính quyền địa phương bồi thường nếu gây ra những thiệt hại nhất định dựa theo quy định của Luật bồi thường nhà nước, Luật kiện tụng hành chính năm 1962 cũng như Luật tố tụng dân sự và nó cũng được xem như là vụ kiện dân sự.

Kết luận

Quyết định hành chính ở Nhật Bản cũng như cơ chế kiểm soát việc ban hành quyết định hành chính là vấn đề hiện nay vẫn còn nhiều tranh luận, đặc biệt liên quan đến khái niệm về hướng dẫn hành chính có nên được xem là một loại đặc biệt của quyết định hành chính hay không. Với một số sửa đổi trong Luật 2005 liên quan đến hướng dẫn hành chính như đã trình bày trong bài viết này, có thể thấy những nỗ lực đáng kể của cơ quan lập pháp của Nhật Bản trong việc quy định cụ thể hơn về tính minh bạch trong thủ tục hành chính, có thiên hướng bảo vệ cho người dân và các doanh nghiệp trong thời đại dân chủ hóa xã hội, đề cao nguyên tắc Nhà nước Pháp quyền trong kỷ nguyên hiện nay.

Xét dưới góc độ lý luận luật hành chính, có thể thấy hướng dẫn hành chính là một nét đặc thù riêng của Nhật Bản, trên cơ sở kết thừa từ luật hành chính của Đức những lý luận liên quan đến vai trò quan trọng của các lời khuyên hay cảnh báo của cơ quan hành chính đối với các đối tượng thuộc quyền quản lý. Giáo sư Sugai và thẩm phán Tòa án tối cao Sonobe trong cuốn sách nổi tiếng Luật Hành chính của Nhật Bản (1999) khi đánh giá về hướng dẫn hành chính đã nhắc nhở người đọc gợi nhớ đến lý luận về Mối quan hệ quyển lực đặc biệt (Special Power Relationships) của học giả nổi tiếng người Đức Otto Mayer, trong đó nhấn mạnh tính dễ bị nguy hiểm, dễ bị xâm hại bởi quyền lực hành chính của các nhà doanh nghiệp[6].

Đối chiếu với Luật Tố tụng hành chính Việt Nam (2010), có thể thấy quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện hành chính đã được mở rộng rất nhiều so với các pháp lệnh trước đây, đặc biệt, như hướng dẫn tại Nghị quyết số 02 của Hội đồng thẩm phán TANDTC thì đối với các công văn như thông báo, kết luận... nếu có nội dung là những mệnh lệnh hành chính, có khả năng xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân có liên quan có thể được xem là quyết định hành chính và là đối tượng khởi kiện tại tòa án. Việc nghiên cứu những kinh nghiệm của Nhật Bản trong việc quy định thế nào là một quyết định hành chính, đặc điểm, trình tự, thủ tục, thẩm quyền ban hành cùng với cơ chế hậu kiểm chặt chẽ bằng con đường giải quyết khiếu nại hay kiện tụng tại tòa án trong phạm vi bài viết này góp phần đưa ra một cái nhìn toàn diện về tính lý luận cũng như pháp luật thực định liên quan đến yêu cầu hoàn thiện cơ chế kiểm soát việc ban hành quyết định hành chính hiện nay, đáp ứng yêu cầu hội nhập và xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam./.

TS. Phạm Hồng Quang, Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính

[1] Xem Điều 2 Luật thủ tục hành chính của Nhật Bản, Administrative Procedure Law of Japan, ban hành năm 1962, sửa đổi gần đây nhất ngày 12/11/1993

[2]Ozaki Tetsuo,  Nhập môn Luật Hành chính, Gyoseihou Nyumon, NXB Ziyukokuminsya , tr.62, 2003

[3] Xem Muroi Tsutomu, Introduction to Contemporary Administrative Law, Houritsu Bunka, tr.45 (2005)

[4] Xem Matsushita M, Hướng dẫn hành chính (Administrative Guidance) - International Trade and Competition Law in Japan, Oxford University Press, tr.69-73, 1993

[5] Xem Dean M, Administrative Guidance in Japanese Law: A Threat to the Rule of Law, Journal of Business Law, tr.399, 1991

[6] Xem Shuichi Sugai & Itsuo Sonobe, Sđd, tr. 53

Posted in: Hoc Kỳ I Luật Hành chính,Luật Hình Sự