Quy chế pháp lý hành chính của viên chức nhà nước

I. NHỮNG VẤN ÐỀ CHUNG VỀ VIÊN CHỨC NHÀ NƯỚC

1. Khái niệm "viên chức nhà nước"- "con người hành chính"

Vấn đề cán bộ là một trong những vấn đề quan trọng, là một yếu tố cơ bản của quản lý nhà nước. Cơ quan nhà nước không thể hình thành và hoạt động nếu không có viên chức nhà nước. Thật vậy. tất cả những hoạt động quản lý để đảm bảo trật tự xã hội sẽ mất đi nếu thiếu "con người hành chính" này. Vì vậy, cán bộ là người quyết định mọi vấn đề trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước.

Trong đường lối chính trị của nhà nước ta, Ðảng Cộng sản Việt Nam đã chú ý tới vấn đề xây dựng đội ngũ cán bộ quản lý nhà nước. Bởi vì hiệu quả của quá trình quản lý xã hội tùy thuộc vào việc đào tạo cán bộ và khả năng làm việc của cán bộ. Ðể nâng cao hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính nhà nước thì việc đào tạo cho người cán bộ về trình độ học thức và trang bị cho họ những phẩm chất đạo đức cách mạng là điều rất quan trọng. Có được đào tạo tốt thì người cán bộ mới đủ năng lực và phẩm chất để phục vụ nhân dân vì nhà nước ta là nhà nước của dân, do dân và vì dân. Ðặc biệt sự cần thiết có một đội ngũ cán bộ công chức đúng tầm vóc để quản lý tốt một nền kinh tế hiện nay là một thử thách và đòi hỏi bức bách đặt ra cho nhà nước ta.

Như vậy, viên chức nhà nước là người đóng vai trò to lớn trong hoạt động quản lý của nhà nước. Thông qua hoạt động của mình, họ đảm bảo sự lãnh đạo các quá trình sản xuất, xác định hướng phát triển khoa học kỹ thuật phục vụ sản xuất, thực hiện các biện pháp tổ chức ... Viên chức nhà nước là lực lượng nòng cốt quyết định mọi vấn đề của đất nước.
Viên chức nhà nước là những người làm việc trong các cơ quan nhà nước do tuyển dụng, bầu hoặc bổ nhiệm. Viên chức được trao những quyền hạn tương ứng với một chức vụ nhất định hoặc thực hiện công việc theo sự ủy nhiệm của nhà nước để thực hiện trực tiếp nhiệm vụ và chức năng nhà nước, được trả lương và các chế độ phụ cấp khác từ ngân sách nhà nước.

2. Ðặc điểm

Như vậy, một người có thể trở thành viên chức nhà nước khi tham gia vào quan hệ lao động với nhà nước. Mối quan hệ viên chức- nhà nước gắn liền với các đặc điểm sau:

1. Quan hệ này được hình thành trên cơ sở quyết định tuyển dụng, quyết định bổ nhiệm hay quyết định công nhận kết quả bầu cử.

2. Quan hệ đó luôn tồn tại hai yếu tố là yếu tố tự nguyện của người lao động và yếu tố ý chí của nhà nước. Sự đồng ý của người lao động là yếu tố cần thiết, nó là điều kiện bước đầu để quan hệ phục vụ nhà nước được hình thành. Song, ý chí nhà nước mới là yếu tố quyết định cho sự hình thành quan hệ pháp luật giữa hai bên. Bởi vì quyền và nghĩa vụ của viên chức nhà nước phát sinh từ khi có quyết định tuyển dụng, quyết định bổ nhiệm hoặc quyết định công nhận kết quả bầu cử chứ không phải từ khi cá nhân người lao động thể hiện nguyện vọng của mình.
3. Hoạt động của viên chức nhà nước ít nhiều mang tính quyền lực nhà nước.

+ Hoạt động của họ có thể làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt những quan hệ pháp luật cụ thể hoặc tạo điều kiện cần thiết cho sự phát triển, thay đổi, chấm dứt những quan hệ ấy.

+ Viên chức nhà nước được giao cho những quyền hạn nhất định, những quyền hạn đó là phương tiện đảm bảo cho viên chức nhà nước hoàn thành nhiệm vụ của mình. Ðồng thời họ cũng phải gánh vác những nghĩa vụ nhất định đối với nhà nước. Vì thế, quyền hạn và nghĩa vụ của viên chức nhà nước liên quan chặt chẽ với nhau.

+ Lưu ý rằng thẩm quyền của viên chức nằm trong phạm vi quyền hạn và trong giới hạn công vụ tương ứng.

4. Hoạt động của họ không trực tiếp tạo ra của cải vật chất mà xác định hướng phát triển và bảo đảm sự lãnh đạo nhà nước đối với các quá trình sản xuất. Nghĩa là họ có những hình thức và phương pháp hoạt động riêng, khác hẳn với hoạt động của công nhân.

5. Chịu sự thay đổi, điều động công tác và chấm dứt quan hệ theo sự điều động của nhà nước trên cơ sở pháp luật. Người lao động không có quyền đòi hỏi nhà nước phải trao cho mình một chức vụ hoặc cho quyền tiến hành những hoạt động nhất định nhằm thực hiện một chức vụ nào đó thuộc về nhà nước. Nhà nước, cụ thể là các cơ quan có thẩm quyền có quyền thay đổi, điều động công tác hoặc chấm dứt quan hệ pháp luật lao động với viên chức nhà nước nếu lợi ích nhà nước đòi hỏi nhưng phải tuân theo các trình tự, thủ tục do pháp luật quy định.

3. Phân loại viên chức nhà nước

Là sự phân chia viên chức nhà nước ra thành các loại, các hạng ngạch khác nhau theo những tiêu chuẩn nhất định.

Có nhiều căn cứ để phân loại viên chức nhà nước. Tuy nhiên, hiện nay người ta phân loại dựa vào ba căn cứ sau:

- Căn cứ vào tính chất công việc.

- Căn cứ vào đặc điểm pháp lý của công việc.

- Căn cứ vào sự phân công lao động và đặc tính lao động của viên chức.

Trong đó căn cứ quan trọng nhất là căn cứ vào tính chất công việc, bởi vì căn cứ này có liên quan đến việc xác định công chức và không công chức-yếu tố chỉ phát sinh ở chế độ có bộ máy công quyền.

a. Căn cứ vào tính chất công việc

Dựa vào căn cứ này người ta phân loại viên chức nhà nước thành công chức nhà nước và những viên chức nhà nước không phải là công chức nhà nước.

¨ Những người sau đây không phải là công chức nhà nước:

- Các đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp.

- Những người giữ các chức vụ trong hệ thống lập pháp, hành pháp, tư pháp được Quốc hội hoặc hội đồng nhân dân các cấp bầu hoặc cử ra theo nhiệm kỳ.

- Những người làm việc theo chế độ tạm tuyển, hợp đồng và những người đang thời kỳ tập sự chưa được xếp vào ngạch.

- Những hạ sỹ quan, sỹ quan tại ngũ trong quân đội nhân dân Việt Nam, bộ đội biên phòng.

- Những người làm việc trong các cơ quan của Ðảng và đoàn thể nhân dân.

- Những người làm việc trong các tổ chức sản xuất, kinh doanh của nhà nước.

¨ Qua các qui định trên đây, ta rút ra ba yếu tố căn bản gắn liền với công chức

- Sự tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một cương vị thường xuyên trong một công sở nhà nước. Ðại biểu quốc hội và HÐND làm theo nhiệm kỳ, còn công chức có thể thực thi công việc công vụ suốt đời.

- Ðược xếp vào ngạch của "tính nghề nghiệp" công chức, bậc hưởng lương do nhà nước qui định

- Ðược hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp.

¨ Vậy ai là công chức?

Do tính chất đặc thù của các quốc gia khác nhau nên khái niệm công chức giữa các nước cũng không hoàn toàn đồng nhất. Có nước chỉ giới hạn công chức trong phạm vi quản lý nhà nước, thi hành pháp luật. Có nước quan niệm công chức bao gồm cả những người làm việc trong các cơ quan sự nghiệp thực hiện dịch vụ công. Song, nhìn chung các nước đều giới hạn công chức trong phạm vi bộ máy hành chính nhà nước; những nhà hoạt động chính trị do bầu cử hay hoạt động kinh doanh không phải là công chức.

ởớ Việt Nam, phù hợp với thể chế chính trị và tổ chức bộ máy nhà nước, Ðảng, đoàn thể nên chúng ta không dùng khái niệm cán bộ-công chức để chỉ tất cả những nhân viên làm việc trong hệ thống chính trị mà trong đó có phân biệt các loại khác nhau. Công chức nhà nước là công dân Việt Nam được tuyển dụng, bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của nhà nước ở trung ương hoặc địa phương, ở trong nước hoặc ngoài nước đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp.

Căn cứ vào những dấu hiệu nêu trên, những người sau đây gọi là công chức nhà nước:
1. Những người làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương, ở các tỉnh, huyện và cấp tương đương. Vậy, cán bộ cấp xã (cấp hành chính), ấp không phải là công chức.
2. Những người làm việc trong các đại sứ quán, lãnh sự quán của nước ta ở nước ngoài.
3. Những người làm việc trong các bệnh viện, trường học, cơ quan nghiên cứu khoa học, cơ quan báo chí, phát thanh truyền hình của nhà nước và nhận lương từ ngân sách.
4. Những nhân viên dân sự làm việc trong các cơ quan Bộ Quốc phòng.
5. Những người được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong bộ máy các cơ quan Tòa án, Viện kiểm sát các cấp.
Ví dụ: Thẩm phán, kiểm sát viên, hoặc thư ký toà án đã vào ngạch công chức.
6. Những người được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong bộ máy của văn phòng Quốc hội, ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp.
Ví dụ: Thư ký văn phòng quốc hội đã vào ngạch.

b) Căn cứ vào đặc điểm pháp lý của công việc mà viên chức đảm nhiệm

Theo tiêu chuẩn thì ta phân loại viên chức nhà nước thành nhân viên giúp việc và viên chức phụ trách.

* Nhân viên giúp việc:

Là những người phục vụ, thực hiện các hoạt động vật chất và kỹ thuật như: đánh máy, thông tin liên lạc, lưu trữ hồ sơ, lái xe...Ðặc điểm pháp lý của hoạt động giúp việc là không trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hay đình chỉ các quan hệ pháp luật cụ thể. Hoạt động của đội ngũ nhân viên giúp việc góp phần quan trọng vào việc hoàn thành nhiệm vụ của cơ quan.

* Viên chức phụ trách:

Là những người giữ chức vụ nhất định trong bộ máy nhà nước. Ðể thực hiện chức vụ, nhân viên phụ trách có quyền sử dụng quyền lực nhà nước theo quy định của pháp luật. Quyết định của viên chức phụ trách có thể trực tiếp làm phát sinh, thay đổi, đình chỉ các quan hệ pháp luật cụ thể.

c) Căn cứ vào sự phân công lao động và đặc tính lao động của viên chức

Theo căn cứ này ta có ba loại viên chức là viên chức lãnh đạo, viên chức chuyên môn và viên chức thừa hành nghiệp vụ-kỹ thuật.

* Viên chức lãnh đạo:

Bao gồm những người giữ những công việc mà nội dung hoạt động là quyết định và tổ chức thi hành quyết định. Căn cứ vào đối tượng và phạm vi lãnh đạo thì viên chức lãnh đạo bao gồm hai nhóm:

- Nhóm những chức vụ lãnh đạo các cơ quan, tổ chức có tư cách pháp nhân.

- Nhóm những chức vụ lãnh đạo các bộ phận cấu thành trong các cơ quan tổ chức.

* Viên chức chuyên môn:

Gồm những người làm nhiệm vụ chuẩn bị các phương án, quyết định, chuẩn bị thông tin, làm công tác chuyên môn giúp viên chức lãnh đạo hoàn thành nhiệm vụ. Dựa vào nội dung và tính chất công tác, viên chức chuyên môn chia làm năm nhóm:

- Nhóm gồm các chức vụ chuyên môn làm công tác kinh tế -nghiệp vụ-kỹ thuật.

- Nhóm gồm các chức vụ chuyên môn làm công tác nông -lâm -ngư nghiệp.

- Nhóm gồm các chức vụ chuyên môn làm công tác y tế-giáo dục, nghiên cứu khoa học, văn học nghệ thuật.

- Nhóm gồm các chức vụ chuyên môn làm công tác quan hệ quốc tế.

- Nhóm gồm các chức vụ chuyên môn làm công tác pháp chế.

* Viên chức thừa hành nghiệp vụ kỹ thuật:

Gồm những người làm các công việc cụ thể giúp cán bộ lãnh đạo và viên chức chuyên môn chuẩn bị ra các quyết định và tổ chức thực hiện quyết định. Dựa vào các dạng hoạt động loại này được chia ra làm ba nhóm:

- Nhóm gồm các viên chức làm công tác thanh toán kiểm tra.

- Nhóm gồm các viên chức làm công tác chuẩn bị tư liệu, công tác hành chính.

- Nhóm gồm các viên chức làm công tác phục vụ.

II. NHỮNG VẤN ÐỀ CHUNG VỀ CÔNG VỤ NHÀ NƯỚC:

1. Khái niệm công vụ nhà nước

Nhà nước là một tổ chức công quyền (thực hiện quyền lực công), việc phục vụ trong cơ quan và công sở Nhà nước là công vụ Nhà nước. Công vụ là hoạt động do các cán bộ, viên chức nhà nước tiến hành nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước.

1. Công vụ Nhà nước là một phần hay một mặt hoạt động có tính tổ chức Nhà nước, nhằm thực hiện chức năng nhà nước.

+ Hoạt động này được phân biệt với các hoạt động khác trong xã hội như sản xuất vật chất, sáng tạo giá trị tinh thần và hoạt động phục vụ trong các tổ chức chính trị xã hội bởi sự gắn bó chặt chẽ của công vụ Nhà nước với quyền lực Nhà nước.

+ Công vụ Nhà nước, nếu nhìn từ góc độ vị trí của nó trong tổ chức Nhà nước, được bắt đầu từ lúc xác lập các chức vụ Nhà nước. Hoạt động công vụ Nhà nước là một dạng lao động xã hội, nhằm quản lý các hoạt động công vụ liên quan đến nhiều mặt hoạt động xã hội, và nó đòi hỏi nhiều lĩnh vực khoa học và nghề nghiệp, nhưng nghề nghiệp cơ bản nhất của viên chức Nhà nước là thực hiện chức năng quản lý Nhà nước và chức năng lập pháp, xét xử, kiểm sát của Nhà nước.

2. Hoạt động công vụ Nhà nước trước hết là hoạt động quyền lực, tác động đến ý chí của con người, dẫn đến những hành vi có ý thức hoặc đáp ứng những nhu cầu chung của mọi người trong xã hội. Hoạt động công vụ do các viên chức nhà nước mang quyền lực nhà nước đảm nhiệm nhằm thực hiện nhiệm vụ Nhà nước. Quyền lực Nhà nước được những người có chức vụ Nhà nước thực hiện, vì rằng mỗi chức vụ là một phần thẩm quyền của cơ quan đó.

3. Chức vụ là bộ phận cơ cấu cơ sở của công vụ cơ quan Nhà nước, bao gồm hàng loạt vấn đề: xác định các chức vụ, các quy tắc, và phương thức tuyển dụng, bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi chức, tuyên chuyển...

2. Các nguyên tắc của công vụ Nhà nước

Các nguyên tắc của công vụ Nhà nước được xác định bởi nội dung hoạt động công vụ, nghĩa là được xác định bởi tính chất của Nhà nước. Nguyên tắc công vụ là những quan điểm, những tư tưởng, những quy định chung nhất nhằm thực hiện một cách có hiệu quả việc quản lý nhà nước.

Do có nhiều cách tiếp cận khác nhau đối với khái niệm và nội dung của công vụ Nhà nước nên cũng có sự khác nhau về cách phân loại các nguyên tắc của công vụ Nhà nước.

Từ quan niệm công vụ Nhà nước chỉ tập trung vào hoạt động của viên chức Nhà nước thì các nguyên tắc của công vụ Nhà nước gồm :

1. Viên chức nhà nước phục vụ và bảo vệ lợi ích của nhân dân lao động

Ðiều 8-Hiến pháp 1992 quy định: Các cơ quan nhà nước, cán bộ, viên chức nhà nước phải tôn trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân, kiên quyết đấu tranh chống mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền, tham nhũng. .

+ Như vậy, theo quy định của pháp luật viên chức nhà nước hoạt động nhân danh nhà nước và theo sự ủy nhiệm của nhà nước nói chung cũng như theo sự ủy nhiệm của cơ quan nhà nước nơi họ phục vụ nói riêng. Mọi hoạt động của viên chức nhà nước phải nhằm mục đích phục vụ lợi ích của nhân dân lao động.

+ Ðể quán triệt được nguyên tắc này thì đội ngũ viên chức phải tự đổi mới, phải thay đổi nếp suy nghĩ và cách làm việc, phải tự đổi mới để thực hiện nhiệm vụ đổi mới. Mọi quá trình đổi mới đều bắt đầu từ đổi mới đội ngũ cán bộ, từ việc giáo dục đào tạo lại hoặc thay thế một phần đội ngũ cán bộ. Ðổi mới đội ngũ cán bộ là cơ sở cho những hướng khác của đổi mới đời sống nhà nước và xã hội.

2. Các viên chức Nhà nước phải báo cáo và chịu giám sát của nhân dân và cơ quan quyền lực Nhà nước.

Thật vậy, viên chức nhà nước có thể bị nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp bãi miễn nếu viên chức nhà nước không đáp ứng được yêu cầu mà nhà nước đã đề ra đối với họ.

Một người trở thành viên chức nhà nước khi họ tham gia vào quan hệ lao động với nhà nước. Quan hệ lao động này được hình thành trên cơ sở quyết định tuyển dụng, quyết định bổ nhiệm hay quyết định công nhận kết quả bầu cử. Tuy nhiên, dù quan hệ lao động được hình thành trên cơ sở quyết định nào thì người lao động cũng không có quyền giữ vĩnh viễn chức vụ đó. Hay nói khác hơn viên chức nhà nước có thể bị thay thế nếu họ tỏ ra không đủ năng lực thực hiện công việc được giao, vi phạm kỷ luật nhà nước, kỷ luật lao động, có biểu hiện quan liêu cửa quyền, vi phạm pháp luật.

Những yêu cầu mà nhà nước đặt ra đối với đội ngũ cán bộ, viên chức nhà nước là những yêu cầu về phẩm chất đạo đức, trình độ chuyên môn, năng lực tổ chức. Người cán bộ phải là một nhà chuyên môn có khả năng nhìn xa trông rộng, phân tích tình hình, biết tiếp thu cái mới, biết gắn liền lý luận với thực tiễn, biết lựa chọn phương pháp tốt nhất để hoàn thành nhiệm vụ, phải biết tận tụy với công việc, phải trung thực. Ngoài năng lực tổ chức, người cán bộ phải nắm vững khoa học quản lý, phải có chí tiến thủ, phải có khả năng đạt được kết quả tốt trong công tác, có khả năng vận dụng lý luận vào thực tiễn, phát huy sáng kiến, khả năng bố trí và sử dụng cán bộ, có tính tổ chức, tự chủ cao, có tính quyết đoán và lòng nhân ái đối với con người.

3. Không có bất kỳ một hạn chế nào về mặt đảm nhiệm chức vụ ngoài những hạn chế nhằm đảm bảo việc thực hiện tốt các chức vụ đó

Mọi công dân đều bình đẳng trong việc đảm nhiệm chức vụ nhà nước. Ðây là biểu hiện cụ thể của quyền bình đẳng trong việc tham gia quản lý nhà nước và xã hội. Mọi công dân đều có thể tham gia gánh vác công vụ nhà nước nếu đáp ứng yêu cầu của công vụ ấy không phân biệt dân tộc, tôn giáo, thành phần nhân thân, giới tính.

Những hạn chế trong việc đảm nhiệm chức vụ nhà nước đều xuất phát từ lợi ích công vụ và đều được pháp luật quy định chặt chẽ. Nhà nước hạn chế không cho một số đối tượng trở thành viên chức nhà nước đó là:

a) Người mất trí;

b) Người bị toà án tước một số quyền;

c) Người bị tòa án cấm không cho giữ một chức vụ hoặc đảm nhận, tiến hành một hoạt động nhất định;

d) Người đang bị phạt tù;

e) Ngoài ra, trong cùng một cơ quan nhà nước không được sắp xếp những người có quan hệ thân thích với nhau làm những công việc mà nhiệm vụ của người này là kiểm soát công việc của người kia, nhất là những công việc liên quan đến tài sản như kế toán, thủ quỹ, thủ kho...

4. Không có đặc quyền đặc lợi nào dành riêng cho viên chức nhà nước

Viên chức nhà nước cũng làm việc và hưởng lương theo chức vụ và khả năng như mọi người khác chứ không có một đặc quyền đặc lợi nào dành riêng cho họ. Trong một số ngành do điều kiện làm việc đặc biệt nên có quy định về chế độ đãi ngộ đặc biệt cho loại viên chức nhà nước này hoặc viên chức nhà nước khác như: những người thường xuyên tiếp xúc với hóa chất độc hại, những người phải làm việc liên tục cả ngày nghỉ, ngày lễ...Những quy định này xuất phát từ tính chất, đặc điểm của công việc mà viên chức đảm nhận giống như tất cã những người khác. Ðiều này nhằm đảm bảo những điều kiện cần thiết để viên chức nhà nước hoàn thành nhiệm vụ chứ không phải là đặc quyền, đặc lợi dành riêng cho viên chức nhà nước.

Từ cách tiếp cận công vụ trên bình diện rộng, không chỉ bao gồm viên chức mà cả cơ quan Nhà nước và thể chế hành chính công vụ, các nguyên tắc được phân loại như sau:

1. Công vụ Nhà nước thể hiện ý chí và đáp ứng lợi ích của nhân dân và của Nhà nước. Nội dung của nguyên tắc này thể hiện ở chỗ công vụ là phương tiện thực hiện nhiệm vụ và chức năng Nhà nước, viên chức Nhà nước phải chịu sự kiểm tra của nhân dân và của cơ quan quyền lực Nhà nước, viên chức thực thi chức vụ nhằm mục đích phục vụ nhân dân, phục vụ Nhà nước.

2. Công vụ Nhà nước được thực hiện theo nguyên tắc tập trung dân chủ. Nguyên tắc này thể hiện:
+ Các cơ Nhà nước ở Trung ương xác định danh mục cách chức vụ trong cơ quan và công sở Nhà nước, định ra các phương thức tuyển chọn và công sở Nhà nước, định ra các phương tuyển chọn, thăng chức, giáng chức và thuyên chuyển viên chức, qui định các ngạch bậc công chức và chế độ đãi ngộ chung.
+ Khi quyết định những vấn đề quan trọng đó, các cơ quan Trung ương cần phải tham khảo ý kiến của các cơ quan Nhà nước ở địa phương và các tổ chức xã hội.
+ Có phân cấp quản lý viên chức rõ ràng, xuất phát từ các nguyên tắc phân biệt chức năng của Ðảng và Nhà nước, phát huy tính tự chủ, tự quản địa phương xem trọng ý kiến và dư luận xã hội...

3. Công vụ Nhà nước được hình thành và phát triển theo kế hoạch Nhà nước. Trong phạm vi toàn xã hội phải có kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng viên chức Nhà nước. Trong các tổ chức phải xác định được danh mục các chức vụ, các ngạch bậc của mỗi công vụ, số lượng biên chế cần thiết. Các kế hoạch như vậy cần có trong từng cơ quan, từng địa phương và từng ngành và cao hơn là kế hoạch chung của Nhà nước về công tác cán bộ - viên chức Nhà nước.

4. Tổ chức hoạt động công vụ Nhà nước trên cơ sở pháp luật và bảo đảm pháp chế XHCN. Vì vậy, yêu cầu điều chỉnh pháp luật đối với công vụ Nhà nước cấp bách là làm thế nào để viên chức Nhà nước thực hiện đúng thẩm quyền của mình, không lạm dụng quyền lực để đi đến tham nhũng, hối lộ và thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật khác.

III. QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA VIÊN CHỨC NHÀ NƯỚC

1. Sư phát triển của quy chế viên chức nhà nước ta

Quy chế pháp lý hành chính của viên chức nhà nước là tổng thể những quy định pháp luật về trình tự và điều kiện bổ sung đội ngũ viên chức nhà nước, địa vị pháp lý của viên chức nhà nước, những điều kiện và trình tự thực hiện hoạt động công vụ, các hình thức khen thưởng và trách nhiệm của viên chức nhà nước.

Khi nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ra đời, một trong những nhiệm vụ quan trọng được đặt ra là phải xây dựng nền hành chính của chế độ mới, đào tạo, xây dựng đội ngũ công nhân viên chức nhà nước, ban hành các quy định về quy chế pháp lý hành chính của viên chức nhà nước. Quá trình này trải qua nhiều giai đoạn phát triển khác nhau. Mỗi giai đoạn đánh dấu một bước phát triển mới với những đặc thù riêng của nó.

Từ năm 1980 đến nay, nhà nước ta đã ban hành những quy định chung cho cả công nhân và viên chức nhà nước về tuyển dụng, cho thôi việc, bảo hiểm xã hội, tiền lương, kỷ luật lao động...Sự thống nhất về cơ bản giữa quy chế công nhân và quy chế công chức thể hiện rõ quan điểm của nhà nước ta cho rằng trong xã hội xã hội chủ nghĩa, viên chức nhà nước cũng là người lao động, không phải là một đẳng cấp tách biệt với công nhân, những quyền và nghĩa vụ cơ bản của viên chức nhà nước cũng được quy định như đối với công nhân và do luật lao động điều chỉnh.

2. Quyền hạn của viên chức nhà nước

a. Những quyền hạn chung

Là những quyền hạn mà mọi viên chức nhà nước đều được hưởng. Những quyền hạn này không gắn với chức vụ cụ thể mà gắn với hoạt động công vụ nói chung, đó là:

- Viên chức nhà nước có quyền được học tập để nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ cũng như trình độ lý luận chính trị.

- Viên chức nhà nước có quyền thi tuyển lên chức vụ cao hơn.

- Viên chức nhà nước được hưởng các chế độ bảo trợ xã hội theo quy định của pháp luật.

- Viên chức nhà nước được hưởng chế độ khen thưởng do quy định của pháp luật.

b. Những quyền hạn cụ thể

Ðây là những quyền hạn của viên chức nhà nước gắn liền với chức vụ nhà nước là phương tiện để viên chức nhà nước thực hiện nhiệm vụ của mình. Do vậy, viên chức nhà nước không được quyền sử dụng quyền hạn nhà nước trao cho để thực hiện các mối quan hệ ngoài các mối quan hệ được nhà nước cho phép. Ðồng thời, khi tham gia vào các mối quan hệ có liên quan tới công vụ được nhà nước giao phó viên chức nhà nước cũng không được thực hiện hành vi vượt quá thẩm quyền của mình. Viên chức nhà nước phải sử dụng đầy đủ thẩm quyền để hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao, việc từ chối thẩm quyền và lạm quyền là hành vi không hợp pháp.

Với tư cách là một công dân, viên chức nhà nước được hưởng các quyền như mọi công dân khác như quyền tự do ngôn luận, quyền tự do báo chí, quyền bất khả xâm phạm về thân thể, tài sản, thư tín...

Với tư cách là một viên chức nhà nước, viên chức có những quyền tùy thuộc vào công việc mà mình đảm nhiệm, tùy theo từng lĩnh vực của hoạt động quản lý nhà nước.

3. Nghĩa vụ của viên chức nhà nước

- Nghĩa vụ trung thành đối với chính quyền nhân dân

Viên chức nhà nước phải thực sự trung thành với sự ủy nhiệm của nhà nước, đem hết sức mình hoàn thành tốt nghĩa vụ được giao, hoặc trung thành với Ðảng, với Nhà nước, với nhân dân trong mọi hoàn cảnh, điều kiện.

- Nghĩa vụ giữ gìn bí mật nhà nước và bí mật công tác

Xuất phát từ tính chất của công việc, viên chức nhà nước có điều kiện tiếp xúc biết được những vấn đề thuộc bí mật nhà nước, bí mật công tác. Nói chung, đây là nghĩa vụ của mọi công dân nhưng viên chức nhà nước có trách nhiệm đặc biệt hơn bởi vì họ được ủy nhiệm trực tiếp giữ gìn những bí mật ấy, nếu vi phạm họ phải chịu trách nhiệm pháp lý trước nhà nước.

- Nghĩa vụ thi hành mọi mệnh lệnh hợp pháp của cấp trên

Nghĩa vụ này xuất phát từ nguyên tắc tập trung dân chủ kết hợp với nguyên tắc thủ trưởng. Ðây là nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Nếu mệnh lệnh của cấp trên là không hợp pháp thì viên chức phải báo cáo ngay với người đã ra quyết định; trong trường hợp này, một mặt vẫn phải chấp hành mệnh lệnh đó, tuy nhiên không phải chịu trách nhiệm về hậu quả của việc thi hành mệnh lệnh[1]. Ngược lại, nếu viên chức thi hành mệnh lệnh bất hợp pháp của cấp trên thì dù cố ý hay vô ý họ đều phải chịu trách nhiệm.

Như vậy, sự phục tùng của cấp dưới đối với cấp trên không phải là sự phục tùng máy móc mà là sự phục tùng tự giác trên cơ sở pháp luật.

4. Khen thưởng viên chức nhà nước

Khen thưởng được nhà nước sử dụng như một phương pháp khuyến khích về vật chất hay tinh thần đối với người lao động khi họ đạt năng suất, chất lượng, hiệu quả cao trong công tác.

Nhà nước ta quy định mức khen thưởng cho viên chức nhà nước trong mọi lĩnh vực, hình thức khen thưởng có thể là phong tặng danh hiệu, huy hiệu.

Ơớ những ngành, những lĩnh vực khác nhau có hình thức khen thưởng riêng. Các hình thức khen thưởng trên có thể được kèm theo những quyền lợi về vật chất như tiền thưởng, tăng lương trước kỳ hạn.

5. Trách nhiệm pháp lý của viên chức nhà nước trong trong hoạt động công vụ

a) Quan niệm về trách nhiệm pháp lý của viên chức

Một đặc trưng cơ bản của Nhà nước pháp quyền là giữa Nhà nước và cá nhân công dân có trách nhiệm qua lại. Viên chức Nhà nước vì vậy, có trách nhiệm trước nhân dân về mọi quyết định và hành vi hành chính của mình.

Trách nhiệm viên chức được xem xét dưới hai bình diện khác nhau: trách nhiệm tích cực (chủ động) và trách nhiệm tiêu cực (bị động).

Trách nhiệm chủ động
Trách nhiệm chủ động là trách nhiệm, bổn phận, nghĩa vụ của viên chức, phải thực hiện trước nhà nước, trước nhân dân trên cơ sở qui định của pháp luật và các nguyên tắc của quản lý hành chính nhà nước.

Bản chất Nhà nước ta là "Nhà nước của dân, do dân và vì dân. "Tuy nhiên, Nhà nước cần làm những gì mà công dân không thể thực hiện được, nhằm đáp ứng, bảo đảm sự ổn định phát triển xã hội. Chẳng hạn như: bảo vệ trật tự trị an, an toàn xã hội, hoạch định chính sách phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, y tế, giáo dục, giao thông - vận tải, an ninh - quốc phòng... và thực hiện các dịch vụ hành chính. Trách nhiệm của Nhà nước cũng chính là trách nhiệm của các nhà chính trị, các cán bộ quản lý, viên chức. Khi không thực hiện các nghĩa vụ, bổn phận của mình, họ phải chịu trách nhiệm chính trị, trách nhiệm đạo đức trước nhân dân, cộng đồng xã hội.

Hoạt động công vụ do các viên chức Nhà nước thực hiện khác với các lao động xã hội khác, mang tính quyền lực Nhà nước, bắt nguồn từ quyền lực công, hoặc phục vụ cho việc ban hành các quyết định quản lý Nhà nước, đáp ứng các dịch vụ của dân. Nó tác động tới mọi mặt đời sống xã hội, trực tiếp hay gián tiếp động chạm tới quyền, tự do, lợi ích công dân, hay cả cộng đồng. Khi thực thi công vụ, viên chức phải lấy lợi ích của công dân, nhà nước, xã hội làm mục tiêu, căn cứ, tiêu chuẩn cho hành vi của mình.

Ðể thực hiện công vụ, viên chức được trao những quyền hạn nhất định tương ứng với chức vụ do họ đảm nhiệm. Những quyền hạn của họ là phương tiện công vụ ,tuy nhiên chức vụ không là đặc quyền của viên chức. ở khía cạnh tích cực, viên chức Nhà nước có những nghĩa vụ sau:

- Giữ gìn kỷ luật cơ quan, kỷ luật Nhà nước, tôn trọng và chấp hành nghiêm chỉnh pháp luật.

- Hoàn thành và chịu trách nhiệm cá nhân về chất lượng, khối lượng công việc của mình, nâng cao hiệu quả công vụ.

- Bảo vệ công sản Nhà nước, tiết kiệm, chống lãng phí.

- Giữ gìn bí mật công vụ, bí mật Nhà nước.

- Ðấu tranh chống mọi biểu hiện vi phạm kỷ luật, pháp luật trong bộ máy Nhà nước và ngoài xã hội.

- Chống mọi căn bệnh thường xảy ra của nền hành chính, tệ quan liêu, cửa quyền, vô trách nhiệm, thờ ơ né tránh công việc, tham nhũng, bè phái....

- Không được từ chối thực hiện các dịch vụ hành chính đối với công dân, cơ quan, tổ chức mà không có căn cứ pháp lý.

- Không thực hiện những hoạt động mà pháp luật cấm thực hiện (công chức, thẩm phán không được lập doanh nghiệp...)

Tóm lại, ở khía cạnh tích cực, trách nhiệm của viên chức là yếu tố nội tâm, bên trong, thái độ, tình cảm của họ đối với hoạt động công vụ.

Ðể nâng cao ý thức trách nhiệm trong công vụ của viên chức, cần tăng cường công tác giáo dục chính trị, trao đổi, nâng cao trình độ văn hoá, pháp lý đối với họ, đồng thời hoàn thiện pháp luật về công vụ, viên chức, công chức.

* Trách nhiệm thụ động

Khi các cơ quan Nhà nước, viên chức không thực hiện trách nhiệm tích cực, vi phạm pháp luật gây thiệt hại cho công dân, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, họ bước vào một quan hệ pháp luật mới và phải chịu những hậu quả bất lợi nhất định về vật chất hoặc tinh thần. Ơớ khía cạnh thụ động trách nhiệm công vụ là sự phản ứng của Nhà nước, cơ quan Nhà nước đối với cá nhân viên chức khi thực hiện một hành vi trong quá trình thực thi công vụ trái pháp luật, hoặc quyết định của cơ quan cấp trên gây thiệt hại, xâm phạm tới quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của công dân. Trách nhiệm thụ động thể hiện ở việc phải chịu áp dụng các chế tài pháp luật tương ứng mà hậu quả là cơ quan, cá nhân viên chức gánh chịu những hậu quả bất lợi, thiệt hại về vật chất, tinh thần do Toà hành chính có thẩm quyền thực hiện.

Tài phán hành chính là một chế định dựa trên cơ sở chế độ trách nhiệm của Nhà nước trước công dân, có loại trừ chế độ đặc quyền, miễn trừ trách nhiệm của Nhà nước trong các quyết định của mình trong phạm vi trách nhiệm công vụ của viên chức nhà nước.

Tài phán hành chính là một hoạt động mang tính quyền lực Nhà nước do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện, phán xét những khiếu kiện của công dân, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội đối với cơ quan hành chính đã có những quyết định, hoặc hành vi mà công dân cho là trái pháp luật hoặc xâm phạm tới quyền, tự do lợi ích hợp pháp của họ.

Hoạt động xét xử của Toà án hành chính nhằm bảo vệ quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của công dân, bảo vệ pháp chế, trật tự pháp luật, bảo vệ những hành vi công vụ của viên chức đúng pháp luật trong quá trình giải quyết các tranh chấp hành chính giữa công dân với cơ quan hành chính Nhà nước.

6. Ðặc điểm của trách nhiệm viên chức trong hoạt động công vụ

Nếu trách nhiệm hình sự, trách nhiệm dân sự, trách nhiệm hành chính, trách nhiệm lao động là các loại trách nhiệm được quy định rõ ràng trong các bộ luật, đạo luật; thì trách nhiệm công vụ của viên chứ nói riêng hay trách nhiệm công vụ nói chung không được quy định như vậy. Trách nhiêm công vụ được quy định trong nhiều văn bản thuộc Luật hành chính. Luật hành chính là một ngành luật gồm tổng thể các quy phạm pháp luật, nằm trong nhiều đạo luật và văn bản pháp quy (xét về số lượng) trên các lĩnh vực quản lý khác nhau, nên hoạt động của các viên chức nhà nước trong mỗi lĩnh vực quản lý Nhà nước rất khác nhau trong hoạt động công vụ. Do đó, hiện tại chưa thể có một bộ luật hành chính để quy định, chế định pháp luật về trách nhiệm công vụ.

+ Cơ sở của trách nhiệm viên chức trong hoạt động công vụ là hành vi vi phạm pháp luật, gây thiệt hại trực tiếp về vật chất, quyền tự do, lơi ích hợp pháp của công, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế. Còn cơ sở của trách nhiệm hình sự là tội phạm, cơ sở của trách nhiệm kỷ luật là vi phạm nội quy, quy chế, điều lệ, kỷ luật...

+ Các biện pháp trách nhiệm viên chức trong hoạt động công vụ áp dụng theo thủ tục hành chính hoặc tố tụng hành chính do cơ quan hành chính hoặc Tòa án hành chính áp dụng.

+ Sử dụng các biện pháp hành chính để tác động buộc thực hiện để đảm bảo thực hiện các biện pháp trách nhiệm viên chức trong công vụ (không sử dụng bộ máy cưỡng chế chuyên trách của Nhà nước)

+ Các biện pháp trách nhiệm công vụ khác với các biện pháp trách nhiệm hình sự, dân sự, kỷ luật và hành chính ở mục đích, đặc điểm và mức độ tác động.

+ Trách nhiệm viên chức trong hoạt động công vụ có mục đích chung là loại trừ những vi phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý Nhà nước, bảo vệ pháp chế, kỷ luật và trật tự pháp luật trong quản lý Nhà nước. Các biện pháp trách nhiệm công vụ là phương tiện bảo vệ các quan hệ xã hội chủ nghĩa trước hành vi trái pháp luật, góp phần bảo vệ trật tự kỷ cương, nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước.

+ Hành vi hành chính có rất nhiều loại từ hành vi lập quy của các cơ quan có thẩm quyền đến các quyết định hành chính cá biệt cụ thể. Từ hành vi hành chính cụ thể của viên chức khi thi hành công vụ đến hoạt động chỉ đạo điều hành của các cơ quan hành chính Nhà nước. Như vậy, có rất nhiều loại hành vi hành chính khác nhau, nhưng chỉ những hành vi nào trực tiếp gây thiệt hại, xâm phạm quyền tự do, lợi ích của công dân, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế (quyết định hành chính cụ thể, hành vi hành chính cụ thể) mới là đối tượng khiếu kiện hành chính của công dân và thuộc thẩm quyền phán xét của cơ quan tài pháp hành chính.

¨ Những hành vi của viên chức có thể bị coi là hành vi chịu trách nhiệm công vụ gồm (Hành vi hành chính chịu trách nhiệm công vụ có thể là hành động hoặc không hành động trái pháp luật).

- Hành vi hành chính trái pháp luật của Nhà nước hoặc các quyết định của cấp trên.

- Hành vi hành chính vô quyền.

- Hành vi hành chính lạm quyền.

- Hành vi từ chối không thực hiện các công việc hành chính theo quy định của pháp luật.

- Hành vi chậm trể trong công vụ gây thiệt hại cho công dân, tổ chức.

¨ Lỗi trong trách nhiệm công vụ :

Hoạt động của con người là hoạt động có ý thức. Khi hành động, một người bình thường đều nhận thức được tính nguy hại cho xã hội của hành vi và thấy được hậu quả của hành vi, hoặc theo quy định của pháp luật đều phải nhìn thấy trước hoặc có thể nhìn thấy trước. Tất cả mọi hành vi hành chính do cơ quan hành chính, viên chức Nhà nước thực hiện. Do vậy mọi hành vi vi phạm pháp luật trong quá trình thi hành công vụ đều là hành vi có lỗi.
Có hai hình thức lỗi là : cố ý và vô ý.

Trách nhiệm công vụ là loại trách nhiệm xảy ra trong quá trình thực thi công vụ để phục vụ cho lợi ích toàn xã hội, lợi ích nhà nước, công dân. Ðể bảo vệ cho lợi ích toàn xã hội có thể gây thiệt hại cho một công dân, một nhóm công dân cụ thể nào đó vì lợi ích cộng đồng, lợi ích xã hội, viên chức vẫn thực hiện hành vi hành chính đó.

Về phía công dân bị thiệt hại họ có thể khiếu kiện tới cơ quan tài phán hành chính. Cơ quan tài phán hành chính dựa vào các tình tiết cụ thể, căn cứ vào pháp luật để đánh giá hành vi cụ thể đó, rút ra kết luận có vi phạm hay không vi phạm. Trong trường hợp hành vi hành chính trái pháp luật, hoặc trái quyết định của cơ quan cấp trên hoặc không đúng thẩm quyền gây thiệt hại cho công dân thì Tòa án hành chính yêu cầu người có hành vi vi phạm phải chịu trách nhiệm công vụ, bồi thường vật chất cho công dân nếu có.
Cần phân biệt lỗi của viên chức và lỗi của cơ quan hành chính.

+ Khi thực hiện công vụ, vì mục đích vụ lợi, hoặc mục đích khác mà viên chức có hành vi hành chính trái pháp luật thì đó là lỗi của cá nhân viên chức, gọi là lỗi tách rời công vụ, không liên quan đến việc thi hành công vụ. Cá nhân viên chức gây thiệt hại cho công dân, thì phải chịu trách nhiệm trước pháp luật. Cũng có trường hợp khi thi hành công vụ, không vì mục đích vụ lợi, nhưng vì do sơ suất, không nắm vững pháp luật, có hành vi hành chính gây thiệt hại cho công dân thì cần xác định trách nhiệm công vụ thuộc về nền hành chính, cơ quan hành chính phải đứng ra bồi thường thiệt hại cho dân. Ðồng thời, cơ quan hành chính có viên chức vi phạm phải truy cứu trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm bồi thường vật chất hạn chế đối với người viên chức đó theo quy định của pháp luật.

+ Ðối với trường hợp không thể xác định được lỗi của viên chức cụ thể nào đó, thì đó là lỗi của cơ quan hành chính ra quyết định hành chính cá bệt cụ thể, việc thực hiện quyết định đó gây thiệt hại cho công dân, nhưng quá trình xây dựng và ban hành quyết định đó có rất nhiều cá nhân, cơ quan tham gia từ khâu thu nhập, xử lý thông tin, khâu xây dựng dự thảo, trình dự thảo, thông qua dự thảo ở cơ quan làm việc theo chế độ tập thể. Tuy nhiên, có trường hợp lỗi do các chủ trương, chính sách, pháp luật quy định (lỗi của Nhà nước).

+ Ðó là căn cứ để xác định trách nhiệm bồi thường là do cá nhân viên chức, cơ quan hành chính hay Nhà nước.

Trong Nhà nước pháp quyền, Nhà nước các cơ quan Nhà nước nói chung, mọi viên chức đều phải tuân thủ pháp luật, đặt mình dưới pháp luật, và phải chịu trách nhiệm pháp lý về những hành vi hành chính, quyết định của mình. Nhà nước, viên chức Nhà nước không thể hiện lý do đang thi hành công vụ để được miễn trừ trách nhiệm pháp lý hay trốn lẫn trách nhiệm khi gây thiệt hại cho công dân, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế.

Khi thi hành công vụ, vì lợi ích Nhà nước, lợi ích cộng đồng, người viên chức có thể gây thiệt hại đối với công dân, tổ chức cụ thể, nhưng hành vi đó phù hợp với pháp luật, chủ trương của cơ quan, quyết định của cấp trên, thì cơ quan đó phải đứng ra bồi thường cho công dân. Việc quy định trách nhiệm viên chức thuộc cơ quan tạo ra khả năng tích cực của người viên chức trong hoạt động công vụ.

Ðối với trường hợp không thuộc lỗi cơ quan mà thuộc lỗi của cá nhân viên chức khi thi hành công vụ bị công dân khiếu kiện, thì cơ quan tài phán hành chính cần phối hợp với cơ quan người viên chức đó phân tích, xác định rõ rệt lỗi của người viên chức tách rời công vụ, để truy cứu trách nhiệm bồi thường về dân sự do Tòa dân sự phán quyết.
Trong đời sống hàng ngày có những rủi ro xảy ra như bão lụt, hỏa hoạn, đắm tàu, vỡ đê... mà trách nhiệm cứu trợ thuộc về cơ quan Nhà nước có chức năng.

+ Những công dân tự nguyện tham gia cứu hộ, chẳng may bị thiệt hại, họ có thể yêu cầu cơ quan Nhà nước bồi thường thiệt hại đó. Cơ quan tài phán hành chính có thể chấp nhận và yêu cầu cơ quan hành chính có trách nhiệm bồi thường.

+ Những hoạt động vì lợi ích công cộng xã hội, khi xảy ra rủi ro, làm thiệt hại cho một công dân (hoặc một số công dân) không thể chỉ quy định trách nhiệm cho một viên chức hoặc một cơ quan, mà trong nhiều trường hợp, là trách nhiệm của một quy định, một chủ trương thuộc các đạo luật, các nghị quyết... Do vậy, cần phân biệt lỗi cá nhân viên chức, lỗi cơ quan, lỗi Nhà nước. Việc xác định rõ trách nhiệm dẫn đến một hệ quả : ai phải gánh chịu rủi ro khi xảy ra. Chẳng hạn, Nhà nước thành lập quỹ bình ổn giá cà phê, khi giá cà phê xuống thấp gây thiệt hại cho người trồng và người mua bán cà phê, thì Nhà nước dùng quỹ đó để bồi thường cho dân. Hoặc khi dân đóng thuế Nhà nước trích một phần thuế đưa vào quỹ bảo hiểm, khi rủi ro mất mùa dùng quỹ đó bồi thương cho dân.

+ Khi thực thi công vụ, cơ quan Nhà nước nào có lỗi gây thiệt hại thì bồi thường lấy từ công quỹ, người bị rủi ro được đền bù.

Hành vi bị truy cứu trách nhiệm công vụ phải là hành vi gây thiệt hại thực tế. Thiệt hại trong trách nhiệm công vụ tương tự giống khái niệm thiệt hại trong trách nhiệm dân sự, đó là thiệt hại thực tế chứ không phải thiệt hại suy đoán. Do đó, một hành vi hành chính vi phạm pháp luật gây thiệt hại thực tế cho công dân cụ thể thì phải bồi thường. Công dân khiếu kiện không phải nhằm lên án cơ quan, cá nhân viên chức thi hành công vụ, mà chủ yếu đòi bồi thường thiệt hại cho họ.

Tóm lại, trách nhiệm pháp lý của viên chức nhà nước phát sinh khi viên chức nhà nước thực hiện những hành vi vi phạm pháp luật hoặc không hoàn thành nhiệm vụ được cơ quan giao cho. Những hình thức trách nhiệm pháp lý có thể được áp dụng đối với viên chức nhà nước bao gồm: trách nhiệm hình sự, trách nhiệm dân sự, trách nhiện kỷ luật, trách nhiệm vật chất, trách nhiệm hành chính.

a. Trách nhiệm hình sự

Trách nhiệm này phát sinh khi viên chức nhà nước thực hiện những hành vi nguy hiểm cho xã hội mà bộ luật hình sự quy định đó là tội phạm và được tòa án xác định.

Cần phân biệt những tội phạm có tính chất đặc thù của viên chức nhà nước với những tội phạm thông thường khác. Những tội phạm có tính chất đặc thù của viên chức nhà nước là những tội phạm về chức vụ. Chủ thể là viên chức theo quan điểm của luật hình sự, nghĩa là bất cứ người nào đảm nhận một công việc do nhà nước ủy nhiệm với tư cách là một đại diện cho nhà nước. Các trường hợp này được quy định tại các điều 220, 221, 224, 225, 226 ...Bộ luật Hình sự Việt Nam.

Những tội phạm thông thường khác là những tội phạm không liên quan đến chức vụ nhà nước. Trong trường hợp viên chức nhà nước phạm phải thì người viên chức nhà nước đó phải chịu trách nhiệm hình sự như các công dân khác.

b. Trách nhiệm dân sự

Trách nhiệm dân sự của viên chức nhà nước phát sinh trong trường hợp viên chức nhà nước thực hiện các hành vi bất hợp pháp hoặc thiếu tinh thần trách nhiệm khi thực hiện nhiệm vụ được giao gây thiệt hại về tài sản cho nhà nước, tập thể hoặc cá nhân, vi phạm các điều khoản được bộ luật dân sự quy định.

- Trách nhiệm dân sự của viên chức đối với tài sản nhà nước được áp dụng khi viên chức gây thiệt hại cho tài sản của nhà nước. Ðó là những viên chức:

+ Cố ý hay thiếu tinh thần trách nhiệm làm thiệt hại đến tài sản nhà nước;

+ Những viên chức gây thiệt hại cho tài sản nhà nước không phải trong trường hợp thi hành nhiệm vụ được giao;

+ Những viên chức gây thiệt hại cho tài sản nhà nước không phải trong trường hợp được quyền sử dụng tài sản;

Về nguyên tắc, viên chức vi phạm có trách nhiệm bồi thường toàn bộ thiệt hại về tài sản mà họ đã gây ra đối với nhà nước. Tuy nhiên, các cơ quan có thẩm quyền xử lý cần cân nhắc, căn cứ vào các yếu tố như lỗi, mục đích, mức độ thiệt hại ... để xem xét việc đền bù cụ thể.

Trong trường hợp thiệt hại xảy ra do điều kiện khách quan không thể lường trước được hoặc vượt quá sức khắc phục của con người như thiên tai, chiến tranh mà người viên chức đã làm hết sức mình để đề phòng hoặc hạn chế thiệt hại thì họ không phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại.

- Trách nhiệm dân sự của viên chức nhà nước đối với tài sản công dân.

Nếu viên chức nhà nước gây thiệt hại cho tài sản của công dân thì viên chức đó phải bồi thường cho công dân theo quy định của luật dân sự. Việc bồi thường đó được tiến hành theo hai bước:

+ Cơ quan nhà nước nơi viên chức phục vụ bồi thường thiệt hại cho người bị thiệt hại.

+ Viên chức gây ra thiệt hại hoàn trả khoản tiền mà cơ quan nhà nước đã bồi thường cho người bị thiệt hại.

Sau khi đã bồi thường cho người bị thiệt hại, thủ trưởng cơ quan quản lý viên chức gây ra thiệt hại thành lập hội đồng xét giải quyết việc hoàn trả bồi thường thiệt hại.

Viên chức nhà nước gây ra thiệt hại phải hoàn trả khoản tiền bồi thường cho cơ quan mình theo phương thức hoàn trả một lần bằng tài sản riêng của mình trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày có quyết định hoàn trả hoặc trừ dần vào thu nhập nhưng không dưới 10% và không vượt quá 30% tổng thu nhập từ tiền lương và phụ cấp hàng tháng. Trong trường hợp có nhiều người cùng gây thiệt hại thì họ phải liên đới chịu trách nhiệm trên cơ sở lỗi của mỗi người.

c. Trách nhiệm vật chất

Trách nhiệm vật chất là trách nhiệm đặc thù của viên chức nhà nước, do cơ quan chủ quản áp dụng đối với người vi phạm. Quy định của pháp luật về trách nhiệm vật chất của viên chức nhà nước có nội dung như sau:

- Phạm vi thi hành của chế độ trách nhiệm vật chất chỉ được áp dụng để giải quyết những vụ thiệt hại tài sản nhà nước do công nhân viên chức gây ra trong quá trình sản xuất, công tác.

- Viên chức có thể gây ra thiệt hại cho tài sản nhà nước khi vi phạm kỷ luật lao động hoặc thiếu tinh thần trách nhiệm. Trong trường hợp viên chức nhà nước gây thiệt hại nghiêm trọng cho tài sản nhà nước do thiếu tinh thần trách nhiệm thì bị xử lý theo chế độ trách nhiệm dân sự và có thể bị truy tố về mặt hình sự.

- Về mức bồi thường trong trách nhiệm vật chất:

+ Ðối với những trường hợp làm hư hỏng tài sản nhà nước thì tùy tình hình cụ thể, căn cứ vào mức độ lỗi, điều kiện, hoàn cảnh của người vi phạm mà xí nghiệp, cơ quan quyết định người vi phạm phải bồi thường một phần hay toàn bộ thiệt hại.

+ Ðối với những trường hợp làm mất tài sản nhà nước thì về nguyên tắc viên chức phải đền bù toàn bộ tài sản. Nếu việc làm mất tài sản có lý do chính đáng và được xác minh rõ ràng thì có thể quyết định mức bồi thường thấp hơn mức thiệt hại.

d. Trách nhiệm kỷ luật

Trách nhiệm kỷ luật của viên chức nhà nước phát sinh khi viên chức vi phạm kỷ luật lao động. Kỷ luật lao động thường được quy định trong nội quy do thủ trưởng cơ quan, đơn vị ban hành. Kỷ luật này gọi là kỷ luật nội bộ cơ quan. Nó chỉ áp dụng đối với viên chức nhà nước khi cơ quan chủ quản xác định được lỗi của người đó.

e. Trách nhiệm hành chính

Trách nhiệm hành chính của viên chức nhà nước phát sinh khi viên chức có hành vi vi phạm hành chính.

Có những hành vi vi phạm hành chính chỉ có thể được thực hiện bởi viên chức nhà nước. Những vi phạm hành chính đó mang tính chất đặc thù của viên chức nhà nước, gắn với một số chức vụ nhất định. Trong trường hợp viên chức nhà nước thực hiện hành vi vi phạm hành chính thông thường không gắn với chức vụ thì viên chức nhà nước sẽ chịu trách nhiệm hành chính như mọi công dân khác.
Ví dụ: hành vi đánh nhau hoặc xúi giục người khác đánh nhau.

IV. PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ VIÊN CHỨC VÀ CÔNG VỤ NHÀ NƯỚC.

1. Ðường lối cán bộ của Ðảng ta trong giai đoạn hiện nay

Ðể đưa đất nước đi lên công nghiệp hóa, hiện đại hóa thì vấn đề xây dựng đội ngũ cán bộ đóng một vai trò cần thiết. Ðể có được một đội ngũ viên chức nhà nước hùng mạnh, đủ năng lực, Ðảng ta đã đề ra một số chủ trương như sau:

- Tiếp tục đổi mới công tác cán bộ, xây dựng cho được đội ngũ vững mạnh, có năng lực bao gồm cán bộ lãnh đạo chính trị, cán bộ quản lý nhà nước, quản lý kinh doanh và các chuyên gia.

- Tiến hành tiêu chuẩn hóa cho từng loại, từng chức danh cán bộ ở các cấp, các ngành và căn cứ vào đó để đào tạo bố trí, sử dụng cán bộ, chấm dứt tình trạng sử dụng cán bộ theo kiểu thân quen, cảm tình cá nhân.

- Ðổi mới quan điểm về cán bộ và công tác cán bộ. Thực hiện chính sách đoàn kết, động viên, phát huy mọi lực lượng cán bộ cả ở trong và ngoài Ðảng.

- Ðổi mới các chính sách, chế độ đối với cán bộ như tiền lương, phụ cấp. Xóa bỏ các chế độ mang tính bình quân và các quy định tạo ra đặc quyền đặc lợi.

- Tăng cường sự lãnh đạo của Ðảng và trách nhiệm trực tiếp của các cơ quan nhà nước đối với công tác cán bộ.

2. Phương hướng hoàn thiện pháp luật về công vụ nhà nước

Ngay sau khi giành độc lập dân tộc, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản pháp luật về công vụ Nhà nước, sắc lệnh số 76/SL ngày 20/05/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam Dân Chủ Cộng Hòa ban hành quy chế công chức. Sắc lệnh này đã quy định khá đầy đủ các vấn đề tuyển dụng, thuyên chuyển, phân cấp, quản lý cán bộ, khen thưởng,, ký luật... Nhưng do tình hình chiến tranh nên sắc lệnh này trên thực tế chưa được áp dụng phổ biến.

Trong giai đoạn sau đó, hoạt động viên chức Nhà nước được điều chỉnh chung với hoạt động lao động sản xuất của công dân. Ðó là những văn bản quan trọng như Nghị định 195/CP 1964 của Hội đồng Chính phủ ban hành Ðiều lệ về kỷ luật trong các xí nghiệp, cơ quan Nhà nước, Nghị định 49/CP của Hội đồng Chính phủ (1968) ban hành chế độ trách nhiệm vật chất của công nhân viên chức đối với tài sản Nhà nước. Ngoài ra còn có nhiều quy định về tuyển dụng khen thưởng, lương, biên chế...

Từ năm 1980 trở lại đây hoạt động công vụ đã điều chỉnh. Ðó là quyết định 117/HÐBT (1982) ban hành bản danh mục số 1 các chức vụ viên chức Nhà nước, trong đó có phân loại các chức danh. Trong nhiều ngành kinh tế quốc dân cũng ban hành các tiêu chuẩn nghiệp vụ cho mỗi loại viên chức.

Tuy vậy, những văn bản pháp luật điều chỉnh hoạt động công vụ vẫn chưa được hệ thống hóa. Nhiều quy định đã lỗi thời, không còn phù hợp với yêu cầu đổi mới.

Hệ thống hành pháp thống nhất, ổn định và vững chắc đòi hỏi phải có đội ngũ công chức Nhà nước được đạo tạo, có nghiệp vụ mới bảo đảm được những yêu cầu đổi mới toàn diện các mặt của đời sống xã hội và đội ngũ đó cần phải hoạt động trên cơ sở đạo luật về công vụ Nhà nước. Từ đó đòi hỏi phải đổi mới công tác cán bộ. Trước hết, phải hoàn thiện quy chế công chức Nhà nước làm việc tại các cơ quan hành chính Nhà nước, tạo ra một đội ngũ công chức chuyên nghiệp được đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ công chức.

Tiếp theo, để hình thành đội ngũ công chức Nhà nước, cần có hình thức quản lý công chức phù hợp với yêu cầu phân biệt chức năng giữa Ðảng và Nhà nước, giữa cơ quan Chính phủ với các đơn vị sản xuất kinh doanh, gắn chặt hoạt động quản lý cán bộ với hoạt động kinh tế. Ơớ Việt Nam, theo quyết định của Chính phủ, đã thành lập Ban tổ chức và cán bộ của Chính phủ, loại cơ quan quản lý cán bộ như vậy có thể thấy ở Nga, ở Mỹ, và một số nước khác. Trên cơ sở tổng kết kinh nghiệm trong và ngoài nước, cần đổi mới Ban tổ chức và cán bộ của Chính phủ. Phương hướng của cơ quan Nhà nước, chuẩn bị các dự thảo văn bản pháp quy, điều chỉnh hoạt động công vụ Nhà nước, tuyển chọn và đào tạo công chức.

Một vấn đề hết sức quan trọng và có ý nghĩa lớn đối với việc hình thành công chức Nhà nước là xây dựng cơ sở pháp luật cho hoạt động công vụ. Trước hết, cần phải ban hành các văn bản pháp quy về công vụ hành chính Nhà nước. Trong các văn bản đó cần phân biệt rõ những công chức được bổ nhiệm theo yêu cầu chính trị và những công chức bổ nhiệm theo tiêu chuẩn chuyên môn. Sau đó, trên cơ sở các văn bản pháp quy hiện hành kết hợp với tổng kết thực tiễn để dự thảo và ban hành luật về công vụ Nhà nước.

Nội dung cơ bản của Luật này gồm những điểm sau :

- Thứ nhất, trong luật cần xác định rõ những ai thuộc phạm vi viên chức Nhà nước. Phạm vi đó gồm tất cả những người tạo thành đội ngũ của bộ máy Nhà nước bao gồm công chức lãnh đạo và công chức chuyên nghiệp. Từ đó, xác định đối tượng của luật là những quan hệ về tổ chức công vụ Nhà nước và thực hiện các chức vụ của viên chức.

- Thứ hai, xác định khái niệm chức vụ và các loại chức vụ. Khái niệm về chức vụ bao gồm các mặt xã hội, tư và pháp lý, còn chức vụ hiểu theo nghĩa rộng gồm có các chức vụ trong các cơ quan quyền lực Nhà nước, cơ quan hành chính Nhà nước, cơ quan toà án, kiểm sát (thẩm phán, kiểm sát viên và các chức vụ khác). Còn vấn đề tuyển dụng viên chức cần phải đề ra các hình thức thi tuyển đối với người muốn vào làm việc trong bộ máy Nhà nước và tuyển chọn thông qua hệ thống đánh giá thường xuyên đối với người đang làm việc trong cơ quan Nhà nước.

- Thứ ba, xác định địa vị pháp lý của viên chức Nhà nước. Cùng với ghi nhận trong luật quyền của mọi công dân có đủ điền kiện có thể trở thành viên chức Nhà nước, cần phải đưa ra các tiêu chuẩn để tiếp nhận và thăng chức. Các tiêu chuẩn đó phụ thuộc vào tình hình cụ thể của từng giai đoạn phát triển của Nhà nước. Trong điều kiện chuyển sang kinh tế thị trường, một trong những hạn chế đối với công chức là họ không được đồng thời là các nhà doanh nghiệp.

- Thứ tư , phân loại viên chức Nhà nước, việc thăng chức đối viên chức thông qua thi tuyển theo đề nghị của chính viên chức hoặc theo sáng kiến của cơ quan nơi viên chức làm việc. Việc thăng chức phải căn cứ vào bậc của viên chức phù hợp với chức vụ tương đương và do luật định.

- Thứ năm , xác định thời hạn phục vụ của các chức vụ. Nhiệm kỳ của một số chức vụ Nhà nước được pháp luật nhiều nước ghi nhận. Nhưng ở Việt Nam pháp luật chưa điều chỉnh vấn đề này. Cần phải quy định viên chức lãnh đạo thực thi chức vụ có thời hạn theo luật định, còn công chức chuyên nghiệp thực thi chức vụ suốt đời.

- Thứ sau, luật về công vụ cần điều chỉnh các bảo đảm cho hoạt động công vụ Nhà nước, bảo hiểm cho viên chức đã hoàn thành nghĩa vụ phục vụ hoặc vì những điều kiện chính đáng phải thôi việc.

- Cuối cùng, pháp luật về công cụ phải quy định tổng thể hàng loạt vấn đề về khen thưởng, trách nhiệm của công chức Nhà nước.

-------------------------------------------------

CÂU HỎI

1. Thế nào là viên chức nhà nước? Hãy phân loại viên chức nhà nước căn cứ vào tính chất công việc?

2. Công vụ nhà nước là gì? Hãy nêu đặc điểm của công vụ nhà nước?

3. Thế nào là trách nhiệm viên chức trong hoạt động công vụ?

Nói "Trách nhiệm công vụ chỉ có ở viên chức" là đúng hay sai? Giải thích?

4. Phân biệt trách nhiệm chủ động và trách nhiệm thụ động?

Posted in: Hoc Kỳ I Luật Hành chính