TRANH CHẤP, KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VỀ ĐẤT ĐAI VÀ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP, KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VỀ ĐẤT ĐAI

VỤ PHỔ BIẾN, TUYÊN TRUYỀN PHÁP LUẬT – BỘ TƯ PHÁP

Khiếu nại, tố cáo là một trong những quyền cơ bản của công dân, được Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 ghi nhận: "Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào". Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân được quy định cụ thể hơn trong Luật Khiếu nại – tố cáo.

Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân được pháp luật quy định là cơ sở pháp lý cần thiết để công dân thực hiện tốt quyền làm chủ và giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, góp phần làm trong sạch bộ máy nhà nước đồng thời cũng qua đó phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.

Giải quyết khiếu nại, tố cáo là nghĩa vụ, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước. Việc giải quyết tốt khiếu nại, tố cáo góp phần ổn định tình hình chính trị xã hội, thúc đẩy kinh tế phát triển. Từ trước đến nay, Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm đến công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân và đã ban hành nhiều Chỉ thị, Nghị quyết, văn bản pháp luật quy định về vấn đề này, trong đó có Pháp lệnh Khiếu nại – tố cáo của công dân năm 1991, Luật Khiếu nại – tố cáo năm 1998, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại – tố cáo năm 2004 và năm 2005; Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 (được sửa đổi, bổ sung vào năm 2006). Như vậy, với việc ban hành các văn bản pháp luật nêu trên đã tạo cơ sở pháp lý vững chắc và tạo điều kiện thuận lợi cho công dân thực hiện việc khiếu nại, tố cáo; làm cơ sở cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc giải quyết khiếu tố.

Khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai là một hiện tượng xảy ra phổ biến trong xã hội; đặc biệt khi nước ta chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, Nhà nước thực hiện cơ chế quản lý mới bằng việc trả lại đất đai những giá trị vốn có thì tranh chấp đất đai phát sinh có xu hướng ngày càng tăng cả về số lượng cũng như tính chất phức tạp về mặt nội dung. Tuy nhiên, tranh chấp đất đai kéo dài với số lượng ngày càng đông người dân tham gia thì lại là vấn đề rất đáng quan tâm tìm hiểu nguyên nhân nảy sinh để đề ra các biện pháp giải quyết phù hợp nhằm “tháo ngòi nổ” xung đột không để phát sinh trở thành “điểm nóng” gây mất ổn định chính trị, tình hình trật tự an toàn xã hội. Tính phức tạp của tranh chấp đất đai, khiếu kiện kéo dài không chỉ bắt nguồn từ những xung đột gay gắt về lợi ích kinh tế, từ hệ quả của sự quản lý thiếu hiệu quả của cơ quan công quyền, sự bất hợp lý và thiếu đồng bộ của hệ thống chính sách, pháp luật đất đai…mà còn do những nguyên nhân có tính lịch sử trong quản lý và sử dụng đất đai qua các thời kỳ. Việc nghiên cứu, tìm hiểu tranh chấp đất đai và khiếu kiện kéo dài dưới khía cạnh những nguyên nhân có tính lịch sử là rất cần thiết không những giúp Nhà nước trong nỗ lực xác lập cơ chế giải quyết tranh chấp đất đai một cách có hiệu quả mà còn góp phần vào việc bổ sung, hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước hiện nay.

Chuyên đề này nhằm cung cấp cho đội ngũ báo cáo viên, tuyên truyền viên và cán bộ, nhân dân một số hiểu biết cơ bản về thực trạng tranh chấp đất đai, khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai theo quy định của pháp luật hiện hành, qua đó tạo điều kiện tốt hơn cho việc tuyên truyền, phổ biến và vận động cán bộ, nhân dân chấp hành pháp luật về lĩnh vực này.

Phần thứ nhất

TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI, KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VÀ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP, KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VỀ ĐẤT ĐAI TRONG THỜI GIAN GIAN QUA

I. TRANH CHẤP, KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VỀ ĐẤT ĐAI – THỰC TRẠNG VÀ NGUYÊN NHÂN

1. Tình hình tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai

Từ nhiều năm nay, tình hình khiếu nại, tố cáo luôn là vấn đề bức bách được Đảng, Nhà nước và toàn xã hội quan tâm. Đảng và Nhà nước đã có nhiều Chỉ thị, Nghị quyết về vấn đề này. Các văn bản đó đã và đang được triển khai thực hiện, có tác động tích cực đến tình hình khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo. Nhờ vậy, nhiều “điểm nóng”, nhiều vụ việc phức tạp đã được giải quyết, góp phần ổn định tình hình an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội của đất nước. Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân, thời gian gần đây tình hình khiếu nại, tố cáo của công dân diễn ra không bình thường, số lượng gia tăng, tính chất phức tạp, trong đó khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai chiếm số lượng lớn, khoảng 80% so với các khiếu nại, tố cáo trong cả nước, có những tỉnh, thành phố riêng về đất đai chiếm số lượng rất lớn như: thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội, Đà Nẵng, Hải Phòng, Hà Tây, Thái Bình, Cần Thơ, Hải Dương, Đồng Nai, Bình Dương, Bà Rịa – Vũng Tàu, Long An, Bến Tre, Đồng Tháp, An Giang, Sóc Trăng…

Tình hình khiếu nại, tố cáo, tranh chấp của công dân trong lĩnh vực đất đai diễn ra gay gắt, phức tạp ở hầu hết các địa phương trong cả nước, nhiều nơi đã trở thành điểm nóng. Số lượng đơn vượt cấp gửi đến các cơ quan ở Trung ương nhiều, nội dung thể hiện tính bức xúc gay gắt, không chấp nhận với cách giải quyết của chính quyền địa phương. Số lượng công dân đến khiếu nại trực tiếp tại phòng tiếp công dân của các địa phương, các cơ quan ở Trung ương hàng năm cao. Nhiều vụ việc công dân tụ tập thành đoàn, đi xe, căng cờ, biểu ngữ… kéo đến các cơ quan chính quyền, Đảng,… nhằm gây áp lực đòi được giải quyết quyền lợi theo yêu cầu. Số lượng công dân tập trung đông chủ yếu ở các kỳ họp Hội đồng nhân dân, Quốc hội, Đại hội đảng, có nơi công dân tập trung huy động thương binh, phụ nữ, người già, trẻ em bao vây trụ sở chính quyền xã, huyện, tỉnh, doanh nghiệp gây mất trật tự, an toàn xã hội.

Thời gian gần đây, có rất nhiều vụ việc khiếu nại liên quan đến đất đai. Nhiều trường hợp khiếu nại có liên quan đến việc Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế – xã hội, như đòi được bồi thường đất ở, nâng giá bồi thường, tăng tiền hỗ trợ, bố trí tái định cư, giải quyết việc làm; đòi lại đất cũ, tranh chấp đất đai, nhà ở. Ngoài ra, có một số khiếu nại liên quan đến việc thực hiện chính sách xã hội, kỷ luật của cán bộ, công chức… Về nội dung tố cáo, chủ yếu là tố cáo cán bộ, công chức làm sai chính sách, tiêu cực, tham nhũng trong quản lý đất đai, tài chính, đầu tư, xây dựng cơ bản, thực hiện chính sách xã hội, cổ phần hóa doanh nghiệp; thiếu trách nhiệm trong việc giải quyết khiếu nại, bao che người bị tố cáo, không xử lý nghiêm các trường hợp vi phạm pháp luật.

Theo báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường, hàng năm Bộ nhận được gần 10.000 lượt đơn tranh chấp, khiếu nại, tố cáo thuộc lĩnh vực tài nguyên và môi trường của công dân 63/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, trong đó đơn thuộc lĩnh vực đất đai chiếm 98,6% tổng số đơn. Các địa phương có nhiều đơn gửi đến Bộ Tài nguyên và Môi trường là thành phố Hồ Chí Minh, An Giang, Cần Thơ, Bình Dương, Bà Rịa – Vũng Tàu, Long An, Đồng Tháp, Bến Tre, Bình Thuận, Đồng Nai, Kiên Giang và Tây Ninh (bình quân mỗi địa phương có gần 500 lượt đơn thư/năm).

Tình hình trên nếu không được xử lý kịp thời sẽ rất phức tạp, gây tâm lý hoang mang, thiếu tin tưởng vào chính quyền, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân và lợi ích quốc gia.

* Tình hình đơn thư tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai của công dân gửi đến Bộ Tài nguyên và Môi trường từ năm 2003 đến năm 2008:

- Tổng số đơn Bộ nhận được từ năm 2003-2008 là 47.652 lượt (bình quân gần 8.000 lượt/năm và riêng năm 2008 là 7.005), đơn thư Bộ nhận được có ở cả 63 tỉnh, thành phố. Kết quả phân tích đơn thư như sau:

+ Đơn thuộc thẩm quyền giải quyết của Bộ: 985 vụ việc (chiếm tỷ lệ 2,1% số đơn thư Bộ nhận được).

+ Đơn do Thủ tướng Chính phủ giao: 139 vụ việc (chiếm tỷ lệ 0,3%).

+ Đơn đã có quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh: 7.551 vụ việc (chiếm tỷ lệ 15,8%).

+ Đơn tố cáo: 1.125 vụ việc (chiếm tỷ lệ 2,4%).

+ Đơn vượt cấp: 13.812 vụ việc (chiếm tỷ lệ 29%).

+ Đơn trùng và đơn không đủ điều kiện: 24.088 lượt đơn (chiếm tỷ lệ 50,4%).

- Các vụ việc thuộc thẩm quyền của Bộ tập trung nhiều vào các năm 2003 và 2004 với tổng số 682 vụ (chiếm 69,2% số vụ việc thuộc thẩm quyền), do Luật Đất đai năm 2003 chưa có hiệu lực nên các vụ việc liên quan đến công tác thu hồi đất và bồi thường vẫn thuộc thẩm quyền giải quyết của Bộ. Sau khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực, thẩm quyền của Bộ tập trung chủ yếu vào công tác giải quyết các vụ việc tranh chấp đất đai có yếu tố tổ chức.

* Trong 6 tháng đầu năm 2009, các đơn vị trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường đã nhận được tổng số đơn khiếu nại, tố cáo thuộc lĩnh vực đất đai là: 3.470 lượt đơn.

Trong số lượng đơn, thư nhận được số lượng đơn thư về đất đai vẫn chiếm phần lớn với 3.470 đơn (chiếm 98,6%) trong đó có 1.747 đơn trùng, không đủ điều kiện; 1.723 đơn còn lại chiếm 49,65% liên quan đến những vấn đề sau: Tranh chấp đất giữa cá nhân và cá nhân: 280 đơn, chiếm 16,25%; Khiếu nại về giá bồi thường khi thu hồi đất: 508 đơn, chiếm 29,48%; Khiếu nại cấp, thu hồi Giấy chứng nhận: 214 đơn, chiếm 12,42%.

Trong tổng số đơn, thư đã nhận có 06 đơn do Thủ tướng giao và 05 đơn thuộc thẩm quyền Bộ Tài nguyên và Môi trường.

Đối với 06 vụ việc được Thủ tướng Chính phủ giao đã xử lý như sau: 01 vụ việc đã thẩm tra và làm việc với Ủy ban nhân dân tỉnh để thống nhất giải quyết và báo cáo Thủ tướng Chính phủ; 04 vụ việc đang thẩm tra; 01 vụ việc mới tiếp nhận.

Đối với 05 đơn thuộc thẩm quyền: 03 đơn đã có văn bản thống nhất với Quyết định giải quyết của tỉnh; 02 đơn đang thẩm tra, xác minh. Còn lại các đơn không thuộc thẩm quyền đều đã được chuyển đến các cơ quan có thẩm quyền để giải quyết.

Nhìn chung trong 6 tháng đầu năm 2009, số lượng đơn thư Bộ nhận được giảm khá nhiều so với cùng kỳ 6 tháng đầu năm 2008. Tuy nhiên, tình trạng đơn thư tập thể và khiếu kiện vượt cấp vẫn còn nhiều gây khó khăn và mất nhiều thời gian cho công tác giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo của Bộ.

* Tình hình khiếu nại đông người trong lĩnh vực đất đai trong năm 2008 và 6 tháng đầu năm 2009

Bộ Tài nguyên và Môi trường nhận được 84 đơn khiếu nại đông người (giảm 24% so với năm 2006 và bằng cả năm 2007), trong đó các tỉnh, thành phố phía Nam có nhiều vụ việc nhất chiếm 85,6% tổng số vụ việc. Một số địa phương phía Nam có đơn thư tập thể là: Thành phố Hồ Chí Minh, Bình Dương, Cần Thơ, Long An, Đồng Nai, Cà Mau, An Giang, Bến Tre, Đồng Tháp, Bà Rịa – Vũng Tàu và Kiên Giang.

Một số vụ việc khiếu nại nổi cộm, mang tính bức xúc mà Bộ Tài nguyên và Môi trường nhận được trong thời gian qua như: Việc một số hộ dân đồng bào dân tộc thiểu số Khmer ở 2 huyện Tri Tôn và Tịnh Biên (tỉnh An Giang) đòi lại đất trước đây của các hộ do chiến tranh biên giới nên phải di dời nay người khác sử dụng; các hộ dân ở thành phố Hồ Chí Minh khiếu nại liên quan đến việc thu hồi đất và sử dụng đất tại dự án khu đô thị mới Thủ Thiêm; khiếu nại của các hộ dân ở thành phố Cần Thơ liên quan đến quy hoạch tại khu vực Cồn Cái Khế; việc một số hộ dân đòi lại đất hiện do Cty Cao su Tân Biên, Nhà máy đường Nước Trong (tỉnh Tây Ninh) đang sử dụng; việc thu hồi đất trồng cao su của các hộ dân tại xã An Tây, huyện Bến Cát, tỉnh Bình Dương ….

Một số vụ việc đông người, phức tạp Thủ tướng Chính phủ đã giao Bộ Tài nguyên và Môi trường thẩm tra, xác minh đề xuất giải quyết như: Vụ việc của một số công dân ở phường Phước Thới, quận Ô Môn, thành phố Cần Thơ khiếu nại việc thu hồi đất để xây dựng trung tâm điện lực Ô Môn; vụ việc một số doanh nghiệp và hộ dân khiếu nại việc thu hồi đất để xây dựng khu công nghiệp Tân Phú Trung, thành phố Hồ Chí Minh. Bên cạnh đó Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng phối hợp với Văn phòng Chính phủ, Thanh tra Chính phủ, Ủy ban nhân dân một số tỉnh để xem xét, giải quyết các vụ việc đông người, phức tạp như: Khiếu nại của các hộ dân Quận 9, thành phố Hồ Chí Minh liên quan đến việc thu hồi đất để thực hiện dự án Khu công nghệ cao; khiếu nại của 684 hộ dân liên quan đến việc thu hồi đất để thực hiện dự án mở rộng Quốc lộ 1A, dự án đuờng cao tốc Trung Lương, dự án khu công nghiệp Tân Hương và dự án đường dây 500 KV Nhà Bè – Ô Môn (tỉnh Tiền Giang).

2. Nội dung tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai

Nội dung khiếu tố tập trung vào việc bồi thường giải phóng mặt bằng, bố trí tái định cư, đòi lại đất cũ và tranh chấp quyền sử dụng đất… Nhiều vụ việc khiếu nại nổi cộm, mang tính bức xúc như: việc thu hồi đất để xây dựng cơ sở hạ tầng ở Đà Nẵng, công dân tụ tập bao vây cơ quan, nhà riêng của các đồng chí lãnh đạo tỉnh, kéo lên Trung ương, lưu lại nhiều ngày ở Hà Nội và liên kết với các hộ dân ở Long An, An Giang, Lâm Đồng để gây sức ép đòi được giải quyết quyền lợi.

Nội dung khiếu nại, tố cáo và tranh chấp về đất đai chủ yếu tập trung vào các vấn đề sau:

a) Bồi thường giải phóng mặt bằng, bố trí tái định cư:

Khiếu nại việc thu hồi đất, bồi thường không thoả đáng, không làm đúng các thủ tục theo quy định của pháp luật như ở Thái Nguyên, Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh… thành các đoàn đông người, thường xuyên kéo đến trụ sở các cơ quan ở Trung ương…

Khiếu nại về bồi thường giải phóng mặt bằng thường gay gắt, công dân tụ tập đông người, xảy ra tập trung ở những nơi thu hồi diện tích đất lớn để bố trí phát triển các dự án, người có đất bị thu hồi khiếu nại về thực hiện không đúng quy hoạch, không đúng diện tích, vị trí, giá đền bù thấp, không đáp ứng yêu cầu ổn định cuộc sống…

Ngoài ra, còn một số khiếu nại: đòi thực hiện chính sách bồi thường về đất đai do trước đây chưa được thực hiện trong việc trưng dụng, thu hồi đất; giải toả hành lang an toàn giao thông.

- Thời gian qua, các địa phương tiến hành xây dựng các khu công nghiệp thu hồi chủ yếu là đất sản xuất nông nghiệp, trong khi đó giá đền bù thấp, quỹ đất sản xuất nông nghiệp còn ít hoặc không còn để giao; nhiều trường hợp sau khi thu hồi đất nông nghiệp, giao cho các Công ty để sử dụng vào mục đích sản xuất, kinh doanh, người dân không chấp nhận dẫn đến tình trạng các hộ dân chống đối, không thực hiện các quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và đã có nhiều hành vi ngăn cản, đập phá phương tiện và chống người thi hành công vụ như ở Hà Nội .v.v..

b) Đòi lại đất cũ:

- Đòi lại đất trước đây đưa vào Hợp tác xã nông nghiệp hay Tập đoàn sản xuất nông nghiệp, đã giao khoán cho các hộ khác sử dụng, khi Hợp tác xã, Tập đoàn sản xuất tan rã có tình trạng ruộng đất của ai, người đó lấy lại sử dụng, nhưng một bộ phận nông dân không lấy lại được ruộng đất vì người khác đang sử dụng hoặc chính quyền đã sử dụng vào mục đích khác.

- Đòi lại đất khi Nhà nước thực hiện chính sách “nhường cơm, sẻ áo”; đất cho người khác thuê, mượn để sản xuất, làm nhà ở hoặc nhờ người trông coi trước năm 1987, nay những người này đang sử dụng.

- Đòi lại đất chính quyền chế độ cũ lấy để sử dụng, sau giải phóng, Nhà nước tiếp quản hoặc giao cho người khác sử dụng, như ở Tiền Giang, Bến Tre… gây nhiều bức xúc. Thủ tướng Chính phủ đã có Quyết định số 815/QĐ-TTg ngày 04 tháng 7 năm 2001 phê duyệt phương án giải quyết khiếu nại, tranh chấp đất đai của một số hộ nông dân ở tỉnh Bến Tre nhưng đến nay vẫn còn nhiều trường hợp tiếp tục khiếu nại gay gắt.

- Đòi lại đất có nhà ở khu vực đô thị trong quá trình cải tạo công thương nghiệp Nhà nước đã quản lý nhưng không làm đầy đủ thủ tục.

- Đòi lại đất tôn giáo đã hiến, cho, cho mượn hoặc chính quyền đã sử dụng làm nhà trẻ, trường học, mẫu giáo, nhà văn hoá…

- Đòi đất cũ khi chiến tranh biên giới xảy ra, người có đất đi sơ tán sau quay lại đã có người sử dụng hoặc Nhà nước đã giao cho người khác sử dụng.

c) Tranh chấp quyền sử dụng đất:

- Tranh chấp đất hương hoả, dòng tộc, đòi chia thừa kế.

- Tranh chấp giữa đồng bào dân tộc ở địa phương với dân di cư.

- Tranh chấp quyền sử dụng đất giữa nhân dân ở các địa phương với các đơn vị được Nhà nước giao đất an ninh, quốc phòng và các nông, lâm trường.

- Tranh chấp đất giữa cá nhân với cá nhân, hộ gia đình về diện tích, ranh giới sử dụng đất, chuyển nhượng quyền sử dụng đất .v.v..

d) Tố cáo cán bộ thực hiện sai quy định của Nhà nước về đất đai:

Các tố cáo chủ yếu tập trung vào các nội dung:

- Tố cáo việc lợi dụng chức vụ, quyền hạn để trục lợi trong việc thu hồi đất, giao đất, đấu giá quyền sử dụng đất để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, kinh doanh nhà ở; lợi dụng chính sách thu hồi đất của nông dân để chia cho cán bộ.

- Lợi dụng chức vụ, quyền hạn để bao chiếm ruộng đất, lập trang trại; khai tăng diện tích, sai vị trí đất để tham ô.

- Tố cáo chính quyền địa phương (chủ yếu là cấp xã) giao đất trái thẩm quyền, giao đất không đúng diện tích được phê duyệt theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, giao sai vị trí, diện tích, không đúng quy hoạch, thu tiền đất vượt nhiều lần so với quy định của Nhà nước, sử dụng tiền thu từ đất không đúng chế độ tài chính.

- Tố cáo chính quyền địa phương quản lý, sử dụng quỹ đất công ích (5%) sai mục đích, sai quy định của pháp luật, cho thuê, đấu thầu lâu năm thu tiền chi tiêu riêng, để diện tích đất công ích vượt quá 5%.

- Ngoài ra, có nhiều đơn tố cáo cán bộ nhũng nhiễu, đòi hối lộ trong việc giao đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

đ) Một số nội dung khác:

- Có trường hợp khiếu kiện đã được các cấp, ngành ở địa phương, Trung ương giải quyết phù hợp với quy định của pháp luật, có lý, có tình nhưng công dân vẫn cố tình khiếu kiện, đeo bám các cơ quan ở Trung ương, ở Hà Nội trong thời gian vài ba năm .v.v..

- Hiện nay đã bắt đầu xuất hiện loại khiếu kiện mới liên quan đến việc giao đất nông nghiệp theo Nghị định số 64/CP ngày 27 tháng 9 năm 1993 của Chính phủ. Người sử dụng đất nông nghiệp khi bị thu hồi đã khiếu nại đòi quyền lợi đối với thời gian còn lại của thời hạn được giao 20 năm.

3. Nguyên nhân chủ yếu phát sinh tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai trong thời gian qua

Do chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, Nhà nước thực hiện chính sách mới về quản lý đất đai. Đất đai trở thành một tư liệu sản xuất quan trọng và là một tài sản có giá đối với với mọi người dân.

Kết hợp với nhiều nguyên nhân khác nhau dẫn đến việc số lượng khiếu kiện khiếu nại của người dân liên quan đến ruộng đất trở nên đông đảo và phức tạp số vụ khiếu kiện liên quan đến đất đai ngày càng đông chiếm tới hơn 90%. Lỗi là do chính quyền một số địa phương đã “chưa làm đúng pháp luật", chưa công khai, minh bạch, dân chủ. Điều này thể hiện năng lực, trách nhiệm của chính quyền các cấp trong việc giải quyết khiếu kiện.

Có nhiều nguyên nhân làm phát sinh khiếu nại về đất đai nói chung, nhưng chủ yếu vẫn tập trung vào các nguyên nhân sau đây:

a) Có sự biến động lớn về chủ sử dụng đất

Chiến tranh khốc liệt trong 30 năm, tiếp theo đó là chiến tranh biên giới gây nên sự xáo trộn lớn về nơi cư trú cùng với những chính sách đất đai theo yêu cầu của từng thời kỳ cách mạng đã dẫn đến những biến động lớn về chủ sử dụng đất. Mặc dù pháp luật về đất đai (Luật Đất đai năm 1993 và Luật Đất đai năm 2003) không thừa nhận việc đòi lại đất đã giao theo quy định của Nhà nước cho người khác sử dụng trong quá trình thực hiện chính sách đất đai nhưng nhiều người vẫn tranh chấp hoặc khiếu nại để đòi đất cũ của mình.

b) Sự bất cập của hệ thống chính sách pháp luật về đất đai

- Hệ thống pháp luật đất đai trong thời gian dài đã tránh né việc giải quyết một số quan hệ về đất đai, dẫn tới tồn đọng số vụ việc cần giải quyết và gây ra sự vận dụng khác nhau giữa các địa phương khi giải quyết những vấn đề giống nhau.

- Từ chỗ pháp luật công nhận nhiều hình thức sở hữu đất đai chuyển sang quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, đến sau này quy định cho người sử dụng đất có đầy đủ các quyền, do vậy, việc nắm bắt kịp thời các quy định pháp luật của cán bộ và người dân hạn chế, việc hiểu các quy định pháp luật cũng không đầy đủ và quan niệm về chế độ sở hữu tư nhân về đất đai trong nhân dân vẫn còn tồn tại. Việc ban hành văn bản pháp luật về đất đai theo từng giai đoạn lịch sử, phát triển của đất nước nên thiếu đồng bộ và còn chồng chéo, thiếu công bằng, người hưởng chính sách sau được lợi hơn người hưởng chính sách trước (có một số trường hợp những người chây ì, không chấp hành pháp luật được lợi hơn người chấp hành nghiêm pháp luật), từ đó dẫn đến so bì, khiếu kiện.

- Những năm 1980, hợp tác xã và tập đoàn sản xuất nông nghiệp ở miền Nam được hình thành, sau đó giải thể nhưng Nhà nước chưa có chính sách xử lý kịp thời, tình trạng tự phát lấy lại ruộng đất và biện pháp giải quyết của các địa phương không thống nhất trong việc phân bổ lại đất đai khi các hợp tác xã, tập đoàn sản xuất giải thể, đã dẫn đến nhiều khiếu kiện.

c) Công tác bồi thường giải phóng mặt bằng có nhiều bất cập

- Chưa giải quyết tốt mối quan hệ giữa quyền của Nhà nước với tư cách là đại diện sở hữu toàn dân về đất đai và quyền của người sử dụng đất đã được pháp luật công nhận, dẫn tới nhấn mạnh quyền thu hồi đất của Nhà nước, nhấn mạnh việc tạo vốn từ quỹ đất mà chưa quan tâm đầy đủ lợi ích chính đáng của người sử dụng đất, đặc biệt là trong việc định giá đất bồi thường, xử lý mối tương quan giữa giá đất thu hồi với giá đất tái định cư (thu hồi theo giá Nhà nước quy định quá thấp, giao đất tái định cư lại theo giá gần sát giá thị trường).

- Chưa giải quyết tốt mối quan hệ giữa lợi ích của xã hội với lợi ích của những người có đất bị thu hồi, thường chỉ nhấn mạnh đến tính cấp thiết của việc giải phóng mặt bằng để có được dự án, chưa chú ý những vấn đề xã hội nảy sinh sau khi thu hồi đất, dẫn tới không bảo đảm điều kiện tái định cư, không có phương án tích cực về giải quyết việc làm cho người có đất bị thu hồi, nhất là đối với nông dân không còn hoặc còn ít đất sản xuất hoặc những người không còn việc làm như nơi ở cũ.

- Chưa giải quyết tốt mối quan hệ về lợi ích giữa nhà đầu tư cần sử dụng đất với người có đất bị thu hồi, thường nhấn mạnh đến môi trường đầu tư, nóng vội giải phóng mặt bằng để giao đất, cho thuê đất. Việc quy định giá đất quá thấp so với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường tuy có tác động tích cực tới việc khuyến khích nhà đầu tư nhưng lại gây ra những phản ứng gay gắt của những người có đất bị thu hồi.

- Việc chưa điều chỉnh kịp thời giá đất để tính bồi thường khi Nhà nước thực hiện dự án có liên quan đến nhiều tỉnh hoặc việc cho người có nhu cầu sử dụng đất phát triển các dự án tự thoả thuận bồi thường với người dân đang sử dụng đất, người được giao đất muốn giải phóng mặt bằng nhanh đã chấp nhận giá bồi thường cao hơn quy định của Nhà nước làm cho mức đền bù chênh lệch trên cùng một khu vực, từ đó phát sinh khiếu nại.

- Quy hoạch thu hồi đất nông nghiệp để giao cho các nông trường, lâm trường, các dự án đầu tư phát triển công nghiệp, dịch vụ, xây dựng hạ tầng trong nhiều trường hợp chưa được nghiên cứu kỹ lưỡng, tính khả thi thấp dẫn tới tình trạng thu hồi đất nhưng không sử dụng, sử dụng không có hiệu quả trong khi nông dân thiếu đất hoặc không còn đất sản xuất, đời sống khó khăn.

- Không chấp hành đúng các quy định của Nhà nước về trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư như ra thông báo giải phóng mặt bằng mà không có quyết định thu hồi đất, không thông báo trước về kế hoạch, phương án thu hồi đất cho người có đất bị thu hồi, cưỡng chế giải phóng mặt bằng trong khi chưa bố trí nơi tái định cư, quyết định thu hồi đất không đúng thẩm quyền, thu hồi đất để sử dụng vào mục đích trái quy hoạch đã được xét duyệt.

- Đối với một số dự án còn có tình trạng áp dụng pháp luật thiếu công bằng giữa những trường hợp có điều kiện tương tự.

- Việc thu hồi đất nông nghiệp để phục vụ việc quy hoạch phát triển đô thị và các khu công nghiệp nhiều nơi chưa cân nhắc, tính toán đồng bộ toàn diện dẫn đến trường hợp người dân bị thu hồi gần hết hoặc hết đất sản xuất, được đền bù bằng tiền (không có đất khác để giao), giá trị thấp, việc chuyển đổi nghề nghiệp là rất khó khăn do trình độ hạn chế dẫn đến thất nghiệp, đời sống gặp nhiều khó khăn, phát sinh các tệ nạn xã hội và phát sinh ra khiếu kiện. Điển hình như trường hợp khiếu kiện đông người về dự án Cụm công nghiệp xã Lai Vu, huyện Kim Thành, tỉnh Hải Dương: thu hồi trên 200ha chiếm 80% đất nông nghiệp của toàn xã với tổng số trên 1.000 hộ dân tương ứng với 5.000 nhân khẩu (trong độ tuổi lao động gần 2.600 người), hiện nay đất nông nghiệp của toàn xã chỉ còn trên 20ha, nhưng bước đầu dự án mới thu hút được 100 lao động đi đào tạo nghề và 35 lao động đi học nghề may, số còn lại người dân chưa có công ăn việc làm, trong khi đó họ chỉ là những lao động thuần nông.

Nguyên nhân sâu xa của những biểu hiện nêu trên là chưa quán triệt và chấp hành nghiêm chỉnh quan điểm, chủ trương, chính sách của Đảng về đất đai. Nghị quyết Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá IX về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước đã nêu rõ phải giải quyết hài hoà mối quan hệ về lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng đất, nơi tái định cư phải có điều kiện bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ, nhưng trong thực tế triển khai đã chưa thể hiện đúng và đầy đủ quan điểm đó.

d) Sự yếu kém trong công tác tổ chức thi hành pháp luật về đất đai

- Việc áp dụng pháp luật về đất đai của các địa phương còn nhiều bất cập, nhất là trong việc thu hồi đất như đã nêu trên. Sau khi có Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành, nhiều địa phương chưa kịp thời ban hành đủ các văn bản quy phạm pháp luật cụ thể hoá thuộc thẩm quyền của cấp tỉnh để triển khai; nhiều địa phương vẫn chưa nắm chắc những đổi mới, những quy định mới của pháp luật về đất đai nên vẫn còn áp dụng những quy định cũ đã bị huỷ bỏ hoặc thay thế, nhiều trường hợp áp dụng sai quy định. Những bất cập này đã tạo nên những vụ việc khiếu kiện mới về đất đai.

- Việc thực hiện các chủ trương, chính sách của Nhà nước trước đây ở một số nơi không nghiêm, chưa triệt để và chưa hợp lý, đã dẫn đến tình trạng xáo canh, cào bằng. Những năm 1980, hợp tác xã (HTX) và tập đoàn sản xuất (TĐSX) nông nghiệp được hình thành nhưng việc quản lý các HTX, TĐSX đã có những yếu kém dẫn đến tan rã, nhưng Nhà nước chưa có chính sách xử lý kịp thời, tình trạng tự phát lấy lại ruộng đất và biện pháp giải quyết của các địa phương không thống nhất trong việc phân bổ lại đất đai khi các HTX, TĐSX tan rã, đã dẫn đến nhiều khiếu kiện.

- Công tác quản lý đất đai cũng còn nhiều bất cập, hồ sơ địa chính chưa được quan tâm đúng mức, chưa đầy đủ, không đủ cơ sở cho việc quản lý đất đai. Công tác quy hoạch sử dụng đất chậm, việc chỉnh lý biến động đất đai không được theo dõi, cập nhật thường xuyên dẫn đến việc tham mưu không đầy đủ, thiếu chính xác trong việc quy hoạch, thu hồi đất và giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai.

- Nhiều địa phương chưa có quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chi tiết, dẫn tới tuỳ tiện trong giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất.

- Đa số các địa phương chưa đầu tư kinh phí thoả đáng để xây dựng hệ thống hồ sơ địa chính, bảo đảm quản lý chặt chẽ đối với từng thửa đất. Công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chậm và trong một số trường hợp không chính xác.

- Công tác kiểm tra, thanh tra chưa được quan tâm đúng mức, trong đó công tác hậu kiểm đối với các dự án, công trình sau khi được giao đất, cho thuê đất ít được các địa phương chú ý. Tình trạng sử dụng đất không đúng mục đích, không đúng tiến độ, không đầu tư theo dự án mà chỉ chờ chuyển nhượng kiếm chênh lệch giá đã ít được phát hiện và xử lý kịp thời. Việc kiểm tra, thanh tra thực hiện chế độ công vụ và xử lý những vi phạm của cán bộ, công chức trong công tác quản lý và sử dụng đất đai chưa được đặt ra một cách cụ thể, tích cực.

- Nguyên nhân từ việc quản lý thiếu chặt chẽ, còn sai sót của cơ quan nhà nước: đo đạc không chính xác diện tích, nhầm lẫn địa danh, thu hồi đất không có quyết định, không làm đầy đủ các thủ tục pháp lý, giao đất, cho thuê đất, đấu thầu đất, bồi thường giải toả và sử dụng những khoản tiền thu được không công khai gây ngờ vực cho nhân dân.

- Việc giao đất trái thẩm quyền, không đúng đối tượng, giao sai diện tích, vị trí, sử dụng tiền thu từ đất sai quy định của pháp luật hoặc người sử dụng đất đã làm đủ các nghĩa vụ theo quy định nhưng không được hợp thức quyền sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là những nguyên nhân tạo thành khiếu kiện đông người, thành các đoàn khiếu kiện đến các cơ quan Trung ương

Sự yếu kém, bất cập trong công tác quản lý đất đai cùng với một bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức có những hành vi vụ lợi trong quản lý, sử dụng đất đai, nhũng nhiễu, thiếu công tâm là nguyên nhân trực tiếp làm phát sinh những khiếu nại, tranh chấp về đất đai.

e) Sự bất cập trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo

- Trong tổ chức thực hiện pháp luật về giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo, nhiều địa phương chưa làm tốt việc tiếp dân, nhận đơn, chưa hướng dẫn cụ thể theo pháp luật về việc nộp đơn để tình trạng người đi khiếu kiện đi hết nơi này đến nơi khác, một nội dung đơn mà gửi đi rất nhiều cơ quan. Khi phát sinh khiếu kiện, đã không tập trung chỉ đạo giải quyết kịp thời, thậm chí né tránh, đùn đẩy. Nhiều vụ việc đã có quyết định giải quyết cuối cùng nhưng việc tổ chức thi hành quyết định không nghiêm, cơ quan ra quyết định thiếu kiểm tra, đôn đốc kịp thời để giải quyết dứt điểm; một số vụ việc đã có kết luận hoặc quyết định giải quyết nhưng không có tính khả thi trong tổ chức thi hành dẫn tới phát sinh những khiếu kiện mới phức tạp hơn.

- Các vụ việc đã được giải quyết nhưng việc tổ chức thực hiện chưa tốt, thiếu kiểm tra, đôn đốc kịp thời để khiếu kiện kéo dài, gây bức xúc, làm phát sinh những quan hệ khiếu kiện mới phức tạp hơn. Một số địa phương sau khi ban hành quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng cho rằng đã hết trách nhiệm, nhiều trường hợp quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng có sai sót không được sửa đổi, bổ sung do đó gây tâm lý ngờ vực về chính quyền địa phương giải quyết không đúng chính sách pháp luật và người dân tiếp tục khiếu nại.

- Đất đai là vấn đề phức tạp, đã và đang phát sinh nhiều khiếu kiện, nhưng tổ chức và cơ chế giải quyết khiếu kiện thiếu ổn định và nhìn chung bất cập so với yêu cầu thực tế. Giải quyết một vụ khiếu nại đòi hỏi phải có các bước điều tra, nghiên cứu, kết luận và thi hành kết luận (tương tự như một vụ án hành chính hoặc vụ án dân sự), do đó cần một đội ngũ những người am hiểu pháp luật, có nghiệp vụ chuyên sâu và làm việc chuyên trách. Nhưng công tác giải quyết khiếu nại hiện nay chủ yếu là kiêm nhiệm. Khiếu nại về đất đai chủ yếu nảy sinh ở cấp huyện nhưng bộ máy thụ lý ở cấp này lại không tương ứng. Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp là người chủ trì, chịu trách nhiệm chính về quyết định giải quyết khiếu nại nhưng lại phải lo mọi việc của địa phương nên khó có điều kiện chuyên tâm về việc này. Đây là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng giải quyết khiếu nại chậm chạp, thiếu dứt điểm, chất lượng thấp, tái khiếu nhiều.

- Trong quá trình giải quyết các vụ việc tranh chấp, khiếu nại, tố cáo, nhiều nơi chưa nghiên cứu kỹ các quy định của pháp luật, nên có những trường hợp áp dụng chưa phù hợp. Nhiều vụ việc tồn đọng mà nếu giải quyết thì sẽ kéo theo nhiều trường hợp tương tự khác cũng phải giải quyết, nhưng không giải quyết thì người khiếu nại không chấp nhận. Nhiều trường hợp đã giải quyết theo đúng quy định của pháp luật nhưng người dân vẫn tiếp khiếu.

- Việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai liên quan đến thẩm quyền của nhiều cơ quan khác nhau. Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện chức năng quản lý đất đai, Bộ Tài chính quản lý chính sách tài chính về đất đai, Bộ Xây dựng quản lý về nhà ở. Tại các tỉnh, việc phân công thực hiện nhiệm vụ tham mưu cho Ủy ban nhân dân trong việc giải quyết các tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai không thống nhất, có nơi giao cho Thanh tra tỉnh chủ trì, có nơi giao cho Sở Tài nguyên và Môi trường chủ trì; ở cấp huyện có nơi giao cho Thanh tra huyện, có nơi giao cho Phòng Tài nguyên và Môi trường, thậm chí có nơi vừa giao cho Thanh tra vừa giao cho cơ quan Tài nguyên và Môi trường. Tình trạng này đã gây khó khăn cho công dân và lúng túng trong việc xác định thẩm quyền tham mưu giải quyết.

- Những tồn tại có tính lịch sử, như việc cho thuê, cho mượn, cầm cố đất trong nội bộ nhân dân, việc đưa đất, lao động vào các tập đoàn sản xuất, các nông, lâm trường, không có hoặc không lưu giữ được các tài liệu, sổ sách khi trưng dụng, trưng thu, trưng mua, thu hồi đất không có quyết định, chưa bồi thường hoặc đã bồi thường nhưng không lưu giữ hồ sơ, đã gây khó khăn rất lớn cho quá trình giải quyết các vụ việc. Việc đầu tư cho công tác quản lý đất đai chưa được chú trọng nên hồ sơ địa chính không đồng bộ, sổ sách, bản đồ, tư liệu thiếu. Công tác lưu trữ tư liệu địa chính chưa tốt dẫn đến việc xác định nguồn gốc, quá trình sử dụng đất gặp nhiều khó khăn.

- Hệ thống pháp luật quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo thiếu đồng bộ. Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật Đất đai có các quy định không thống nhất trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Cho đến nay, vẫn chưa có hướng dẫn cụ thể về mối quan hệ trong giải quyết khiếu nại, tranh chấp giữa cơ quan hành chính và toà án nhân dân, giữa Bộ quản lý chuyên ngành và Thanh tra Chính phủ. Thẩm quyền giải quyết giữa cơ quan hành chính và cơ quan toà án chưa cụ thể, rõ ràng nên nhiều trường hợp người dân phải đi lại nhiều lần giữa Toà án nhân dân và Ủy ban nhân dân nhưng vẫn không được tiếp nhận để giải quyết.

- Văn bản quy phạm pháp luật quy định về việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế tuy đã được sửa đổi, bổ sung nhiều lần, nhưng còn nhiều vấn đề chưa được quy định cụ thể, rõ ràng, nhất là xác định trường hợp được hoặc không được đền bù, xác định loại đất để đền bù.

- Việc phối hợp giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai giữa các cơ quan có thẩm quyền chưa được chặt chẽ và thống nhất, còn đùn đẩy trách nhiệm, có nhiều vụ việc còn có ý kiến khác nhau làm cho công dân tiếp khiếu dai dẳng. Một số địa phương trước những vấn đề phức tạp đã không nghiên cứu kỹ chính sách, pháp luật và vận dụng cụ thể vào tình hình thực tế để giải quyết mà dựa dẫm vào việc xin ý kiến giải quyết của các cơ quan Trung ương.

- Một bộ phận người dân chưa nhận thức đầy đủ các quy định của pháp luật, lại bị kích động nên khiếu kiện gay gắt đối với những trường hợp đã được giải quyết đúng pháp luật. Một số trường hợp lợi dụng việc khiếu nại, tố cáo để kéo dài thời gian, không chấp hành quyết định giải quyết đã có hiệu lực pháp luật. Nhiều trường hợp cố tình gây rối, coi thường pháp luật và chống đối người thi hành công vụ nhưng chưa được xử lý nghiêm minh. Trong khi đó, trên thực tế không có điểm dừng về giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo.

- Kỷ luật hành chính chưa nghiêm trong thực hiện ý kiến chỉ đạo giải quyết của Thủ tướng Chính phủ, ý kiến kiến nghị giải quyết của các Bộ, ngành ở Trung ương, làm người dân bất bình, tiếp khiếu lên cơ quan cấp trên.

g) Sự thiếu gương mẫu, sa sút về phẩm chất đạo đức của một bộ phận cán bộ, công chức; sự thiếu hiểu biết và thiếu ý thức chấp hành pháp luật của một bộ phận nhân dân

Một số cán bộ vì lợi ích kinh tế, tranh thủ trong thời gian đương chức đã cố tình vi phạm chính sách pháp luật đất đai để trục lợi.

Việc áp dụng pháp luật của Uỷ ban nhân dân các cấp còn có tình trạng tuỳ tiện, nhất là ở cấp huyện và cấp xã. Rất nhiều điểm đổi mới của Luật Đất đai năm 2003 vẫn chưa đưa được vào thực tế vì cán bộ quản lý ở nhiều nơi chưa biết, vẫn quyết định theo quy định của pháp luật trước đây. Uỷ ban nhân dân các cấp chưa chăm lo nhiều đến công tác tiếp dân, công tác giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo của công dân. Từ đây làm cho dân không tin vào bộ máy hành chính ở địa phương, không tin vào quyết định hành chính của địa phương, luôn mong muốn có sự phán quyết của Trung ương.

Đất đai là vấn đề phức tạp, các chính sách đất đai liên tục thay đổi từ thời chiến sang thời bình, từ cơ chế bao cấp sang cơ chế thị trường. Để giải quyết cần có một đội ngũ những người am hiểu pháp luật, có nghiệp vụ chuyên sâu, làm việc chuyên trách, có trách nhiệm cao, biết làm một công bộc của dân.

Đất đai có giá trị đặc biệt, nhưng trong thời gian dài đã quản lý lỏng lẻo, dẫn tới những sai phạm có tính phổ biến, trong đó đáng lưu ý là một bộ phận cán bộ, công chức đã lợi dụng chức quyền để chia chác đất đai hoặc trục lợi từ đất đai, để lại những hậu quả nặng nề và gây ra những bức xúc trong dư luận xã hội.

Tình trạng lấn chiếm đất đai diễn ra phổ biến, việc chuyển nhượng trao tay trong nhân dân không tuân theo quy định của pháp luật làm phát sinh các khiếu kiện khó giải quyết.

Nhận thức của người dân về chính sách, pháp luật đất đai và pháp luật về khiếu nại, tố cáo nhìn chung còn nhiều hạn chế, trong khi việc tuyên truyền, phổ biến của các cơ quan có trách nhiệm chưa tốt. Nhiều trường hợp người dân mặc dù hiểu rõ các quy định của pháp luật, song cố tình không chấp hành những quyết định đã giải quyết đúng pháp luật; một số trường hợp bị kích động hoặc lợi dụng việc khiếu kiện để kích động khiếu nại đông người, gây sức ép đối với cơ quan Nhà nước nhưng việc xử lý không nghiêm.

II. GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP, KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VỀ ĐẤT ĐAI – KẾT QUẢ VÀ KINH NGHIỆM.

1. Kết quả giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai trong thời gian qua.

Thực hiện Luật Khiếu nại, tố cáo và Chỉ thị số 09-CT/TW của Ban Bí thư, các ngành, các cấp đã tập trung lãnh đạo, chỉ đạo, thực hiện công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo, nhờ đó, công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo đã có những chuyển biến tích cực. Từ năm 2006 đến nay, các cơ quan hành chính Nhà nước đã tiếp 550.107 lượt người khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh, trong đó có 1.447 lượt đoàn đông người; tiếp nhận 291.887 đơn thư; giải quyết 113,535/138.099 vụ việc khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền, đạt tỷ lệ 82,21%. Qua giải quyết khiếu nại, tố cáo đã kiến nghị thu hồi cho Nhà nước, cho tập thể, công dân 92.429 triệu đồng; 637,77 ha đất; xử lý hành chính 1.150 người; chuyển cơ quan điều tra xem xét trách nhiệm hình sự 46 vụ việc với 80 người. Thanh tra Chính phủ đã đẩy mạnh công tác thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật Khiếu nại, tố cáo của chính quyền địa phương để chấn chỉnh và tăng cường trách nhiệm của chính quyền địa phương trong giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân; đồng thời, chủ động phối hợp với chính quyền địa phương tháo gỡ khó khăn, vướng mắc nhiều vụ việc khiếu nại, tố cáo. Qua đó, đã kiến nghị các cơ quan hành chính nhà nước điều chỉnh nhiều cơ chế chính sách, pháp luật chưa phù hợp, khắc phục, chấn chỉnh những bất cập trong quản lý nhà nước.

Những kết quả trên đã góp phần quan trọng vào việc ổn định tình hình an ninh, chính trị, phục vụ phát triển kinh tế – xã hội trong những năm qua. Tuy nhiên, tình hình khiếu nại, tố cáo của công dân ở một số địa phương vẫn có chiều hướng gia tăng, số lượng các vụ việc khiếu kiện vượt cấp, đông người vẫn còn nhiều. Trong những người đi khiếu nại, tố cáo, có những người khiếu nại, tố cáo đúng, mong muốn được pháp luật giải quyết công minh; nhưng cũng có một số người mặc dù về việc khiếu nại đã được cơ quan có thẩm quyền xem xét, giải quyết đúng pháp luật, nhưng hoặc vì thiếu hiểu biết, hoặc vì cố chấp mà vẫn cố tình khiếu nại, tố cáo kéo dài. Một số người đi khiếu nại, tố cáo có thái độ gay gắt, cực đoan, có hành vi quá khích làm ảnh hưởng đến trật tự xã hội ở một số địa bàn.

a) Kết quả triển khai các đoàn giải quyết khiếu nại, tố cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường:

* Từ năm 2003 đến năm 2008

Để giải quyết các vụ việc thuộc thẩm quyền và các vụ việc do Thủ tướng Chính phủ giao nêu trên, Bộ đã tổ chức 62 đoàn công tác để thẩm tra, xác minh tại 47 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, kết quả cụ thể:

- Có văn bản báo cáo Thủ tướng Chính phủ được 112 vụ việc, còn 27 vụ việc đang được các đoàn công tác của Bộ thẩm tra, xác minh tại địa phương.

- Có văn bản giải quyết đối với 961 vụ việc thuộc thẩm quyền, còn 24 vụ việc đang được thẩm tra, xác minh tại địa phương hoặc đang nghiên cứu hồ sơ để trả lời công dân.

Qua việc xem xét, giải quyết các vụ việc thuộc thẩm quyền và Thủ tướng Chính phủ giao thì trong các năm 2003 và 2004 số vụ việc mà Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh phải điều chỉnh lại quyết định giải quyết gần 20%, các năm còn lại tỷ lệ này đã giảm xuống còn hơn 1% (có nguyên nhân từ số vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Bộ giảm).

Đối với các vụ việc vượt cấp và các vụ việc đã có quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, Bộ đã có 11.974 văn bản hướng dẫn, trả lời công dân; đây là công đoạn hiện chiếm nhiều nhân lực và thời gian nhất trong công tác xử lý đơn thư tại Bộ.

* Kết quả giải quyết 6 tháng đầu năm 2009

- Đoàn công tác liên ngành giải quyết khiếu nại của các hộ dân liên quan quan đến thu hồi đất, đền bù giải phòng mặt bằng khi thực hiện dự án Khu công nghiệp Tân Phú Trung, thành phố Hồ Chí Minh do Thủ tướng Chính phủ giao. Đoàn đã kết thúc và hoàn thiện văn bản báo cáo Thủ tướng Chính phủ;

- Đoàn công tác giải quyết khiếu nại do Thủ tướng Chính phủ giao tại Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh và tỉnh Sóc Trăng. Đoàn đang tiếp tục làm việc theo kế hoạch.

- Triển khai Đoàn công thẩm tra xác minh đơn khiếu nại, tố cáo của công dân huyện Tam Đảo, tỉnh Vĩnh Phúc theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ. Đoàn đã kết thúc và hoàn chỉnh báo cáo, kết luận trình Thủ tướng Chính phủ.

- Kết thúc và hoàn chỉnh báo cáo Đoàn công tác thẩm tra, xác minh và giải quyết đơn khiếu nại, tố cáo của công dân tại tỉnh Phú Thọ.

- Đoàn kiểm tra khiếu nại của Công ty TNHH Sông Lô Hà Giang theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ. Hiện nay Đoàn đã kết thúc và đang xây dựng dự thảo Báo cáo kết luận kiểm tra để Bộ trình Thủ tướng Chính phủ.

* Kết quả thực hiện Kế hoạch số 319/KH-TTCP ngày 20 tháng 02 tháng 2009 của Thanh tra Chính phủ

Thực hiện Thông báo số 89/TB-VPCP ngày 19 tháng 3 năm 2009 của Văn phòng Chính phủ, Kế hoạch số 319/KH-TTCP ngày 20 tháng 02 năm 2009 của Thanh tra Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã thực hiện các biện pháp:

+ Tiến hành tự rà soát các vụ việc thuộc thẩm quyền, trách nhiệm giải quyết còn tồn đọng, kéo dài chưa dứt điểm tại Bộ Tài nguyên và Môi trường.

+ Ban hành Văn bản số 1521/BTNMT-TTr ngày 12 tháng 5 năm 2009 đề nghị Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương rà soát, tổng hợp, báo cáo tình hình đơn thư tranh chấp, khiếu nại về đất đai (từ năm 2003 đến nay).

+ Triển khai các đoàn công tác để phối hợp với địa phương giải quyết dứt điểm các vụ việc tồn đọng, kéo dài. Hiện nay, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã cử Đoàn công tác để giải quyết 16 vụ việc trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh.

Đến nay tại Bộ Tài nguyên và Môi trường có 118 vụ việc khiếu nại, tranh chấp đất đai tồn đọng, bức xúc, kéo dài, cụ thể:

+ Các trường hợp cần chấm dứt việc xem xét, giải quyết: Gồm có 09 vụ việc đã được Bộ Tài nguyên và Môi trường xem xét, giải quyết đúng chính sách, pháp luật và đã được rà soát nhiều lần không có tình tiết mới khác nhưng công dân vẫn tiếp tục khiếu nại.

+ Các vụ việc cần kiểm tra, đôn đốc giải quyết: Gồm có 53 vụ việc sau khi Thủ tướng Chính phủ có ý kiến chỉ đạo hoặc Bộ Tài nguyên và Môi trường có văn bản đề nghị giải quyết nhưng địa phương chưa giải quyết dứt điểm.

+ Các vụ việc cần phối hợp với địa phương để tiếp tục xem xét, giải quyết: Gồm có 41 vụ việc đã được địa phương giải quyết theo nội dung đã thống nhất với Bộ Tài nguyên và Môi trường nhưng công dẫn vẫn tiếp tục khiếu nại hoặc những vụ việc đã thống nhất giải quyết nhưng trong quá trình thực hiện, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố báo cáo có khó khăn, vướng mắc, đề xuất khác.

+ Các vụ việc phải giải quyết trong thời gian tới: Gồm có 15 vụ việc do Thủ tướng Chính phủ giao và thuộc thẩm quyền của Bộ.

b) Kết quả công tác thanh tra, kiểm tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo của các Sở Tài nguyên và Môi trường:

Đến ngày 29 tháng 6 năm 2009, theo tổng hợp của Bộ Tài nguyên và Môi trường đã nhận được báo cáo sơ kết công tác thanh tra, kiểm tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo 6 tháng đầu năm 2009 của 55/63 Sở Tài nguyên và Môi trường các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, kết quả tổng hợp như sau:

+ Trong 6 tháng đầu năm 2009 các Sở Tài nguyên và Môi trường đã triển khai tổng cộng 480 Đoàn thanh tra, kiểm tra đối với 1.751 đơn vị, trong đó:

- 213 Đoàn theo Kế hoạch

- 267 Đoàn đột xuất.

Riêng đối với lĩnh vực đất đai: 166 Đoàn chiếm 34,6%. Các Sở Tài nguyên và Môi trường các tỉnh cũng đã tiến hành thu hồi đất đai của 40 đơn vị với diện tích là 241,2 ha.

c) Đánh giá kết quả thực hiện

- Phần lớn các vụ khiếu nại thuộc lĩnh vực đất đai, có vụ việc trải qua nhiều thời kỳ thực hiện chính sách đất đai, hồ sơ tài liệu phân tán, hiện trạng đất thay đổi nên khó xác định nguồn gốc; trong khi đó hệ thống pháp luật chưa đồng bộ dẫn đến việc áp dụng thiếu nhất quán. Biên chế lực lượng làm công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo có hạn nên không thể giải quyết tất cả các vụ việc theo thời hạn luật định, do đó vẫn còn những vụ việc tồn đọng, kéo dài.

- Một số nơi giải quyết khiếu nại lần đầu chưa bảo đảm về trình tự thủ tục. Các biện pháp chế tài để triển khai thực hiện các kết luận, quyết định đã có hiệu lực pháp luật chưa đủ mạnh, làm cho kết luận, quyết định giải quyết chưa được thực hiện nghiêm.

- Công tác thanh tra, kiểm tra giải quyết khiếu nại tố cáo đôi khi còn mang tính hình thức, chiếu lệ. Một số vụ việc giải quyết còn đơn giản, chủ quan, thiếu thực tế; vận dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại tố cáo đôi lúc chưa thống nhất.

- Việc tuyên truyền phổ biến chính sách pháp luật nói chung, luật khiếu nại, tố cáo nói riêng trên các phương tiện thông tin đại chúng, trong cộng đồng dân cư chưa thường xuyên nên nhận thức của một bộ phận nhân dân về pháp luật còn mơ hồ, cũng dẫn đến phát sinh các khiếu kiện.

* Những mặt được

- Nhiều địa phương đã đặt công tác giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai là nhiệm vụ trọng tâm trong công tác quản lý đất đai; một số địa phương đã đổi mới công tác tiếp công dân, kiện toàn bộ máy và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ làm công tác tiếp công dân và giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai.

- Việc đùn đẩy trách nhiệm giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo đã giảm. Kết quả giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo đã góp phần ổn định tình hình chính trị, trật tự an toàn xã hội tại địa phương.

* Những tồn tại trong giải quyết khiếu nại tố cáo và tranh chấp về đất đai:

Trong những năm qua, được sự quan tâm, chỉ đạo của Đảng, Nhà nước và các cấp chính quyền tỉnh, hệ thống các cơ quan Thanh tra trên toàn quốc đã có nhiều nỗ lực trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai của công dân, giải quyết được khối lượng lớn đơn thư khiếu tố của công dân, góp phần ổn định tình hình chính trị, giữ vững trật tự an toàn xã hội trên địa bàn. Tuy vậy, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai còn những hạn chế:

- Về lãnh đạo, chỉ đạo:

Cấp uỷ, chính quyền đôi lúc còn coi nhẹ công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, chưa huy động được vai trò của các tổ chức quần chúng, chưa phát hiện giải quyết kịp thời, có nơi có biểu hiện đùn đẩy trách nhiệm, thiếu thống nhất, tập trung, chú trọng vào vấn đề phát triển kinh tế của địa phương, chưa quan tâm đầy đủ đến vấn đề xã hội phát sinh từ vấn đề thu hồi đất như: tái định cư, đời sống, việc làm, nghề nghiệp…

Việc thực hiện không đúng các quy định của chính sách pháp luật về đất đai và giải quyết chưa phù hợp với chính sách pháp luật các tranh chấp, khiếu nại về đất đai thời gian qua vẫn còn chiếm số lượng nhiều ở các cấp là 54%, cấp tỉnh giải quyết chưa phù hợp với chính sách pháp luật khoảng 20%. Các quyết định giải quyết đã có hiệu lực pháp luật nhưng chậm được thi hành.

Công tác hòa giải ở cấp cơ sở chưa được quan tâm đúng mức, nhiều địa phương không bố trí cán bộ có đủ năng lực, phẩm chất, kinh nghiệm đảm nhiệm công việc này nên việc hòa giải đạt hiệu quả chưa cao. Đội ngũ cán bộ làm công tác giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai còn yếu kém về năng lực.

Việc giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai còn mang nặng về mệnh lệnh hành chính, nhiều quyết định giải quyết chưa thấu tình đạt lý.

Việc tổ chức thực hiện quyết định giải quyết đã có hiệu lực pháp luật còn thiếu kiên quyết, dẫn đến vụ việc không được giải quyết dứt điểm, khiếu kiện kéo dài

Hình thức văn bản giải quyết một số vụ việc chưa bảo đảm theo quy định của pháp luật như việc ban hành công văn, thông báo… để thay thế quyết định giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai.

- Về phân công trách nhiệm quản lý và tham mưu giải quyết:

Lực lượng trực tiếp giúp cấp có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai chưa được phân công nhiệm vụ rành mạch. Việc phân công thực hiện nhiệm vụ tham mưu cho Uỷ ban nhân dân các cấp giải quyết các khiếu nại, tranh chấp về đất đai cũng không thống nhất: ở cấp tỉnh có vụ việc giao cho Thanh tra tỉnh, có vụ việc giao cho Sở Tài nguyên và Môi trường; ở cấp huyện có nơi giao cho Thanh tra huyện, có nơi giao cho Phòng Tài nguyên và Môi trường.

Hiện nay, việc thẩm tra, xác minh kết luận, kiến nghị việc giải quyết các khiếu nại về đất đai thuộc thẩm quyền giải quyết của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp không giao cho ngành Tài nguyên và Môi trường.

Tình trạng nêu trên đã tăng thêm khó khăn trong việc giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai của công dân và lúng túng trong việc xác định thẩm quyền tham mưu giải quyết.

- Về công tác quản lý đất đai:

Những tồn tại do lịch sử để lại như trưng dụng, trưng thu, trưng mua, thu hồi đất chưa có quyết định, chưa bồi thường hoặc đã bồi thường nhưng không còn lưu hồ sơ chứng cứ. Công tác kiểm kê trước khi trưng dụng, trưng thu, trưng mua, thu hồi đất không được thực hiện hoặc được thực hiện thì cũng sơ sài, không còn lưu sổ sách.

Việc thực hiện không triệt để các quy định của pháp luật đất đai ở các cấp làm cho hồ sơ địa chính không đồng bộ, sổ sách, bản đồ, tư liệu thiếu; trước đây, việc ban hành các văn bản về quy hoạch đất đai chậm, thiếu các văn bản về hướng dẫn, kiểm tra, đôn đốc, xử lý vi phạm dẫn đến công tác quản lý đất đai và giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai gặp nhiều khó khăn.

Công tác lưu trữ tư liệu địa chính chưa tốt nên việc tra cứu gặp nhiều khó khăn.

Công tác quản lý đất đai ở một số nơi chưa được quan tâm đúng mức, đối với cấp huyện, xã là nơi trực tiếp với người dân thì trình độ, năng lực cán bộ còn hạn chế, cơ cấu, tổ chức hay bị thay đổi.

- Về chính sách, pháp luật:

+ Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24 tháng 4 năm 1998 của Chính phủ quy định về việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, khi thực hiện đã gặp nhiều khó khăn như:

Điều 6 quy định điều kiện được đền bù về đất, Điều 7 quy định người không được đền bù thiệt hại về đất. Việc liệt kê các trường hợp được đền bù tại Điều 6 chưa đầy đủ và việc quy định thế nào là sử dụng ổn định chưa rõ ràng cho nên dẫn đến tình trạng cơ quan nhà nước thì áp dụng Điều 7 để giải quyết (chỉ hỗ trợ, không đền bù) còn người dân thì theo Điều 6 để đòi được đền bù.

Việc quy định đền bù thiệt hại đối với đất ở thuộc khu vực nông thôn quy định: “người bị thu hồi đất được đền bù bằng đất có cùng mục đích sử dụng, trường hợp không có đất để đền bù thì đền bù bằng tiền”. Thực tế nhiều nơi quỹ đất công ích không có, do vậy các địa phương không giao đất khác mà đền bù bằng tiền, khung giá của Nhà nước thấp hơn so với thực tế, vì vậy mà người dân không đủ điều kiện để tái tạo lại cuộc sống. Nhiều nơi quy hoạch khu tái định cư thu hồi đất, sau đó đầu tư cơ sở hạ tầng bán với giá cao, nhiều người không đủ tiền mua lại nhà hoặc nền nhà.

+ Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2004 quy định quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng là quyết định có hiệu lực thi hành và người khiếu nại không được quyền khiếu nại tiếp (nhưng lại quy định Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền xem xét lại khi có vi phạm pháp luật). Nghị định số 67/1999/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo quy định quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng được xem xét lại trong hoạt động kiểm tra, thanh tra thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Nghị định số 62/2002/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 67/1999/NĐ-CP, đến Nghị định số 53/2005/NĐ-CP ngày 19 tháng 4 năm 2005 thay thế Nghị định số 67/1999/NĐ-CP và Nghị định số 62/2002/NĐ-CP quy định việc xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng mở rộng hơn. Như vậy, từ quy định khi có quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng người khiếu nại không được quyền khiếu nại, đến việc khi có quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng người khiếu nại vẫn được quyền khiếu nại dẫn đến việc tuy đã có quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng nhưng người dân vẫn tiếp khiếu vì không thoả mãn, yêu cầu với hy vọng được tiếp tục xem xét giải quyết, tạo nên tình trạng khiếu nại “không có điểm dừng”. Các cơ quan đã ban hành quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng cũng không dám tổ chức thi hành. Thực tế hàng năm các cơ quan ở Trung ương nhận được hàng nghìn lượt đơn đã có quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng. Riêng Bộ Tài nguyên và Môi trường số đơn có quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng chiếm đến 2/3 số đơn khiếu tố nhận được.

+ Việc quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai hiện nay có hai con đường: một là cơ quan hành chính giải quyết, hai là Toà án (Toà Dân sự hoặc Toà Hành chính), tuy nhiên về bản chất đều phải xem xét về quyền sử dụng đất, nhưng việc áp dụng pháp luật để giải quyết cũng có khác nhau trong việc giải quyết cùng một vụ việc giữa cơ quan hành chính và Toà án (Công văn số 169/2002/KHXX ngày 15 tháng 11 năm 2002 của Toà án nhân dân tối cao hướng dẫn Toà án nhân dân các cấp về đường lối giải quyết các khiếu kiện, tranh chấp đòi lại đất đã giao cho người khác sử dụng). Việc hướng dẫn thẩm quyền giải quyết giữa cơ quan hành chính và Toà án còn chưa cụ thể, chưa rõ ràng dẫn đến tình trạng đùn đẩy giải quyết giữa Toà án và cơ quan hành chính.

- Về phía người đi khiếu kiện:

+ Nhiều vụ việc tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai mặc dù các cấp, các ngành ở Trung ương và địa phương đã nỗ lực cố gắng vận dụng chính sách giải quyết có lý, có tình, phù hợp với tình hình thực tế và đúng với quy định của pháp luật, đã được đối thoại trực tiếp nhiều lần nhưng do nhiều động cơ khác nhau người khiếu nại vẫn cố tình đeo bám, khiếu kiện và làm cho tình hình trở nên phức tạp hơn.

+ Một số đối tượng đi khiếu nại có hành vi vượt quá giới hạn, vi phạm pháp luật, lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo đã có hành vi quá khích gây mất trật tự an toàn công cộng, ảnh hưởng đến công tác và hoạt động bình thường của các cơ quan nhà nước và tình trạng người khiếu nại gửi đơn tràn lan, vượt cấp đến nơi không có thẩm quyền giải quyết vẫn diễn ra phổ biến.

2. Một số kinh nghiệm rút ra từ việc giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai thời gian qua.

2.1. Kinh nghiệm chung

a) Tập trung xử lý số đơn thư tồn đọng

Thực hiện ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ tại Thông báo số 89/TB-VPCP ngày 19 tháng 3 năm 2009 của Văn phòng Chính phủ và Kế hoạch số 319/KH-TTCP ngày 20 tháng 02 năm 2009 của Thanh tra Chính phủ về rà soát các vụ việc khiếu nại, tranh chấp đất đai tồn đọng, bức xúc, kéo dài, các cơ quan giải quyết khiếu nại về đất đai cần:

- Cơ quan Thanh tra và cơ quan Tài nguyên và Môi trường ở từng cấp phối hợp rà soát các đơn thư hiện có, tập trung giải quyết dứt điểm những đơn thư chưa giải quyết và những đơn thư đã giải quyết nhưng chưa phù hợp với pháp luật và tình hình thực tế. Bảo đảm tuân thủ đầy đủ các quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo, nhất là về thẩm quyền và thời hạn giải quyết. Khắc phục có hiệu quả tình trạng cơ quan có thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết nhưng đã không giải quyết, dẫn tới khiếu nại vượt cấp. Những cơ quan, địa phương có nhiều đơn, thư tồn đọng hoặc có nhiều vụ việc khiếu nại, tố cáo cần được xem xét, xử lý trách nhiệm của người đứng đầu.

- Đối với đơn thư thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án, kể cả khiếu nại về bản án, đề nghị Toà án giải quyết dứt điểm theo quy định. Sớm ban hành Thông tư liên tịch giữa Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao và Bộ Tài nguyên và Môi trường về giải quyết tranh chấp đất đai nhằm phân định rõ ranh giới giải quyết giữa hệ thống hành chính và hệ thống toà án, quy định trình tự, thủ tục khi người khiếu nại, tố cáo chuyển thủ tục của mình từ hệ thống hành chính sang hệ thống toà án (Bộ Tài nguyên và Môi trường đã chuẩn bị dự thảo từ lâu nhưng các cơ quan có liên quan chậm có ý kiến cuối cùng để ký ban hành).

- Những đơn thư đã được các cơ quan hành chính hoặc tòa án giải quyết đúng pháp luật và đã vận dụng pháp luật phù hợp với thực tế mà người khiếu nại vẫn không đồng ý thì tổ chức đối thoại để thuyết phục người khiếu nại chấp hành. Trường hợp người khiếu nại vẫn cố tình không chấp hành và có hành động kích động, gây rối thì cần áp dụng các biện pháp xử lý theo quy định của pháp luật.

b) Hạn chế phát sinh đơn thư mới

Hạn chế phát sinh đơn thư mới phải được đặt thành một trong những nhiệm vụ quan trọng hàng đầu trong công tác quản lý đất đai. Nhiệm vụ này có liên quan chặt chẽ đến việc tổ chức thi hành và chấp hành pháp luật đất đai. Các địa phương tăng cường hơn nữa sự lãnh đạo, chỉ đạo công tác quản lý và sử dụng đất đai, thường xuyên kiểm tra, thanh tra, phát hiện, chấn chỉnh những yếu kém, xử lý nghiêm, kịp thời, đúng pháp luật các trường hợp vi phạm; tập trung kiểm tra, thanh tra, chấn chỉnh vào các công việc sau:

- Việc thực hiện các quy định về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án;

- Việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất;

- Việc sử dụng đất của các dự án được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất;

- Việc thi hành chế độ công vụ của cán bộ, công chức, nhất là những người có thẩm quyền và trách nhiệm trực tiếp giải quyết các thủ tục hành chính về đất đai.

c) Đổi mới tổ chức, cơ chế giải quyết khiếu nại

Thực hiện ý kiến chỉ đạo của Thường trực Bộ Chính trị tại Công văn số 5077-CV/VPTW ngày 22 tháng 5 năm 2008 và của Thủ tướng Chính phủ tại Văn bản số 5748/VPCP-KNTC ngày 01 tháng 9 năm 2008, Thanh tra Chính phủ đang phối hợp với các bộ, ngành xây dựng mô hình thí điểm cơ quan tài phán hành chính trong lĩnh vực đất đai lồng ghép trong Đề án tài phán hành chính. Đề án này có mục đích đổi mới cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính bằng tài phán hành chính nói chung và trong giải quyết khiếu nại về đất đai nói riêng.

d) Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng và sự giám sát của cơ quan dân cử

Sự lãnh đạo của Đảng luôn là nhân tố bảo đảm thắng lợi trong mọi lĩnh vực công tác. Công tác giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo đang là khâu yếu, bức xúc, vì vậy cần có sự lãnh đạo, chỉ đạo sâu sát, quyết liệt và có hiệu quả của các cấp uỷ đảng.

Mặt khác, đề nghị Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp tăng cường giám sát việc thi hành pháp luật về đất đai và pháp luật về khiếu nại, tố cáo, bảo đảm pháp luật về đất đai và pháp luật về khiếu nại, tố cáo được thi hành nghiêm chỉnh.

e) Tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra

Các cơ quan Thanh tra về Tài nguyên và Môi trường cần tập trung thanh tra trách nhiệm quản lý Nhà nước về tài nguyên và môi trường tại các địa phương nhằm phát hiện, chấn chỉnh những yếu kém, xử lý nghiêm, kịp thời, đúng pháp luật các trường hợp vi phạm.

2.2. Kinh nghiệm trong giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai ở đồng bằng sông Cửu Long

Người dân ở đây chủ yếu sống bằng canh tác nông, lâm, ngư nghiệp nên đất đai không những vừa là tư liệu sản xuất chính mà còn là tài sản có giá trị nhất của họ.

Những năm gần đây, trước áp lực tăng trưởng kinh tế của vùng và chỉ tiêu phần trăm tăng trưởng kinh tế hàng năm của từng địa phương, buộc các địa phương phải đưa ra các chiến lược chuyển đổi cơ cấu kinh tế, tăng tỷ trọng công nghiệp, thương mại, dịch vụ trong cơ cấu tổng sản phẩm của từng địa phương. Các chính sách thu hút đầu tư mở rộng các khu công nghiệp, khu kinh tế, các dự án sản xuất nuôi trồng thủy sản, lâm sản được các địa phương đặc biệt quan tâm. Đi liền với sự phát triển này, thì thách thức đặt ra đối với các địa phương là việc thu hồi đất, đền bù, giải toả, hỗ trợ tái định cư… Đây cũng là một trong những lĩnh vực có tỷ lệ đơn khiếu nại cao hiện nay đối với các địa phương trong khu vực nói chung và Đồng Tháp nói riêng.

Nhìn lại những năm đầu thập niên 90 của thế kỷ XX, tình hình tranh chấp, khiếu kiện diễn biến rất phức tạp nhất là ở lĩnh vực đất đai; công tác giải quyết tranh chấp, khiếu kiện còn nhiều bất cập, tình trạng đùn đẩy, né tránh trách nhiệm còn xảy ra ở nơi này, nơi khác, nhiều đơn thư để tồn đọng quá hạn, một số Quyết định giải quyết tranh chấp đã có hiệu lực pháp luật từ nhiều năm nhưng chưa được thi hành; kết quả giải quyết chỉ đạt 60 – 70%. Đến khi có Nghị định số 89/CP ngày 07/8/1997 của Chính phủ về việc Ban hành Quy chế tổ chức tiếp công dân và Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, tình hình tranh chấp, khiếu kiện có phần giảm về mặt số lượng nhưng về tính chất và mức độ vẫn còn gay gắt, phức tạp; kết quả giải quyết có hiệu quả hơn. Tuy nhiên, lượng đơn thư tồn đọng vẫn còn ở mức cao, tình trạng khiếu kiện đông người, vượt cấp đến các cơ quan Trung ương, Tỉnh ủy, UBND tỉnh và nhà riêng của các đồng chí lãnh đạo tuy có giảm, song vẫn còn xảy ra; kỷ cương, kỷ luật hành chính trong công tác giải quyết tranh chấp, khiếu kiện đôi khi chưa nghiêm, có nơi, có lúc còn buông lỏng.

Năm 2008, tình hình khiếu nại về đất đai ở các tỉnh Nam bộ diễn ra khá gay gắt, tình trạng khiếu nại vượt cấp kéo đông người về các cơ quan Trung ương khá phổ biến ở nhiều địa phương trong khu vực. Trong đó chủ yếu là khiếu nại đòi lại đất trước đây đưa vào các tập đoàn, hợp tác xã; đất có nguồn gốc chưa đảm bảo tính pháp lý (đã được cấp nhưng chưa làm đầy đủ các thủ tục theo quy định) nay thu hồi lại; khiếu nại giá đất, loại đất, bồi thường, tái định cư chưa thoả đáng khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng… Riêng ở Đồng Tháp thời gian qua cũng phát sinh một số vụ việc khiếu nại bức xúc phức tạp, đông người, kéo dài, điển hình như: vụ tranh chấp đất tràm ở vườn Quốc gia Tràm Chim, huyện Tam Nông; vụ tranh chấp đất tràm ở nông trường Gáo Giồng, huyện Cao Lãnh, vụ tranh chấp ở Cồn Tân Long, huyện Thanh Bình, vụ tranh chấp ở Khu kinh tế cửa khẩu Thường Phước, huyện Hồng Ngự…

Nguyên nhân chính của việc khiếu kiện, tái khiếu, khiếu tố vượt cấp, đông người là do các địa phương khi thu hồi đất chỉ chú trọng đến việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và chi hỗ trợ một phần để đào tạo, chuyển đổi việc làm cho người bị thu hồi đất, chứ chưa quan tâm đầy đủ đến các chính sách chăm lo đời sống cho người dân sau khi bị thu hồi đất. Bên cạnh đó, do vai trò trách nhiệm Thủ trưởng các cấp, các ngành và đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác giải quyết tranh chấp, khiếu kiện có những hạn chế nhất định, chưa đáp ứng được yêu cầu; việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai nhất là ở cơ sở còn nhiều thiếu sót, bất cập; các yếu kém về tổ chức bộ máy, năng lực cán bộ, công chức, quan điểm vận dụng pháp luật còn máy móc, thiếu thực tiễn; giải quyết các tranh chấp, khiếu kiện đôi khi không kịp thời, chưa chú trọng đến quyền lợi chính đáng của người dân, gây bức xúc cho nhân dân dẫn đến khiếu kiện. Thủ tục hành chính còn rườm rà, chồng chéo, bất cập, thiếu đồng bộ, vấn đề xung đột thẩm quyền đối với những tranh chấp khiếu kiện về đất đai đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trước 15/10/1993…Ngoài ra do công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật còn nhiều hạn chế. Do vậy, nhận thức và hiểu biết pháp luật của công dân về quan hệ sở hữu đất đai còn sai lệch nên dễ bị kích động, lôi kéo, xúi giục khiếu kiện.

Trước tình hình đó, Ban Thường vụ Tỉnh ủy Đồng Tháp đã ban hành Chỉ thị số 03 CT/TU ngày 08/3/2001 về việc tăng cường giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, đồng thời tổ chức quán triệt và thực hiện một số văn bản chỉ đạo của Trung ương về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo. UBND tỉnh cũng ban hành các Chỉ thị nhằm chấn chỉnh và tăng cường trách nhiệm của Thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà nước trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác làm cơ sở để giải quyết các khiếu nại về đất đai (như khung giá đất, chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư…)

Từ việc tổ chức thực hiện nghiêm các chỉ đạo nói trên, vai trò trách nhiệm của Thủ trưởng các ngành, các cấp và ý thức trách nhiệm của đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo đã được nâng lên, giải quyết kịp thời các khiếu kiện phát sinh trong thời gian luật định, nhất là đối với các vụ khiếu kiện bức xúc, phức tạp, đông người, kéo dài. Các cơ quan, tổ chức ngày càng xác định rõ hơn trách nhiệm của mình thể hiện qua việc xây dựng quy chế, quy ước phối hợp giải quyết tranh chấp, khiếu kiện theo thẩm quyền. Công tác tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật được tăng cường, xác định kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo là tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ. Đến nay công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo cơ bản đã đi vào nề nếp, tỷ lệ giải quyết hàng năm luôn đạt trên 80%, số đơn tồn đọng cũng giảm đến mức thấp nhất, từ đó đã góp phần ổn định tình hình an ninh, chính trị và trật tự an toàn xã hội trên địa bàn tỉnh, góp phần thúc đẩy kinh tế địa phương ngày càng phát triển.

Từ thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại ở Đồng Tháp trong thời gian qua, có thể nêu lên một số kinh nghiệm trong giải quyết khiếu nại đông người như sau:

- Khi có khiếu kiện đông người lên Trung ương thì Chủ tịch UBND các địa phương phải trực tiếp chỉ đạo, nếu vì lý do bất khả kháng thì cần bố trí người có trách nhiệm để trực tiếp đối thoại với công dân, trong các trường hợp cần thiết thì phối hợp với cơ quan có thẩm quyền sở tại có biện pháp hành chính để buộc công dân phải chấp hành và trở về địa phương, chấm dứt tình trạng phó mặc cho các cơ quan Trung ương và trụ sở tiếp công dân. Việc giải quyết khiếu nại phải đảm bảo trình tự, thủ tục, thẩm quyền theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo. Đối với các vụ việc còn tồn đọng, hiện đang khiếu vượt cấp, đông người, Uỷ ban nhân dân các địa phương phải nhanh chóng tổ chức thống kê lại trên cơ sở đó phối hợp với các ngành của tỉnh, với các bộ, ngành chức năng của Trung ương đề ra biện pháp giải quyết tổng thể phù hợp với thực tế tại địa phương mình kể cả các biện pháp cần sự hỗ trợ của Chính phủ thì trình Chính phủ có ý kiến cho phép địa phương thực hiện (như tạo quỹ đất, điều tiết đất của các nông lâm trường, đất đang sử dụng không hiệu quả, đất cấp, cho thuê, cho mượn có nguồn gốc không hợp pháp…v.v). Trong quá trình giải quyết nếu có khó khăn thì phối hợp với các bộ, ngành Trung ương thống nhất biện pháp giải quyết để công dân chấm dứt khiếu kiện.

- Các địa phương phải công khai, nhất quán các quy hoạch, tránh mâu thuẫn giữa các quy hoạch tổng thể, quy hoạch xây dựng, quy hoạch sử dụng. Bên cạnh đó, phải quy định rõ quyền lợi người dân sống trong vùng quy hoạch nhưng chưa thực hiện quy hoạch để người dân yên tâm. Trong thực tế nhiều công dân vừa qua trong diện này khiếu nại vì không được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, lo lắng không được bồi thường, không được tái định cư… Có chính sách ưu đãi hơn đối với những hộ dân bị thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, vận dụng linh hoạt các chính sách về giá, hỗ trợ tái định cư, hỗ trợ tạo công ăn việc làm để các hộ dân an tâm ổn định đời sống. Khuyến khích nhà đầu tư đào tạo nghề, thu hút lao động, ưu tiên cho những người lao động bị thu hồi đất. Đối với các dự án phát triển kinh tế, nên có tổ chức tư vấn cho người dân trong đàm phán với các nhà đầu tư, về giá trị tài sản giao dịch, nên khuyến khích các nhà đầu tư thoả thuận cho người dân góp vốn cổ phần đối với tài sản, đất đai (hoặc thuê) để người dân được trực tiếp tham gia vào dự án. Như vậy, Nhà nước vừa giảm được chi phí đào tạo, chuyển đổi nghề nghiệp cho người dân, vừa giúp người dân sử dụng nguồn vốn của mình có hiệu quả và cộng đồng trách nhiệm với các nhà đầu tư, xoá bỏ phân biệt đối xử và rút ngắn chênh lệch giàu nghèo và ổn định đời sống cho người dân bị thu hồi đất.

- Hàng năm, các địa phương cần ban hành quyết định quy định giá đất tại địa phương sát đúng với giá thị trường để người dân thực hiện đúng nghĩa vụ đóng thuế sử dụng đất. Trước đấy chúng ta thường có chính sách nhẹ thu đối với người dân nên khi định giá đất để thu thuế sử dụng đất không sát đúng, thường thấp hơn giá trị thực tế, do vậy nhà nước không những bị thất thu về thuế, mà người dân bị thu hồi đất lại khiếu nại về việc giá đền bù thấp, không đúng giá thực tế gây khó khăn cho việc giải phóng mặt bằng giao đất cho các dự án.

Có thể thấy, các vụ khiếu kiện đông người xẩy ra trong thực tế của các địa phương thường gặp là các khiếu kiện liên quan đến vấn đề quy hoạch, đền bù, giải toả khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ cho các công trình công cộng, lợi ích quốc gia, an ninh quốc phòng v.v. Tuy nhiên, không phải vụ khiếu kiện đông người nào các cá nhân trong đoàn khiếu kiện cũng đồng nhất về những đòi hỏi phải được giải quyết, hoặc quyền lợi mà họ được thụ hưởng do việc giải quyết của các cơ quan có thẩm quyền đem lại. Bởi khi có phương án thu hồi đất của Nhà nước thì các cá nhân có đất bị thu hồi trong phạm vi dự án không có cùng diện tích, loại đất, hạng đất giống nhau, tài sản trên đất cũng khác nhau, nên quyền lợi của họ khi được bồi thường sẽ khác nhau. Việc liên kết với nhau để khiếu kiện đông người khi việc đền bù của Nhà nước không thoả mãn đòi hỏi của họ là nhằm gây áp lực với các cơ quan chức năng, và chính quyền địa phương để được sớm giải quyết, mối liên kết này chỉ mang tính nhất thời. Trong số này có người đòi hỏi về giá, có người yêu cầu chính sách tái định cư, có người yêu cầu về đo đếm số lượng tài sản trên đất, loại đất .v.v. Do vậy, việc giải quyết các khiếu kiện đông người không nên thực hiện theo hình thức yêu cầu cử người đại diện của đoàn khiếu kiện đông người tiếp xúc và làm việc với các cơ quan có thẩm quyền giải quyết như trước đây nhiều địa phương đã thực hiện. Bởi vì, trên thực tế quyền lợi và sự đòi hỏi giải quyết của các thành viên trong đoàn khiếu kiện là khác nhau, không loại trừ lý do người đại diện lúc nào cũng đặt lợi ích của họ lên trên tất cả trong quá trình thương thuyết giải quyết vụ việc. Nên mặc dù các cơ quan có thẩm quyền giải quyết có thể thương lượng được đối với người đại diện ở một mức độ nào đó nhưng khi tập thể đoàn khiếu kiện không thống nhất thì lại phải thương lượng lại từ đầu. Làm như vậy vừa mất thời gian lại không giải quyết được hết các yêu cầu khiếu nại, vì một số người không trực tiếp đề đạt được yêu cầu của họ, nên càng bức xúc gây mất trật tự, thậm chí quá khích gây rối, làm cho khiếu kiện có thể trở thành “điểm nóng”… Do đó, mọi khiếu kiện đều phải được giải quyết theo các quy định của pháp luật, với cách thức và biện pháp thích hợp. Vấn đề ở đây là việc các cán bộ trực tiếp thụ lý giải quyết phải vận dụng linh hoạt phương pháp giải quyết thích hợp với từng loại đối tượng khiếu kiện và nội dung khiếu kiện. Ngay khi có vụ việc khiếu kiện đông người phát sinh, các cơ quan chức năng, có thẩm quyền nhanh chóng phối hợp với chính quyền địa phương nơi xẩy ra khiếu kiện đông người tiến hành tiếp xúc với từng cá nhân và yêu cầu họ thực hiện đơn khiếu nại của mình theo quy định của pháp luật để thụ lý giải quyết thành vụ việc riêng lẻ. Khi cán bộ thụ lý đã tiếp nhận đơn khiếu nại của từng thành viên trong đoàn kiếu kiện, thì họ sẽ yên tâm chờ được xem xét, giải quyết. Sau khi tiếp xúc, phân tích nội dung yêu cầu trong các khiếu nại của từng thành viên trong đoàn khiếu kiện đông người, cán bộ thụ lý phân loại các khiếu nại có cùng nội dung thành từng nhóm để tiến hành tiếp xúc, xác minh, từng trường hợp cụ thể đối chiếu với các văn bản quy định của Nhà nước để đề xuất giải quyết đúng chính sách, pháp luật nhằm chấm dứt khiếu kiện. Người giải quyết khiếu kiện phải làm tốt công tác tiếp xúc để công tác giải quyết được thuận lợi, đạt hiệu quả cao, hạn chế khiếu kiện tiếp theo. Việc giải quyết của các cơ quan chức năng, của các cấp chính quyền phải đảm bảo tính thống nhất trong việc áp dụng các chủ trương, chính sách, các văn bản pháp luật làm căn cứ giải quyết. Không nên vận dụng để giải quyết một vài trường hợp cá biệt gây bất bình trong đám đông và làm phát sinh những khiếu kiện khác đối với các trường hợp đã giải quyết trước đó.

Ngoài ra, để hạn chế khiếu nại kéo dài, phức tạp, vượt cấp, đông người chúng ta cũng cần phải thực hiện nghiêm túc các yêu cầu sau:

Một là, phải tăng cường công tác tiếp dân, đối thoại với công dân để khi giải quyết đảm bảo chính xác, khách quan có tình, có lý và có tính thuyết phục cao. Đối với những trường hợp đã giải quyết thoả đáng, đúng chính sách, đúng pháp luật, thì các cơ quan chức năng, có thẩm quyền phải phối hợp với các cơ quan, đoàn thể và nhân dân địa phương giải thích, động viên, thuyết phục họ thực hiện và chấm dứt khiếu nại. Đối với những người có vai trò chủ chốt trong các đoàn khiếu kiện đông người nếu cố tình lợi dụng khiếu nại để kích động, lôi kéo khiếu nại trái pháp luật thì phải kiên quyết xử lý theo quy định.

Hai là, phải nắm chắc tình hình tranh chấp, khiếu kiện trong phạm vi quản lý của ngành, địa phương mình để kịp thời giải quyết, nhất là những vụ khiếu kiện đông người; việc giải quyết phải được thực hiện ngay từ cơ sở, hạn chế khiếu nại vượt cấp; không để vụ việc diễn biến phức tạp trở thành khiếu kiện đông người.

Ba là, tăng cường công tác kiểm tra, giám sát để nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo đối với thủ trưởng các cấp, các ngành trong việc chấp hành pháp luật về khiếu nại, tố cáo. Kiên quyết xử lý nghiêm những tổ chức, cá nhân có thẩm quyền thiếu trách nhiệm trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân và những người lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để kích động, lôi kéo gây rối làm ảnh hưởng đến an ninh, trật tự an toàn xã hội.

Bốn là, tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật để nâng cao nhận thức, hiểu biết về pháp luật cho công dân để họ thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo đúng quy định của pháp luật; hạn chế khiếu kiện không đúng cơ quan thẩm quyền giải quyết khiếu kiện đông người, vượt cấp trái với quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo nhằm góp phần giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, tạo động lực thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội ở địa phương.

Phần thứ hai

PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VỀ ĐẤT ĐAI VÀ TRÌNH TỰ, THỦ TỤC GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VỀ ĐẤT ĐAI

I. KHÁI QUÁT VỀ CHỦ TRƯƠNG, CHÍNH SÁCH, PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VỀ ĐẤT ĐAI

1. Chủ trương, chính sách của Đảng về giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai

Khiếu nại, tố cáo là quyền cơ bản của công dân được quy định trong Hiến pháp, là công cụ pháp lý để công dân bảo vệ quyền và lợi ích của mình khi bị xâm phạm, là biểu hiện của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa. Khiếu nại, tố cáo là một kênh thông tin khách quan phản ánh việc thực thi quyền lực của bộ máy nhà nước, phản ánh tình hình thực hiện công vụ của cán bộ, công chức. Do đó, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo không những có vai trò quan trọng trong quản lý nhà nước, mà còn thể hiện mối quan hệ giữa Đảng, Nhà nước và nhân dân. Thông qua giải quyết khiếu nại, tố cáo, Đảng và Nhà nước kiểm tra tính đúng đắn, sự phù hợp của đường lối, chính sách, pháp luật do mình ban hành, từ đó có cơ sở thực tiễn để hoàn thiện sự lãnh đạo của Đảng và hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước. Vì vậy, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân là một vấn đề được Đảng, Nhà nước và nhân dân đặc biệt quan tâm. Để việc khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo đúng pháp luật, góp phần phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức và tạo cơ sở pháp lý đầy đủ, vững chắc hơn trong giải quyết khiếu nại, tố cáo, Nhà nước ta đã ban hành Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998. Luật này đã được sửa đổi, bổ sung vào các năm 2004, 2005. Để phát huy và nâng cao trách nhiệm trong giải quyết khiếu nại, tố cáo của cả hệ thống chính trị, Ban Bí thư Trung ương Đảng đã ban hành Chỉ thị số 09-CT/TW ngày 6-3-2002 về một số vấn đề cấp bách cần thực hiện trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo hiện nay.

Tranh chấp, khiếu kiện đất đai đang là một thách thức đối với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Việc giải quyết dứt điểm, có hiệu quả vấn đề này có ý nghĩa rất quan trọng trong việc duy trì sự ổn định chính trị, trật tự an toàn xã hội trong cả nước và ở từng địa phương. Muốn vậy việc tìm hiểu nhận dạng các nguyên nhân phát sinh (trong đó có những nguyên nhân có tính lịch sử) tranh chấp, khiếu kiện đất đai kéo dài là rất cần thiết trong nỗ lực tìm kiếm, xác lập cơ chế thích hợp để giải quyết dứt điểm, triệt để loại tranh chấp này;

Đổi mới công tác giải quyết tranh chấp đất đai, khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai. Tiếp nhận ý kiến phản hồi từ tổ chức, cá nhân để hoàn thiện và xây dựng hệ thống quản lý đất đai (thể chế, bộ máy tổ chức).

2. Các văn bản, quy định pháp luật hiện hành của Nhà nước về giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai

a) Văn bản do Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành

- Bộ Luật Dân sự ngày 14 tháng 6 năm 2005;

- Luật Khiếu nại, tố cáo ngày 02 tháng 12 năm 1998; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo ngày 15 tháng 06 năm 2004 và Luật sửa đổi một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo ngày 29 tháng 11 năm 2005.

- Luật Tố tụng dân sự ngày 24 tháng 6 năm 2004;

- Luật Đất đai ngày 26 tháng 11 năm 2003;

- Luật Thanh tra ngày 15 tháng 06 năm 2004;

- Luật Nhà ở ngày 09 tháng 12 năm 2005;

- Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính của Ủy ban thường vụ Quốc hội ngày 21 tháng 5 năm 1996;

- Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1998 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội ngày 05 tháng 4 năm 2006;

- Nghị quyết số 755/2008/NQ-UBTVQH ngày 02 tháng 04 năm 2005 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định việc giải quyết đối với một số trường hợp cụ thể về nhà đất trong quá trình thực hiện các chính sách quản lý nhà đất và chính sách cải tạo xã hội chủ nghĩa trước ngày 01 tháng 7 năm 1991;

- Nghị quyết số 30/2004/QH11 ngày 15 tháng 6 năm 2004 của Quốc hội về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước;

b) Văn bản do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành

- Nghị định số 67/1999/NĐ-CP ngày 07 tháng 8 năm 1999 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo;

- Nghị định số 53/2005/NĐ-CP ngày 19 tháng 04 năm 2005 của Chính phủ Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo ngày 02 tháng 12 năm 1998, Luật sửa đổi, bổ sung mội số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo ngày 15 tháng 06 năm 2004;

- Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2006 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo và các Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo;

- Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004 của Chính phủ về việc thi hành Luật Đất đai;

- Nghị định số 182/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai;

- Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03 tháng 12 năm 2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất.

- Nghị định số 12/2002/NĐ-CP ngày 22 tháng 01 năm 2002 của Chính phủ về hoạt động đo đạc và bản đồ;

- Nghị định số 30/2005/NĐ-CP ngày 11 tháng 03 năm 2005 về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động đo đạc và bản đồ;

- Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25 tháng 05 năm 2007 của Chính phủ quy định bổ sung về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai;

- Chỉ thị số 36/2004/CT-TTg ngày 27 tháng 10 năm 2004 của Thủ tướng Chính phủ về việc chấn chỉnh và tăng cường trách nhiệm của Thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà nước trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo.

b) Văn bản do Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành

- Thông tư số 06/2007/TT-BTNMT ngày 02 tháng 7 năm 2007 của Bộ Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định 84/2007/NĐ-CP ngày 25 tháng 5 năm 2007 của Chính phủ về trình tự thu hồi đất và thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất;

- Thông tư số 01/2002/TTLT-TANDTC-VKSNDTC-TCĐC ngày 03 tháng 01 năm 2002 của Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao Tổng cục Địa chính hướng dẫn về thẩm quyền của toà án nhân dân trong việc giải quyết các tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất.

3. Những ưu điểm, nhược điểm, hạn chế của các quy định pháp luật hiện hành về giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai

- Hệ thống pháp luật quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo thiếu đồng bộ. Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật Đất đai có các quy định không thống nhất trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Cho đến nay, vẫn chưa có hướng dẫn cụ thể về mối quan hệ trong giải quyết khiếu nại, tranh chấp giữa cơ quan hành chính và toà án nhân dân, giữa Bộ quản lý chuyên ngành và Thanh tra Chính phủ. Thẩm quyền giải quyết giữa cơ quan hành chính và cơ quan toà án chưa cụ thể, rõ ràng nên nhiều trường hợp người dân phải đi lại nhiều lần giữa Toà án nhân dân và Ủy ban nhân dân nhưng vẫn không được tiếp nhận để giải quyết.

- Công tác giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tổ cáo về đất đai chính là tính chưa đầy đủ, thiếu đồng bộ, còn nhiều điểm có xung đột trong toàn hệ thống pháp luật nước ta. Riêng quy định về trình tự, thủ tục giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai cũng có nhiều điểm khác nhau giữa pháp luật về đất đai và pháp luật về khiếu nại, tố cáo. Về việc thực hiện bồi thường, giải phóng mặt bằng, có sự khác nhau giữa Luật Xây dựng và Luật Đất đai. Về tính hợp luật của các loại hợp đồng, giấy tờ chuyển quyền sử dụng đất trước ngày Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành, có sự khác nhau giữa pháp luật về đất đai và pháp luật về dân sự. Tình trạng pháp luật như vậy đã dẫn đến cách hiểu khác nhau trong áp dụng pháp luật của các cơ quan hành chính cũng như các cơ quan bảo vệ pháp luật.

- Cơ chế chuyển phần lớn việc giải quyết khiếu nại về địa phương có ưu điểm là tăng cường trách nhiệm giải quyết của cấp có thẩm quyền quản lý đất đai nhưng lại có nhược điểm là không đáp ứng được nguyện vọng của người có đơn khiếu nại là muốn được cấp có thẩm quyền ở Trung ương ra quyết định cuối cùng để bảo đảm tính khách quan. Đây cũng chính là nguyên nhân gây nên tình trạng khiếu kiện vượt cấp lên Trung ương ngày càng tăng.

- Cơ chế chuyển toàn bộ vụ việc tranh chấp đất đai có giấy tờ sang toà án nhân dân, khuyến khích chuyển khiếu nại về quyết định hành chính, hành vi hành chính sang khởi kiện lên toà án hành chính có ưu điểm là nâng cao hiệu lực của Nhà nước pháp quyền nhưng lại bất cập ngay với thực tế giải quyết của toà án nhân dân do trình độ chưa cao, thiếu nhân lực và toà án nhân dân chưa thực sự độc lập với cơ quan hành chính cùng cấp.

- Luật Khiếu nại, tố cáo là luật chung và quy định trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại các quyết định hành chính và hành vi hành chính cho tất cả các lĩnh vực thuộc quản lý hành chính. Tuy nhiên, theo Luật Đất đai năm 2003, các khiếu nại về quyết định hành chính và hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai được giải quyết theo một cơ chế riêng, không theo trình tự được quy định trong Luật Khiếu nại, tố cáo. Điều này có vẻ như nghịch lý, song đây là một thực tế bất cập hiện nay.

Luật Đất đai năm 2003 ra đời vào thời điểm Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 chưa được sửa đổi, bổ sung. Ngay từ khi mới ra đời, dù có một số quy định về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai mâu thuẫn với quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo nhưng vẫn còn có thể “chấp nhận được”. Tuy nhiên, sau khi sửa đổi Luật Khiếu nại, tố cáo (vào các năm 2004 và 2005), nhiều quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại về đất đai trong Luật Đất đai đã trở thành lạc hậu, đòi hỏi phải được sửa đổi, bổ sung. Nội dung đầu tiên cần phải sửa đổi là quy định liên quan đến “quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng”. Điều 2 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo ngày 29/11/2005 đã bãi bỏ Khoản 15 Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo về việc giải thích rằng: Quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng là quyết định có hiệu lực thi hành và người khiếu nại không được quyền khiếu nại tiếp. Ở lần sửa đổi này, cụm từ “quyết định này là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng” tại đoạn 2 Điều 54 của Luật Khiếu nại, tố cáo cũng được thay bằng cụm từ “quyết định này là quyết định có hiệu lực thi hành”. Như vậy, trong giải quyết khiếu nại hiện nay không còn tồn tại khái niệm “giải quyết khiếu nại cuối cùng”.

Ngoài ra, theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành thì khi không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại dù là quyết định giải quyết lần nào, người khởi kiện đều được quyền khởi kiện ra Tòa. Đây là quy định mới, rộng mở hơn để người dân có thể yêu cầu cơ quan tư pháp đứng ra bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Trong khi đó, Điểm a Khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai lại quy định: “Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại TAND hoặc tiếp tục khiếu nại đến chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Trong trường hợp khiếu nại đến Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì quyết định của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng”. Quy định này làm hạn chế quyền khởi kiện của người khiếu nại.

Một sự khác biệt lớn giữa hai luật này là sự khác nhau giữa các quy định về thời hiệu. Theo Điều 31 Luật Khiếu nại, tố cáo, thời hiệu khiếu nại là 90 ngày kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính. Trong trường hợp vì ốm đau, thiên tai, địch họa, đi công tác, học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác mà người khiếu nại không thực hiện được quyền khiếu nại theo đúng thời hiệu, thì thời gian có trở ngại đó không tính vào thời hiệu khiếu nại. Tuy nhiên, Điểm b Khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai lại quy định thời hiệu khiếu nại quyết định hành chính về quản lý đất đai là 30 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính đó.

Trên đây là những mâu thuẫn lớn nhất cần sớm được khắc phục giữa Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật Đất đai hiện nay. Để thống nhất các quy định về giải quyết khiếu nại trên từng lĩnh vực, nên chăng, Luật Đất đai cũng như các văn bản pháp luật khác khi ban hành chỉ cần quy định rằng việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại được thực hiện theo Luật Khiếu nại, tố cáo.

- Một số quy định của pháp luật đất đai về tranh chấp mà trong thực tế rất khó áp dụng, ảnh hưởng đến hiệu quả trong giải quyết tranh chấp đất đai trong tình hình hiện nay, và giảm tính pháp chế trong thực thi pháp luật.

+ Luật Đất đai năm 2003 quy định hòa giải tranh chấp đất đai là trình tự thủ tục bắt buộc, quan trọng trong quá trình giải quyết các vụ việc tranh chấp về quyền sử dụng (QSDĐ) (Luật Đất đai năm 1993 chỉ khuyến khích hòa giải tranh chấp đất đai). Trong những năm qua, UBND cấp xã với trách nhiệm theo qui định đã chủ trì, phối hợp với Mặt trận Tổ quốc và các thành viên, các tổ chức xã hội khác đã thực hiện hòa giải thành công nhiều vụ việc tranh chấp đất đai, chấm dứt vụ việc từ cơ sở. Tuy nhiên, qui định của pháp luật về đất đai chưa chặt chẽ, nên phần nào giảm đi tính hiệu quả của công tác này. Cụ thể: Luật Đất đai năm 2003 không qui định biên bản hòa giải tranh chấp đất đai được các bên tranh chấp thống nhất có hiệu lực pháp luật hay không? Thực tế diễn ra cho thấy, nhiều vụ việc tranh chấp đất đai sau khi đã được chính quyền cơ sở sử dụng nhiều phương pháp và thời gian hòa giải thành công, nhưng sau đó một trong các bên tranh chấp lại gửi đơn yêu cầu giải quyết và các cấp chính quyền phải tiếp tục hòa giải, giải quyết lại vụ việc (pháp luật không qui định thời hiệu đề nghị giải quyết tranh chấp đất đai), ảnh hưởng đến quản lý Nhà nước nói chung.

+ Tranh chấp đất đai về bản chất là một dạng tranh chấp dân sự và nguyên tắc tôn trọng sự thỏa thuận tự nguyện (không trái pháp luật) phải được đặt lên hàng đầu. Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 2003 không qui định tính hiệu lực pháp luật của các vụ việc tranh chấp đã được hòa giải thành là không phù hợp với nguyên tắc nêu trên cả về tính khoa học và pháp lý. Trong khi đó, quyết định giải quyết tranh chấp đất đai cuối cùng là quyết định hành chính và có hiệu lực pháp luật (tính tự nguyện thỏa thuận có giá trị thấp hơn tính hành chính trong quan hệ dân sự). Vì vậy, Luật Đất đai năm 2003 phải qui định: Biên bản hòa giải thành các vụ việc tranh chấp đất đai có hiệu lực pháp luật và các cơ quan có thẩm quyền không thụ lý các đơn thư đề nghị giải quyết tranh chấp đất đai đã được hòa giải thành công.

+ Điều 161 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai đã qui định 6 căn cứ giải quyết tranh chấp đất đai trong trường hợp các bên tranh chấp không có giấy tờ về QSDĐ: Chứng cứ về nguồn gốc và quá trình sử dụng đất do các bên tranh chấp đưa ra; ý kiến của Hội đồng tư vấn giải quyết tranh chấp đất đai do UBND xã, phường, thị trấn thành lập; thực tế diện tích đất mà các bên tranh chấp và bình quân diện tích đất cho một nhân khẩu tại địa phương; sự phù hợp với hiện trạng sử dụng đất đang có tranh chấp với quy hoạch sử dụng đất chi tiết đã được xét duyệt; chính sách ưu đãi người có công của Nhà nước; qui định của pháp luật về giao đất, cho thuê đất.

+ Tranh chấp QSDĐ là một dạng tranh chấp đặc thù, liên quan đến các chính sách, pháp luật theo từng giai đoạn khác nhau và tính chất, đặc điểm của từng vụ việc, quan hệ tranh chấp đất đai tại các vùng, miền khác nhau. Do đó, việc giải quyết tranh chấp về QSDĐ còn phải phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội và luôn bảo đảm tính khả thi trong thực tế. Qua thực tiễn giải quyết các vụ việc tranh chấp về QSDĐ cho thấy: Hầu như các căn cứ giải quyết thứ 3, 4, 5 qui định tại Điều 161 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP không được áp dụng trong quá trình giải quyết, vì nó không chứa đựng tính pháp lý rõ ràng và không đủ tính định lượng để phục vụ cho việc xem xét, đánh giá khách quan, chính xác khi giải quyết các tranh chấp về QSDĐ.

Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, luôn luôn gắn liền với chủ thể quản lý, sử dụng nhất định và cần phải tôn trọng quá trình quản lý, sử dụng. Trên tinh thần đó, theo chúng tôi việc giải quyết các vụ việc tranh chấp về quyền sử dụng đối với trường hợp không có giấy tờ về QSDĐ cần qui định nguyên tắc chung: Bảo đảm tôn trọng hiện trạng, quá trình sử dụng đất ổn định.

Pháp luật về đất đai không nên và không thể qui định các căn cứ để giải quyết, vì các căn cứ đã nêu không bảo đảm để giải quyết đúng, đầy đủ một vụ việc tranh chấp QSDĐ. Hơn thế nữa, hạn chế sự chủ động, tư duy của các cơ quan có trách nhiệm thẩm tra, xác minh khi buộc phải tuân thủ theo tiêu chí cứng nhắc đã định sẵn.

+ Khoản 1 Điều 136 Luật Đất đai qui định: Tranh chấp về QSDĐ mà đương sự có Giấy chứng nhận QSDĐ hoặc có một trong các loại giấy tờ qui định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật này và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất. Tuy nhiên, nhiều vụ việc tranh chấp QSDĐ nhưng các cơ quan Tòa án khi tiếp nhận vụ việc thuộc thẩm quyền đã hướng dẫn cho công dân khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc cấp Giấy chứng nhận QSDĐ hoặc trong việc ban hành các giấy tờ qui định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật Đất đai năm 2003 (vụ việc tranh chấp dân sự chuyển sang khiếu nại hành chính).

Trong khi đó, các cơ quan hành chính khi tiếp nhận cho rằng: Vụ việc về bản chất là tranh chấp và thuộc thẩm quyền giải quyết của TAND. Như vậy, qui định của pháp luật về thẩm quyền giải quyết tưởng rằng đã rõ ràng, nhưng trong thực tế áp dụng lại nảy sinh nhiều bất cập, còn nhiều cách hiểu và áp dụng khác nhau của các cơ quan có thẩm quyền khi tiếp nhận xử lý đơn thư. Từ đó công dân, tổ chức phải đi lại nhiều lần và ít nhiều gây bức xúc, giảm niềm tin của nhân dân và cơ quan Nhà nước.

Do đó, thẩm quyền giải quyết các vụ việc tranh chấp đất đai cần phải qui định một cách rõ ràng hơn, để khi các cơ quan có thẩm quyền giải quyết áp dụng không có “cơ sở, căn cứ” để đùn đẩy trách nhiệm cho nhau, tạo hiệu ứng không tốt trong việc vận hành bộ máy Nhà nước.

Nói chung, giải quyết tốt, có kết quả một vụ việc tranh chấp QSDĐ là sự hội tụ đầy đủ nhiều yếu tố chủ quan và khách quan. Trong nhiều yếu tố đó, chính sách, pháp luật qui định về giải quyết tranh chấp đất đai nằm trong hệ thống thượng tầng là rất quan trọng, cần phải được sửa đổi kịp thời, đầy đủ. Như thế, mới góp phần giải quyết tốt một trong những quan hệ đất đai đang dược xem là nhạy cảm trong thời điểm hiện nay.

4. Đề xuất, kiến nghị hoàn thiện hệ thống pháp luật về giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai

Trước thực trạng và nguyên nhân trên đây, để lập lại trật tự, kỷ cương trong việc khiếu nại, tố cáo và nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp, khiếu nại trên lĩnh vực đất đai cần thực hiện tốt các giải pháp sau:

a) Quán triệt những nguyên tắc chung

Khi giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai phải quán triệt các nguyên tắc sau:

- Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nứơc thống nhất quản lý; Nhà nước chỉ giao quyền sử dụng cho công dân; Nhà nước có quyền thu hồi đất và người sử dụng đất được đền bù theo quy định của pháp luật.

- Trong quá trình Cách mạng, theo tình hình cụ thể mà Đảng và Nhà nước có các chủ trương, chính sách đất đai phù hợp. Vì vậy giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo phải căn cứ vào thời điểm phát sinh của vụ việc và chính sách tương ứng của thời kỳ đó.

- Giải quyết các khiếu nại, tranh chấp đất đai trên cơ sở tôn trọng quá trình sử dụng ổn định của các chủ sử dụng đất, không giũ rối, kiên quyết bảo vệ thành quả Cách mạng và lợi ích của người sử dụng đất, đồng thời phải tôn trọng quy hoạch sử dụng đất của chính quyền địa phương.

- Khi giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai nếu phát sinh những vấn đề về kinh tế, lợi ích vật chất … cần phải đảm bảo lợi ích Nhà nước và quan tâm thích đáng lợi ích của người sử dụng đất .

b) Hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai

Cơ chế giải quyết khiếu nại có liên quan đến đất đai hiện nay, theo Luật Đất đai quy định trường hợp quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là quyết định cuối cùng thì chấm dứt khiếu nại và Luật Khiếu nại, tố cáo quy định chỉ xem xét quyết định cuối cùng của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật. Do quy định không rõ ràng, nên để phát hiện được quyết định cuối cùng có dấu hiệu vi phạm pháp luật và để được xem xét quyết định đó theo quy định của pháp luật là một việc không dễ dàng. Vừa qua không ít trường hợp quyết định cuối cùng sai không được phát hiện và xử lý kịp thời, có trường hợp nhờ dân lên Trung ương "kêu oan" mới phát hiện được quyết định cuối cùng sai. Luật quy định quyết định cuối cùng có hiệu lực thi hành, có trường hợp khi phát hiện quyết định cuối cùng sai, thì việc đã rồi, như nhà bị đập, đất đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và đã bán, thậm chí có người đã vào tù. Luật Khiếu nại, tố cáo quy định Bộ trưởng Bộ Tài nguyên – Môi trường là người có thẩm quyền xem xét, giải quyết các khiếu nại liên quan đến lĩnh vực đất đai mà Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Giám đốc Sở hoặc cấp tương đương thuộc UBND cấp tỉnh đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại. Do đó, người khiếu nại lên Bộ Tài nguyên – Môi trường để tiếp khiếu. Theo thống kê từ năm 1999 đến năm 2004, Bộ Tài nguyên – Môi trường nhận 21.632 đơn, số đơn thuộc thẩm quyền xem xét là 4.279 đơn. Bộ phải mất nhiều thời gian xử lý, không đủ sức đáp ứng yêu cầu, làm phức tạp tình hình. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình hình, gọi là "khiếu kiện vượt cấp" lên Trung ương. Vì thế giải quyết khiếu nại hành chính không có điểm dừng.

Việc mở rộng thẩm quyền để Toà án xét xử khiếu nại hành chính là đúng. Luật Đất đai năm 2003 tại Điều 138 quy định: Trường hợp Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện giải quyết lần đầu, người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện ra Toà án hoặc tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh; trường hợp Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý có quyền khởi kiện ra Toà án. Nhưng người khiếu nại chọn con đường tiếp khiếu đến cơ quan hành chính cấp trên hơn việc khởi kiện ra Toà án, vì ra Toà phải chịu án phí, đủ thủ tục và qua các cấp của Toà xét xử nếu có kháng án. Do đó, hầu hết người khiếu nại quyết định hành chính tiếp khiếu lên cơ quan hành chính có thẩm quyền của cấp trên, hết cấp tỉnh lên cấp Trung ương.

Tình hình trên đang đặt ra sự cần thiết phải đổi mới cơ chế giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai. Phải thể chế hoá đúng đường lối giải quyết các tranh chấp, khiếu nại, tố cáo có liên quan đến đất đai mà Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần thứ 7 khoá IX đã nêu: "Việc giải quyết tranh chấp, trước hết cần tiến hành hoà giải, nếu hoà giải không thành thì đưa ra Toà án giải quyết. Nhà nước quy định thời hiệu và thời hạn giải quyết các khiếu nại không để kéo dài, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương là cấp giải quyết cuối cùng các khiếu nại về đất đai trong phạm vi thẩm quyền của các cấp ở địa phương; trường hợp các đương sự không nhất trí với quyết định của Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thì đưa ra Toà án giải quyết. Giải quyết tố cáo về đất đai thì theo pháp luật tố cáo".

Với cơ chế giải quyết trên sẽ đảm bảo giải quyết được khách quan, người giải quyết độc lập với người ra quyết định hành chính, tránh được tình trạng "vừa đá bóng vừa thổi còi", nó càng mở rộng dân chủ hơn trong việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân trước pháp luật, người khiếu nại chịu trách nhiệm trước pháp luật khi thực thi quyền khiếu nại, đồng thời buộc cơ quan hành chính và cá nhân có thẩm quyền phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyết định của chính mình mà phải nâng cao chất lượng khi ban hành các quyết định hành chính.

Việc nghiên cứu thiết lập một cơ chế nào để giải quyết bước tiếp theo trước khi chuyển sang Toà án cũng cần tham khảo thêm kinh nghiệm nước ngoài, xem nên tổ chức thế nào để vừa có hiệu lực, hiệu quả, vừa phù hợp với đặc điểm của nước ta.

Kinh nghiệm cho thấy, việc giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai thời gian qua hiệu quả nhất là hoà giải, không chỉ chú trọng hoà giải khi phát sinh tranh chấp, mà khi giải quyết khiếu nại tiếp tục hoà giải cũng đạt nhiều kết quả, và cả trong trường hợp Toà án xét xử có nơi hoà giải thành cũng đạt tỷ lệ cao; hoà giải thành càng nhiều càng tốt vì giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai ngoài việc đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, đảm bảo sự ổn định, còn phải tăng cường sự đoàn kết giữa Nhà nước với dân, trong nội bộ nông dân, giữa dân với dân và trong thân tộc

Do đó, khi phát sinh khiếu nại quyết định hành chính của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cần có bước hoà giải tiếp theo, nhưng ở một trình độ tổ chức cao hơn. Hiện nay, trước mắt có thể dựa vào tổ chức ở địa phương đang có chức năng, nhiệm vụ phù hợp với việc hoà giải giữa người khiếu nại và người ban hành quyết định là Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, thực hiện chức năng giám sát việc giải quyết tranh chấp, khiếu nại của Uỷ ban nhân dân, nếu Thường trực Hội đồng nhân dân chủ trì, có sự tham gia của Mặt trận Tổ quốc và đoàn thể, ban ngành hữu quan thì hiệu quả hoà giải sẽ rất tốt. Việc tiếp dân khiếu nại quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện cũng nên giao cho Thường trực Hội đồng nhân dân chủ trì, để thực hiện việc hoà giải; trường hợp Uỷ ban nhân dân giải quyết sai thì yêu cầu xem xét lại; trường hợp giải quyết đúng thì có trách nhiệm giải thích và yêu cầu người khiếu nại thi hành quyết định, qua đó mà đưa rất ít vụ việc sang Toà án giải quyết. Mọi việc đều được giải quyết có hiệu quả ngay tại cơ sở và địa phương là phương án tối ưu trong tình hình hiện nay, có thể ta làm thử một số loại hình tổ chức hoà giải ở một số địa phương để rút kinh nghiệm, hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính đạt hiệu quả cao.

Đi đôi với đổi mới cơ chế giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai, cần tiếp tục hoàn thiện chính sách, pháp luật đất đai được đầy đủ, hệ thống và đồng bộ; rà soát những quy định chưa phù hợp hoặc những vấn đề mới phát sinh, để kịp thời sửa đổi, bổ sung, tháo gỡ các vướng mắc, chú ý các quy định và ngôn ngữ của luật, văn bản dưới luật phải được thể hiện hoặc giải thích đầy đủ, rõ ràng, minh bạch, nhất là đối với các vấn đề có liên quan đến tranh chấp, khiếu nại; hướng dẫn để thống nhất nội dung giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai; và có tư vấn về pháp luật nhằm tạo cơ hội để mọi người tiếp cận với pháp luật đất đai hiểu biết, đồng thuận giữa người ra quyết định, người khiếu nại và người giải quyết khiếu nại.

Việc đổi mới cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính có liên quan lĩnh vực đất đai, không những nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính, phù hợp với xu hướng cải cách hành chính, cải cách tư pháp trong nước, mà còn phù hợp với thông lệ quốc tế, trong tiến trình hội nhập của nước ta hiện nay.

Ngoài ra, có thể thấy cần thực hiện 4 giải pháp đổi mới sau đây để giải quyết tốt vấn đề tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai:

Giải pháp thứ nhất: Cần có hướng dẫn cụ thể, chi tiết về áp dụng pháp luật trong việc giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai để tránh đi tất cả mọi kẽ hở, xung đột, thiếu đồng bộ trong mọi pháp luật hiện nay có liên quan đến đất đai và giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai.

Giải pháp thứ hai: Cần thiết phải thành lập hệ thống cơ quan tài phán hành chính về đất đai, cơ quan tài phán ở Trung ương trực thuộc Chính phủ, bộ máy tổ chức theo ngành dọc, lực lượng cán bộ có tài và có tâm. Cơ quan tài phán hành chính có trách nhiệm đưa ra quyết định cuối cùng sau khi các cơ quan có thẩm quyền ở địa phương đã ban hành quyết định giải quyết lần đầu nhưng người có đơn không đồng ý với quyết định đó.

Giải pháp thứ ba: Kiện toàn hơn nữa bộ máy hành chính ở cấp huyện và cấp xã sao cho cán bộ quản lý hiểu được mình chỉ là công bộc của dân, cơ quan hành chính có trách nhiệm trước hết là phục vụ nhu cầu của người dân. Bộ máy hành chính ở địa phương phải hiểu rất rõ pháp luật về đất đai của từng thời kỳ, áp dụng đúng pháp luật hiện hành. Cơ quan hành chính cấp trên thực hiện tốt việc kiểm tra, thanh tra về đất đai để xử lý triệt để những trường hợp gây tham nhũng, lãng phí trong quản lý.

Giải pháp thứ tư: Áp dụng nghiêm pháp luật về đất đai, đặc biệt là các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư nhằm ngăn chặn những phát sinh mới về tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai theo hướng giảm đầu vào và kiên quyết giải quyết hết các trường hợp tồn đọng.

II. TRÌNH TỰ, THỦ TỤC KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VÀ TRÌNH TỰ, THỦ TỤC GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VỀ ĐẤT ĐAI

1. Trình tự, thủ tục khiếu nại, tố cáo về đất đai

Theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo hiện hành, một vụ việc khiếu nại có thể được giải quyết hai lần ở cơ quan hành chính và người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ việc ra toà án bất kể lần một hoặc lần hai khi không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại của người có thẩm quyền của cơ quan hành chính.

Tuy nhiên, điểm a Khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai lại quy định: quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng và người khiếu nại không có quyền khởi kiện ra toà. Đồng thời điểm b khoản 2 Luật Đất đai, khoản 3 Điều 64 Nghị định số 84/2007/NĐ-CP cũng quy định: Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân. Có thể thấy rằng trong trường hợp này, người khiếu nại chỉ có một lựa chọn là khởi kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ra toà án nhưng nếu theo quy định tại khoản 3 Điều 25 của Luật Khiếu nại, tố cáo thì người khiếu nại có quyền lựa chọn hoặc khởi kiện ra toà, hoặc khiếu nại tiếp lên Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường, đồng thời trong trường hợp không đồng ý với quyết định của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường, người khiếu nại vẫn có quyền khởi kiện tiếp ra Toà án.

Bên cạnh đó, khoản 2 Điều 2 và khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định: Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện để tòa án giải quyết khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai trong trường hợp giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; gia hạn thời hạn sử dụng đất trong hai trường hợp: thứ nhất, người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện và không tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh; thứ hai, người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Như vậy, quy định của Luật Đất đai và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đều quy định theo hướng: trong giải quyết khiếu nại về quản lý đất đai, người khiếu nại chỉ có quyền khởi kiện ra tòa án trong trường hợp đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà không đồng ý với quyết định đó và không tiếp tục khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên. Vấn đề khởi kiện ra tòa trong trường hợp đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 không được đặt ra.

Như vậy, Luật Khiếu nại, tố cáo tạo ra những cơ chế cho người dân thực hiện quyền khiếu nại để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình trước các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan công quyền. Tuy nhiên những quy định như trên của Luật Đất đai và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính lại hạn chế quyền này của người khiếu nại.

2. Quy định pháp luật về giải quyết tranh chấp, khiếu nại liên quan đến đất đai.

a) Tranh chấp và giải quyết tranh chấp liên quan đến đất đai

* Tranh chấp về đất đai

Theo quy định tại khoản 26 Điều 1 Luật Đất đai năm 2003 thì tranh chấp về đất đai là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ.

* Thẩm quyền giải quyết tranh chấp về đất đai

Quá trình sử dụng đất của các tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao quyền quản lý và sử dụng không tránh khỏi những tranh chấp. Vì vậy, Nhà nước đã có những cơ chế để giải quyết khi tranh chấp phát sinh mà các tổ chức, cá nhân không tự giải quyết được. Theo quy định của Điều 136 Luật Đất đai năm 2003 và Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Đất đai, thì việc giải quyết tranh chấp về đất đai được thực hiện theo hai cách: giải quyết tại Tòa án và giải quyết tại các cơ quan hành chính nhà nước. Cụ thể là:

- Tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án

Tranh chấp về quyền sử dụng đất mà các đương sự có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có một trong các giấy tờ sau: những giấy tờ về quyền sử dụng đất đai trước ngày 15 tháng 10 năm 1993 (tức là trước khi Luật Đất đai năm 1993 có hiệu lực thi hành) do cơ quan có thẩm quyền cấp trong quá trình thực hiện chính sách đất đai của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, Chính phủ lâm thời cộng hòa miền nam Việt Nam và nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tạm thời được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp hoặc có tên trong sổ đăng ký ruộng đất, sổ địa chính; giấy tờ hợp pháp thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất hoặc tài sản gắn liền với đất; giấy tờ giao nhà tình nghĩa gắn liền với đất; giấy tờ chuyển nhượng quyền sử dụng đất, mua, bán nhà ở gắn liền với đất trước ngày 15 tháng 10 năm 1993, nay được Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn xác nhận là đã sử dụng đất trước ngày 15 tháng 10 năm 1993; giấy tờ thanh lý, hóa giá nhà ở gắn liền với đất theo quy định của pháp luật; giấy tờ do cơ quan có thẩm quyền thuộc chế độ cũ cấp cho người sử dụng đất. Hộ gia đình và cá nhân đang sử dụng đất có một trong các giấy tờ nói trên mà trên giấy tờ có ghi tên người khác, kèm theo giấy tờ về việc chuyển quyền sử dụng đất có chữ ký của các bên có liên quan, nhưng đến trước ngày Luật Đất đai năm 1993 có hiệu lực thi hành chưa thực hiện thủ tục chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật, nay được Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn xác nhận là đất không có tranh chấp. Hộ gia đình, cá nhân được sử dụng đất theo bản án hoặc quyết định của Tòa án nhân dân, quyết định thi hành án của cơ quan thi hành án, quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã được thi hành (khoản 1, khoản 2 và khoản 5 Điều 50 Luật Đất đai) và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do Tòa án nhân dân giải quyết.

- Tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính

Tranh chấp về thẩm quyền sử dụng mà đương sự không có giấy tờ chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc không có một trong các giấy tờ quy định như nói ở trên thì được giải quyết như sau: trường hợp Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết lần đầu mà một bên hoặc các bên đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết. Khi Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết thì quyết định này là quyết định giải quyết cuối cùng. Trường hợp Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết lần đầu mà một bên hoặc các bên đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường. Quyết định giải quyết khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường là quyết định giải quyết cuối cùng.

* Giải quyết tranh chấp đất đai

- Thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai tại Tòa án

+ Điều kiện khởi kiện vụ án tranh chấp đất đai tại Tòa án

Những tranh chấp đất đai thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án. Theo quy định của Điều 136 Luật Đất đai và Điều 160 của Nghị định số 181/2004/NĐ-CP thì trước khi những tranh chấp đất đai được giải quyết tại Tòa án, các bên phải tiến hành việc giải quyết tranh chấp thông qua hòa giải, nếu hòa giải không thành thì tranh chấp đất đai sẽ do Tòa án giải quyết với hai điều kiện sau:

Thứ nhất là: đương sự có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Theo quy định của Điều 4, Luật Đất đai thì giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là giấy chứng nhận do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp cho người sử dụng đất để bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất.

Thứ hai là: đương sự tuy không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nhưng có một trong các giấy tờ quy định tại khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật Đất đai như đã nói ở phần trên.

+ Trình tự, thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai

Việc giải quyết tranh chấp đất đai tại Toà án được thực hiện theo quy định của Bộ Luật Tố tụng dân sự, cụ thể là khi có tranh chấp đất đai phát sinh thì cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền tự mình hoặc thông qua người đại diện hợp pháp để khởi kiện vụ án tranh chấp về đất đai tại Toà án có thẩm quyền. Điểm c khoản 1 Điều 35 của Bộ luật Tố tụng dân sự quy định đất đai là một loại bất động sản nên Toà án có thẩm quyền giải quyết tranh chấp bất động sản là Toà án nơi có bất động sản. Khi làm đơn khởi kiện, người khởi kiện phải chấp hành quy định tại Điều 164 của Bộ luật Tố tụng dân sự. Người khởi kiện vụ án gửi đơn khởi kiện và tài liệu, chứng cứ kèm theo đến Toà án có thẩm quyền bằng một trong các phương thức sau: nộp trực tiếp tại Toà án; gửi đến Toà án qua đường bưu điện. Ngày khởi kiện được tính từ ngày đương sự nộp đơn tại Toà án hoặc ngày có dấu của Bưu điện nơi gửi. Trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày nhận được giấy báo của Toà án về việc nộp tiền tạm ứng án phí, người khởi kiện phải nộp tiền tạm ứng án phí và Toà án sẽ thụ lý vụ án khi người khởi kiện nộp cho Toà án biên lai nộp tiền tạm ứng án phí.

Trường hợp đơn khởi kiện không đủ các nội dung trên thì Toà án sẽ thông báo cho người khởi kiện biết và người khởi kiện phải sửa đổi, bổ sung trong thời hạn do Toà án quy định. Nếu không sửa đổi, bổ sung theo yêu cầu của Toà án thì Toà án sẽ trả lại đơn khởi kiện. Trong thời hạn ba ngày làm việc kể từ ngày nhận đơn khởi kiện và tài liệu, chứng cứ kèm theo do Toà án trả lại, người khởi kiện có quyền khiếu nại với Chánh án Toà án đã trả lại đơn khởi kiện. Người khởi kiện phải gửi kèm theo đơn khởi kiện tài liệu, chứng cứ để chứng minh cho những yêu cầu của mình là có căn cứ và hợp pháp.

Trường hợp đủ điều kiện thì thụ lý để giải quyết. Kể từ ngày thụ lý vụ án có một khoảng thời gian chuẩn bị xét xử là 4 tháng, trong thời gian này, Toà án nhân dân tiến hành hoà giải để các đương sự tiến hành thoả thuận với nhau về việc giải quyết vụ án. Đây là giai đoạn bắt buộc trong quá trình giải quyết vụ án dân sự và việc hoà giải này cũng khác với việc hoà giải trước khi khởi kiện. Hoà giải trong giai đoạn này do Toà án nhân dân chủ trì và tiến hành.

Việc hoà giải được tiến hành theo các nguyên tắc sau đây: tôn trọng sự thoả thuận tự nguyện của các đương sự, không được dùng vũ lực hoặc đe doạ dung vũ lực bắt buộc các đương sự phải thoả thuận không theo ý chí của mình; nội dung thoả thuận giữa các đương sự không trái với pháp luật và đạo đức xã hội. Nếu các đương sự thoả thuận được với nhau thì Toà án lập biên bản hoà giải thành và hết thời gian bảy ngày kể từ ngày lập biên bản hoà giải thành mà không có đương sự nào thay đổi ý kiến về sự thoả thuận đó thì Thẩm phán chủ trì phiên hoà giải hoặc một thẩm phán được Chánh án phân công ra quyết định công nhận sự thoả thuận của các đương sự. Nếu hoà giải không thành thì Toà án quyết định đưa vụ án ra xét xử. Ngay trong quá trình xét xử, các đương sự vẫn có thể thoả thuận với nhau về việc giải quyết vụ án. Trong trường hợp này, Toà án quyết định công nhận sự thoả thuận của các đương sự có hiệu lực pháp luật. Nếu không đồng ý với bản án thì trong thời hạn 15 ngày, các bên đương sự có thể kháng cáo theo trình tự phúc thẩm. Việc giám đốc thẩm, tái thẩm đối với các bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Toà án về tranh chấp đất đai cũng được thực hiện theo quy định của pháp luật về Tố tụng dân sự.

Giải quyết tranh chấp đất đai tại các cơ quan hành chính nhà nước

Theo quy định, các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền giải quyết đối với tranh chấp mà đương sự không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và cũng không có một trong các loại giấy tờ sau đây:

Những giấy tờ về quyền sử dụng đất trước ngày 15 tháng 10 năm 1993 do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp trong quá trình thực hiện chính sách nhà đất của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, Chính phủ lâm thời Cộng hoà miền nam Việt Nam và Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam;

Có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tạm thời được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp hoặc có tên trong sổ đăng ký ruộng đất, sổ địa chính; giấy tờ hợp pháp về thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất hoặc tài sản gắn liền với đất, giấy tờ giao nhà tình nghĩa gắn liền với đất;

Giấy tờ chuyển nhượng quyền sử dụng đất, mua, bán nhà ở gắn liền với đất trước ngày 15/10/1993; giấy tờ thanh lý, hoá giá nhà ở gắn liền với đất theo quy định của pháp luật;

Giấy tờ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuộc chế độ cũ cấp cho người sử dụng đất;

Bản án hoặc Quyết định của Toà án, Quyết định thi hành án của cơ quan thi hành án, quyết định giải quyết tranh chấp của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về quyền sử dụng đất.

Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết đối với tranh chấp đất đai giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau. Trường hợp Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết khiếu nại lần đầu mà một bên hoặc các bên đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh thì có quyền gửi đơn xin giải quyết tranh chấp đất đai đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Quyết định giải quyết của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là quyết định giải quyết tranh chấp cuối cùng.

Đối với tranh chấp giữa tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài, cá nhân nước ngoài với nhau hoặc giữa tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư sẽ do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương giải quyết. Trường hợp Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương giải quyết lần đầu mà một trong các bên đương sự không đồng ý thì có quyền đến Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường yêu cầu giải quyết. Quyết định giải quyết cảu Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường là quyết định giải quyết tranh chấp cuối cùng.

Như vậy, có thể tóm tắt việc giải quyết tranh chấp đất đai như sau: khi có tranh chấp đất đai phát sinh, trước hết các bên tiến hành hoà giải (tự hoà giải hoặc thông qua hoà giải ở cơ sở, hoà giải ở Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn). Nếu hoà giải không thành và đương sự có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc một trong các giấy tờ quy định tại khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật Đất đai thì Toà án nhân dân có thẩm quyền giải quyết theo thủ tục tố tụng dân sư. Trường hợp đương sự không có các loại giấy tờ nói trên thì thẩm quyền giải quyết thuộc về Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh. Quyết định giải quyết của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh hoặc của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường là quyết định giải quyết cuối cùng.

Đối với việc giải quyết tranh chấp liên quan đến địa giới hành chính thì giải quyết theo quy định tại Điều 137 Luật Đất đai. Theo đó, tranh chấp đất đai liên quan đến địa giới hành chính giữa các đơn vị hành chính do Uỷ ban nhân dân của đơn vị hành chính đó cùng phối hợp giải quyết. Trong trường hợp không đạt được sự nhất trí hoặc việc giải quyết làm thay đổi địa giới hành chính thì thẩm quyền giải quyết được quy định như sau:

- Tranh chấp liên quan đến địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh có trách nhiệm cung cấp các tài liệu cần thiết và phối hợp với cơ quan nhà nước có thẩm quyền để giải quyết tranh chấp đất đai liên quan đến địa giới hành chính.

- Bộ Tài nguyên và Môi trường, cơ quan quản lý đất đai của tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh có trách nhiệm cung cấp các tài liệu cần thiết và phối hợp với cơ quan nhà nước có thẩm quyền để giải quyết tranh chấp đất đai liên quan đến địa giới hành chính.

b) Khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai

* Khiếu nại về đất đai

Theo quy định tại khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo thì công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại đến cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai khi có căn cứ cho rằng các quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm phạm trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình.

Các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại (Điều 162 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai):

- Quyết định hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại bao gồm:

+ Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất;

+ Quyết định bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư;

+ Quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất;

- Hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của cán bộ, công chức nhà nước khi giải quyết công việc thuộc phạm vi quy định như nói ở trên.

* Thẩm quyền giải quyết khiếu nại

Theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 và các Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2004, 2005 thì thẩm quyền giải quyết khiếu nại được quy định như sau:

Chủ tịch UBND cấp xã, thủ trưởng cơ quan thuộc UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp huyện, Thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương, Giám đốc Sở và cấp tương đương của UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, thủ trưởng cơ quan thuộc Bộ, thuộc cơ quan ngang Bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính hành vi hành chính của mình, của người có trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp.

Ngoài ra, Chủ tịch UBND cấp huyện giải quyết khiếu nại mà Chủ tịch UBND cấp xã, thủ trưởng cơ quan chuyên môn cấp huyện đã giải quyết nhưng còn khiếu nại, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết khiếu nại mà Chủ tịch UBND cấp huyện đã giải quyết nhưng còn khiếu nại; giải quyết khiếu nại mà Giám đốc Sở hoặc cấp tương đương thuộc UBND cấp tỉnh đã giải quyết nhưng còn khiếu nại mà nội dung thuộc phạm vi quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh.

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại mà Thủ trưởng cơ quan thuộc Bộ, thuộc cơ quan ngang Bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại, giải quyết khiếu nại có nội dung thuộc quyền quản lý nhà nước của Bộ, ngành mình mà Chủ tịch UBND cấp tỉnh, giám đốc Sở hoặc cấp tương đương thuộc UBND cấp tỉnh đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại.

Tổng thanh tra có thẩm quyền giải quyết khiếu nại mà Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại; giúp Thủ tướng Chính phủ theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật.

Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền lãnh đạo công tác giải quyết khiếu nại của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp; xử lý các kiến nghị của Tổng thanh tra theo quy định.

Tuy nhiên Luật Đất đai quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND cấp huyện và UBND cấp tỉnh. Cụ thể tại khoản 2 Điều 138 quy định như sau:

- Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân hoặc tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Trong trường hợp khiếu nại đến Chủ tịch UBND cấp tỉnh thì quyết định của Chủ tịch UBND cấp tỉnh là quyết định giải quyết cuối cùng;

- Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định đó thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân.

Bên cạnh đó, Nghị định số 84/2007/NĐ-CP của Chính phủ quy định bổ sung việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai cũng chỉ đề cập đến thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND cấp huyện và cấp tỉnh. Ngoài hai trường hợp nêu trên, việc giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai được dẫn chiếu áp dụng theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo.

Trường hợp người khiếu nại khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án thì Toà án có thẩm quyền giải quyết 22 loại việc theo như quy định tại Điều 11 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 2006, cụ thể:

- Khiếu kiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính;

- Khiếu kiện quyết định áp dụng các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính;

- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc áp dụng biện pháp cưỡng chế, thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính;

- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc áp dụng hoặc thi hành biện pháp xử lý hành chính bằng một trong các hình thức giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở chữa bệnh; quản chế hành chính;

- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc áp dụng biện pháp buộc tháo dỡ nhà ở, công trình, vật kiến trúc kiên cố khác;

- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc cấp, thu hồi giấy phép về xây dựng cơ bản, sản xuất, kinh doanh; giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh và chứng chỉ hành nghề hoặc khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính khác liên quan đến hoạt động kinh doanh, tài chính của thương nhân;

- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến thương mại hàng hoá quốc tế hoặc trong nước;

- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến việc chuyển giao tài chính trong nước và quốc tế, dịch vụ và cung ứng dịch vụ;

- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc trưng dụng, trưng mua, tịch thu tài sản;

- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc áp dụng thuế, thu thuế, truy thu thuế;

- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc áp dụng phí, thu phí, lệ phí; tiền sử dụng đất;

- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý nhà nước về sở hữu trí tuệ và chuyển giao công nghệ;

- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý nhà nước về đầu tư;

- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hải quan, công chức hải quan;

- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý hộ tịch;

- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính đối với việc từ chối công chứng, chứng thực.

- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai trong trường hợp giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; gia hạn thời hạn sử dụng đất;

- Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân;

- Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc cán bộ, công chức giữ chưc vụ từ Vụ trưởng và tương đương trở xuống;

- Khiếu kiện quyết định của Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết khiếu nại đối với quyết định của Ban Chủ nhiệm, Hội đồng khen thưởng, kỷ luật của Đoàn Luật sư;

- Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc;

- Các khiếu kiện khác theo quy định của pháp luật Việt Nam và điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.

* Thủ tục giải quyết khiếu nại

Theo quy định của Điều 30, 39, 46 Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành thì người khiếu nại lần đầu phải khiếu nại với người ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có cán bộ, công chức có hành vi hành chính mà người khiếu nại có căn cứ cho rằng quyết định hành chính đó, hành vi hành chính đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết quy định tại Điều 36 Luật Khiếu nại, tố cáo mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết tiếp theo hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án theo quy định của pháp luật; đối với vùng sâu, vùng xa, đi lại khó khăn thì thời hạn nói trên có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày. Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án nhân dân cấp tỉnh, trừ trường hợp luật có quy định khác. Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại quy định tại Điều 43 Luật Khiếu nại, tố cáo mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án; đối với vùng sâu, vùng xa, đi lại khó khăn thì thời hạn nói trên có thể kéo dài nhưng không quá 45 ngày.

Tuy nhiên, điểm a khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai năm 2003 lại quy định: Quyết định giải quyết khiếu nại lần hai là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng và người khiếu nại có quyền khởi kiện ra toà. Đồng thời điểm b khoản 2 Luật Đất đai, khoản 3 Điều 6 Nghị định số 84/2007/NĐ-CP cũng quy định: trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân. Có thể thấy rằng trường hợp này, người khiếu nại chỉ có một lựa chọn là khởi kiện Quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch UBND cấp tỉnh ra toà án nhưng nếu theo quy định tại khoản 3 Điều 25 Luật Khiếu nại, tố cáo thì người khiếu nại có quyền lựa chọn hoặc khởi kiện ra toà hoặc khiếu nại trực tiếp lên Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường, đồng thời trong trường hợp không đồng ý với quyết định của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường, người khiếu nại vẫn có quyền khởi kiện tiếp ra Toà án.

Bên cạnh đó, khoản 2 Điều 2 và khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh giải quyết các vụ án hành chính cũng quy định: cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện để toà án giải quyết khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai trong trường hợp:

- Giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất;

- Bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất;

- Gia hạn thời hạn sử dụng đất trong trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch UBND cấp huyện và không tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch UBND cấp tỉnh hoặc người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch UBND cấp tỉnh.

Như vậy, Luật Đất đai và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đều quy định việc giải quyết khiếu nại về đất đai theo hướng: người khiếu nại chỉ có quyền khởi kiện ra toà án trong trường hợp đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà không đồng ý với quyết định đó và không tiếp tục khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên. Vấn đề khởi kiện ra toà trong trường hợp đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần hai không được đặt ra.
3. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai.
Theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 và các Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2004, 2005 thì thẩm quyền giải quyết khiếu nại được quy định như sau:
Chủ tịch UBND cấp xã, thủ trưởng cơ quan thuộc UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp huyện, Thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương, Giám đốc sở và cấp tương đương của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Thủ trưởng cơ quan thuộc Bộ, thuộc cơ quan ngang Bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của người có trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp. Ngoài ra, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện giải quyết khiếu nại mà Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã, Thủ trưởng cơ quan chuyên môn cấp huyện đã giải quyết nhưng còn khiếu nại, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết khiếu nại mà Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện đã giải quyết nhưng còn khiếu nại; giải quyết khiếu nại mà Giám đốc sở hoặc cấp tương đương thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh đã giải quyết nhưng còn khiếu nại mà nội dung thuộc phạm vi quản lý của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại mà Thủ trưởng cơ quan thuộc Bộ, thuộc cơ quan ngang Bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại, giải quyết khiếu nại có nội dung thuộc quyền quản lý nhà nước của Bộ, ngành mình mà Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, Giám đốc sở hoặc cấp tương đương thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh đã giải quyết lần đầu nhưng còn có khiếu nại.
Tổng Thanh tra có thẩm quyền giải quyết khiếu nại mà Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ đã giải quyết lần đầu nhưng còn có khiếu nại; giúp Thủ tướng Chính phủ theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật.
Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền lãnh đạo công tác giải quyết khiếu nại của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp; xử lý các kiến nghị của Tổng Thanh tra quy định.
Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 2003 quy định Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh mới có thẩm quyền cấp đất, vì vậy Luật Đất đai chỉ quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện và Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cụ thể tại khoản 2 Điều 138 như sau:
Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu kiện tới Toà án nhân dân hoặc tiếp tục khiếu nại lên Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Trong trường hợp khiếu nại lên Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thì quyết định cuả Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng;
Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương giải quyết mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu kiện tới Toà án nhân dân.
Bên cạnh đó, Nghị định số 84/2007/NĐ – CP của Chính phủ quy định bổ sung việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục, bồi thường, hỗ trợ, tái định khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai cũng chỉ đề cập đến thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện và cấp tỉnh. Ngoài 2 trường hợp nêu trên, việc giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai được dẫn chiếu áp dụng theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo.
Thẩm quyền, giải quyết khiếu nại tố cáo – quy định của pháp luật và thực tế áp dụng Ngoài việc kế thừa các văn bản pháp luật trước đó, Luật Khiếu nại tố cáo (KNTC) năm 1998 (được sửa đổi, bổ sung năm 2004 và 2005) đã phát triển nhiều nội dung phù hợp với quá trình đổi mới hiện nay. Tuy nhiên, qua thực tiễn áp dụng tại các địa phương, đặc biệt là ở cấp huyện, xã cho thấy vẫn còn có nhiều bất cập mà chủ yếu là do sự vận dụng thiếu thống nhất một số quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo.
Điều 34, Nghị định số 136/2006/NĐ-CP quy định Thủ trưởng các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của người do mình quản lý trực tiếp. Theo Pháp lệnh cán bộ, công chức thì việc quản lý trực tiếp có nhiều nội dung (cơ quan quản lý hồ sơ, quản lý ngạch công chức, cơ quan quản lý cán bộ, cơ quan sử dụng cán bộ…). Với cấp huyện, Chủ tịch huyện là người ra quyết định bổ nhiệm, điều động từ trưởng phòng, ban trở xuống (cả cán bộ không chuyên trách và các chức danh công chức ở cấp xã) và theo quy định trên thì người trực tiếp quản lý cán bộ công chức lại là thủ trưởng cơ quan chuyên môn cấp huyện và Chủ tịch UBND cấp xã nhưng thủ trưởng cơ quan chuyên môn lại không có thẩm quyền giải quyết tố cáo, do đó thuật ngữ “những người do mình quản lý trực tiếp" (nêu tại Điều 34) rất trìu tượng và do đó rất khó xác định đối tượng nào để áp dụng. Chính vì vậy mà trong thực tế mỗi địa phương sẽ có hướng vận dụng theo cách hiểu của mình.
Điều 43, 44 và 45 Nghị định số 136/2006/NĐ-CP đều sử dụng cụm từ “kết luận" – Người được giao xác minh cũng phải có kết luận bằng văn bản, người giải quyết tố cáo cũng phải có kết luận rõ ràng và gửi văn bản kết luận vụ việc tố cáo cho các cơ quan có thẩm quyền (cơ quan Thanh tra, cơ quan nhà nước cấp trên). Tuy nhiên, trên thực tế quy định như vậy, vô tình làm khó cho các cơ quan chức năng trong quá trình giải quyết một vụ việc. Bởi các công đoạn, quy trình xem xét giải quyết đều phải có "kết luận" song không có quy định nào nêu rõ kết luận nào là cuối cùng, văn bản kết luận nào là văn bản gửi các đối tượng có liên quan – văn bản của cơ quan được giao xác minh, hay người có thẩm quyền giải quyết? Do đó, các quy định trên sẽ thiếu tính khả thi trên thực tế, dễ dẫn đến sự chồng chéo trong việc thực hiện thẩm quyền do nhiều “kết luận" gây nên.
Theo quy định tại khoản 5, Điều 2, Luật Khiếu nại, tố cáo thì công dân có quyền tố cáo. Có thể thấy, Luật Khiếu nại, tố cáo đã cá thể hoá trách nhiệm của người tố cáo để họ tự chịu trách nhiệm trước pháp luật về hành vi (tố cáo) và nếu tố cáo sai thì cũng dễ dàng, thuận tiện cho việc xác định hành vi, khẳng định chủ thể của tố cáo chỉ có thể là công dân – khác với chủ thể khiếu nại là công dân (hoặc cán bộ, công chức), cơ quan, tổ chức. Song, trong thực tế nhiều trường hợp tố cáo, cùng lúc (cùng trong 1 đơn) có nhiều người cùng ký và tố cáo cũng chỉ một nội dung hoặc một vấn đề; nếu thực hiện theo đúng quy định của pháp luật trước khi xem xét giải quyết cơ quan có thẩm quyền phải yêu cầu mỗi cá nhân viết đơn tố cáo riêng (mặc dù cùng một nội dung). Song quy định như trên thiếu tính khả thi trong thực tế bởi trong quá trình xử lý hình sự nếu có tố cáo sai (có hành vi vu khống đến mức phải xử lý hình sự), các cơ quan tố tụng có thể xem xét cả khía cạnh hành vi có tổ chức, đồng phạm…, còn nếu tố cáo đúng thì chứng tỏ hành vi vi phạm pháp luật bị tố cáo đã được nhiều người biết và mong muốn báo tin để các cơ quan có thẩm quyền xem xét giải quyết, vấn đề còn lại là: đơn phải được gửi đến đúng cơ quan (người) có thẩm quyền giải quyết. Vì vậy, trong trường hợp này việc cá thể hoá trách nhiệm (quy định chủ thể của tố cáo) chỉ là công dân sẽ thiếu tính thuyết phục và ở mức độ nào đó còn có sự rườm rà về thủ tục hành chính không cần thiết.
Một trong các nội dung liên quan đến quá trình giải quyết tố cáo của các cơ quan có thẩm quyền là việc thực hiện quy định về "giữ bí mật". Tại điểm b khoản 1 Điều 57 – Luật Khiếu nại, tố cáo quy định người tố cáo có quyền yêu cầu giữ bí mật họ tên, địa chỉ bút tích của mình. Điều 72 của Luật quy định cơ quan, tổ chức, cá nhân tiếp nhận tố cáo, giải quyết tố cáo phải giữ bí mật cho người tố cáo, không được tiết lộ họ, tên, địa chỉ, bút tích của người tố cáo và các thông tin khác có hại cho người tố cáo. Nếu chỉ đọc nội dung để bổ sung kiến thức thì không thấy có gì khúc mắc hiện hữu, nhưng vấn đề cần phải bàn ở đây là tại sao và trong trường hợp nào phải giữ bí mật? Hiện các văn bản pháp luật có liên quan (đến Luật Khiếu nại, tố cáo) chưa có hướng dẫn cụ thể.
Một vấn đề nữa liên quan đến quá trình xem xét giải quyết khiếu nại, tố cáo cần được làm rõ là thuật ngữ "thụ lý để giải quyết" được nêu trong các văn bản pháp luật khiếu nại, tố cáo (Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998; Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2004, 2005; Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14/11/2006 của Chính phủ…). Nhưng thực tế đến nay các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền vẫn chưa có hướng dẫn chi tiết nên sẽ khó tránh khỏi việc vận dụng thiếu thống nhất.
Để bảo đảm cho các quy định của pháp luật về khiếu nại tố cáo có tính khả thi, dễ hiểu và dễ vận dụng trong quá trình tổ chức thực hiện, sau mỗi giai đoạn triển khai thực hiện Luật Khiếu nại, tố cáo, trong khi chưa thể sửa đổi bổ sung Luật, Nghị định, cơ quan có thẩm quyền cần nghiên cứu, ban hành Thông tư để hướng dẫn thực hiện những vấn đề còn vướng mắc, hoặc những quy định mới mà nội dung cần phải có hướng dẫn chi tiết. Bên cạnh đó, cần sớm có hướng dẫn cụ thể, chi tiết đối với các vấn đề đã được nêu trên nhằm đảm bảo được tính linh hoạt, tính khả thi của các quy định trong thực tế, góp phần nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo.

TRÍCH DẪN TỪ: http://vibonline.com.vn/vi-VN/PreLaws/Details.aspx?PreLawID=98

Posted in: LUAT DAT DAI