LUẬT ĐẤT ĐAI – HAI VAI TRÒ CỦA NHÀ NƯỚC

PHẠM QUANG LÊ

Một lần nữa, Luật Đất đai – một đạo luật rất quan trọng – lại được đưa ra xem xét để sửa đổi, bổ sung (Tác giả viết bài này trước thời điểm Luật Đất đai năm 2003 được ban hành, tuy nhiên tính thời sự của nó vẫn còn trong giai đoạn sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai năm 2003 – Civillawinfor). Đó là điều mọi người đang mong đợi trước những hạn chế, bất cập của  khung pháp lý hiện hành và những vướng mắc hàng ngày trong công tác quản lý, sử dụng đất đai đang diễn ra.

Đã có nhiều ý kiến đóng góp vào nội dung cụ thể của Dự luật, ở đây chỉ xin đề cập đến cách tiếp cận với mong muốn làm rõ thêm một số vấn đề cốt yếu.

Đã có bước tiến rất quan trọng, nhưng…

Từ khi mở ra công cuộc Đổi Mới, đã từng có những nỗ lực đột phá vào vấn đề nhạy cảm và phức tạp này với những kết quả tích cực. Tuy nhiên, tình hình đang tiếp tục diễn biến phức tạp, nóng bỏng. Đúng là, như có người đã nói trong một cuộc hội thảo, đất đai đang tạo ra “3 cái nhất” là: lợi nhuận “siêu” nhất; tham nhũng, lãng phí nghiêm trọng nhất; khiếu kiện nhiều nhất và “3 cái mất” là: mất của, mất cán bộ, mất kỷ cương. Hóa giải thực trạng đó đang là bài toán làm “đau đầu” các nhà lãnh đạo, quản lý và những người quan tâm. Để thấy rõ hơn các bước tiến đã đạt được và những hạn chế tồn tại, có lẽ nên thử nhìn lại đôi nét chính của đoạn đường đã qua.

Đầu tiên phải kể đến bước đột phá “khoán hộ” trong nông nghiệp. Nhờ cơ chế này, sức sản xuất ở nông thôn được giải phóng, năng suất lúa tăng vọt qua “cửa ải 5 tấn/ha”, góp phần quan trọng đưa cả nước ra khỏi tình trạng khủng hoảng kinh tế – xã hội gay gắt lúc đó và biến nước ta thành nước xuất khẩu gạo lớn thứ ba rồi thứ 2 thế giới. Trong khi đó, Luật Đất đai năm 1987 hầu như chưa có gì mới (phải đến năm 1992  nhiều quan điểm mới về đất đai mới được Hiến pháp ghi nhận). Có thể thấy ở đây một điển hình của hiện tượng Chính sách đi thẳng vào cuộc sống và tạo nên kỳ tích thật giản dị, không cần nhiều văn bản dài dòng, tổ chức cồng kềnh, khiếu kiện cũng rất ít. Đó là khi người ban bố chính sách và người chấp hành chính sách về cơ bản nhất trí với nhau: Đất đai là tư liệu sản xuất nông nghiệp, phải tranh thủ sử dụng tư liệu này cho tốt để mưu cầu no ấm cho mình và cho đồng bào. Ngoài ra không còn cách nhìn nào khác, mà có “nhìn” khác thì cũng chưa có điều kiện làm khác: chúng ta vừa ra khỏi một cơ chế làm nghèo kiệt, chưa ai có điều kiện dùng đất để làm giàu nhanh chóng nên ít ai ham hố.

Nhưng đến Luật Đất đai năm 1993 tình hình đã khác và tiếp đến Luật Đất đai sửa đổi, bổ sung năm 1998 và năm 2001 tình hình càng khác. Mặc dầu Luật vẫn tuyên bố đất đai thuộc sở hữu nhà nước nhưng bên cạnh đó, các tổ chức và cá nhân được giao “quyền sử dụng đất ổn định, lâu dài”; hình thức “cho thuê đất” được áp dụng rộng rãi, người sử dụng đất hợp pháp có đến 5 quyền, đều là quyền định đoạt những vấn đề trọng yếu liên quan đến đất đai như quyền chuyển nhượng, quyền thế chấp vv… Với những quy định như vậy, nếu chưa sở hữu đất đai, thì ít ra người ta cũng đã sở hữu quyền sử dụng đất (mà đối với thứ tài sản này, sử dụng là đủ, chả mấy ai cần đến quyền chiếm hữu theo kiểu “bỏ tủ khóa lại” làm gì).

Ấy vậy mà tình hình vẫn chưa mấy sáng sủa: nông dân nhiều người than phiền vì bị mất đất, có nơi có lúc khiếu kiện kéo dài, Nhà nước thu hồi đất để xây dựng các công trình công cộng gặp không ít cản trở, doanh nghiệp thuê đất để đầu tư còn bị làm khó. Trong khi đó một số người nhờ đất mà giàu lên ngùn ngụt.

Chắc chắn một hiện tượng xã hội phổ biến kéo dài như vậy phải có nhiều nguyên nhân. Song có một nguyên nhân cũng nên lưu ý, đó là: trong lúc người lao động và nhà doanh nghiệp coi đất đai là phương tiện sản xuất mưu sinh, lãnh đạo coi đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, là vốn to lớn của đất nước, là nguồn nội lực vv và vv… và tập trung bàn cách quản lý theo hướng đó, thì với một số người, đất đai đơn giản chỉ là công cụ rửa tiền, là phương tiện thực thi hành vi tham nhũng, và bỏ tiền vào đất đai là cách dễ dàng nhất để không cần lao động mà vẫn sống phè phỡn hơn cả các điền chủ khi xưa. Những người chế định chính sách, pháp luật chưa tính hết động cơ, hành vi của nhóm người này nên nhiều điều luật đã bị vô hiệu hóa ngay từ trong trứng.

Thực trạng đó đặt ra yêu cầu khẩn thiết phải có bước đột phá mới trong chính sách, pháp luật để có thể thiết lập trật tự mới trong quản lý đất đai. Vào lúc này, một bước đột phá như vậy có thuận lợi lớn là Trung ương Đảng vừa đề ra các quan điểm chỉ đạo trên cơ sở một bước nhận thức mới về vấn đề đất đai trong kinh tế thị trường định hướng XHCN.

Những vấn đề cần được đề cập và làm rõ trong Luật Đất đai mới

1. Hai vai trò của Nhà nước về đất đai

Vấn đề cốt yếu là làm rõ hơn vai trò của Nhà nước liênquan đến quan hệ sở hữu về đất đai. Thiết nghĩ, lúc này không cần thiết xem xét lại vấn đề chế độ sở hữu đang được coi là có tính nguyên tắc cao, đã được Hiến pháp quy định. Cách đặt vấn đề thực tế hơn là tìm cách vận dụng phù hợp, sao cho về thực chất đất đai đều có chủ cụ thể để quản lý có hiệu lực, nhằm bảo vệ tốt nguồn tài nguyên vô giá này trong kỷ cương; đồng thời tạo điều kiện thuận lợi cho việc khai thác hợp lý, sử dụng có hiệu quả nguồn vốn to lớn này, thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội mạnh mẽ và vững chắc. Cần quan niệm rõ ràng hơn về “sở hữu toàn dân” và về thực chất “quyền sử dụng đất”; tránh ngộ nhận theo cả hai chiều hướng là “vô chủ” tự phát hoặc Nhà nước hóa. Vấn đề cụ thể là quyền định đoạt của Nhà nước cũng như của tổ chức và cá nhân sử dụng đất cần được quy định thật rõ.

Trên thực tế, ở bất cứ quốc gia nào (theo chế độ công hữu hay tư hữu, có dùng khái niệm “sở hữu toàn dân” hay không), đất đai là tài sản mà thiên nhiên ban tặng cho cả cộng đồng dân cư, được chính người dân khai thác để hưởng lợi, sinh sống; đồng thời cần được Nhà nước thống nhất quản lý theo chuẩn mực chung là pháp luật. Mỗi chủ thể đều có phần quyền định đoạt, trong đó Nhà nước giữ quyền định đoạt cao nhất. Đó là quan niệm cần có về chế độ sở hữu toàn dân mà ta đang kiên trì.

Trong Báo cáo “Những chiến lược cải cách các quan hệ đất đai” của tổ chức FAO (1994) đã nhận định: “Hệ thống đất đai ở Việt Nam trên danh nghĩa là của Nhà nước nhưng trên thực tế là sở hữu tư nhân, có thể coi đó là mô hình tốt mà các nước đang chuyển đổi sang kinh tế thị trường nên học tập và làm theo”. Có cơ sở đề nghĩ rằng đó không phải là sự suy diễn kiểu “vơ vào” theo thuyết Hội tụ, mà là một phát hiện đáng suy nghĩ từ thực tiễn.

Để hoàn thiện mô hình phù hợp đó, Luật Đất đai mới lần này cần thể hiện rõ ràng hơn vai trò đích thực của Nhà nước. Cụ thể là trong Điều 1 (về sở hữu đất đai) phải chăng cần quy định Nhà nước có 2 vai trò: một là “đại diện chủ sở hữu toàn dân để thống nhất quản lý toàn bộ đất đai”; hai là “chủ sử dụng (cụ thể, trực tiếp) đối với bộ phận đất công”.

Như vậy, trên đại thể toàn bộ đất đai (thuộc sở hữu toàn dân) được chia ra 2 bộ phận chính: bộ phận đất công do Nhà nước nắm giữ để sử dụng vào các mục đích chung (bao gồm: sông biển, rừng núi, công trình công cộng, công sở, cơ sở quốc phòng – an ninh, đất chưa khai thác); bộ phận còn lại được giao cho các tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài (với 5 quyền cụ thể), có thể coi như “đất tư”. Giữa hai bộ phận đất công và “đất tư” có thể chuyển dịch theo tình hình cụ thể để đáp ứng nhu cầu của Nhà nước và của dân. Cách phân loại này cơ bản hơn so với cách phân loại theo vùng với mục đích sử dụng cụ thể (nông nghiệp, phi nông nghiệp, đất chưa sử dụng) luôn chuyển dịch theo cơ cấu kinh tế.

Với vai trò thứ nhất, cơ quan chính quyền các cấp thực hiện chức năng quản lý Nhà nước  bằng chính sách và pháp luật thống nhất để đảm bảo kỷ cương xã hội và lợi ích cơ bản lâu dài. Đó là các việc: quy hoạch và kế hoạch, thu thuế hoặc tiền sử dụng đất, giao và cho thuê đất, thu hồi hoặc tịch thu (do giải tỏa cho mục đích chung, do vi phạm pháp luật), cấm sử dụng sai mục đích, cấm xây dựng (một số loại công trình trên một số loại đất), đăng ký và chứng nhận quyền sử dụng đất, xử lý các tranh chấp về đất đai, quản lý thị trường đất đai… Đó chính là quyền định đoạt (cao nhất) và hưởng lợi của Nhà nước. Cũng cần nói thêm rằng không phải mọi trường hợp tranh chấp đều là quan hệ dân sự; khi có hành vi chiếm đoạt và xử lý sai pháp luật phải coi là quan hệ hình sự.

Ở vai trò thứ hai, các cơ quan và đơn vị thuộc Nhà nước cũng là “người” sử đụng đất, là đối tượng điều chỉnh của Luật (về quyền và nghĩa vụ của tổ chức và cá nhân sử dụng đất), bình đẳng với các đối tượng khác trước pháp luật.

Phân biệt thật rõ hai vai trò đó để không có sự lẫn lộn đồng nhất quyền đại diện sở hữu toàn dân với quyền sử dụng cụ thể trên từng mảnh đất mà Nhà nước trực tiếp khai thác là điều tối cần thiết.

2. Đảm bảo các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất đai

Bên cạnh việc đảm bảo quyền định đoạt cao nhất của Nhà nước, Luật mới cần đảm bảo các lợi ích cơ bản của người sử dụng để họ gắn bó với đất đai, yên tâm đầu tư dài hạn; quyền sử dụng đất được chính thức được coi là tài sản thế chấp để vay tín dụng từ ngân hàng; tạo điều kiện cho việc chuyển nhượng từ người sử dụng kém hiệu quả sang người sử dụng có hiệu quả hơn; được chuyển mục đích sử dụng hợp lý một cách thuận lợi cho việc tích tụ tập trung đất để tổ chức làm ăn quy mô lớn; được thừa kế chắc chắn và trao tặng hợp pháp; được góp vốn để đầu tư bằng giá trị quyền sử dụng đất. Đi đôi với các quyền, người sử dụng đất phải có các nghĩa vụ đối với Nhà nước. Tinh thần chung là phải thực sự coi quyền sử dụng đất là “hàng hóa đặc biệt” và đảm bảo quyền định đoạt (có giới hạn) của người sử dụng.

Vấn đề cụ thể lớn nhất là hình thức giao đất và cho thuê đất. Thực chất việc giao đất là sự công nhận tính hợp pháp của từng mảnh đất mà các cá nhân và gia đình đang sử dụng chính đáng (có nguồn gốc hợp pháp và không có tranh chấp). Còn khái niệm “giao đất” và “cho thuê đất” ứng với việc các tổ chức và cá nhân mới được Nhà nước giao quyền sử dụng. Quyền sử dụng đất phải có thời hạn tương đối dài (tùy loại đất), chỉ thu hồi khi thực sự cần thiết. Đối tượng được miễn trả tiền sử dụng đất chỉ nên khoanh lại đối với các cơ quan, đơn vị không dùng đất để sinh lợi (công sở, cơ sở an ninh – quốc phòng, công trình chung của cộng đồng dân cư). Mọi tổ chức kinh doanh – kể cả doanh nghiệp Nhà nước và Hợp tác xã – đều phải nộp tiền sử dụng đất (dưới hình thức thích hợp) để tính đủ “đầu vào” như vốn đầu tư cho sản xuất, kinh doanh.

Vấn đề cụ thể thứ hai là giá đất (được gọi là giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất). Về nguyên tắc mọi hàng hóa không thể có 2 giá mà phải theo giá thị trường xã hội được xác lập qua quan hệ cung – cầu và quy luật giá trị. Tuy nhiên, là hàng hóa đặc biệt, vẫn cần thiết có giá do Nhà nước quy định để áp dụng khi giao đất, cho thuê đất, đền bù khi thu hồi, khi thu thuế; còn mọi giao dịch giữa các người sử dụng đất đều phải theo giá thị trường qua thỏa thuận. Giá do Nhà nước định phải sát giá thị trường, không thể cách biệt nhiều như giá hàng hóa bao cấp theo tem phiếu, để không gây thiệt thòi cho người sử dụng và trở thành nguyên nhân chủ yếu của tình trạng khiếu kiện và tình trạng lợi dụng tham nhũng. Do thị trường sơ khai luôn biến động bất thường, Chính phủ chỉ định ra nguyên tắc và các khung giá, để chính quyền địa phương định giá cụ thể một cách linh hoạt; công bố định kỳ hàng năm (biến động trong năm được điều tiết bằng thuế).

Cũng cần cân nhắc thận trọng khi quy định không giải quyết các trường hợp do lịch sử để lại; phải chăng nên có một số ngoại lệ đối với một số ít trường hợp có căn cứ nguồn gốc rất rõ ràng, giải quyết dứt điểm các vụ khiếu kiện kéo dài.

3. Hình thành và phát triển thị trường đất đai chính thức

Trong kinh tế thị trường, đất đai luôn luôn có nhu cầu lưu chuyển giữa các chủ thể. Không có thị trường đất đai chính thức (bộ phận quan trọng của thị trường bất động sản) sẽ làm chậm trễ quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế phục vụ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước; làm thất thu lớn cho ngân sách, không tạo điều kiện để phát triển thị trường vốn; làm rối loạn kỷ cương kinh tế – xã hội. Đó là một rào cản lớn cho các cải cách hướng về kinh tế thị trường và Nhà nước pháp quyền.

Thị trường đất đai phải là một thị trường chính thức, công khai, năng động, có sự giám sát và điều tiết của Nhà nước. Những quy định trong Luật Đất đai mới phải tạo điều kiện thúc đẩy việc hình thành và phát triển thị trường quan trọng này.

4. Cần có một bộ máy quản lý Nhà nước mạnh và trong sạch

Có một đạo luật tốt là điều rất quan trọng, song những định chế đó có đi được vào cuộc sống với hiệu lực cao hay không lại đòi hỏi một bộ máy thực thi có năng lực và phẩm chất để hướng dẫn cụ thể, điều hành năng động và kiểm soát được tình hình. Quản lý Nhà nước trong lĩnh vực này hết sức phức tạp, song hiệu lực chỉ được đảm bảo khi đội  ngũ cán bộ, công chức – đặc biệt ở cấp cơ sở – nắm vững luật pháp, có tinh thần trách nhiệm cao và liêm chính.

Hy vọng sau khi được Quốc hội thông qua, Luật Đất đai mới sẽ tạo được bước chuyển biến về chất trong chính sách, pháp luật đối với lĩnh vực quan trọng này./.

SOURCE: TẠP CHÍ NHÀ QUẢN LÝ SỐ 1, THÁNG 7 NĂM 2003

Posted in: LUAT DAT DAI