QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT TRÊN QUAN ĐIỂM PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG

TS. NGUYỄN QUANG TUẤN -  Bộ Khoa học và Công nghệ

Trong bài phát biểu trước Quốc hội ngày 31-03-2007, Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Tấn Dũng đã chỉ rõ việc quản lý và sử dụng đất là một trong những vấn đề khó khăn, còn nhiều vướng mắc trong lãnh đạo, điều hành và quản lý của Chính phủ. Trên quan điểm phát triển bền vững, bài viết muốn trao đổi về một số biện pháp góp phần giải quyết vấn đề này.

1. Phản ứng của người dân

Phản ứng của người dân địa phương đối với các dự án sử dụng đất là một hiện tượng phổ biến trên thế giới. Một số nhà nghiên cứu coi những bức xúc của người dân như là “phản ứng của sự hẹp hòi và ích kỷ”. Song, đa số cho rằng, người dân có quyền phản ứng lại các quyết định gây ảnh hưởng đến cuộc sống của họ và sự phản ứng này là một cách kiểm tra đối với những quyết định không hiệu quả của cơ quan quản lý nhà nước có liên quan.

Về kinh tế, không ít các dự án phát triển trên thực tế đã gây thiệt hại cho cộng đồng địa phương, chủ yếu liên quan đến việc bồi thường đất. Sự ra đời của Luật Đất đai năm 1993 và sự phát triển của nền kinh tế quốc dân đã tạo ra những cơ hội lớn cho phát triển thị trường bất động sản. Khoảng 15 năm trở lại đây, giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất gia tăng với tốc độ phi mã, trong khi đó giá bồi thường đất thu hồi cho các dự án thường thấp hơn nhiều so với giá thị trường. Trong rất nhiều trường hợp, sau khi phải di chuyển để nhường đất cho các dự án, người dân nhận được số tiền bồi thường không đủ để duy trì hiện trạng cuộc sống như trước khi có dự án. Có nhiều trường hợp, khi chuyển đến nơi cư trú mới, người dân bị mất đi cơ hội sản xuất, kinh doanh, những dịch vụ phúc lợi xã hội, hoặc các điều kiện tiện nghi do kết cấu hạ tầng nơi đến không được như nơi ở cũ. Những bức xúc về đất đai của người dân đã dẫn đến việc khiếu kiện, khiếu nại vượt cấp của hàng chục (thậm chí có thể là hàng trăm) ngàn hộ dân trong cả nước.

Về xã hội, việc phải di dời khỏi quê hương bản quán có thể gây nên những bức xúc về tình cảm và tâm linh đối với người dân; đất đai thờ phụng bị tác động bởi các dự án cũng tạo ta những tâm lý lo ngại. Ngoài ra, việc chuyển mục đích sử dụng đất từ nông nghiệp sang công nghiệp và đô thị có thể dẫn đến tình trạng thất nghiệp hoặc thiếu việc làm ở các vùng nông thôn. Đối với đa số nông dân, việc chuyển đổi nghề nghiệp từ nông nghiệp sang phi nông nghiệp không đơn giản. Vì vậy, nhiều người cảm thấy lo lắng cho tương lai gia đình họ.

Về môi trường, hiện nay, nhiều dự án được đánh giá là hoạt động có hiệu quả về kinh tế. Song, cũng có nhiều dự án phát triển đã và đang tạo ra những bức xúc cho người dân địa phương vì ô nhiễm môi trường. Một câu hỏi đặt ra rằng hiệu quả kinh tế đó là do đầu tư tài chính, do trình độ quản lý và công nghệ của dự án mang lại, hay do sử dụng các dịch vụ môi trường không mất tiền để biến thành lợi ích cá nhân? Tại nhiều tỉnh/thành, có thể liệt kê rất nhiều các hạng mục công trình mà việc xây dựng và vận hành chúng đã gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng. Từ các phương tiện thông tin đại chúng có thể biết, sức khoẻ của cộng đồng dân cư gần các cơ sở gây ô nhiễm môi trường đã bị ảnh hưởng nghiêm trọng như thế nào. Một số làng được gọi là những “làng ung thư”.

Như vậy, sự bức xúc dẫn đến khiếu nại, khiếu kiện của người dân địa phương trong cả nước trong thời gian qua bao hàm cả ba khía cạnh: kinh tế, xã hội và môi trường. Để giải quyết những bức xúc đó của người dân cần xem xét và đặt những vấn đề đó trên quan điểm phát triển bền vững.

2. Thể chế hóa quan điểm phát triển bền vững

Khái niệm phát triển bền vững do Ủy ban thế giới về Môi trường và Phát triển đưa ra năm 1987 đã được thừa nhận rộng rãi trên toàn thế giới. Theo đó, phát triển bền vững là sự phát triển đáp ứng nhu cầu của thế hệ hiện tại mà không làm mất đi khả năng đáp ứng nhu cầu của các thế hệ tương lai. Tư tưởng chủ đạo của phát triển bền vững chính là sự bình đẳng trong một thế hệ và giữa các thế hệ. Hay nói cách khác, phát triển bền vững là sự phát triển bảo đảm hài hòa được các mục tiêu về kinh tế, xã hội và môi trường. Tuy nhiên, trên thực tế, việc phát triển và cụ thể hóa tư tưởng này thật không đơn giản.

Tư tưởng phát triển bền vững thực ra không mới, nó đã được hai nhà khoa học Hích (Hicks) và Kan-đô (Kaldor) đưa ra từ nửa đầu của thế kỷ trước. Theo tư tưởng này, một dự án bất kỳ có thể xem là có đóng góp vào sự phồn vinh chung của toàn xã hội miễn sao không làm cho cuộc sống của bất cứ thành viên nào trong xã hội xấu đi. Tuy nhiên, tư tưởng này rất khó áp dụng trong thực tế vì đại đa số các dự án/chính sách phát triển thuờng mang lại lợi ích cho nhóm nguời này nhưng lại gây thiệt hại cho nhóm người khác. Ví dụ, dự án xây dựng nhà máy thuỷ điện đem lại lợi ích cho xã hội, nhưng cũng gây ra những thiệt hại không nhỏ cho người dân địa phương tại vùng hồ thuỷ điện. Song, không vì vậy mà coi dự án thủy điện không tham gia vào sự phồn vinh chung của toàn xã hội, hay nói cách khác không góp phần vào phát triển bền vững.

Tiếp tục tư tưởng phát triển bền vững, một nhà khoa học khác là Piếc-xơ (Pearce) cho rằng, cần có cơ chế bồi thường thỏa đáng cho nhóm người bị thiệt hại trong quá trình xây dựng và triển khai dự án. Việc bồi thường cho nhóm người bị thiệt hại phải đảm bảo nguyên tắc: họ có cuộc sống ít nhất không kém và một tương lai không bấp bênh hơn so với không có dự án. Ngoài ra, việc phát triển một dự án/chính sách cần tính đến nhóm người được hưởng lợi và nhóm người bị thiệt thòi. Nếu nhóm người bị thiệt thòi là những người nghèo và nhóm người được hưởng lợi là những người giàu, dự án/chính sách phát triển đó sẽ là một nguyên nhân làm gia tăng khoảng cách giàu – nghèo trong xã hội. Nhưng dự án/chính sách đó có thể được phê chuẩn nếu có một hệ số lớn hơn một (k > 1) nào đó được nhân với giá trị bồi thường cho nhóm người bị hại, có nghĩa là một đồng của người nghèo phải được đánh giá cao hơn một đồng của người giàu[1].

Mở rộng tư tưởng bồi thường cho các thế hệ có thể thấy, việc chúng ta đang sử dụng tài nguyên thiên nhiên phục vụ phát triển kinh tế – xã hội chính là chúng ta đang vay tài nguyên thiên nhiên của các thế hệ con cháu mai sau. Thế hệ hiện tại có thể sử dụng các nguồn tài nguyên thiên nhiên để phát triển nhưng cần phải bảo đảm nguyên tắc là tổng số lượng tài nguyên để lại cho các thế hệ mai sau không ít hơn tổng số lượng tài nguyên mà thế hệ hiện tại đang sử dụng. Ở đây, có sự đánh đổi các nguồn tài nguyên do con người tạo ra với tài nguyên thiên nhiên và các dịch vụ môi trường. Ví dụ, thế hệ hiện tại có thể sử dụng tài nguyên thiên nhiên tạo ra cho những thế hệ mai sau các kết cấu hạ tầng như giao thông, công viên và các công trình phúc lợi khác… Để biết được những nguồn tài nguyên do con người tạo ra đó có đánh đổi được với tài nguyên thiên nhiên hay không cần có phương pháp lượng giá tài nguyên thiên nhiên một cách khoa học. Ngoài ra, những nguồn tài nguyên có nguy cơ tuyệt chủng sẽ không được tiếp tục khai thác mà cần được bảo tồn và phát triển cho các thế hệ mai sau.

Quan điểm chủ đạo về phát triển bền vững đã được Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX xác định là “phát triển nhanh, hiệu quả và bền vững, tăng trưởng kinh tế đi đôi với tiến bộ, công bằng xã hội và bảo vệ môi trường”. Quan điểm này đã được thể hiện trong Điều 4 của Luật Bảo vệ môi trường, được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua năm 2005. Tuy nhiên, cho đến nay, do quan điểm trên vẫn chưa được triển khai đầy đủ thành các cơ chế chính sách cụ thể về phát triển bền vững trong thực tế, nên các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan và chủ đầu tư đang rất lúng túng trong việc giải quyết những bức xúc, khiếu kiện của người dân. Cơ chế, chính sách bồi thường quyền sử dụng đất hiện hành đang có những bất cập lớn trong thực tiễn, chưa đặt đúng mức các lợi ích về xã hội và môi trường. Sự thiếu hụt các cơ chế, chính sách phát triển bền vững còn là một nguyên nhân dẫn đến sự bất bình đẳng trong phân chia lợi ích cũng như chia sẻ ô nhiễm môi trường của phát triển. Vì vậy, trước mắt cần có những nghiên cứu chính sách cụ thể hoá quan điểm chủ đạo về phát triển bền vững trong quản lý và sử dụng đất, trong đó có những nguyên tắc và cơ chế bồi thường phù hợp cho người dân.

3. Xây dựng và hoàn thiện cơ chế bồi thường

Bồi thường là một dạng điều chỉnh lợi ích nhằm tạo ra sự cân bằng giữa lợi ích của vùng (hoặc quốc gia) với lợi ích của cộng đồng trong quản lý và sử dụng đất. Nó cũng có thể được xem như một phương pháp để nội bộ hóa những tác động ngoại lai (tiêu cực) liên quan đến các dự án sử dụng đất và như vậy, nó có thể tạo ra các kết quả tối ưu. Bồi thường chính là để tìm ra các điều kiện cho thành công của dự án.

Mức bồi thường là bao nhiêu và bồi thường như thế nào thì thoả đáng? Đó là những câu hỏi lớn đang cần được giải quyết trong thực tế quản lý và sử dụng đất của chúng ta. Đất đai là một loại tài nguyên thiên nhiên. Cũng như các loại tài nguyên thiên nhiên khác, đất đai hàm chứa những giá trị khác nhau: giá trị sử dụng trực tiếp (ví dụ giá trị về quyền sử dụng đất trên thị trường…), giá trị sử dụng gián tiếp (giá trị sinh thái, duy trì và bảo vệ một hệ sinh thái nào đó…), và giá trị vô hình (giá trị mang tính tâm linh, đất thiêng, “long mạch”…). Vì vậy, không thể áp dụng “một cách đơn giản các phạm trù, quy luật kinh tế”[2] trong xây dựng cơ chế, chính sách đền bù cho dân.

Hiện nay, nhiều dự án đầu tư được hưởng lợi vượt quá mức đầu tư về công nghệ, quản lý và tài chính của họ. Những lợi nhuận mà các nhà đầu tư đó có được hoặc là do họ sử dụng môi trường và gây ô nhiễm môi trường cho xã hội và cộng đồng địa phương, hoặc được bảo hộ về đất đai mà đúng ra những lợi nhuận đó phải được trả về cho xã hội và cộng đồng địa phương. Rõ ràng, việc bảo hộ đó đối với các nhà đầu tư chính là một hình thức trợ giá làm gia tăng khoảng cách giàu nghèo trong xã hội. Chính sự bảo hộ không hợp lý của các cơ quan nhà nước đối với các nhà đầu tư mà nhiều dự án sử dụng đất hiện nay ở Việt Nam đang phải đối mặt với sự phản ứng gay gắt của các cộng đồng địa phương ở hầu hết các tỉnh/thành trong cả nước.

Xác định mức bồi thường về đất đai phụ thuộc vào việc định giá những giá trị khác nhau của tài nguyên đất; nó khác nhau đối với những vùng có các điều kiện về kinh tế, xã hội và môi trường khác nhau (những vùng có giá trị về môi trường và cơ hội phát triển kinh tế cao hơn, đương nhiên phải có giá đất cao hơn). Tuy nhiên, việc bồi thường cho đất thu hồi của nông dân để phát triển công nghiệp hoặc đô thị có giá trị thường thấp hơn nhiều so với giá thị trường, lại càng thấp hơn so với giá trị thực về kinh tế và sinh thái của đất mang lại cho người nông dân. Trên thực tế, có nhiều trường hợp sau khi thu hồi đất của nông dân với giá bồi thường có khi chỉ vài chục ngàn đồng trên một m², người ta xây dựng những khu đô thị và giao bán với giá hàng chục triệu đồng trên một m². Đó là những dự án siêu lợi nhuận. Tuy nhiên, cộng đồng dân cư bị mất đất chưa được hưởng lợi ích của sự “phát triển”. Đúng ra, lợi ích của dự án phát triển phải được phân chia một cách công bằng giữa ba nhà: nhà nước, nhà đầu tư và nhà nông. Mức bồi thường cần được tính toán trên cơ sở phân phối công bằng những lợi ích đó và trên nguyên tắc những người bị thu hồi đất có cuộc sống và tương lai ít nhất không thua kém so với trước khi bị thu hồi đất.

Ngoài ra, những dự án gây ô nhiễm môi trường cũng cần phải bồi thường thỏa đáng cho người dân. Dự án chỉ có thể được coi là hiệu quả sau khi đã bồi thường đầy đủ những thiệt hại về đất đai và môi trường cho cộng đồng địa phương. Việc đưa ra các cơ chế bồi thường hợp lý sẽ là áp lực cần thiết đối với các doanh nghiệp trong việc nâng cao hiệu quả đầu tư, đổi mới công nghệ theo hướng thân môi trường. Bồi thường hợp lý cũng chính là một phương pháp sàng lọc các dự án theo hướng phát triển bền vững.

Việc bồi thường phải minh bạch và công khai. Trong nhiều trường hợp, việc bồi thường bằng tiền mặt không giải quyết được những bức xúc của dân. Vì vậy, cần cân nhắc nhiều phương pháp bồi thường khác nhau như bồi thường bằng hiện vật (ví dụ như đất đổi đất), tạo cơ hội việc làm, cải thiện kết cấu hạ tầng và các dịch vụ phúc lợi địa phương[3].

Để tạo ra sự đồng thuận giữa cộng đồng địa phương và các cơ quan có liên quan, cần có những tiêu chí rõ ràng về mức và cách bồi thường. Một trong những cách bồi thường tốt nhất là thông qua sự tham gia của người dân và các cuộc đối thoại giữa các bên liên quan.

4. Xây dựng lòng tin thông qua đối thoại và sự tham gia của người dân

Lòng tin của cộng đồng đối với các cơ quan quản lý nhà nước và nhà đầu tư là một nhân tố quan trọng tác động đến thái độ của cộng đồng đối với các dự án. Người dân có tin tưởng vào các nhà quản lý hay không điều đó phụ thuộc vào năng lực và trách nhiệm của nhà quản lý, vào khả năng giải quyết các vấn đề mang tính kỹ thuật như xử lý ô nhiễm môi trường và những vấn đề khác nảy sinh trong quá trình triển khai dự án…

Tại các nước phát triển, sự tham gia của người dân vào các dự án sử dụng đất là một nguyên tắc cơ bản trong hướng dẫn xây dựng dự án; nó là một bước khởi đầu cần thiết trong xây dựng lòng tin. Một trong những yếu tố căn bản để xây dựng lòng tin là sự công khai, minh bạch các thông tin, đặc biệt là những thông tin ảnh hưởng đến cuộc sống của người dân địa phương.

Ở nước ta, không ít các chủ đầu tư trong khi thực hiện dự án không theo đúng các tiến độ cam kết. Thường, những phần công trình bán “có lãi” được làm xong trước, còn những phần “không lãi” như các công trình mang tính phúc lợi được để lại sau, thậm chí, việc thực hiện các công trình này có khi rất chậm chạp. Chẳng hạn, có khu đô thị dân cư đến ở đã mấy năm, nhưng một con đường vài trăm mét nối khu đô thị với “thế giới bên ngoài” vẫn chưa được chủ đầu tư xây dựng.

Tăng cường sự tham gia của người dân, tăng cường đối thoại với dân chính là con đường tốt nhất để xây dựng lòng tin. Trong nhiều trường hợp, dự án được sự cam kết và ủng hộ mạnh mẽ của chính quyền và nhân dân địa phương khi có sự tham gia và đối thoại với dân. Sự tham gia và đối thoại với dân làm cho người dân hiểu hơn về công nghệ và quy trình quản lý của dự án, và như vậy tạo ra lòng tin lớn hơn vì khi đó họ sẽ có những hiểu biết hơn về mức độ an toàn và mức độ “sạch” của công nghệ. Ngoài ra, người dân có thể cảm thấy trách nhiệm khi chính bản thân họ được tham gia vào những việc “quốc gia, đại sự” của Nhà nước. Lòng tin của người dân vào dự án, vào các cơ quan quản lý của nhà nước, chắc chắn sẽ góp phần quan trọng vào việc giải quyết những bức xúc của cộng đồng địa phương.

Trên quan điểm phát triển bền vững, sự phản ứng của người dân cũng là một yếu tố quan trọng để sàng lọc những dự án kém hiệu quả về môi trường và xã hội. Việc phải đối mặt với những phản ứng của người dân sẽ buộc các nhà đầu tư phải cân nhắc xem những sản phẩm họ tạo ra có được người dân chấp nhận hay không, có bền vững hay không; phải tìm hiểu bản chất của vấn đề cũng như nguyện vọng của người dân. Tăng cường đối thoại với nhân dân sẽ củng cố được lòng tin của nhân dân vào Đảng và Nhà nước, làm cho những âm mưu lợi dụng sự quá khích của người dân để gây rối, làm mất ổn định xã hội sẽ không còn đất để tồn tại.

---

[1] Pearce D.W.: World without End: Economics, Environment and Sustainable Development, Oxford University Press, 1993

[2] Phạm Quang Nghị: Quản lý đất đai: Những khía cạnh đặc thù, http://Vietnamnet.vn, ngày 6-8-2007

[3] O’Hare M., Bacow L., Sanderson D.: Facility Sitting and Public Opposition, Van Nostrand Reinhold Company, New York, 1983

Posted in: LUAT DAT DAI