4:35 PM
Hoàng Phong Nhã
TS. DOÃN HỒNG NHUNG – Khoa Luât, Đại học Quốc gia Hà Nội
Đất đai là tài nguyên
thiên nhiên vô cùng quý giá. Nó không phải là hàng hóa thông thường mà
là một tư liệu sản xuất đặc biệt trong sản xuất và đời sống. Theo pháp
luật nước ta, Nhà nước là người duy nhất có đầy đủ quyền năng của một
chủ sở hữu và đất đai thuộc sở hữu toàn dân (SHTD). Nhà nước chiếm hữu
đất đai thông qua các hoạt động địa chính: điều tra khảo sát, đánh giá,
phân loại đất, lập bản đồ địa chính. Nhà nước định đoạt đất đai thông
qua các quyết định hành chính như:
giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, công nhận và cấp
giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (QSDĐ), gia hạn QSDĐ, quy định hạn
mức sử dụng đất, xác định khung giá các loại đất. Nhà nước sử dụng đất
gián tiếp thông qua việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, hay chuyển
mục đích sử dụng đất. Nhà nước thu thuế sử dụng đất, thuế chuyển QSDĐ,
phí và lệ phí, thu tiền sử dụng đất. Người sử dụng đất (NSDĐ) chiếm hữu
trực tiếp đất đai, trực tiếp khai thác các nguồn lợi từ đất. NSDĐ được
định đoạt hạn chế về QSDĐ, được tặng, cho, để lại thừa kế, cho thuê, cho
thuê lại đất đai.
Việc xây dựng và cụ thể hóa chế định SHTD về đất đai
đã được quy định trong các văn bản pháp luật, nhưng chưa có sự thống
nhất. Bộ luật Dân sự năm 2005 (BLDS) quy định “đất đai thuộc hình thức
sở hữu nhà nước (SHNN)”, còn tại Điều 17, Điều 18 Hiến pháp năm 1992
(sửa đổi, bổ sung năm 2001) và khoản 1 Điều 5 Luật Đất đai năm 2003 đều
quy định “đất đai thuộc SHTD”. Sự bất cập này cần phải được làm rõ trong
quá trình hoàn thiện chính sách pháp luật về đất đai.
1. Chế định sở hữu đất đai của Nhà nước qua các thời kỳ
1.1. Giai đoạn từ sau cách mạng tháng Tám 1945 đến giai đoạn có Luật Đất đai 1987
Từ bản Cương lĩnh đầu tiên năm 1930, Đảng ta đã nhận
định “Có đánh đổ đế quốc chủ nghĩa mới phá được cái giai cấp địa chủ và
làm Cách mạng thổ địa được thắng lợi”. Xuất phát từ nhận định đúng đắn
này, Đảng ta đã giương cao khẩu hiệu “Tịch ký hết thảy ruộng đất của bọn
địa chủ ngoại quốc, bốn xứ và các giáo hội, giao ruộng ấy cho trung và
bần nông”. Trong Luận cương chính trị năm 1930, Đảng ta đã xác định
“Quyền sở hữu (QSH) ruộng đất thuộc về chánh phủ công nông”.
Sau Cách mạng tháng Tám, Nhà nước Việt Nam dân
chủ cộng hòa được thành lập. Trong nước Việt Nam mới, các quy định về
ruộng đất trước đây đều bị bãi bỏ. Năm 1949, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký
Sắc lệnh giảm tô và ra chỉ thị chia ruộng đất các đồn điền, trại ấp vắng
chủ cho nông dân. Năm 1953, Quốc hội nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ban
hành Luật Cải cách ruộng đất. Nhà nước chủ trương tịch thu ruộng đất
của địa chủ, cường hào trao cho dân cày, đồng thời xác định QSH của họ
trên những diện tích đất đó. Năm 1954, Miền Bắc hoàn toàn giải phóng,
đất nước ta tạm thời chia cắt thành hai miền. Năm 1955 đến năm 1957,
nhiều làng xã ở miền Bắc, miền Trung còn tồn tại phần lớn ruộng đất công
bao gồm quan điền (ruộng thuộc SHNN) và các loại ruộng công của làng.
Những diện tích này hình thành từ nhiều nguồn gốc, lịch sử khác nhau.
Những đất này do các cá nhân hiến, tiến cúng dưới nhiều hình thức: làm
phúc, đặt hậu hoặc do khai phá tập thể hoặc là trong quỹ đất của làng.
Cả hai loại ruộng đất trên được các làng xã sử dụng theo quy tắc trong
Hương ước của làng. Hoa lợi thu được từ những diện tích này, họ dành cho
việc thờ cúng, lễ hội làng, tặng đồ vật cho những người đi lính, đi
phu, cho những người già không nơi nương tựa, cho trẻ em mồ côi… Lợi tức
còn lại, làng sẽ chia đều cho các thành viên là nam giới từ 18 đến 60
tuổi. Làng nào giàu có thì chia cho cả những người từ 15 tuổi đến 18
tuổi. Cứ khoảng 3 năm đến 6 năm thì diện tích ruộng này lại được chia
lại một lần. Việc sử dụng, chia cấp ruộng đất công lúc đầu được các giai
tầng xã hội đồng tình ủng hộ, vì dân có đất để cày cấy và không phải đi
thuê của địa chủ, đồng thời, khi cần các chi phí cho cộng đồng thì
người dân không phải đóng góp vì đã có các khoản ruộng đất phục vụ cho
thờ cúng và chi phí hành chính. Các quan lại trong làng cũng đồng tình
vì họ có quyền lợi từ cả hai loại ruộng đất đó. Vì vậy, qua nhiều đời,
ruộng đất công làng xã không bị xâm phạm. Các Hương ước của các làng quy
định về thể lệ sử dụng, chia cấp ruộng đất, xử phạt, tạo ra sự công
bằng. Từ năm 1954-1957, Đảng và Nhà nước chủ trương thực hiện khôi phục
nền kinh tế sau chiến tranh và phấn đấu hoàn thành những nhiệm vụ của
cách mạng dân tộc dân chủ. Với khẩu hiệu người cày có ruộng, Đảng và Nhà
nước ta đã hoàn thành Cải cách ruộng đất với một loạt các biện pháp
giúp nông dân sau khi được chia ruộng đất và các tư liệu sản xuất khác
đã từng bước khôi phục nền kinh tế nông nghiệp. Với chính sách này,
trong xã hội có rất nhiều các thành phần kinh tế, nhiều cá nhân, cộng
đồng dân cư sử dụng đất. Mỗi một chủ thể, một thành phần kinh tế tương
ứng với một hình thức SHĐĐ, tài sản nhất định. Điều 11 Hiến pháp năm
1959 đã ghi nhận nước Việt Nam dân chủ cộng hòa trong thời kỳ quá độ bao
gồm các hình thức sở hữu về tư liệu sản xuất sau: SHNN tức là SHTD; sở
hữu HTX tức là sở hữu của tập thể nhân dân lao động; sở hữu của người
lao động riêng lẻ; sở hữu của nhà tư sản dân tộc. Từ quy định QSH về tư
liệu sản xuất của nông dân, của những người làm nghề thủ công và những
người làm nghề riêng lẻ và các nhà tư sản dân tộc, Nhà nước đã bảo hộ
QSH về đất đai. Cụ thể, Điều 12 Hiến pháp 1959 đã quy định “những rừng
cây, những đất hoang… mà pháp luật quy định là của Nhà nước thì đều
thuộc SHTD”. Khi Nhà nước cần lấy ruộng đất để kiến thiết thành phố thì
sẽ thu xếp công ăn việc làm cho người bị lấy ruộng đất hoặc bù cho một
số ruộng đất ở nơi khác để họ làm ăn sinh sống và sẽ bồi thường thích
đáng cho họ về những ruộng đất đã bị lấy1.
Điều lệ số 599-TTg về cải cách ruộng đất ở ngoại
thành ngày 09/10/1955 quy định, tất cả những ruộng đất ở ngoại thành đã
tịch thu, trưng thu, trưng mua thuộc phạm vi hoặc mở rộng thành phố hoặc
kiến thiết công thương nghiệp đều thuộc QSH của Nhà nước. Những ruộng
đất này không phân phát hẳn cho nông dân mà chỉ “cấp đất tạm thời” để họ
có đất cày cấy. Toàn bộ số ruộng đất được cấp không được cầm, bán hoặc
bỏ hoang. Ủy ban hành chính (UBHC) thành phố sẽ phát giấy chứng nhận
quyền sử dụng ruộng đất cho họ2. Trong cải cách ruộng đất,
khi Chính phủ trưng thu hoặc trưng mua ruộng đất của các tôn giáo để
chia cho nông dân thì sẽ để lại cho nhà thờ, nhà chùa, thánh thất… một
số ruộng đất đủ cho việc nuôi sống các nhà tu hành và thờ cúng. Số diện
tích để lại do nông dân địa phương đề nghị (bình nghị) và do chính quyền
cấp tỉnh chuẩn y. Những quy định này đã thể hiện rất rõ việc Nhà nước
thừa nhận QSH ruộng đất của các tổ chức tôn giáo ở Việt Nam3. Những người làm công cho nhà thờ, nhà chùa cũng được chia một phần ruộng đất như những nông dân khác.
Để tiến hành công cuộc cải tạo xã hội chủ nghĩa
(XHCN) nhằm cải tạo những quan hệ sản xuất không XHCN thành quan hệ sản
xuất XHCN, văn kiện Đại hội Đảng lần thứ III Đảng Lao động Việt Nam có
quy định về việc cải biến chế độ sở hữu cá thể và chế độ sở hữu tư bản
chủ nghĩa về tư liệu sản xuất thành các hình thức khác nhau của chế độ
sở hữu XHCN4. Đảng và Nhà nước ta chủ trương vừa bảo hộ những
tư liệu sản xuất của người lao động riêng lẻ được quy định cụ thể trong
Hiến pháp năm 1959, vừa cải tạo nền kinh tế cá thể theo con đường hợp
tác hóa XHCN (Điều 14, 15, 16, 18 Hiến pháp năm 1959) dựa trên chế độ sở
hữu tập thể về tư liệu sản xuất và lao động tập thể của xã viên. Nhà
nước luôn khuyến khích nông dân tham gia vào hợp tác xã (HTX) nông
nghiệp. Mô hình HTX sản xuất nông nghiệp được chia ra hai cấp bậc: bậc
thấp và bậc cao. Trong đó, HTX sản xuất nông nghiệp sản xuất bậc thấp là
hình thức quá độ để phát triển thành HTX sản xuất nông nghiệp bậc cao.
Theo Thông tư số 449-TTg ngày 17/12/1959 về việc ban hành Điều lệ mẫu
HTX sản xuất nông nghiệp bậc thấp, ruộng đất được chia ra thành các loại
sau: ruộng đất được Nhà nước cho phép khai phá thêm; ruộng đất được Nhà
nước giao cho sử dụng; ruộng đất do xã viên góp vào khi vào HTX.
Việc khai thác đất hoang để phát triển diện tích sản
xuất được Nhà nước khuyến khích, nhưng không được tự ý khai hoang,
khoanh vùng để làm của riêng và đất khai hoang đó phải được Nhà nước cho
phép. Đất hoang đã khai phá sau khi được UBHC tỉnh chấp nhận sẽ thuộc
QSH tập thể của HTX. Khi khai hoang phải lựa chọn những thửa đất nào
thích hợp để trồng trọt, chăn nuôi có ích. Nhà nước ưu tiên, khuyến
khích trồng một số loại cây công nghiệp quan trọng phù hợp với chất đất
như thuốc lá, bông, cao su, cà phê. Bên cạnh đó, Nhà nước còn căn cứ vào
quy mô và quy hoạch của từng tổ chức để triển khai khai hoang và phân
phối đất đai cho hợp lý. Vùng đất rộng lớn thì dành cho nông trường quốc
doanh quản lý. Vùng đất tương đối nhỏ thì tùy từng trường hợp dành cho
nông trường địa phương hoặc HTX nông nghiệp.
Nhà nước còn yêu cầu khi khai hoang, đơn vị khai
hoang phải tôn trọng quyền lợi, phong tục tập quán của nhân dân, phải
điều tra, nghiên cứu kỹ kế hoạch, tránh phạm phải đất đai, đường sá, mồ
mả của đồng bào. Trong trường hợp cần thiết, phải dựa vào các đơn vị, cơ
quan để đáp ứng quyền và lợi ích của đồng bào, phải dựa vào các cơ quan
đoàn thể để vận động đồng bào đồng ý, ủng hộ và phải giải quyết thỏa
đáng ý nguyện của họ5. Ruộng đất được chia lại, người chủ
ruộng có thể đưa vào HTX hoặc không đưa vào HTX. Các xã viên được chia
ruộng đất 5% để phát triển kinh tế hộ gia đình. Ruộng đất 5% này đã giúp
ổn định cuốc sống gia đình xã viên và duy trì mô hình HTX6.
Ngoài ra, ruộng đất của người dân còn được Nhà nước công nhận QSH hợp
pháp. Các diện tích ruộng đất của đồng bào là nhân dân lao động bị cưỡng
ép di cư vào Nam mà họ đã đưa vào HTX trước khi di cư thì vẫn được Nhà
nước công nhận QSH thuộc về người đã di cư vào Nam, HTX chỉ có quyền sử
dụng khi họ vắng mặt. Để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người sở
hữu và duy trì ổn định trật tự xã hội, phát triển kinh tế nông nghiệp,
Nhà nước đã nghiêm cấm việc mua bán trái phép ruộng đất, mọi hành vi phá
hoại đất đai làm mất diện tích ruộng đất, làm giảm bớt độ màu mỡ của
đất và bỏ hoang hóa ruộng đất. Nhân dân có nhu cầu đổi ruộng, chuyển
nhượng ruộng giữa các HTX nông nghiệp với nhau trong phạm vi huyện phải
được UBHC huyện cho phép. Nếu diện tích ruộng đổi, chuyển nhượng khác
huyện thì phải được UBHC tỉnh, thành phố cho phép. Đối với hoạt động
trưng dụng ruộng đất, Thủ tướng Chính phủ đã có Thể lệ tạm thời quy định
rõ, khi trưng dụng đất trong nhân dân để dùng vào việc xây dựng những
công trình do Nhà nước quản lý phải căn cứ vào những điều kiện: một là,
việc trưng dựng đất phải đảm bảo kịp thời và diện tích cần thiết cho
công trình xây dựng, không được trưng dụng thừa; hai là, tận dụng đất
hoang để hạn chế việc trưng dụng vào ruộng đất của nhân dân. Khi cần lấy
diện tích ruộng đất công do nhân dân sử dụng thì cơ quan cần ruộng đất
phải báo cho người sử dụng ruộng đất biết trước khi làm thời vụ; ba là,
Nhà nước có những biện pháp thích hợp giúp đỡ những người bị trưng dụng
ruộng đất tiếp tục sinh sống. Nhà nước bồi thường, phân cho họ diện tích
đất khác để họ cày cấy, giúp công ăn việc làm cho họ, chờ họ thu hoạch
hoa màu xong…; bốn là, Nhà nước hết sức tránh những nơi dân cư đông,
nghĩa trang liệt sĩ, nhà thờ, nhà chùa, ruộng đất của các tổ chức tôn
giáo. Trường hợp đặc biệt phải làm vào những nơi đó thì phải bàn bạc kỹ
với nhân dân địa phương, với đại biểu của tổ chức tôn giáo. Nếu ruộng
đất trưng dụng thuộc một HTX thì phải đưa ra bàn bạc tại đại hội xã
viên. UBHC tỉnh sẽ căn cứ vào các ý kiến đó để quyết định bồi thường;
năm là, giữ gìn, bảo tồn những danh lam thắng cảnh trong khu vực xây
dựng. Trường hợp không thể giữ gìn thì phải được Bộ Văn hóa đồng ý và
trình Thủ tướng Chính phủ quyết định. Nếu ruộng đất dùng vào việc xây
dựng và kiến thiết cần di dời mồ mả đi nơi khác thì cơ quan cần ruộng
đất phải thông báo cho người có mồ mả biết. Đồng thời phải định thời hạn
cho họ dời mồ mả đi chỗ khác. Căn cứ vào tình hình cụ thể, phong tục
tập quán của từng địa phương mà giúp họ một số tiền phù hợp để làm phí
tổn di chuyển. Nếu là mồ mả không có chủ thì cơ quan cần ruộng đất phải
có trách nhiệm dời đi một cách chu đáo; sáu là, ruộng đất đã trưng dụng
thuộc QSH của Nhà nước, trong trường hợp vì lý do gì mà không xây dựng
nữa hoặc không sử dụng, có thể thỏa thuận với người có ruộng đất để trả
lại toàn bộ hoặc một phần ruộng đất cho họ. Trường hợp số ruộng đất còn
để lại cho người bị trưng dụng quá ít và người này muốn chuyển đi nơi
khác làm ăn thì theo đề nghị của họ, UBHC tỉnh, thành phố hoặc Khu có
thể chuẩn y trưng dựng cả số ruộng đất còn lại.
Nguyên tắc Nhà nước bảo hộ QSH về đất đai còn ghi rõ
trong Nghị quyết số 125-CP của Chính phủ ban hành ngày 28/06/1971 về
tăng cường công tác quản lý ruộng đất: “ruộng đất, ao hồ, đồng cỏ của
HTX sản xuất nông nghiệp, các cơ sở quốc doanh, các cơ quan đơn vị khác
và của cá nhân được Nhà nước chứng nhận quyền quản lý và sử dụng đất đều
được pháp luật bảo vệ, không ai được xâm phạm”.
Để bảo vệ QSH XHCN về đất đai trong giai đoạn đó,
Pháp lệnh số 147- LCT ngày 11/9/1972 khẳng định: “Rừng và đất rừng thuộc
sở hữu của Nhà nước, tức là của toàn dân, không ai được xâm phạm’’7.
Để tăng cường quản lý ruộng đất, Thủ tướng Chính phủ đã ra Chỉ thị số
231-TTg ngày 24/4/1974 tạm thời đình chỉ việc lấy ruộng đất trồng trọt
để xây dựng. Nếu có nhu cầu cấp bách phải được Thủ tướng Chính phủ cho
phép. Việc sử dụng ruộng đất trái với những quy định của pháp luật sẽ bị
thu hồi và trả lại cho sản xuất.
Qua các cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp và đế
quốc Mỹ, các quy định về SHĐĐ vẫn được Nhà nước bảo vệ trong thời kỳ
kinh tế bao cấp. Năm 1975, đất nước ta hoàn toàn thống nhất, cả nước
bước vào thời kỳ quá độ xây dựng chủ nghĩa xã hội, một dấu mốc quan
trọng về chính sách đất đai được thể hiện thông qua Quyết định số 188-CP
ngày 25/09/1976 của Chính phủ:
- Nhà nước tiến hành quốc hữu hóa các đồn điền và
ruộng đất của tư sản nước ngoài. Đối với từng trường hợp cụ thể, Nhà
nước sẽ xem xét có bồi thường hay không bồi thường.
- Nhà nước trực tiếp quản lý, sử dụng tất cả các loại
ruộng đất cho đến ngày công bố các chính sách này mà còn bỏ hoang ruộng
đất không có lý do chính đáng.
- Thu hồi toàn bộ ruộng đất thuộc sở hữu quốc gia,
ruộng đất của tư sản mại bản, của địa chủ phản quốc, của bọn cầm đầu
ngụy quân, ngụy quyền, cầm đầu tổ chức phản động, của bọn gián điệp, tay
sai đế quốc. Thu hồi đất do bọn sĩ quan và nhân viên ngụy quyền dựa vào
quyền thế cưỡng đoạt hoặc cưỡng mua của nông dân; ruộng đất “công quản”
của bọn ngụy quyền trước đây từ ấp xã trở lên; ruộng đất của địa chủ,
phú nông đã bán cho Mỹ, ngụy nhưng thực tế họ vẫn để sử dụng. Khi tịch
thu ruộng đất sẽ để lại cho mỗi người trong gia đình địa chủ sống ở nông
thôn một số ruộng đất nhất định, nhưng không quá mức bình quân chiếm
hữu ruộng đất của một nhân khẩu nông nghiệp ở địa phương, để tạo điều
kiện cho vợ con, bản thân họ làm ăn và lao động cải tạo.
- Nhà nước cho phép địa chủ kháng chiến và địa chủ
thường hiến ruộng. Riêng đối với giáo hội, đền chùa, những người hoạt
động tôn giáo hiến ruộng thì cho phép họ giữ lại một phần ruộng đất dùng
vào cúng lễ, nuôi người tu hành, người làm trong nhà thờ, chùa, thánh
thất. Nhà nước vận động các nhà tư sản công thương nghiệp, tiểu thủ công
nghiệp, tiểu chủ và công chức của chế độ cũ sinh sống ở đô thị có ruộng
đất phát canh thu tô hiến ruộng. Nếu họ không hiến hoặc không hiến hết
thì UBHC thành phố, tỉnh ra lệnh trưng thu hoặc trưng mua tùy theo thái
độ chính trị của mỗi người. Gia đình nào chuyển về làm ăn sinh sống ở
nông thôn thì được chính quyền và nông hội để lại cho họ một phần ruộng
đất theo mức bình quân nhân khẩu của nông dân trong xã.
- Nhà nước cho phép các nhà kinh doanh nông nghiệp
được tiếp tục kinh doanh trên các đồn điền trồng cây công nghiệp và cây
ăn trái, nhưng họ phải kinh doanh theo đúng chính sách và kế hoạch của
Nhà nước, khi cần, Nhà nước sẽ tiến hành công tư hợp doanh.
- Nhà nước tuyên bố phải chấm dứt việc phát canh thu
tô, xóa bỏ các món nợ mà nông dân vay địa chủ dưới bất cứ hình thức nào
và cho phép tư nhân thuê mướn nhân công trong kinh doanh nông nghiệp.
Hiến pháp năm 1980 ra đời, quy định đất đai phải thuộc SHTD8,
thuộc về dân tộc Việt Nam. Với Chỉ thị số 57/CT-TƯ ngày 15/11/1978 của
Ban Chấp hành trung ương Đảng, Đảng và Nhà nước ta đã tiến hành quản lý
HTX. Với Chỉ thị 100/CT-TƯ ngày 15/1/1981, chúng ta đổi mới cơ chế quản
lý kinh tế, đặc biệt là trong sản xuất nông nghiệp. Năm 1987, Luật Đất
đai ra đời, đánh dấu một cột mốc quan trọng của hệ thống pháp luật về
đất đai. Luật Đất đai đầu tiên của chúng ta quy định “Đất đai thuộc
SHTD, do Nhà nước thống nhất quản lý. Nhà nước giao đất cho các nông
trường, lâm trường, xí nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan nhà
nước, tổ chức xã hội và cá nhân để sử dụng ổn định, lâu dài”9.
Nhưng trong thực tế thực hiện, Luật Đất đai năm 1987 đã bộc lộ quá
nhiều hạn chế, nên đã không kích thích được năng lực sản xuất cho nền
kinh tế.
Có thể thấy rõ, trong giai đoạn từ sau Cách mạng
tháng Tám 1945 đến ngày 30/4/1975 thống nhất đất nước, Hiến pháp năm
1946 và Hiến pháp năm 1959 của nước ta quy định sở hữu đa cấp độ – trong
đó có sở hữu công và tư nhân – về đất đai. Năm 1960, miền Bắc thực hiện
phong trào “hợp tác hóa” vận động nông dân đóng góp ruộng đất vào làm
ăn tập thể, nhưng chế định sở hữu đất đai vẫn theo các quy định của Hiến
pháp 1959. Đến năm 1987, Luật Đất đai ra đời, quy định “đất đai thuộc
SHTD, do Nhà nước thống nhất quản lý” theo tinh thần Hiến pháp 1980.
1.2. Giai đoạn từ sau công cuộc đổi mới toàn diện nền kinh tế đất nước
Năm 1986, Đại hội Đại biểu toàn quốc Đảng Cộng sản
Việt Nam khóa VI đã đề ra đường lối Đổi mới, đẩy mạnh công nghiệp hóa,
hiện đại hóa đất nước, xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN.
Ngày 5/4/1988, Nghị quyết 10 của Bộ Chính trị ra đời, đi vào đời sống và
từng bước tháo gỡ khó khăn trong sản xuất, kinh doanh; “cởi trói” và
giải phóng năng lượng sản xuất cho người nông dân. Năm 1993, Luật Đất
đai mới thay thế cho Luật Đất đai năm 1987 đã mở ra một nội hàm rộng
“đất đai thuộc SHTD, QSDĐ thuộc về NSDĐ”. Năm 2003, Luật Đất đai 1993
được thay thế bằng Luật Đất đai 2003.
Từ Luật Đất đai năm 1987 đến Luật Đất đai năm 1993
(sửa đổi, bổ sung hai lần vào năm 1998 và 2001), tiếp đó là Luật Đất đai
2003 (sửa đổi, bổ sung năm 2009), chúng ta thấy, pháp luật đất đai luôn
được Nhà nước ta quan tâm bổ sung, hoàn thiện. Qua các đạo luật này,
Nhà nước Việt Nam đã ngày càng mở rộng quyền cho NSDĐ10. Từ
các quyền chung cho đến các quyền riêng của từng đối tượng sử dụng đất
(như Điều 105, 106 Luật Đất đai năm 2003 sửa đổi, bổ sung năm 2009).
Nghị quyết Hội nghị lần thứ VII của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa
IX đã tập trung chỉ đạo tiếp tục đổi mới chính sách và pháp luật về đất
đai, tiếp tục khẳng định đất đai thuộc SHTD do Nhà nước đại diện chủ sở
hữu và thống nhất quản lý. Đến Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm
2001), Nhà nước ta vẫn duy trì quyền hiến định là đất đai thuộc SHTD do
Nhà nước là đại diện chủ sở hữu11. Nhưng chúng ta nhận thấy,
thực chất NSDĐ đã có quyền tặng cho, để lại thừa kế QSDĐ, nghĩa là Nhà
nước đã cho phép người dân được định đoạt tài sản đất đai một cách hạn
chế, trong khuôn khổ pháp luật cho phép. Vấn đề định đoạt QSDĐ hạn chế
còn được thể hiện thông qua quyền cho thuê, thế chấp, cho thuê lại, hay
góp vốn bằng QSDĐ.
Cơ chế quản lý đất đai cũng được đổi mới, đáp ứng yêu
cầu đổi mới cơ chế, chính sách đất đai đã được thể chế hóa. NSDĐ được
cấp Giấy chứng nhận QSDĐ, được Nhà nước công nhận QSDĐ, được hưởng thành
quả và kết quả đầu tư trên đất được giao, được chuyển đổi, chuyển
nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp, bảo lãnh, được góp vốn bằng QSDĐ để
sản xuất, kinh doanh12. NSDĐ có nghĩa vụ sử dụng đúng mục
đích, bảo vệ đất đai, bảo vệ môi trường, nộp thuế, lệ phí, tiền sử dụng
đất, được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và NSDĐ trả lại đất cho
Nhà nước khi có quyết định thu hồi đất. Những chính sách quan trọng
trong thời kỳ này là:
Thứ nhất, Nhà nước không thừa nhận việc đòi
lại đất được giao theo quy định của Nhà nước cho người khác sử dụng
trong quá trình thực hiện chính sách đất đai của Nhà nước Việt Nam dân
chủ cộng hoà, Chính phủ Cách mạng lâm thời Cộng hoà miền Nam Việt Nam và
Nhà nước Cộng hoà XHCN Việt Nam. Đây là quy phạm pháp luật về xử lý các
quan hệ đất đai tồn tại trong các diễn biến lịch sử đất nước. Nhà nước
không bảo hộ những vấn đề phát sinh, tồn tại đã xảy ra, những bất hợp lý
trong giai đoạn lịch sử trước đây. Đây chính là biện pháp hạn chế,
tránh những xáo trộn về tình hình trật tự đất đai trong cả nước.
Thứ hai, hướng tới sự bình đẳng cho phụ nữ,
Luật Đất đai năm 2003 đã đưa yếu tố lồng ghép giới vào trong luật. Vấn
đề này cũng đã được cụ thể hóa trong Luật Hôn nhân và gia đình năm 2000
“1. QSDĐ mà vợ chồng có được sau khi kết hôn là tài sản chung của vợ
chồng. QSDĐ mà vợ hoặc chồng có được trước khi kết hôn được thừa kế
riêng chỉ là tài sản chung khi vợ chồng có thoả thuận. Tài sản chung của
vợ chồng thuộc sở hữu chung hợp nhất; 2. Trong trường hợp tài sản thuộc
sở hữu chung của vợ chồng mà pháp luật quy định phải đăng ký QSH phải
ghi tên cả vợ và chồng”13.
Tại Nghị định số 70/2001/NĐ-CP ngày 3/10/2001 hướng
dẫn thi hành Luật Hôn nhân và gia đình năm 2000 quy định “tất cả những
giấy tờ, đăng ký tài sản gia đình bao gồm cả QSDĐ và QSH nhà ở phải được
ghi cả tên vợ và chồng”. Do bất động sản thuộc tài sản chung của vợ,
chồng tương tự như QSDĐ, nhà ở gắn liền với QSDĐ ở nên Điều 5 của Nghị
định số 70/2001/NĐ-CP còn quy định: Trong trường hợp tài sản thuộc sở
hữu chung của vợ, chồng đã đăng ký QSH mà chỉ ghi tên một bên vợ hoặc
chồng thì vợ, chồng có thể yêu cầu cơ quan nhà nước cấp lại giấy tờ đăng
ký QSH tài sản đó để ghi tên cả vợ và chồng. Nếu vợ, chồng không yêu
cầu cấp lại giấy đăng ký tài sản thì tài sản đó vẫn thuộc sở hữu chung
của vợ chồng. Trong trường hợp vợ, chồng ly hôn hoặc chia tài sản chung
trong thời kỳ hôn nhân thì bên được chia phần tài sản bằng hiện vật đã
đăng ký QSH hoặc quyền sử dụng mà có ghi tên vợ và chồng có quyền yêu
cầu cơ quan đăng ký tài sản cấp lại giấy tờ đăng ký QSH hoặc quyền sử
dụng tài sản.
Thứ ba, Nhà nước có chính sách tạo điều kiện
cho người trực tiếp sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ
sản, làm muối có đất để sản xuất; đồng thời có chính sách ưu đãi đầu tư,
đào tạo nghề, phát triển ngành nghề, tạo việc làm cho lao động ở nông
thôn phù hợp với quá trình chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất và chuyển đổi
cơ cấu kinh tế nông thôn theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa14.
Nghị quyết Đại hội Đảng IX đã xác lập chủ trương, mở
đường cho sự hình thành và phát triển thị trường QSDĐ trong thị trường
bất động sản. Vấn đề SHĐĐ và đầu tư tài sản có trên đất đã được Đảng và
Nhà nước quan tâm thể hiện thông qua các chính sách tạo lập đồng bộ các
yếu tố của thị trường trong cơ chế quản lý kinh tế thị trường định hướng
XHCN “hình thành và phát triển thị trường bất động sản, bao gồm cả QSDĐ
theo quy định của pháp luật; từng bước mở thị trường bất động sản cho
người Việt Nam ở nước ngoài tham gia đầu tư”15. Đây là chính
sách thể hiện quyền lực tối cao của Nhà nước về SHĐĐ, chi phối và làm
ảnh hưởng chủ yếu đến QSDĐ của cá nhân, tổ chức khi tham gia vào thị
trường bất động sản.
Luật Đất đai năm 2003 được ban hành và tiếp sau đó,
nhiều chính sách pháp luật được từng bước thể chế hóa, điển hình như
Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành
Luật Đất đai năm 2003 (Từ Điều 59 đến Điều 66) các quyền của NSDĐ được
cụ thể hóa hơn; Nghị định số 182/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính
phủ về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai (đã được thay thế
bằng Nghị định số 105/ NĐ-CP/2009 của Chính phủ); Nghị định số
188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 của Chính phủ về phương pháp xác định giá
đất và khung giá các loại đất; Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày
03/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất vì mục đích cộng đồng, lợi ích quốc gia, mục đích an ninh,
quốc phòng; Nghị định số 198/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về
thu tiền sử dụng đất.
Tuy nhiên, việc quy định chia đất cho hộ gia đình cá
nhân “có gần, có xa – có tốt, có xấu” đã làm cho ruộng đất phân tán,
manh mún, rất khó khăn khi đưa cơ giới hóa vào đồng ruộng ở nhiều nơi.
Nhưng mặt khác, việc phân tán ruộng đất lại có thể phân tán rủi ro khi
mùa màng có sâu bệnh, giúp đa dạng hóa sản suất, phát triển sự phong phú
các nguồn lực hiệu quả cho xã hội…
Trên thực tế, một số chủ trương, chính sách quan
trọng của Đảng về đất đai chưa được thể chế hóa. Các chính sách bồi
thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất chưa thuyết phục nhân dân và
rất khó áp dụng trong thực tiễn. Văn bản pháp luật đất đai ban hành
nhiều, nhưng chồng chéo, thiếu đồng bộ16.
Người Việt Nam định cư ở nước ngoài sở hữu nhà ở gắn
liền với QSDĐ ở thì có các quyền và nghĩa vụ theo quy định tại Điều 129
và Điều 126 Luật Nhà ở năm 2005; Điều 105, 107 Luật Đất đai năm 2003.
Năm 2009, Quốc hội đã sửa Khoản 2 Điều 121 Luật Đất đai năm 2003 để tăng
thêm quyền cho thuê, ủy quyền quản lý đối với nhà ở gắn liền với QSDĐ
ở. Như vậy, so với quy định hiện hành thì quyền và nghĩa vụ của chủ sở
hữu nhà ở là người Việt Nam định cư ở nước ngoài được tăng thêm 2 quyền,
nhưng so với công dân Việt Nam ở trong nước thì người Việt Nam định cư ở
nước ngoài bị hạn chế hơn 2 quyền đó là quyền bảo lãnh, góp vốn đầu tư
bằng tài sản là nhà ở gắn liền với QSDĐ ở: “1. Người Việt Nam định cư ở
nước ngoài thuộc các đối tượng quy định tại Điều 1 của Luật sửa đổi, bổ
sung Điều 126 Luật Nhà ở và sửa đổi, bổ sung Điều 121 Luật Đất đai có
QSH nhà ở gắn liền với QSDĐ ở tại Việt Nam. 2. Người Việt Nam định cư ở
nước ngoài được sở hữu nhà ở gắn liền với QSDĐ ở tại Việt Nam”17.
Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị ban hành năm
2005 đã mở ra một hướng đi thúc đẩy sự phát triển của kinh tế thị trường
và bảo vệ tốt hơn các quyền và lợi ích hợp pháp của người dân. Bộ luật
Dân sự năm 2005 đã quy định về chuyển QSDĐ, từ Điều 688 đến Điều 735 đã
cụ thể hóa các quyền mà nhà nước trao cho NSDĐ. Đặc biệt là trong Luật
Kinh doanh bất động sản năm 2006 đã quy định về các loại bất động sản
được phép đưa vào kinh doanh (từ Điều 6 – Điều 9) và các hoạt động kinh
doanh bất động sản được Nhà nước cho phép (từ Điều 38 – Điều 43).
Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 được nhân
dân ủng hộ khi giúp giải quyết những vấn đề vướng mắc trong quá trình
cấp giấy chứng nhận QSH nhà và QSDĐ ở; về một số trường hợp thực hiện
quyền của NSDĐ; về bồi thường, hỗ trợ về đất; về trình tự thủ tục thu
hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để
sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công
cộng, phát triển kinh tế và khiếu nại về đất đai. Sau hai năm thực thi
Nghị định số 84 và việc ra đời Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày
13/3/2009, với quy định về “xác định lại giá đất sát với giá thị trường”
và “tại thời điểm Nhà nước giao đất, cho thuê đất, phê duyệt phương án
bồi thường, hỗ trợ tái định cư… mà giá đất do UBND cấp tỉnh quy định
chưa sát với giá chuyển nhượng QSDĐ thực tế trên thị trường trong điều
kiện bình thường thì UBND tỉnh căn cứ vào giá chuyển nhượng QSDĐ thực tế
trên thị trường để xác định lại giá đất cụ thể cho phù hợp”18
sẽ giúp cho thị trường bất động sản minh bạch và linh hoạt hơn. Tuy
nhiên, vấn đề xác định giá đất, giá trị QSDĐ và tiền sử dụng đất khi vấn
đề SHĐĐ thuộc về toàn dân cần xem xét lại. Nhà nước chưa có hệ thống
quản lý đất đai theo địa hạt mà chỉ quản lý đất đai theo chủ thể nên
việc thu hồi rồi giao đất mới có cùng mục đích sử dụng nhưng ở vị trí
khác thì rất khó xác định việc bồi thường bằng giá trị QSDĐ tính theo
giá đất tại thời điểm quyết định thu hồi đất. Nghị định đã có những quy
định về hỗ trợ khi thu hồi đất nông nghiệp trong khu dân cư, đất vườn ao
không công nhận là đất ở, hệ số hỗ trợ là 1,5 – 5 lần giá đất nông
nghiệp đối với toàn bộ điện tích đất nông nghiệp bị thu hồi. Khi thu hồi
đất, Nhà nước thể hiện quyền lực cao nhất của quyền đại diện của sở hữu
là quyết định số phận của đất đai; lên phương án đào tạo nghề, chuyển
đổi nghề, lập và phê duyệt đồng thời với phương án bồi thường, hỗ trợ
tái định cư. Nghị định quy định chặt chẽ về nhà ở và đất ở tái định cư
được thực hiện theo nhiều cấp, nhiều mức diện tích khác nhau, phù hợp
với mức bồi thường và khả năng chi trả của người được tái định cư. Nghị
định số 71/2010/ NĐ-CP ngày 23/6/2010 đã quy định chi tiết về sở hữu,
quản lý sử dụng nhà ở bao gồm nhà chung cư, biệt thự tại đô thị; giao
dịch về nhà ở. Nhà nước công nhận QSH nhà ở tại Việt Nam của người Việt
Nam định cư ở nước ngoài và của tổ chức cá nhân nước ngoài.
2. Một số định hướng và giải pháp tăng cường quản lý nhà nước
2.1. Định hướng quản lý nhà nước đối với đất đai
Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá của quốc gia,
vì vậy, cần xây dựng cơ sở lý luận về quản lý nhà nước đối với đất đai,
làm rõ những đặc điểm của quản lý nhà nước đối với đất đai hiện nay.
Trên thực tế, nhà ở của dân chúng là thuộc sở hữu tư nhân. Nhà ở được
xây dựng và kiến thiết trên đất. Đất đai lại thuộc sở hữu công. Vô hình
trung, chúng ta thấy tồn tại hình thức sở hữu kép trên cùng một diện
tích đất đai. Nếu người dân cương quyết bảo vệ QSH tư nhân về nhà ở của
mình thì dễ có dấu hiệu xung đột với sở hữu công. Trong khi đó, sở hữu
tư nhân về tài sản là yếu tố tạo nên sự năng động, phát triển. Cùng với
SHNN, sở hữu cộng đồng, sở hữu tư nhân có thể tồn tại và phát triển để
bảo đảm sự bình đẳng xã hội. Nhà nước ta sẽ không tư nhân hóa đất đai,
nhưng các quyền của Nhà nước trao cho NSDĐ sẽ ngày càng mở rộng, tuy các
quyền đó chỉ tiệm cận đến QSH.
Quản lý đất đai rất cần sự minh bạch. Nhưng năm 2006,
sau khi khảo sát, Tập đoàn quản lý tiền tệ và bất động sản Jones Lang
LaSalle đã công bố thị trường bất động sản Việt Nam đứng ở cuối bảng xếp
hạng minh bạch trong 56 nước vùng lãnh thổ châu Á – Thái Bình Dương.
Đây là điều chúng ta phải trăn trở, đồng thời đó là động cơ thôi thúc
chúng ta phấn đấu để cải thiện tính minh bạch của thị trường bất động
sản trong những năm tới đây.
Một là, thiết lập hệ thống cơ chế tài chính
phù hợp để xoá bỏ quan hệ xin cho, tệ tham nhũng đất đai. Cần có cơ quan
chuyên ngành định giá đất đúng và sử dụng phương pháp định giá phù hợp.
Đây là hoạt động quan trọng để bảo vệ tài sản thuộc sở hữu quốc gia.
Hai là, thiết lập cơ quan tài phán đất đai
hoạt động có hiệu quả, hạn chế giải quyết tranh chấp đất đai kéo dài,
gây bức xúc trong nhân dân. Triển khai Nghị quyết số 49 của Bộ Chính trị
về cải cách tư pháp, tăng cường chuyên môn cho Tòa án hành chính. Cần
giải quyết triệt để mâu thuẫn và nghiêm cấm việc xử lý đất đai thiếu
công bằng, dân chủ ở nhiều địa phương.
Ba là, xây dựng quy phạm pháp luật đảm bảo
quyền lợi của NSDĐ. Triển khai có hiệu quả hoạt động cấp giấy chứng nhận
QSDĐ, QSH nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.
Bốn là, hoạt động thanh tra, kiểm tra phải
làm thường xuyên để Nhà nước nắm chắc, quản chặt quỹ đất đai trên phạm
vi cả nước. Hạn chế đầu cơ đất thông qua việc đánh thuế lũy tiến theo
diện tích và vị trí của đất.
Năm là, Nhà nước cần tăng cường các hoạt
động quản lý dịch vụ công, dịch vụ cho nông nghiệp phát triển, bảo vệ
nguồn tài nguyên đất đai và tăng giá trị cho quỹ đất đai của người nông
dân. Tăng cường bảo vệ chế độ SHĐĐ.
2.2. Một số giải pháp tăng cường hoạt động quản lý nhà nước đối với đất đai
Thứ nhất, hoàn thiện hệ thống quy phạm pháp
luật đất đai. Cần phải có văn bản dưới luật để làm rõ nội hàm chế định
“đất đai thuộc SHTD do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu”, làm rõ hơn nữa
quyền và nghĩa vụ của Nhà nước trong lĩnh vực đất đai. Vấn đề giá đất,
chuyển mục đích sử dụng đất cần được Nhà nước quản lý chặt chẽ, đặc biệt
là đất nông nghiệp và đất đô thị vì hai loại đất này có sự biến động
rất lớn trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa.
Thứ hai, hoàn thiện hệ thống quản lý tài
chính về đất đai, giá đất. Thuế sử dụng đất và thuế tài nguyên môi
trường cần được triển khai để bảo vệ môi trường và phát triển bền vững
đất nước. Nhà nước cần tìm giải pháp kiềm chế lạm phát để từng bước hạn
chế tăng giá bất động sản. Nhà nước hoàn thiện các quy định về bồi
thường và giải phóng mặt bằng. Nhà nước cần điều tiết về tài chính đối
với phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do người sử dụng đầu tư.
Thứ ba, cần hoàn thiện các quy định về quy
hoạch và kế hoạch sử dụng đất. Quy hoạch đất đô thị cần được đặc biệt
quan tâm khi Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 đã có hiệu lực. Nhà nước cần
triển khai các công cụ tài chính có hiệu quả cũng như triển khai xây
dựng Luật Đô thị trong thời gian tới, các văn bản về sử dụng không gian
ngầm và nâng cao chất lượng hạ tầng đô thị. Khi giá nhà đất tăng cao,
việc sử dụng quỹ đất công để phục vụ cho dịch vụ công ngày càng cao thì
cần điều chỉnh vấn đề thuế. Nhà nước cần sửa đổi các quy định về giao
đất, cho thuê đất và nhà ở cho người thu nhập thấp, thuê mua nhà ở xã
hội….
Thứ tư, cần đẩy nhanh tiến độ về cấp Giấy
chứng nhận QSDĐ. Đây là một bảo đảm của Nhà nước đối với NSDĐ với tư
cách là đại diện chủ sở hữu. Nhà nước cần quản lý đất đai theo địa hạt.
Thứ năm, nâng cao trình độ của cán bộ Toà
án, thẩm phán trong quá trình giải quyết tranh chấp đất đai triệt để.
Nhà nước nâng cao trình độ cán bộ của UBND các cấp trong hoạt động quản
lý đối với đất đai. Đảng và Nhà nước cần tăng cường công tác giáo dục
pháp luật về đất đai cho cán bộ và nhân dân.
Chú thích:
(1) Điều 9 Điều lệ cải cách ruộng đất năm 1953.
(2) Điều 15 Điều lệ cải cách ruộng đất năm 1953.
(3) Điều 10 Sắc lệnh số 234-SL ngày 14/06/1955 ban hành chính sách tôn giáo.
(4) Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ III, Đảng Lao động Việt Nam, tập 1, tr. 54, 55.
(5) Chỉ thị số 14 ngày 03/02/1962 về viêc giải
quyết đất đai cho nông trường và nhân dân khai hoang và việc quản lý lâm
sản của nông trường quốc doanh.
(6) Điều lệ HTX bậc thấp ngày 17/12/1959 ban hành kèm theo Thông tư số 449-TTg ngày 17/12/1959.
(7) Điều 1, Pháp lệnh quy định về bảo vệ rừng ngày 11/9/1972.
(8) Điều 19 Hiến pháp năm 1980 “ Đất đai, rừng núi, sông hồ”.
(9) Điều 1 Luật Đất đai năm 1987.
(10) GS,TSKH. Đặng Hùng Võ “Chúng ta từng chấp nhận sở hữu tư nhân với đất đai”. Theo Ngân Hà, Báo Tiền phong.
(11) Điều 17 Hiến pháp 1992 và Điều 5 Khoản 1 Luật Đất đai năm 2003.
(12) Xem Điều 105 và Điều 106 của Luật Đất đai năm 2003.
(13) Xem Khoản 1 và Khoản 2 Điều 27 Luật Hôn nhân và gia đình. Nxb. Chính trị Quốc gia. H., 2000.
(14) Xem Điều 10 Luật Đất đai năm 2003.
(15) “Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc, Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ IX, Nxb Chính trị Quốc gia, 2001, tr. 100”.
(16) Nghị quyết số 26/NQ- TW ngày 12/3/2003.
(16) Nghị quyết số 26/NQ- TW ngày 12/3/2003.
(17) Điều 121 Luật Đất đai năm 2003.
(18) Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/3/2009
SOURCE: TẠP CHÍ NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP ĐIỆN TỬ
Posted in: LUAT DAT DAI,SUA DOI BLDS 2005
0 comments:
Post a Comment