Saturday, October 26, 2013

QUI ĐỊNH VỀ ĐIỀU KIỆN HIẾN XÁC, BỘ PHÂN CƠ THỂ NGƯỜI SAU KHI CHẾT

BÙI ĐỨC HIỂN – Viện Nghiên cứu Nhà nước và Pháp Luật
Nhằm tạo hành lang pháp lý thuận lợi cho việc lấy, ghép mô; bộ phận cơ thể và tạo nguồn cung cấp mô, tạng dồi dào phục vụ cho việc cứu chữa người bệnh và nghiên cứu khoa học, Nhà nước ta đã ban hành một số văn bản pháp luật điều chỉnh về việc hiến xác, hiến bộ phận cơ thể người mà tiêu biểu là Luật Hiến, lấy, ghép mô, bộ phận cơ thể và hiến, lấy xác năm 2006, trong đó có quy định cụ thể về điều kiện hiến xác; bộ phận cơ thể khi còn sống cũng như điều kiện hiến mô, bộ phận cơ thể sau khi chết.
Tuy nhiên, thực tiễn thực hiện việc hiến, lấy ghép mô, bộ phận cơ thể cho thấy pháp luật về vấn đề này còn khá nhiều điểm bất cập, đặc biệt là trong các quy định về điều kiện hiến mô, bộ phận cơ thể sau khi chết. Chính vì vậy, việc tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện các quy định pháp luật về điều kiện hiến mô, bộ phận cơ thể sau khi chết có cân nhắc, tiếp thu kinh nghiệm nước ngoài là một nhu cầu cấp thiết.
1. Khái quát về điều kiện hiến mô, bộ phận cơ thể sau khi chết trước khi có Luật Hiến, lấy, ghép mô, bộ phận cơ thể và hiến, lấy xác năm 2006
1.1 Luật Bảo vệ sức khỏe nhân dân năm 1989 và văn bản hướng dẫn
Theo số liệu của Bộ Y tế cho thấy, từ những năm đầu của thập kỷ 50, nước ta đã có những ca ghép mô, bộ phận cơ thể người đầu tiên như: ghép da, ghép giác mạc từ tử thi vô thừa nhận và đặc biệt vào đầu những năm 70, việc ghép gan và tim đã được thực hiện trên lợn do Giáo sư Tôn Thất Tùng và một số bác sĩ khác tiến hành (1). Tuy nhiên, thời kỳ này chưa có một băn bản pháp lý nào của Nhà nước quy định về điều kiện hiến, lấy ghép mô, bộ phận cơ thể người. Đến cuối thập niên 80 và những năm đầu thập niên 90 những ca lấy, ghép thử nghiệm thận, gan đã cho những kết quả đáng mừng. Và do nhu cầu của nhân dân về chăm sóc, bảo vệ sức khỏe ngày càng tăng, đồng thời để tạo hành lang pháp lý cho việc lấy, ghép mô, bộ phận cơ thể có hiệu quả, năm 1989 Luật Bảo vệ sức khỏe nhân dân (Luật BVSKND) được Quốc hội thông qua. Để chủ động bảo vệ và chăm sóc sức khỏe cho nhân dân, trong Luật quy định rất nhiều vấn đề về phòng ngừa bệnh, khám chữa bệnh, điều dưỡng và phục hồi chức năng… trong đó lần đầu tiên có quy định về điều kiện hiến mô, bộ phận cơ thể người: “1, Thầy thuốc chỉ tiến hành lấy mô hoặc bộ phận của cơ thể người sống hay người chết dùng vào mục đích y tế sau khi đã được sự đồng ý của người cho, của thân nhân người chết hoặc người chết có di chúc để lại. 2, Việc ghép mô hoặc một bộ phận cho cơ thể người bệnh phải được sự đồng ý của người bệnh hoặc thân nhân hay người giám hộ của người bệnh chưa thành niên…” (2).
Phân tích quy định trên ta thấy, Luật này không trực tiếp quy định về quyền và điều kiện đối với người hiến mô, bộ phận cơ thể mà chỉ quy định trong những trường hợp nào “thầy thuốc” (ở đây mà cụ thể là cơ sở y tế có thẩm quyền) được tiến hành lấy mô, bộ phận cơ thể người khi còn sống hoặc sau khi chết. Và từ những quy định ở khoản 1 Điều 30, chúng ta có thể thấy Luật quy định về điều kiện hiến mô, bộ phận cơ thể sau khi chết cần một trong hai điều kiện sau: thứ nhất, phải có sự sự đồng ý của thân nhân người chết, trong trường hợp người chết không có di chúc để lại; thứ hai, trường hợp người chết có di chúc để lại (khoản 2 Điều 30 BVSKND. Bên cạnh đó, Luật này cũng có quy định về điều kiện của việc ghép mô, bộ phận cơ thể (tức là điều kiện với người nhận mô, bộ phận cơ thể để chữa bệnh) là phải được sự đồng ý của người bệnh hoặc người giám hộ của người bệnh chưa thành niên (khoản 2, Điều 30).
Tuy nhiên, ở đây, Luật mới chỉ quy định rất chung về điều kiện đối với người hiến mô, bộ phận cơ thể nói chung cũng như điều kiện hiến mô, bộ phận cơ thể sau khi chết nói riêng. Khoản 2 Điều 30 chủ yếu nhấn mạnh đến tính tự nguyện của người hiến hoặc gia đình họ trong việc hiến mô, bộ phận cơ thể (tức là chỉ quy định điều kiện về ý chí) mà không có một quy định nào điều kiện về độ tuổi, về sức khoẻ đối với người hiến, về năng lực nhận thức của họ… Theo chúng tôi, khoản 2 Điều 30 của Luật BVSKND chỉ là một quy định mang tính chất kỹ thuật để giúp các cơ sở y tế tiến hành việc lấy ghép mô, bộ phận cơ thể được thuận lợi hơn trong một số trường hợp cần thiết như đã nêu ở trên. Mặt khác, chúng ta cũng thấy quyền hiến mô, bộ phận cơ thể người thời kỳ này chưa được thừa nhận nên chưa thể có được một quy định đầy đủ về điều kiện mô, bộ phận cơ thể người khi còn sống cũng như điều kiện đối với người hiến mô, bộ phận cơ thể, hiến xác sau khi chết.
Để đảm bảo những quy định về lấy, ghép đối với người hiến mô, bộ phận cơ thể trong Điều 30 Luật BVSKND đi vào thực tiễn cuộc sống thì vấn đề này đã được cụ thể hóa trong Nghị định ban hành kèm theo Điều lệ Khám chữa bệnh và phục hồi chức năng số 23-HĐBT ngày 24/1/1991 tại Điều 10: “Về lấy và ghép mô bộ phận cơ thể người
1- Việc lấy mô, bộ phận cơ thể người sống phải được người đó tự nguyện và viết thành văn bản.
2- Việc lấy mô hoặc một bộ phận của cơ thể người chết được tiến hành trong các trường hợp:
- Người chết có di chúc để lại đồng ý cho mô hoặc một bộ phận cơ thể của họ.
- Người chết không có di chúc nhưng được thân nhân người chết đồng ý cho bằng văn bản.
- Người chết vô thừa nhận.
4- Các thủ tục, tiến hành ghép mô hoặc một bộ phận cơ thể con người được tiến hành như các trường hợp phẫu thuật ghi trong Điều 8 của Điều lệ này
…”.
Trong Điều lệ này đã có những quy định cụ thể hơn về cơ sở y tế khi tiến hành lấy mô, bộ phận cơ thể sau khi chết (khoản 1 Điều 10), ngoài hai trường hợp Luật đã quy định là trường hợp người chết có di chúc để lại và trường hợp không có di chúc, nhưng được thân nhân người chết đồng ý thì Điều lệ này có quy định cụ thể hơn, trong trường hợp người chết không có di chúc để lại thì thân nhân người chết có quyền đồng ý hiến mô, bộ phận cơ thể sau khi chết, nhưng phải thể hiện bằng văn bản (khoản 2 Điều 10). Mặt khác, Điều lệ cũng quy định cơ sở y tế có thẩm quyền cũng được sử dụng xác, bộ phận cơ thể người chết vô thừa nhận để phục vụ cho mục đích chữa bệnh hoặc nghiên cứu khoa học mà thực tế trong những năm vừa qua là việc sử dụng mô (giác mạc, kết mạc) để chữa trị cho người bệnh; sử dụng bộ phận cơ thể, xác tử thi vô thừa nhận phục vụ cho việc giảng dạy tại các Trường y. Tuy nhiên, cả Luật BVSKND cũng như Điều lệ Khám chữa bệnh và phục hồi chức năng đều chưa có quy định cụ thể về điều kiện đối với người hiến mô, bộ phận cơ thể sau khi chết như: chưa quy định về vấn đề hiến xác, liệu có cần quy định về độ tuổi với người hiến để lại di chúc hay không? Điều kiện về sức khoẻ, điều kiện về năng lực nhận thức hay liệu có bắt buộc cần phải có sự đồng ý của gia đình trong trường hợp người hiến để lại di chúc sau khi chết, nếu cần có sự đồng ý của gia đình thì sự đồng ý này chỉ cần đồng ý bằng lời nói hay phải bằng văn bản, trong trường hợp người hiến xác, bộ phận cơ thể cho giảng dạy hoặc nghiên cứu khoa học thì trình tự thủ tục thế nào… Do đó, thực tế các cơ sở y tế vẫn còn nhiều khó khăn trong việc nhận mô, bộ phận cơ thể người đối với trường hợp người hiến sau khi chết. Mặt khác, các văn bản trên cũng mới chỉ quy định về việc hiến mô, bộ phận cơ thể sau khi chết nhằm mục đích chữa bệnh, chứ chưa có một quy định nào về hiến mô, bộ phận cơ thể, hiến xác sau khi chết nhằm mục đích nghiên cứu khoa học, nên vấn đề này thực tế xảy ra các cơ sở y tế rất khó giải quyết. Ví dụ, một người làm đơn đăng ký hiến mô, bộ phận cơ thể của mình sau khi chết phục vụ cho mục đích cứu chữa người bệnh, tuy nhiên lúc anh ta chết, cơ sở y tế có thẩm quyền mới phát hiện ra anh ta bị HIV… thì cơ sở y tế có được nhận mô, bộ phận cơ thể đó cho mục đích khoa học không?
1.2 Bộ luật Dân sự năm 2005
Phải nói rằng, việc thừa nhận và quy định quyền hiến mô, bộ phận cơ thể, gắn liền với việc thừa nhận và quy định các điều kiện hiến mô, bộ phận cơ thể. Quyền hiến mô, bộ phận cơ thể được thừa nhận là cơ sở cũng như căn cứ để các nhà làm luật quy định một cách cụ thể và chặt chẽ về các điều kiện hiến mô, bộ phận cơ thể người, trong đó có các điều kiện hiến mô, bộ phận cơ thể người sau khi chết. Mặt khác, việc quy định chặt chẽ, cụ thể các điều kiện hiến mô, bộ phận cơ thể người sẽ giúp mọi người thực hiện tốt hơn quyền được hiến của mình.
Điều 34 của Bộ luật Dân sự năm 2005 (BLDS 2005) quy định: “Cá nhân có quyền hiến bộ phận cơ thể của mình hoặc hiến xác sau khi chết vì mục đích chữa bệnh hoặc nghiên cứu khoa học…”. Tuy nhiên, quy định tại Điều 34 của BLDS 2005 về cá nhân được hiến trước khi có Luật Hiến, lấy ghép mô, bộ phận cơ thể và hiến, lấy xác 2006, thì còn có nhiều cách hiểu khác nhau. Có cách hiểu cho rằng, cá nhân ở đây có thể là bất kỳ ai không phân biệt họ bao nhiêu tuổi, miễn là họ không bị nhược điểm về thể chất, tâm thần và tự nguyện, quan điểm khác lại cho rằng cá nhân hiến bộ phận cơ thể ở đây phải là người đã thành niên – mới có đầy đủ khả năng nhận thức và điều khiển hành vi. Sở dĩ có các cách hiểu khác nhau như vậy bởi vì trong Bộ luật chưa quy định điều kiện cụ thể với cá nhân ở đây là gì về độ tuổi, về năng nhận thức, về sức khoẻ… Như vậy, chúng ta thấy Bộ luật quy định cũng rất chung chung về việc cá nhân có quyền hiến xác, bộ phận cơ thể khi còn sống hoặc sau khi chết mà không quy định cụ thể về độ tuổi, sức khoẻ đối với người hiến.
2. Điều kiện hiến mô, bộ phận cơ thể sau khi chết
2.1 Điều kiện về năng lực chủ thể
Quyền hiến mô, bộ phận cơ thể sau khi chết là một quyền nhân thân quan trọng, mặc dù là quyền nhưng không phải cá nhân nào muốn thực hiện cũng được mà cá nhân đó phải đạt được những điều kiện nhất định, trong đó một điều kiện không thể không nói đến đó là điều kiện về độ tuổi và điều kiện về khả năng nhận thức cũng như điều khiển hành vi.
Như chúng ta đã biết, điều kiện về độ tuổi là một dấu hiệu định lượng quan trọng để xem xét cá nhân đó có đủ khả năng thực hiện quyền hiến mô, bộ phận cơ thể hay không. Do nhiều nguyên nhân khác nhau mà ở các nước trên thế giới có sự quy định khác nhau về độ tuổi đối với người hiến bộ phận cơ thể khi còn sống, đặc biệt là hiến xác, bộ phận cơ thể sau khi chết. ở Pháp, đủ 13 tuổi trở lên mới có quyền đăng ký từ chối hiến xác, bộ phận cơ thể sau khi chết (tức là sau khi một người bị chết đi, cơ sở y tế có thẩm quyền sẽ kiểm tra xem người đó có thẻ từ đăng ký từ chối hiến xác không, nếu không có thì cơ sở y tế có thẩm quyền gián tiếp suy luận là người đó đã đồng ý hiến)(3). ở nước ta, Điều 5 của Luật Hiến, lấy ghép mô bộ phận cơ thể người và hiến, lấy xác năm 2006 quy định: “Người từ đủ 18 tuổi trở lên, có năng lực hành vi dân sự đầy đủ có quyền hiến mô, bộ phận cơ thể của mình khi còn sống, sau khi chết và hiến xác”.
Phân tích quy định trên ta thấy, cá nhân phải từ đủ 18 tuổi trở lên mới có quyền hiến bộ phận cơ thể, hiến xác sau khi chết. Sở dĩ có quy định như vậy bởi các nhà làm luật nước ta quan niệm rằng ở tuổi đó, người hiến mới phát triển đầy đủ về tâm, sinh lý cũng như về mặt pháp lý họ là người có đầy đủ năng lực hành vi dân sự có thể bằng hành vi của mình tham gia xác lập các quyền và nghĩa vụ nhất định theo quy định của pháp luật. Nếu độ tuổi là một dấu hiệu định lượng, là điều kiện cần để hiến mô, bộ phận cơ thể thì khả năng nhận thức và điều khiển hành vi là dấu hiệu định tính để xác định xem cá nhân đã hoàn thiện về mặt tâm lý, về khả năng nhận thức hay chưa.
Tuy nhiên, đối với trường hợp hiến, nhận tế bào mà cụ thể là hiến nhận tinh trùng thì Luật lại quy định khác, tuỳ thuộc vào người hiến là nam hay nữ mà Luật có quy định khác nhau, nếu chủ thể hiến là nam giới phải đạt độ tuổi từ đủ 20 tuổi trở lên và phải không bị nhược điểm về thể chất tinh thần có khả năng nhận thức và điều khiển hành vi: “Nam từ đủ 20 tuổi trở lên, nữ từ đủ 18 tuổi trở lên, có năng lực hành vi dân sự đầy đủ có quyền hiến, nhận tinh trùng, noãn, phôi trong thụ tinh nhân tạo theo quy định của pháp luật” (4).
Qua khoản 1 Điều 6 của Luật, một câu hỏi đặt ra là: tại sao người hiến mô, bộ phận cơ thể chỉ cần đủ 18 tuổi trở lên là được quyền hiến còn đối với hiến tinh trùng nếu người hiến là nam giới bắt buộc phải từ đủ 20 tuổi trở lên, trong khi đó nữ chỉ cần đủ 18 tuổi trở lên đã có quyền nhận tinh trùng, hiến, nhận noãn, phôi, mà như chúng ta đã biết, người từ đủ 18 tuổi trở lên là người đã có đầy đủ năng lực pháp luật. Mặt khác, theo chúng tôi, việc Luật quy định có năng lực hành vi dân sự đầy đủ đã bao hàm trong đó cả yếu tố độ tuổi, một người được coi là có năng lực hành vi dân sự đầy đủ cũng đồng nghĩa với việc người đó đã đủ 18 tuổi trở nên. Sở dĩ, Luật quy định như trên có nhiều lý do, nhưng theo chúng tôi thì có một số lý do sau:
- Về mặt sinh học cũng như tâm lý học: ở nữ giới thường phát triển sớm hơn nam giới, theo nghiên cứu của các nhà y học cho thấy ở nữ giới thường phát triển nhanh hơn nam giới từ 2-4 tuổi và cùng với sự phát triển nhanh chóng về mặt sinh học thì về tâm lý ở nữ giới cũng hoàn thiện sớm hơn.
- Về mặt kỹ thuật lập pháp: việc quy định nam giới từ đủ 20 tuổi trở nên mới được hiến tinh trùng là một động tác kỹ thuật nhằm tạo nên sự thống nhất về vấn đề này trong Luật Hiến, lấy ghép mô; bộ phận cơ thể và hiến, lấy xác năm 2006 với các Luật trước đó như những quy định về điều kiện kết hôn, điều kiện nhận nuôi con nuôi trong pháp luật hôn nhân gia đình.
- Mặt khác, căn cứ vào thể trạng của người Việt Nam, đặc biệt là nam giới thì từ đủ 20 tuổi trở lên mới phát triển đầy đủ về mặt sinh lý. Khi đó tinh trùng hiến mới đảm bảo cho việc thụ tinh có hiệu quả và quy định như vậy cũng phù hợp với những quy định pháp luật trước đó.
2.2 Điều kiện về trình tự
Những người có đủ điều kiện quy định tại Điều 5 của Luật có quyền bày tỏ nguyện vọng hiến mô, bộ phận cơ thể của mình với cơ sở y tế, khi nhận được thông tin của người hiến mô, bộ phận cơ thể, cơ sở y tế có trách nhiệm thông báo cho Trung tâm điều phối quốc gia về ghép bộ phận cơ thể người. Sau khi nhận được thông báo về trường hợp hiến xác, bộ phận cơ thể người, Trung tâm điều phối quốc gia về bộ phận cơ thể có trách nhiệm thông báo cho cơ sở y tế (5) có đủ điều kiện về trang thiết bị, về đội ngũ cán bộ y tế để tiến hành các thủ tục đăng ký cho người hiến. Khi nhận được thông báo của Trung tâm điều phối quốc gia về ghép bộ phận cơ thể người, cơ sở y tế quy định tại Điều 16 của Luật này có trách nhiệm trực tiếp gặp người hiến để tư vấn thông tin có liên quan đến hiến, lấy mô, bộ phận cơ thể và hướng dẫn việc đăng ký hiến theo mẫu đơn; thực hiện việc kiểm tra sức khoẻ cho người hiến (6). Đến đây, người hiến mô, bộ phận cơ thể người để được hiến phải đảm bảo được điều kiện về sức khoẻ. Còn trường hợp hiến xác sau khi chết thực hiện theo quy định điều 19 của Luật.
Một vấn đề đặt ra là liệu điều kiện hiến xác, bộ phận cơ thể người sau khi chết vào mục đích nghiên cứu khoa học có khác gì với điều kiện hiến xác, bộ phận cơ thể sau khi chết vì mục đích chữa bệnh không? ở đây, chúng ta có thể dễ dàng trả lời được là giữa chúng có sự khác nhau bởi mục đích của chúng là khác nhau. Vì vậy, có thể thấy có nhiều trường hợp không đủ điều kiện để hiến mô, bộ phận cơ thể vì mục đích chữa bệnh, nhưng vẫn có thể hiến và được sử dụng và mục đích nghiên cứu khoa học.
2.3 Điều kiện về sức khỏe
Việc hiến mô, bộ phận cơ thể nói chung cũng như việc hiến xác, bộ phận cơ thể sau khi chết nói riêng có ý nghĩa vô cùng quan trọng trong việc mang lại hay kéo dài sự sống cho người bệnh. Thực tế trên thế giới và ở Việt Nam cũng đã xảy ra những trường hợp việc lấy, ghép nhầm mô, bộ phận cơ thể của người hiến bị bệnh (nan y) cho người bệnh đã gây ra những cái chết rất thương tâm hoặc trường hợp bác sĩ lấy nhầm bộ phận cơ thể của người hiến dẫn tới tính mạng của người hiến bị đe dọa nghiêm trọng. Do đó, để bảo đảm tính mạng, sức khoẻ cũng như tinh thần cho người hiến, Luật đã đưa ra những quy định về hiến xác, bộ phận cơ thể sau khi chết phải được kiểm tra sức khoẻ, tuy nhiên lại chưa quy định cụ thể người hiến cần phải đáp ứng được điều kiện gì về sức khoẻ. Nhưng theo quy định tại Quyết định số 43/2007/QĐ-BYT của Bộ Y tế về việc thực hiện kỹ thuật cấy ghép thận, gan… cho người bệnh thì trong Quyết định này có chỉ rõ là người hiến về sức khoẻ không bị mắc các bệnh nan y như: viêm gan B, nhiễm HIV,…
Bên cạnh các quy định về điều kiện hiến mô, bộ phận cơ thể, hiến xác sau khi chết, cơ sở y tế có thẩm quyền để có thể lấy được xác, bộ phận cơ thể người hiến sau khi chết, Luật cũng xác định thêm một số điều kiện khác như: điều kiện xác định chết não, liệu có cần sự đồng ý của gia đình người hiến không trong trường hợp người thân của họ muốn hiến xác, bộ phân cơ thể? Trong Luật quy định người từ đủ 18 tuổi trở lên mà tự nguyện làm đơn hiến xác, hiến bộ phận cơ thể sau khi chết thì không cần sự đồng ý của gia đình. Tuy nhiên, trên thực tế xảy ra trường hợp người hiến xác, bộ phận cơ thể sau khi chết nhưng khi họ chết rồi cơ sở y tế có thẩm quyền đến lấy thì gia đình người hiến không đồng ý, trường hợp này cơ sở y tế có được quyền cưỡng chế lấy không? Vấn đề này (7), ở Pháp đã áp dụng cơ chế suy đoán sự đồng ý, tức là khi phát hiện một người bị chết, cơ sở y tế có thẩm quyền kiểm tra trên hệ thống thông tin điện tử xem người đó có đăng ký từ chối hiến không, nếu người đó không đăng ký thì suy đoán rằng người đó đã đồng ý hiến xác, bộ phận cơ thể sau khi chết. Tuy nhiên, trong trường hợp này nếu gia đình người hiến không đồng ý hiến thì cơ sở y tế cũng không lấy xác, bộ phận cơ thể của người đó.
Điều 5 của Luật quy định người hiến mô, bộ phận cơ thể khi còn sống cũng như sau khi chết đều là người phải từ đủ 18 tuổi trở lên tự nguyện làm đơn đăng ký hiến. Tuy nhiên, Luật cũng quy định trong trường hợp người chết không có đơn đăng ký hiến xác, bộ phận cơ thể sau khi chết nhưng nếu gia đình người hiến đồng ý thì cơ sở y tế có thẩm quyền vẫn đựợc nhận (8).
Một vấn đề đặt ra là, những người sau khi chết không có thẻ đăng ký hiến xác, sau khi chết mà gia đình người đó đồng ý hiến bằng văn bản thì có bắt buộc người chết đó phải từ đủ 18 tuổi trở lên không? Trong trường hợp người chết 17 tuổi không có thẻ đăng ký hiến mà gia đình họ đồng ý hiến cho y học bằng văn bản thì giải quyết vấn đề này thế nào, Luật cũng chưa có quy định.
3. Một số kiến nghị
3.1 Về trình tự, thủ tục đối với người hiến xác, bộ phận cơ thế sau khi chết
- Cần phải sớm có quy định pháp luật về trình tự thủ tục đối với việc hiến mô, bộ phận cơ thể người cho mục đích nghiên cứu khoa học cũng như quy định về điều kiện đối với các tổ chức nhận xác, bộ phận cơ thể người để nghiên cứu khoa học. Quy định này rất quan trọng bởi, hiến xác, bộ phận cơ thể người vì mục đích chữa bệnh là biện pháp ngăn chặn hậu quả, thì nghiên cứu khoa học lại giúp phát hiện và phòng ngừa bệnh tật.
- Về thủ tục đăng ký hiến mô, bộ phận cơ thể người sống; thủ tục đăng ký hiến bộ phận cơ thể người hiến xác sau khi chết, theo chúng tôi, ở khoản 4 Điều 12 cũng như khoản 4, Điều 18 của Luật về trách nhiệm của cơ sở y tế là trực tiếp gặp người hiến để tư vấn về các thông tin có liên quan là không khả thi, vì người dân sẽ hiểu theo nghĩa các cơ sở y tế phải có trách nhiệm cử cán bộ tới nhà gặp trực tiếp người hiến để tư vấn, mà cơ sở y tế thì không đủ người để có thể làm được điều đó. Vì vậy, chúng tôi đề nghị sửa đổi khoản 4, Điều 12, Điều 18 theo hướng sau: “Cơ sở y tế có trách nhiệm mời người hiến đến cơ sở y tế để trực tiếp cung cấp đầy đủ các thông tin có liên quan cho người hiến biết”.
3.2 Về năng lực chủ thể của người hiến xác, bộ phận cơ thể sau khi chết
- Về độ tuổi của người hiến mô, bộ phận cơ thể sau khi chết theo Điều 22 của Luật, trường hợp người chết mà không có thẻ đăng ký hiến xác, hiến bộ phận cơ thể người sau khi chết, theo chúng tôi, Luật không nên giới hạn độ tuổi là đủ 18 tuổi trở lên mà người dưới 18 tuổi cũng có thể được chấp nhận nếu được gia đình hoặc người giám hộ hợp pháp của người đó đồng ý. Bởi vì:
Thứ nhất, Luật hiện hành cho phép cơ sở y tế có quyền nhận mô, bộ phận cơ thể từ người chết trong trường hợp người đó không có thẻ đăng ký hiến sau khi chết, nhưng gia đình, cụ thể là người thân thích theo quy định của pháp luật của họ có đơn muốn hiến.
Thứ hai, trường hợp người đó hiến khi còn sống thì điều kiện về năng lực chủ thể tức khả năng nhận thức và điều khiển hành vi còn đặt ra, còn trường hợp người đó đã chết thì theo quan điểm của chúng tôi, nếu trên cơ sở quy định pháp luật đã được gia đình đồng ý thì người hiến đó không cần thiết phải là đủ 18 tuổi trở lên theo quy định của Luật mà có thể thấp hơn 18 tuổi.
Có ý kiến cho rằng, nên giới hạn độ tuổi người hiến bộ phận cơ thể từ 18 tuổi đến 60 tuổi. Theo chúng tôi, điều này là không cần thiết bởi nhiều người tuy tuổi cao, song về mặt sinh học, bộ phận cơ thể của họ vẫn tốt mà họ tự nguyện hiến thì vẫn có thể lấy được. Mặt khác, việc hiến bộ phận cơ thể ở người sống ngoài việc phục vụ chữa bệnh còn nhằm mục đích nghiên cứu khoa học và giảng dạy. Do đó, không nên giới hạn độ tuổi hiến mô, bộ phận cơ thể người khi còn sống.
- Về năng lực chủ thể của người hiến là cần thiết trong trường hợp người đó hiến mô, bộ phận cơ thể của mình khi còn sống hoặc đăng ký hiến sau khi chết. Tuy nhiên, trường hợp mà người chết không để lại di chúc mà gia đình họ làm đơn hiến mô, bộ phận cơ thể của con mình nhằm mục đích cứu chữa người bệnh thì vấn đề năng lực nhận thức của người đó – theo quan điểm của chúng tôi – lại không nên đặt ra, bởi cho dù người đó có thể bị rơi vào trường hợp bị tâm thần hoặc mất năng lực hành vi đi chăng nữa thì cũng không có nghĩa là bộ phận cơ thể nào của họ cũng bị ảnh hưởng hoặc không sử dụng được để cứu chữa người bệnh. Do đó, chúng ta không nên đặt ra vấn đề khả năng nhận thức cũng như năng lực hành vi của người hiến trong những trường hợp như trên.
3.3 Về sức khỏe đối với người hiến xác, bộ phận cơ thể sau khi chết
Sức khỏe là điều kiện vô cùng quan trọng đối với người hiến trong quá trình hiến mô, bộ phận cơ thể người nhằm cứu chữa người bệnh. Do vậy có thể dễ dàng nhận thấy sức khỏe là điều kiện tiên quyết và quan trọng đối với mục đích cứu chữa bệnh, bởi nó không chỉ ảnh hưởng đến sức khỏe của người hiến mà nó còn ảnh hưởng đến sức khỏe của người nhận ghép. Tuy vậy, nếu sử dụng xác, bộ phận cơ thể vào mục đích nghiên cứu khoa học thì không nhất thiết phải bắt buộc điều kiện về sức khỏe của người hiến, bởi vì đích cuối cùng của nghiên cứu khoa học là nhằm tìm nguyên nhân và cách thức phòng ngừa bệnh tật để cứu chữa người bệnh. Vì vậy, dù là người có bệnh hay không có bệnh mà hiến xác, bộ phận cơ thể sau khi chết nhằm mục đích giảng dạy và nghiên cứu khoa học thì đều có thể nhận được.
3.4 Một số kiến nghị liên quan khác
Bên cạnh những kiến nghị trên để hoàn thiện pháp luật về điều kiện hiến xác, bộ phận cơ thể người sau khi chết, chúng ta cần phải quan tâm đến những vấn đề sau:
- Nên nghiên cứu quy định về điều kiện và trình tự, thủ tục cho phép người bị tuyên tử hình có quyền hiến xác, bộ phận cơ thể của mình sau khi chết, đây là một việc làm rất nhân văn và mang tính nhân đạo sâu sắc. Vì thế nên có quy định về điều kiện hiến xác, bộ phận cơ thể đối với tử tù trong trường hợp họ muốn hiến, ngoài những điều kiện chung về độ tuổi, năng lực nhận thức, sức khỏe… thì cần phải có những quy định đầy đủ hơn nữa về vấn đề này. Ví dụ, cần phải bãi bỏ quy định là không cho mang xác tù nhân ra khỏi pháp trường (tức là xác phải chôn trong pháp trường)(9) … đây là một vấn đề nhạy cảm nên cần phải có sự cân nhắc thận trọng giữa việc đảm bảo an ninh, an toàn và vấn đề nhân đạo, sức khỏe nhân dân.
- Luật cũng nên quy định về điều kiện hiến, nhận, sử dụng mô, bộ phận cơ thể sau khi chết để nghiên cứu khoa học một cách chặt chẽ bởi: thứ nhất, hiến xác, bộ phận cơ thể là một trong hai mục đích quan trọng được ghi nhận trong BLDS 2005 (đó là mục đích chữa bệnh và nghiên cứu khoa học); thứ hai, quy định đầy đủ về vấn đề này nhằm tránh việc các tổ chức, cá nhân lợi dụng để bí mật bán mô, tạng vì mục đích thương mại. Đồng thời theo chúng tôi, cũng nên quy định những trường hợp mà người hiến xác, bộ phận cơ thể người vì mục đích chữa bệnh, nghiên cứu khoa học nhưng mục đích đó không được thực hiện, thì gia đình người hiến có thể được lấy lại xác để mai táng theo nghi lễ truyền thống hoặc hoả thiêu. Các văn bản dưới Luật cũng cần phải quy định rõ vấn đề này.
—————–
(1) Xem Toạ đàm về Pháp lệnh hiến, lấy, ghép mô, bộ phận cơ thể và khám nghiệm tử thi 2004. Nhà Pháp luật Việt – Pháp, Hà Nội 2004.
(2) Điều 30 Luật Bảo vệ sức khỏe nhân dân năm 1989.
(3) Theo bà Annbel Dunbavand, bác sĩ Trung tâm cấy, ghép Quốc gia Cộng hoà Pháp: Đối với trẻ em dưới 13 tuổi bố mẹ là người quyết định về việc cho mô, bộ phận cơ thể tức là phải có sự đồng ý bằng văn bản của bố mẹ người đó. Còn đối với người từ đủ 13 tuổi trở lên thì người đó có thể tự mình đưa ra ý kiến và tự quyết định về việc cho hay không cho bộ phận cơ thể người, đồng thời pháp luật Cộng hoà Pháp cũng quy định người từ đủ 13 tuổi trở lên có quyền đăng ký từ chối việc hiến xác, bộ phận cơ thể người sau khi chết. Xem Toạ đàm về Pháp lệnh hiến, lấy, ghép mô, bộ phận cơ thể và khám nghiệm tử thi 2004 . Nhà Pháp luật Việt – Pháp, Hà Nội 2004.
(4) Khoản 1, Điều 6 Luật Hiến, lấy, ghép mô bộ phận cơ thể và hiến, lấy xác năm 2006.
(5) Xem Điều 16 Luật Hiến, lấy, ghép mô bộ phận cơ thể người và hiến, lấy xác năm 2006.
(6) Xem Điều 18 Luật Hiến, lấy, ghép mô bộ phận cơ thể người và hiến, lấy xác năm 2006.
(7) Toạ đàm dư thảo Pháp lệnh hiến, lấy, ghép mô, bộ phận cơ thể người và khám nghiệm tử thi 2004.
(8) Điểm C, Điều 21 của Luật Hiến, lấy, ghép mô bộ phận cơ thể người hiến, lấy xác năm 2006 quy định: Trường hợp không có thẻ hiến mô, bộ phận cơ thể người sau khi chết thì việc lấy phải được sự đồng ý bằng văn bản của cha, mẹ hoặc người giám hộ của người đó hoặc vợ, chồng hoặc đại diện các con đã thành niên của người đó.
(9) Theo Chỉ thị số 138/KC1 năm 1974 của Bộ Nội vụ thì xác tử tội phải chôn ở pháp trường, thân nhân không được đem về an táng. Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003 không có quy định nào về việc cho phép thân nhân nhận lại xác; đến nay, Chỉ thị trên vẫn còn hiệu lực và cản trở quyền được hiến xác của tử tù.
SOURCE: TẠP CHÍ NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP ĐIỆNT Ử

QUYỀN TIẾP CẬN THÔNG TIN: QUI ĐỊNH QUỐC TẾ VÀ ĐẶC ĐIỂM CHUNG CỦA LUẬT MỘT SỐ NƯỚC

TS. TƯỜNG DUY KIÊN
Quyền tiếp cận thông tin hay quyền được thông tin là quyền cơ bản của con người, đây không phải là khái niệm mới, mà đã xuất hiện trong Thời kỳ Ánh sáng vào thế kỷ 18. Chính trong đạo Luật về tự do báo chí của Thuỵ Điển được ban hành vào năm 1766 đã thiết lập nguyên tắc các hồ sơ của chính phủ phải công khai cho công chúng và trao cho người dân quyền được yêu cầu tiếp cận các văn bản của các cơ quan chính phủ.
I. Quyền tiếp cận thông tin – chuẩn mực và quy định quốc tế
1, Sơ lược lịch sử phát triển khái niệm quyền tiếp cận thông tin
Quyền tiếp cận thông tin hay quyền được thông tin là quyền cơ bản của con người, đây không phải là khái niệm mới, mà đã xuất hiện trong Thời kỳ Ánh sáng vào thế kỷ 18. Chính trong đạo Luật về tự do báo chí của Thuỵ Điển được ban hành vào năm 1766 đã thiết lập nguyên tắc các hồ sơ của chính phủ phải công khai cho công chúng và trao cho người dân quyền được yêu cầu tiếp cận các văn bản của các cơ quan chính phủ. Trong bản Tuyên ngôn Nhân quyền và Dân quyền của Pháp năm 1789 cũng xác lập nguyên tắc: “Việc tự do trao đổi về tư tưởng và ý kiến là một trong những quyền quý giá nhất của con người; mọi công dân có thể phát ngôn, viết hay tiến hành in ấn một cách tự do, nhưng phải chịu trách nhiệm về sự lạm dụng quyền tự do đó” (Điều 11); và “mọi công dân đều có quyền trực tiếp hoặc thông qua các đại diện của mình được xem xét sự cần thiết của thuế công cộng, được tự do thoả thuận đóng góp, được theo dõi việc sử dụng và được ấn định chỉ tiêu thuế, cách thức và thời hạn đóng góp; xã hội có quyền bắt mọi công chức phải báo cáo về công việc quản lý của họ” (xem Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, Trung tâm nghiên cứu quyền con người, Các văn kiện quốc tế về quyền con người, Nxb TP Hồ Chí Minh 1997, trang 15, 16). Tương tự, các nguyên tắc này, cũng được quy định trong Tuyên ngôn của Hà Lan vào năm 1795.
Như vậy, khái niệm quyền tiếp cận thông tin đã được quy định khá sớm, nếu so sánh với sự phát triển các quyền khác của con người. Tuy nhiên, thời điểm đó, quyền tiếp cận thông tin công mới chỉ được quy định trong phạm vi một vài quốc gia.
Quyền tiếp cận thông tin chỉ trở thành mối quan tâm trên phạm vi quốc tế, sau khi Liên hợp quốc (LHQ) ra đời. Trong phiên họp thứ nhất, Đại hội đồng LHQ đã thông qua Nghị quyết số 59 (1), quy định: tự do thông tin là quyền con người cơ bản và là nền tảng của tất cả các tự do khác. Tiếp đó, bản Tuyên ngôn thế giới về Quyền con người được thông qua vào năm 1948 đã liệt kê một loạt các quyền và tự do cơ bản của cá nhân, trong đó có quyền tiếp cận thông tin và trách nhiệm của các chính phủ trong việc tôn trọng và bảo đảm thực hiện quyền này. Quyền tiếp cận thông tin tiếp tục được quy định trong Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị năm 1966 và trong một số công ước quốc tế khác như Công ước quốc tế về quyền trẻ em năm 1989, Công ước về tiếp cận thông tin, sự tham gia của công chúng trong việc ra quyết định và tiếp cận tư pháp trong các vấn đề về môi trường năm 1998, Công ước quốc tế về chống tham nhũng năm 2003.
Ở cấp độ khu vực và quốc gia, quyền tiếp cận thông tin được quy định trong Công ước Nhân quyền Châu Âu (ECHR), Công ước Nhân quyền Châu Mỹ (ACHR), và trong Chương trình hành động chống tham nhũng dành cho khu vực Châu Á – Thái Bình Dương (được ký kết vào ngày 30/11/2001 ở Tookyo (Nhật Bản), cũng đã quy định rõ về tiếp cận thông tin: bảo đảm rằng công chúng và các phương tiện truyền thông được tự do tiếp nhận và phổ biến thông tin về các vấn đề tham nhũng một cách phù hợp với pháp luật trong nước … (Xem: Các văn kiện quốc tế và luật của một số nước về tiếp cận thông tin, Nxn Công an nhân dân, H, 2007, trang 30) Hiện nay, các nước trên thế giới dù khác nhau về thể chế chính trị, trình độ phát triển kinh tế hay sự khác biệt về văn hoá trong pháp luật quốc gia đều có quy định về quyền tiếp cận thông tin của công dân. Tính đến tháng 9/2007 đã có khoảng 70 quốc gia ban hành luật bảo đảm quyền tiếp cận thông tin công. Ví dụ: Canađa ban hành năm 1983, Hunggari năm 1992, Vương quốc Anh năm 2000, Nam Phi năm 2000, Mỹ năm 1966, Liên bang Nga năm 2006… ở Châu Á, một số nước cũng đã ban hành luật về tiếp cận thông tin như Thái Lan năm 1997, Hàn Quốc năm 1998, Nhật Bản năm 2004 và ấn Độ năm 2005, Trung Quốc năm 2007.
2, Nội hàm khái niệm quyền tiếp cận thông tin công
Lược khảo các quy định liên quan đến quyền tiếp cận thông tin cho thấy, quyền tiếp cận thông tin hay quyền tự do thông tin có phạm vi rộng, liên quan chặt chẽ với quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí. Điều 19, Tuyên ngôn thế giới về Nhân quyền năm 1948 quy định: “Mọi người có quyền tự do ngôn luận và bày tỏ ý kiến, quyền này bao gồm quyền tự do giữ quan điểm không có sự can thiệp, và tự do tìm kiếm, tiếp nhận và chia sẻ các ý tưởng và thông tin bằng bất kỳ phương tiện nào và không có biên giới”
Điều 19, khoản 2 Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị cũng quy định: “Mọi người có quyền tự do ngôn luận. Quyền này bao gồm cả quyền tự do tìm kiếm, nhận và truyền đạt mọi loại tin tức, ý kiến, không phân biệt ranh giới, hình thức tuyên truyền miệng hoặc bằng bản viết, in, hoặc bằng hình thức nghệ thuật hoặc thông qua mọi phương tiện thông tin đại chúng khác, tuỳ theo sự lựa chọn của họ”.
Như vậy, cả Tuyên ngôn thế giới về Nhân quyền và Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị đều ghi nhận tự do thông tin là một quyền cơ bản của con người, trong đó đề cập khá rõ nội hàm của quyền này, bao gồm: tự do tìm kiếm, nhận và truyền đạt mọi loại tin tức, ý kiến, quyền tự do giữ quan điểm không có sự can thiệp.
Bên cạnh các quy định trên, nội dung quyền tiếp cận thông tin còn được làm rõ trong một số văn kiện nhân quyền khu vực như Điều 10 (1) của Công ước Nhân quyền Châu Âu, Điều 13 (1) của Công ước Nhân quyền Châu Mỹ và trong bản Tuyên bố liên Mỹ về các nguyên tắc của tự do bày tỏ ý kiến, Nguyên tắc 2 quy định: “Mọi người có quyền được tìm kiếm, tiếp nhận và phổ biến thông tin và quan điểm một cách tự do theo quy định tại Điều 13 của Công ước Nhân quyền Châu Mỹ. Mọi người được có cơ hội bình đẳng để tiếp nhận, tìm kiếm và phổ biến thông tin bằng mọi hình thức tuyên truyền mà không có bất kỳ sự phân biệt đối xử nào vì lý do chủng tộc, màu da, giới tính, ngôn ngữ, tôn giáo, quan điểm chính trị hay quan điểm khác, nguồn gốc dân tộc hay xã hội, địa vị kinh tế, nơi sinh hay bất kỳ điều kiện xã hội nào khác”.
Nghiên cứu quy định trong các văn kiện nhân quyền khu vực, quyền tiếp cận thông tin cũng nằm trong khái niệm quyền tự do ngôn luận như quy định tại Điều 19 của Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị. Công ước đã quy định nội hàm khái niệm quyền tự do ngôn luận bao hàm cả quyền tự do tìm kiếm, tiếp nhận và phổ biến thông tin.
Tuyên bố về nguyên tắc: Xây dựng Xã hội thông tin – một thách thức toàn cầu trong thiên niên kỷ mới, đã khẳng định nền tảng thiết yếu của Xã hội thông tin như đã được quy định trong Điều 19 của Tuyên ngôn Nhân quyền thế giới với bốn thành tố là quyền tự do giữ quan điểm không bị sự can thiệp; quyền tự do tìm kiếm, nhận và truyền đạt mọi loại tin tức, ý kiến. Và truyền thông là một quá trình xã hội cơ bản, nhu cầu thiết yếu của con người, là nền tảng của tất cả tổ chức xã hội, mà trung tâm là Xã hội thông tin. Mọi người, ở bất kỳ đâu phải có cơ hội được tham gia và không ai bị loại ra khỏi lợi ích của Xã hội thông tin (Hội nghị thượng đỉnh Thế giới về xã hội thông tin thông qua tại Giơ-ne-vơ, tháng 12/2003. Xem http://www.worldsummit2003.org/) . Như vậy, quyền tiếp cận thông tin có nội dung rộng và để thực hiện quyền này, cá nhân có quyền tự do tìm kiếm; tự do tiếp nhận và tự do phổ biến thông tin.
- Tự do tìm kiếm thông tin thể hiện tính chủ động hơn là bị động của mỗi cá nhân để có được thông tin cần thiết mà cá nhân, công dân quan tâm. Cá nhân, công dân có quyền yêu cầu, đề nghị các cơ quan, tổ chức, đơn vị nắm giữ thông tin công, có nghĩa vụ cung cấp thông tin đó cho mình.
- Tự do tiếp nhận thông tin : cá nhân, công dân được nhận thông tin qua các kênh khác nhau (các phương tiện thông tin đại chúng như các loại hình báo chí) và tránh nhiệm Nhà nước là thường xuyên tổ chức cung cấp thông tin định kỳ mà Nhà nước nắm giữ để cho công chúng biết, kể cả khi công dân không có yêu cầu.
- Tự do phổ biến thông tin : cá nhân, công dân có thông tin được quyền truyền đạt, chia sẻ quan điểm, thông tin mà mình đang nắm giữ cho mọi người mà không có bất kỳ sự phân biệt nào về ranh giới hay các hình thức đưa tin.
Ba nội dung trên chính là những nội dung cốt lõi của quyền tiếp cận thông tin, đòi hỏi mỗi quốc gia phải thực hiện nghĩa vụ của mình trong việc đảm bảo cho cá nhân, công dân được thực hiện quyền này.
3, Các khía cạnh khác nhau của nội hàm khái niệm quyền tiếp cận thông tin và lợi ích của quyền tiếp cận thông tin
3.1. Tự do thông tin hay tiếp cận thông tin chính là mọi cá nhân, công dân được quyền tiếp cận hồ sơ, tài liệu của cơ quan nhà nước có chức năng thực hiện nhiệm vụ công (cơ quan công quyền). Điều này phản ánh nguyên tắc cơ quan công quyền không được lưu giữ thông tin thay mặt chính họ, mà là thay mặt, hay xuất phát từ việc bảo đảm lợi ích của tất cả các thành viên trong xã hội. Do đó, cá nhân, công dân có quyền được tiếp cận thông tin công, trừ khi những thông tin thuộc giới hạn không được phép tiếp cận. Quyền tiếp cận thông tin của cá nhân còn có ý nghĩa thứ hai, là quyền chủ động được yêu cầu, và nghĩa vụ của cơ quan nhà nước là phải công bố, phổ biến rộng rãi các loại thông tin vì lợi ích của cộng đồng; và
- Quyền tiếp cận thông tin, bắt đầu xuất hiện đó là quyền được biết sự thật. Nó phản ánh nghĩa vụ của nhà nước bảo đảm cho mọi công dân biết sự thật về các vấn đề khác nhau của đời sống kinh tế, chính trị, xã hội, đến quản lý tư pháp, quản lý hành chính của đất nước; về các vấn đề liên quan đến quốc kế dân sinh nói chung; về bảo vệ quyền và các tự do của mọi cá nhân, công dân. Các thông tin này được xác định đó là thông tin công, được cơ quan công quyền lưu giữ thay mặt nhân dân, do đó có trách nhiệm bảo quản, và tạo điều kiện thuận lợi để cá nhân, công dân được quyền tiếp cận hồ sơ chứa đựng các thông tin này.
3.2. Lợi ích của quyền tiếp cận thông tin:
Một là, tăng cường mối quan hệ hai chiều giữa nhà nước và công dân
- Tiếp cận thông tin là một quyền cơ bản của công dân. Tự do thông tin hay tiếp cận thông tin công được quy định và thừa nhận rộng rãi trong nhiều văn kiện pháp lý quốc tế về quyền con người và pháp luật của nhiều nước trên thế giới, không chỉ là công cụ, phương tiện thiết yếu để công dân có điều kiện tham gia vào công việc nhà nước, quản lý, giám sát hoạt động của các cơ quan công quyền, vừa nâng cao tính minh bạch, tính trách nhiệm trong hoạt động của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước, ngăn ngừa bệnh quan liêu, phòng ngừa tham nhũng.
Một khi người dân chủ động tham gia vào các hoạt động của nhà nước và xã hội; đóng góp ý kiến vào xây dựng, hoàn thiện chính sách, pháp luật, sẽ giúp cho nhà nước hoạch định chính sách, pháp luật vừa sát thực tế, vừa hợp với lòng dân, sẽ bảo đảm sự đồng thuận xã hội trước khi ban hành quyết định, qua đó giúp cho điều hành và quản trị xã hội được hiệu quả hơn.
- Thông tin công khai và bảo đảm quyền tiếp cận công bằng sẽ giảm thiểu sự độc quyền và lũng đoạn thông tin; tăng cường khả năng cạnh tranh lành mạnh trong xã hội, qua đó, củng cố lòng tin của người dân đối với nhà nước và chế độ xã hội, mở rộng các hoạt động chính trị, xã hội và làm cho đất nước ngày một phồn thịnh, an ninh trật tự được giữ vững; các nhóm lợi ích trong xã hội được duy trì và bảo đảm công bằng, phát triển hài hòa. Bên cạnh đó, tự do thông tin còn giúp cho việc nâng cao tính trách nhiệm của nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước trong việc tôn trọng, bảo vệ và thực hiện các quyền khác của con người được tốt hơn. Người dân có điều kiện kiểm chứng quyền và nghĩa vụ của người dân được được cơ quan công quyền tôn trọng và thực hiện ở mức độ nào.
Hai là, đối với doanh nghiệp và người tiêu dùng, thì :
- Tiếp cận thông tin giúp cho các nhà đầu tư, nhà sản xuất, kinh doanh lựa chọn thị trường, nắm bắt được nhu cầu, thị hiếu, về chính sách, pháp luật, sẽ giảm được chi phí khởi nghiệp, tránh rủi ro; và qua đó tin tưởng hơn vào các kế hoạch sản xuất, kinh doanh của mình; xây dựng cho mình các chiến lược,kế hoạch đầu tư, sản xuất kinh doanh ngắn hạn và dài hạn, dự liệu và tiên đoán được những thay đổi và kịp thời điều chỉnh hoạt động kinh doanh của mình cho phù hợp.
- Tiếp cận được thông tin về trình tự, các thủ tục hành chính, tư pháp sẽ giúp doanh nghiệp tiếp cận dễ dàng hơn với các cơ quan công quyền trong việc thực hiện các thủ tục cần thiết liên quan đến hoạt động đầu tư, sản xuất, kinh doanh… Minh bạch hóa các thủ tục này cũng giúp phần giảm thiểu khả năng nhũng nhiễu và lạm dụng quyền lực từ phía cơ quan công quyền.
- Tiếp cận được thông tin về những phán quyết của toà án và các cơ quan có thẩm quyền khác liên quan đến giải quyết tranh chấp trong đầu tư, kinh doanh, thương mại sẽ giúp các doanh nghiệp tiên lượng được những gì có thể xảy ra và tránh được những điều cần tránh. Hơn nữa, công khai các phán quyết, quyết định giải quyết tranh chấp sẽ bảo đảm các cơ quan giải quyết được khách quan hơn, tự nâng cao trách nhiệm đối với việc ban hành quyết định và ra các bản án.
- Trong bối cảnh toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế, tự do thông tin về những cam kết trong hội nhập kinh tế, quốc tế, về luật lệ, nguyên tắc kinh doanh, làm ăn với các đối tác nước ngoài còn là cơ sở giúp doanh nghiệp, các nhà đầu tư tự tin, sẵn sàng, chủ động hơn trong quá trình hội nhập, giảm thiểu khả năng rơi vào tình thế bị động trước các đối thủ cạnh tranh; và
- Đối với người tiêu dùng, tự do thông tin giúp cho người tiêu dùng lựa chọn được sản phẩm hàng hóa đúng mẫu mã, chất lượng và giá thành; tránh mua phải hàng nhái, hàng kém chất lượng; qua đó cải thiện cuộc sống vật chất, tinh thần, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi bị xâm phạm.
4, Những giới hạn của quyền tiếp cận thông tin
Quyền tự do ngôn luận, tự do thông tin là quyền có giới hạn. Điều này có nghĩa là tự do thông tin không phải tất cả các tin tức của nhà nước đang nắm giữ sẽ công khai hết, và tiếp cận thông tin không đồng nhất với việc cá nhân, công dân được tự do tìm kiếm, tiếp cận tất cả các loại hồ sơ, tài liệu lưu giữ thông tin. Điều 19 khoản 3 Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị năm 1966 quy định: Việc thực hiện quyền này kèm theo những nghĩa vụ và trách nhiệm đặc biệt và do đó có thể dẫn tới một số hạn chế nhất định do pháp luật quy định. Những giới hạn đó là:
- Tôn trọng các quyền hoặc uy tín của người khác;
- Bảo vệ an ninh quốc gia hoặc trật tự công cộng, sức khoẻ hoặc đạo đức của công chúng (Xem Các văn kiện quốc tế về quyền con người, Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, Nxb Chính trị quốc gia, H. 1998, tr 187).
Trong bản Tuyên bố chung, đại diện về tự do của cơ chế truyền thông quốc tế nhằm thúc đẩy tự do biểu đạt nhấn mạnh: "Quyền tiếp cận thông tin chỉ bị giới hạn bởi rất ít những ngoại lệ nhằm bảo vệ các lợi ích cần thiết của nhà nước và tư nhân, bao gồm cả đời tư”. (Tuyên bố chung, đại diện về tự do của Cơ chế truyền thông Quốc tế nhằm thúc đẩy Tự do biểu đạt (báo cáo viên đặc biệt của LHQ về tự do chính kiến và Biểu đạt, Đại diện của OSCE về tự do truyền thông và báo cáo viên đặc biệt của OAS về tự do biểu đạt ngày 06/12/2004).
Giới hạn của quyền này cũng được quy định trong một số văn kiện nhân quyền khu vực. Tuyên bố liên Mỹ về các nguyên tắc của tự do bày tỏ ý kiến quy định việc thực hiện quyền tiếp cận thông tin cho phép một số hạn chế ngoại lệ, nhưng phải được pháp luật cho phép trước trong trường hợp thực sự có sự đe doạ đến an ninh quốc gia trong các xã hội dân chủ (Tuyên bố liên Mỹ về các nguyên tắc của tự do bày tỏ ý kiến, được Uỷ ban liên Mỹ về quyền con người thông qua tại khoá họp thường kỳ thứ 108 của tổ chức này).
Như vậy, theo Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị và một số văn kiện nhân quyền khu vực, việc thực hiện quyền tiếp cận thông tin là có giới hạn và giới hạn đó phải được quy định trong pháp luật quốc gia, nhằm tôn trọng quyền và uy tín của người khác; hay vì lý do bảo vệ an ninh quốc gia hoặc trật tự công cộng, sức khoẻ hay đạo đức công chúng.
Theo nội dung quy định này, những giới hạn của quyền tiếp cận thông tin phải được pháp luậtcho phép hay quy định trước. Điều đó có nghĩa là, việc giới hạn thực hiện quyền này phải được quy định cụ thể trong pháp luật của quốc gia. Theo đó, chính phủ mỗi nước cần xác định rõ những loại thông tin nào là thông tin công cần phải được công khai và những loại thông tin nào cần phải được bảo mật. Nguyên tắc chung là không cần thiết phải giữ kín nếu như việc tiết lộ các loại thông tin đó không gây phương hại đến an ninh quốc gia, trật tự, sức khỏe, đạo đức của công chúng; không phương hại tới quyền hoặc uy tín của người khác.
Hiện nay, xu hướng chung các nước trên thế giới là áp dụng nguyên tắc chính phủ mở theo hướng minh bạch hóa, công khai hóa và tính trách nhiệm. Vì vậy, nếu việc can thiệp chỉ thuần tuý dựa trên một quyết định hành chính, hay ý kiến chủ quan của cơ quan công quyền mà không rõ ràng, không có căn cứ pháp lý cụ thể có thể dẫn tới vi phạm quyền tiếp cận thông tin của cá nhân đã được pháp luật quốc tế quy định.
II. Đặc điểm chung của Luật Tiếp cận thông tin của một số nước trên thế giới
1, Về phạm vi áp dụng của luật
Khảo lược các luật đã được các quốc gia thông qua, cho thấy, tiếp cận thông tin hầu hết áp dụng cho các cơ quan thuộc nhánh quyền hành pháp; bao gồm một loạt các cơ quan thực hiện chức năng công trên lĩnh vực sức khỏe; giáo dục, ngân sách, tài chính, môi trường, thuế, điện, truyền thông và giao thông; một số ít áp dụng cả đối với nhánh quyền tư pháp (tòa án).
Điểm đáng chú ý là, đa số luật của các nước đều quy định cụ thể trong luật về khái niệm cơ quan công quyền. Một số nước liệt kê cụ thể danh mục các chủ thể công có nghĩa vụ cung cấp thông tin cho công chúng như Luật tự do thông tin của Vương quốc Anh.
Một số quốc gia quy định về tiếp cận thông tin do các chủ thể tư nhân nắm giữ, như Luật thúc đẩy Tiếp cận thông tin của Cộng hòa Nam Phi cho phép cá nhân, các cơ quan Chính phủ yêu cầu thông tin từ các chủ thể tư nhân nếu yêu cầu đó là cần thiết để thực thi quyền của người khác. ở Đan Mạch, Luật tiếp cận Hồ sơ hành chính công, áp dụng cả đối với công ty khí gas tự nhiên, và nhà máy điện. Các nước thông qua luật sau khi Công ước tiếp cận thông tin môi trường được LHQ thông qua năm 1998, đều quy định quyền tiếp cận thông tin về môi trường; yêu cầu các công ty phải công bố thông tin về các mối đe dọa tiềm tàng đối với môi trường có ảnh hưởng tới sức khỏe con người.
2, Thuật ngữ, khái niệm tiếp cận thông tin
Luật của các nước sử dụng rất khác nhau về thuật ngữ để miêu tả cá nhân, công dân có quyền được tiếp cận thông tin công (right to access public information). Một số nước sử dụng quyền được tiếp cận các hồ sơ, tài liệu chính thức hoặc các files, dữ liệu văn bản, như Anbani, Bỉ, Colombo, Đan Mạch, Pháp, Hungari, Nhật Bản. Ngược lại một số nước khác thường sử dụng quyền được thông tin (right to information), như ấn Độ, Thổ Nhĩ Kỳ… Cũng có một số nước sử dụng là luật tự do thông tin, như Vương quốc Anh, Israel, Iceland, Latvia, Nauy, Mỹ… Trên thực tế, không có sự khác nhau lắm về nội dung và phạm vi điều chỉnh, hầu hết các luật đều xác định quyền được thông tin với nội hàm rộng bao gồm tất cả các thông tin đang được lưu giữ bởi cơ quan công quyền. Một số nước như Thụy Điển, Anbani, Kosovo, Newzeland… sử dụng thuật ngữ tiếp cận tài liệu chính thức, không bao gồm các tài liệu đang trong quá trình chuẩn bị hoặc dự thảo không được sử dụng để ban hành quyết định cuối cùng. Nhìn chung, quyền tiếp cận thông tin chỉ áp dụng đối với thông tin có trong hồ sơ chính thức. Đây cũng là một khoảng trống vì có nhiều thông tin cụ thể khác, thông tin qua truyền miệng (như thông tin được thảo luận, kết luận trong các cuộc họp) có thể được sử dụng để ban hành quyết định thì các nước ít quan tâm tới loại thông tin này.
3, Chủ thể yêu cầu được cung cấp thông tin
Hầu hết các quốc gia đều cho phép mọi cá nhân có quyền yêu cầu được cung cấp thông tin, bất kể địa vị pháp lý của họ là công dân hay nơi cư trú. Luật tiếp cận thông tin của Canada, mục 4 quy định rõ: chủ thể có quyền tiếp cận thông tin bao gồm: công dân Canada, người thường trú dài h?n… hay luật của Bungari, còn mở rộng sang cả người nước ngoài và các cá nhân không có quốc tịch, hay pháp nhân, cũng có quyền yêu cầu tiếp cận thông tin. Tương tự, Luật về Quyền được thông tin năm 2003 của Thổ Nhĩ Kỳ cũng mở rộng chủ thể là người nước ngoài sinh sống ở Thổ Nhĩ Kỳ và các pháp nhân nước ngoài hoạt động ở Thổ Nhĩ Kỳ có quyền được thông tin với điều kiện là thông tin họ yêu cầu phải liên quan đến họ hoặc lĩnh vực họ hoạt động và trên cơ sở nguyên tắc có đi, có lại. Một số nước, như Phần Lan còn cho phép yêu cầu nặc danh để bảo đảm rằng, người yêu cầu không bị phân biệt đối xử. Điều 13 Luật về công khai các hoạt động của Chính phủ năm 1999 quy định “người yêu cầu không cần nêu rõ lý lịch và lý do mình yêu cầu cung cấp tài liệu, trừ khi điều đó là cần thiết để nhà chức trách xem xét việc có thể cung cấp tài liệu cho họ hay không”.
4, Các ngoại trừ cung cấp thông tin
Tất cả luật của các nước đều xác định phạm vi thông tin có thể bị từ chối cung cấp. Những thông tin thuộc phạm vi miễn trừ tiết lộ, hầu hết các nước đều liệt kê chi tiết trong luật về tiếp cận thông tin hoặc ban hành đạo luật riêng quy định về những loại thông tin cần bảo mật. Tính bảo mật hay các loại thông tin miễn trừ cung cấp, thường là các loại thông tin liên quan đến an ninh quốc gia, quốc phòng, an ninh và các quan hệ quốc tế; thông tin về đời tư cá nhân; thông tin liên quan đến hoạt động thương mại, bí mật kinh doanh; thông tin về thực thi pháp luật; trật tự công cộng… Ví dụ ở Vương quốc Anh, bên cạnh Đạo luật về Bảo vệ dữ liệu được ban hành năm 1998, Luật Tự do thông tin năm 2000 còn quy định một phần riêng (phần II), từ mục 21 đến mục 44 quy định các loại thông tin thuộc phạm vi miễn trừ tiết l?. Hay Luật về công khai thông tin của các cơ quan chính quyền năm 1996 của Hàn Quốc, tại Điều 7 liệt kê tám loại thông tin không được phép công khai. Đó là những loại thông tin mà nếu bị tiết lộ sẽ gây nguy hại lớn đến quyền lợi của quốc gia, như an ninh quốc gia, quốc phòng, sự thống nhất đất nước hay quan hệ ngoại giao; thông tin nếu tiết lộ sẽ gây nguy hại đến tính mạng, cuộc sống hoặc tài sản, an toàn, lợi ích của cộng đồng; thông tin liên quan đến phòng chống, điều tra tội phạm, đến hoạt động kiểm toán, giám sát và phát triển khoa học, quản lý nhân sự; hoạt động kinh doanh, thương mại.
Trong các loại thông tin thuộc phạm vi miễn trừ cung cấp, các nước đều xếp an ninh quốc gia (quốc phòng, an ninh), hay bí mật đời tư, các thông tin về hoạch định chính sách phát triển khoa học, các lợi ích kinh tế của quốc gia thường thuộc mức độ bảo vệ cao nhất (tuyệt mật).
5, Về cơ chế khiếu nại và giám sát
Cơ chế khiếu nại, giám sát và việc thực thi luật giữa các nước có sự khác nhau. Cơ chế này thường bao gồm: xem xét lại ở cấp độ hành chính, đưa ra tòa án hoặc thiết lập cơ quan giám sát độc lập.
- Mức độ đầu tiên của khiếu nại, gần như luật của các nước đều quy định là xem xét lại trong phạm vi nội bộ. Một khi xem xét nội bộ đã hoàn thành mà yêu cầu của nguyên đơn không được giải quyết thỏa đáng, thì giai đoạn tiếp theo là đưa ra cơ quan bên ngoài xem xét. Khoảng hơn 20 quốc gia đã thiết lập Thanh tra Quốc hội (là nhân viên được Quốc hội bổ nhiệm) có quyền yêu cầu xem xét lại quyết định. Thanh tra Quốc hội không có thẩm quyền ban hành quyết định có giá trị hiệu lực bắt buộc, nhưng hầu hết ở các quốc gia, ý kiến của Thanh tra có ảnh hưởng /giá trị lớn đối với các cơ quan hành chính. Xu hướng tăng lên là các nước thiết lập ủy ban thông tin độc lập, như là một cơ quan của Quốc hội, độc lập với Chính phủ và văn phòng Thủ tướng. Nhiều nước gắn ủy ban tự do thông tin với ủy ban bảo vệ dữ liệu như Anh, Đức, Thụy Sĩ.
Một số nước thiết lập cơ chế trọng tài để xem xét lại các quyết định. Mức độ xem xét cuối cùng là đưa ra tòa án. Tòa án có quyền xem xét lại hầu hết các hồ sơ và có thể ra quyết định cuối cùng và sẽ có hiệu lực pháp lý bắt buộc phải thi hành.
6, Về các biện pháp chế tài
Hầu hết luật về tiếp cận thông tin của các nước đều có các quy định về xử phạt đối với cơ quan công quyền và nhân viên trong trường hợp từ chối cung cấp thông tin hay tiết lộ thông tin trái pháp luật. Trường hợp cơ quan công quyền hoặc nhân viên từ chối không hợp pháp hoặc thay đổi, phá hủy tài liệu thì các biện pháp chế tài được áp dụng đối với nhân viên hành chính đó có thể là chế tài hành chính hoặc hình sự tùy mức độ, và có thể áp dụng các biện pháp xử phạt cả đối với cơ quan công quyền.
Điều 42, Luật Tiếp cận thông tin công của Bungari quy định cụ thể mức xử phạt trong trường hợp một nhân viên dân sự không trả lời yêu cầu tiếp cận thông tin công trong thời gian quy định mà không có lý do để bào chữa, thì bị phạt tối thiểu từ 20 đến 50 leva; hoặc nếu không thực hiện phán quyết của tòa án có thể phạt từ 100 đến 300 leva… Luật của Nhật Bản còn áp dụng cả biện pháp phạt tù tối đa tới một năm, và phải lao động hoặc bị phạt tới 300.000 yên Nhật nếu như vi phạm khoản 8 điều 23 về tiết lộ bí mật. Luật của Phần Lan quy định cụ thể về các chế tài như hành vi vi phạm quy định về bảo mật nêu trong mục 22 hoặc quy định về bí mật thông tin và cấm sử dụng thông tin nêu trong mục 23 của Luật sẽ bị trừng phạt theo quy định tại chương 40, mục 5 của Bộ luật Hình sự.
7, Về công khai thông tin
Đặc điểm chung trong hầu hết luật của các nước là quy định nghĩa vụ của cơ quan chính quyền liệt kê các loại thông tin phải công khai cho công chúng. Bao gồm chi tiết về cấu trúc chính phủ, các vị trí chủ chốt, văn bản pháp luật và các quy định, chính sách về tài chính, ngân sách, kiểm toán, các khoản thu chi, các thủ tục hành chính của cơ quan nhà nước, chính sách phát triển kinh tế, xã hội, thanh tra, giám sát bảo vệ môi trường, vệ sinh, an toàn thực phẩm, cứu trợ, thiên tai, xóa đói, giáo dục, y tế, đền bù, giải tỏa…
Thông tin điện tử: Khuynh hướng chung đối với tiếp cận thông tin được sử dụng tăng lên là sử dụng hệ thống điện tử để chuyển các yêu cầu cung cấp thông tin của cá nhân và công khai thông tin. Nhiều luật quy định công khai thông tin trên mạng, qua các website của cơ quan. Ví dụ Luật Tiếp cận thông tin công của Ba Lan quy định các cơ quan công quyền phải công bố thông tin một cách chi tiết về các chính sách, tổ chức, các nguyên tắc hoạt động, nội dung các quyết định, luật hành chính, tài sản công trong Bản tin Thông tin công trên trang web.
8, Trì hoãn cung cấp thông tin
Nhìn chung, luật tiếp cận thông tin của các nước đều quy định các cơ quan công quyền có trách nhiệm trả lời yêu cầu càng sớm càng tốt, và thường là xác định một khoảng thời gian tối đa là hai hoặc bốn tuần. Luật của Hàn Quốc về công khai thông tin của các cơ quan chính quyền, xác định cơ quan chính quyền sẽ quyết định có cung cấp thông tin hay không trong vòng 15 ngày kể từ ngày nhận được đơn yêu cầu. Nếu như không thể ra quyết định được trong khoảng thời gian trên vì lý do không thể tránh khỏi, cơ quan chính quyền có thể gia hạn thêm thời gian nữa và không vượt quá 15 ngày kể từ ngày tiếp theo của thời hạn kết thúc trước, và việc gia hạn phải thông báo bằng văn bản cho người yêu cầu về lý do gia hạn. Một số nước nhỏ, hoặc những nước đã ban hành luật, thì quy định cơ quan công quyền nhất định phải trả lời nguyên đơn trong vòng 24 tiếng đồng hồ, và phải cung cấp thông tin càng sớm càng tốt. Một số nước cho phép yêu cầu bằng lời nói, và yêu cầu nhất định phải được trả lời ngay lập tức nếu có thể. Cũng có những quy định bổ sung về thời gian phụ nếu yêu cầu có tính phức tạp hoặc yêu cầu cần phải được chuyển tới cơ quan công quyền khác có trách nhiệm lưu giữ, kiểm soát thông tin đó.
9, Về lệ phí tiếp cận thông tin
Luật của đa số các nước cho phép các cơ quan chính phủ được đòi hỏi về lệ phí cung cấp thông tin đối với người có yêu cầu. Đặc điểm chung của lệ phí bao gồm các khoản như: hồ sơ, tìm kiếm văn bản, phô tô văn bản, tài liệu và phí khiếu nại Điều 13 Luật về Quyền tiếp cận thông tin của Cộng hòa Anbani quy định: Việc cung cấp thông tin về tài liệu chính thức có thể bị thu phí nếu như việc cung cấp đó gây ra phí tổn … Hay Luật Tiếp cận thông tin công của Bungari quy định rõ tại Điều 20 rằng, việc tiếp cận các thông tin công là miễn phí (khoản1); các chi phí phát sinh từ việc cho phép tiếp cận thông tin công sẽ được hoàn trả với mức chi phí do Bộ Tài chính quyết định và không được vượt quá giá trị thật. Luật của Nhật Bản về tiếp cận thông tin của các cơ quan hành chính quy định: người đưa ra yêu cầu cung cấp thông tin và người tiếp nhận văn bản hành chính được cung cấp phải trả một khoản phí. Việc quyết định mức phí cần đặc biệt tính đến khả năng chi trả của người yêu cầu. Đối với các trường hợp khó khăn về kinh tế hoặc có các lý do đặc biệt khác ảnh hưởng tới việc chi trả các lệ phí cung cấp thông tin, theo quy định tại Luật của Chính phủ, người đứng đầu cơ quan hành chính có thể giảm hoặc miễn các lệ phí.
SOURCE: TẠP CHÍ NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP SỐ 112-114 THÁNG 1 NĂM 2008

THÔNG TIN ĐƯỢC TIẾP CẬN VÀ NỘI HÀM CỦA QUYỀN TIẾP CẬN THÔNG TIN

CHU THỊ THÁI HÀ – Bộ Tư pháp 
1. Thông tin được tiếp cận
1.1 Thông tin được tiếp cận theo kinh nghiệm quốc tế
Luật về quyền tiếp cận thông tin của các nước quy định về phạm vi thông tin được tiếp cận không giống nhau. Có hai cách chính quy định trong luật về phạm vi thông tin được tiếp cận, đó là: liệt kê một loạt các loại thông tin cơ quan công quyền có trách nhiệm phải công bố trong thời hạn luật định và sau đó là những thông tin miễn trừ tiết lộ (cách 1) hoặc xác định và liệt kê những loại thông tin không công khai, hạn chế, miễn trừ tiếp cận (cách 2).
Áp dụng theo cách thứ nhất:
Theo Pháp lệnh về Công khai thông tin của Cộng hoà nhân dân Trung Hoa thì phạm vi công bố thông tin là: lợi ích cốt yếu của công dân, pháp nhân hoặc tổ chức khác; các yêu cầu mở rộng kiến thức hoặc sự tham gia của công chúng; việc thành lập, nghĩa vụ hoặc các thủ tục hành chính của các cơ quan nhà nước; các thông tin khác phải được công bố theo quy định của các luật, văn bản pháp quy khác… (Điều 9 của Pháp lệnh). Ngoài ra, Pháp lệnh còn quy định danh mục các vấn đề mà chính quyền các cấp (từ cấp xã đến cấp tỉnh) có trách nhiệm cung cấp thông tin cho nhân dân, trong đó cũng phải chú trọng đến những thông tin cơ bản mà người dân quan tâm (Điều 10, Điều 11, Điều 12). Tuy nhiên, Pháp lệnh không liệt kê các thông tin không được phép tiết lộ mà chỉ quy định nguyên tắc chung tại Điều 8 là các cơ quan nhà nước không được gây tổn hại tới an ninh quốc gia, trật tự công cộng; an ninh kinh tế và sự ổn định xã hội khi công bố thông tin của chính quyền. Và cơ quan nhà nước phải thiết lập một cơ chế toàn diện để kiểm tra và bảo vệ bí mật thông tin của chính quyền trước khi công bố (Điều 14).
Theo Luật về Quyền tiếp cận thông tin của ấn Độ thì các nhà chức trách phải lưu giữ hồ sơ và có trách nhiệm công bố trong vòng 120 ngày đối với những loại thông tin chủ yếu liên quan tới tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và nghĩa vụ, thủ tục ra quyết định, quy tắc nội bộ, danh bạ điện thoại, ngân sách… các chính sách, quyết định quan trọng có ảnh hưởng tới công chúng… (Điều 4). Bên cạnh đó, Luật quy định những thông tin mà nhà chức trách không có nghĩa vụ cung cấp, đó là các thông tin mà việc tiết lộ có thể gây những tác động tiêu cực tới chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ của ấn Độ, cho an ninh chiến lược hoặc các lợi ích kinh tế, khoa học, quan hệ với Nhà nước khác, hoặc khuyến khích tội phạm; thông tin về hoạt động của toà án; thông tin mà nếu tiết lộ có thể ảnh hưởng đến nghị viện, cơ quan lập pháp các bang; thông tin về bí quyết thương mại, kinh doanh… (Điều 8).
Luật về Thông tin, công nghệ thông tin và bảo vệ thông tin của Liên bang Nga xác định các loại thông tin không được hạn chế tiếp cận, đó là các văn bản pháp luật liên quan đến quyền, tự do và nghĩa vụ của con người và công dân, các văn bản pháp luật quy định địa vị pháp lý của các tổ chức và thẩm quyền của các cơ quan nhà nước, các cơ quan chính quyền địa phương; thông tin về trạng thái môi trường; thông tin về hoạt động của các cơ quan nhà nước, cơ quan chính quyền địa phương và thông tin về sử dụng ngân sách (trừ các thông tin về bí mật quốc gia hoặc bí mật nghề nghiệp); thông tin được lưu trữ trong các thư viện công cộng, bảo tàng, tài liệu lưu trữ và trong các hệ thống thông tin của quốc gia, của các cơ quan nhà nước và của các hệ thống thông tin khác mà chúng được thiết lập nhằm phục vụ công dân và tổ chức; các thông tin khác mà pháp luật Liên bang không hạn chế tiếp cận (Điều 8). Bên cạnh đó, Luật quy định mục đích hạn chế tiếp cận thông tin, nhằm bảo vệ chế độ Hiến pháp, đạo đức, sức khoẻ, quyền và lợi ích hợp pháp của mọi người, bảo đảm nền quốc phòng đất nước và an ninh quốc gia; các thông tin bắt buộc bảo mật, các thông tin mà pháp luật Liên bang hạn chế tiếp cận… (Điều 9).
Áp dụng theo cách thứ hai¸:
Luật của Hàn Quốc về Công khai thông tin của các cơ quan chính quyền liệt kê danh mục thông tin không công khai tại Điều 7, gồm những thông tin chứa đựng những bí mật hoặc được luật khác quy định không thể công khai; thông tin nếu tiết lộ sẽ gây nguy hại lớn đến quyền lợi quốc gia; đến tính mạng, cuộc sống hoặc tài sản của người hoặc lợi ích của cộng đồng; thông tin liên quan phòng chống, điều tra tội phạm, khởi tố, thi hành án; kiểm toán, giám sát điều tra, hợp đồng đấu thầu, phát triển khoa học, quản lý nhân sự; thông tin nhận dạng cá nhân; thông tin liên quan tới bí mật thương mại của các công ty, hội đoàn hoặc cá nhân; hoặc thông tin nếu công khai sẽ có nguy hại đến cá nhân…
Luật của Nhật Bản về Tiếp cận thông tin của cơ quan hành chính xác định trách nhiệm cung cấp các văn bản hành chính khi có yêu cầu, bên cạnh đó cũng liệt kê thông tin được cung cấp liền ngay các thông tin ngoại trừ không cung cấp. Điều 5 quy định nghĩa vụ cung cấp các văn bản hành chính, các thông tin liên quan tới cá nhân (ngoại trừ thông tin mà việc công khai hoá có thể gây ra những nguy cơ cho các quyền và lợi ích của cá nhân người có liên quan); những thông tin liên quan đến một tập đoàn hoặc các chủ thể khác (ngoại trừ Nhà nước, các cơ quan hành chính phối hợp… các cơ quan công cộng địa phương và các cơ quan hành chính phối hợp địa phương); thông tin liên quan đến nhiệm vụ của một cá nhân có trách nhiệm thực thi nhiệm vụ đó. Ngoài ra, Điều 6 của Luật còn quy định việc cung cấp một phần thông tin nếu thông tin đó có thể tách ra khỏi văn bản một cách dễ dàng và người đứng đầu cơ quan hành chính phải cung cấp cho người yêu cầu các phần văn bản không chứa đựng các thông tin không công khai.
Luật của Đan Mạch về Tiếp cận các tài liệu hành chính công quy định, các tài liệu hành chính do cơ quan hành chính nắm giữ sẽ phải cung cấp cho bất kỳ người nào, khi có yêu cầu, trừ các trường hợp ngoại lệ đối với quyền tiếp cận. Những thông tin, tài liệu ngoại lệ không được tiếp cận là các tài liệu được viên chức soạn thảo để dùng vào việc riêng; thư tín giữa các phòng ban trong cùng một cấp; thư tín giữa một hội đồng chính phủ địa phương với các phòng ban và cơ quan khác, hoặc giữa các hội đồng chính phủ địa phương với nhau. Bên cạnh đó, luật cũng quy định một loạt các loại miễn trừ tiết lộ.
Luật của Na Uy về Quyền tiếp cận tài liệu của cơ quan hành chính nhà nước xác định, về nguyên tắc, các tài liệu như các tài liệu công việc, chuyên san và các tài liệu đăng ký dữ liệu tương tự của một cơ quan hành chính phải được công khai, trừ trường hợp một đạo luật hoặc văn bản hướng dẫn có quy định khác (Điều 3). Ngoài ra, luật cũng quy định các trường hợp ngoại lệ của quyền tiếp cận tài liệu là các thông tin có nghĩa vụ giữ bí mật, không được phép tiếp cận; tài liệu được soạn thảo trong quá trình chuẩn bị giải quyết một công việc của cơ quan hành chính (tài liệu nội bộ); các tài liệu gửi đến phục vụ quá trình chuẩn bị công việc nội bộ; tài liệu nội bộ của chính quyền thành phố và chính quyền hạt; các tài liệu nhất định của gia đình Hoàng gia; các trường hợp ngoại lệ đối với tài liệu tòa án; các trường hợp ngoại lệ đối với các tài liệu được trao đổi trong quá trình tham vấn với Quốc hội; các trường hợp ngoại lệ liên quan đến lợi ích chính sách đối ngoại của Na Uy; các trường hợp ngoại lệ liên quan đến lợi ích quốc phòng và an ninh; các trường hợp ngoại lệ đối với một số vấn đề về ngân sách; các trường hợp ngoại lệ liên quan đến đường lối đàm phán của Chính phủ; các trường hợp ngoại lệ có liên quan đến các biện pháp kiểm soát hoặc quản lý, các tài liệu liên quan đến các hành vi vi phạm pháp luật và các thông tin có khả năng thúc đẩy các hành vi vi phạm pháp luật; các trường hợp ngoại lệ liên quan đến việc bổ nhiệm; các trường hợp ngoại lệ liên quan đến điểm thi và bài kiểm tra; cơ sở ban hành quy định hướng dẫn.
Xuất phát đặc điểm và từ trình độ phát triển của mình, các nước có cách quy định khác nhau về phạm vi tiếp cận thông tin. Phạm vi các vấn đề, lĩnh vực cần phải được công khai theo luật của mỗi nước phản ánh đặc điểm lịch sử cụ thể, sự phát triển kinh tế – xã hội, sự đa dạng về văn hoá cũng như mối quan tâm khác nhau của công chúng đối với hoạt động của cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, dù là các nước quy định trong luật theo cách thức nào thì cũng vẫn tuân thủ nguyên tắc số 2 (nghĩa vụ công bố của các cơ quan công) và nguyên tắc số 5 (đảm bảo quá trình tiếp cận thông tin) của Bộ nguyên tắc Liên hợp quốc. Theo đó, các cơ quan công quyền chủ động công bố thông tin chủ chốt và cung cấp thông tin cụ thể theo yêu cầu, những thông tin chủ chốt cần cho công chúng biết gồm:
- Thông tin về hoạt động, chức năng, cơ cấu tổ chức, mục tiêu, ngân sách, thông tin kiểm toán, kết quả đạt được,…
- Hướng dẫn thủ tục, quy trình. Công chúng có thể áp dụng để sử dụng dịch vụ công do cơ quan cung cấp hay để tham gia vào quá trình xây dựng chính sách, hoặc đề xuất xây dựng luật pháp;
- Các thông tin khác do cơ quan công nắm giữ;
- Chủ thể yêu cầu thông tin có thể yêu cầu thông tin về bản thân họ từ các cơ quan đang nắm giữ thông tin cá nhân.
Ngoài ra, trong luật của các nước cũng quy định cụ thể về các thông tin hạn chế tiếp cận nhưng theo hướng rút ngắn danh mục hạn chế thông tin. Thông thường, các thông tin có thể được giữ kín nếu việc cung cấp ảnh hưởng nghiêm trọng đến bí mật của quá trình tố tụng, đến quan hệ quốc tế, đến quốc phòng và an ninh công cộng, đến công lý, xét xử và điều tra công bằng, đến bí mật thương mại, quyền sở hữu trí tuệ, các thông tin cá nhân hoặc các thông tin được cung cấp một cách tự nguyện từ các bên thứ ba và các thông tin nhạy cảm về môi trường. Các ngoại lệ này cũng cần được thu hẹp phạm vi và Chính phủ phải xem xét đến lợi ích công cộng trong việc công khai thông tin.
1.2. Đề xuất nội dung đưa vào Luật Tiếp cận thông tin của Việt Nam
Hiện nay, Việt Nam chưa có luật riêng quy định về tiếp cận thông tin và phạm vi thông tin mà cơ quan nhà nước có trách nhiệm công khai được quy định trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành khác nhau. Tuy nhiên, phần lớn các văn bản pháp luật đó mới chỉ dừng ở việc quy định trách nhiệm của cơ quan, tổ chức có trách nhiệm công khai một số loại thông tin; còn thiếu quy trình, thủ tục, cách thức cho tổ chức, cá nhân yêu cầu cung cấp thông tin. Pháp luật hiện hành cũng chưa xác định và phân loại các thông tin mà Nhà nước cần chủ động công khai hoặc thông tin mà người dân có thể tiếp cận theo yêu cầu.
Việc liệt kê các thông tin mà các cơ quan, tổ chức phải công khai trong các luật chuyên ngành là cần thiết, nhưng các quy định này chưa điều chỉnh được một cách vĩ mô và không thể bao quát hết các lĩnh vực hoạt động của các cơ quan nhà nước. Vì thế, cần xây dựng một luật khung về quyền tiếp cận thông tin trên cơ sở pháp điển hoá một cách chung nhất các thông tin mà cơ quan nhà nước phải chủ động công khai rộng rãi, các thông tin phải được đăng tải trên trang thông tin điện tử của cơ quan mình, các thông tin được yêu cầu tiếp cận. Đồng thời, cần xác định thông tin thuộc phạm vi miễn trừ, hạn chế tiếp cận.
Theo chúng tôi, các thông tin do cơ quan nhà nước chủ động công khai, trừ các thông tin thuộc bí mật nhà nước, bí mật đời tư, bí mật kinh doanh, là: thông tin về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức, sơ đồ tổ chức của cơ quan và đơn vị trực thuộc; văn bản hành chính có giá trị áp dụng chung do cơ quan ban hành; thủ tục hành chính và quy trình giải quyết công việc của cơ quan; nội quy, quy chế do cơ quan ban hành; địa chỉ, số điện thoại, số fax, địa chỉ thư điện tử của cơ quan nắm giữ thông tin để liên hệ yêu cầu cung cấp thông tin; chương trình, kế hoạch công tác hàng năm của cơ quan; thông tin phải được công khai theo quy định của các luật khác; thông tin khác do cơ quan xét thấy cần thiết… Trong số các thông tin do cơ quan nhà nước chủ động công khai, luật cũng nên quy định một số thông tin phải được công khai trên trang thông tin điện tử như văn bản quy phạm pháp luật; Điều ước quốc tế, thỏa thuận quốc tế mà Việt Nam là thành viên; Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và các tài liệu kèm theo dự thảo theo quy định của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật,…
Luật này không quy định việc tiếp cận thông tin thuộc bí mật nhà nước, thông tin thuộc bí mật đời tư, bí mật kinh doanh, thông tin đã được chuyển sang cơ quan lưu trữ; thông tin trong quá trình thanh tra, kiểm tra; thông tin liên quan đến vụ việc đang trong quá trình xử lý của cơ quan tiến hành tố tụng. Việc tiếp cận các thông tin này được thực hiện theo quy định của pháp luật có liên quan. Đối với việc trao đổi, cung cấp thông tin giữa các cơ quan nhà nước trong quá trình thực hiện nhiệm vụ được thực hiện theo quy định của pháp luật hành chính. Ngoài ra, Luật cũng cần quy định trách nhiệm của cơ quan cung cấp thông tin phải loại bỏ các thông tin thuộc bí mật nhà nước, bí mật đời tư, bí mật kinh doanh trước khi chủ động công khai thông tin hoặc cung cấp theo yêu cầu của công dân, tổ chức.
Luật cũng cần quy định một số thông tin cần phải được phân tích, đánh giá và kết quả của việc đánh giá cho thấy việc cung cấp thông tin là cần thiết nhằm bảo vệ lợi ích cộng đồng thì mới được cung cấp, đó là các thông tin mà việc cung cấp sẽ ảnh hưởng đến chính sách tài chính, tiền tệ và lợi ích kinh tế quốc gia, an ninh quốc gia, mối quan hệ với các quốc gia khác hoặc tổ chức quốc tế; thông tin mà việc cung cấp có thể gây nguy hiểm cho tính mạng, sức khoẻ hoặc sự an toàn của cá nhân hoặc cộng đồng; ảnh hưởng tiêu cực tới trật tự an toàn xã hội, việc phòng, chống tội phạm; thông tin về các cuộc họp nội bộ của cơ quan; các tài liệu do cơ quan nhà nước soạn thảo cho công việc nội bộ.
2. Nội hàm quyền tiếp cận thông tin
2.1. Nội hàm của quyền tiếp cận thông tin theo quy định của các nước
Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị nêu nội dung của quyền tự do ngôn luận bao gồm tự do tìm kiếm, tiếp nhận và truyền đạt mọi thông tin, ý kiến (Điều 19). Hiến pháp Phần Lan năm 2000 quy định: “Mọi người đều có quyền tự do ngôn luận. Quyền tự do ngôn luận bao gồm quyền biểu đạt, phổ biến và tiếp nhận thông tin…”. ở một số quốc gia như ấn Độ, Nhật Bản, Hàn Quốc, Pakistan, Israel và Pháp, Tòa án tối cao đã ra phán quyết rằng quyền tiếp cận thông tin là quyền hiến định và là một yếu tố điển hình của quyền tự do ngôn luận và quyền tự do báo chí. Hiến pháp Thuỵ Sỹ quy định: tự do ngôn luận và thông tin được bảo đảm. Hiến chương về các quyền và tự do cơ bản năm 1993 của Cộng hoà Séc quy định: quyền tự do ngôn luận và quyền thông tin được đảm bảo. Hiến pháp Pakistan không quy định trực tiếp về quyền tiếp cận thông tin, nhưng vào năm 1993, Tòa án tối cao Pakistan ra phán quyết rằng nội dung của Hiến pháp quy định về tự do ngôn luận và biểu đạt ý kiến,… bao gồm cả quyền tiếp nhận thông tin của công dân (1),…
Nội hàm “quyền tiếp cận thông tin” gắn bó và bị chi phối bởi quan niệm về “tiếp cận thông tin”. Luật Liên bang Nga giải thích “tiếp cận thông tin” là khả năng nhận và sử dụng thông tin (khoản 6, Điều 2) và theo đó, “truyền bá thông tin” được tách khỏi khái niệm tiếp cận thông tin. Cũng theo Luật của Nga, truyền bá thông tin là hành vi nhằm làm cho mọi người nhận được thông tin hoặc truyền thông tin cho mọi người (khoản 9, Điều 2). Hiến pháp của Armenia năm 1995 xác định các nội dung quyền tiếp cận thông tin bao gồm: “Tự do tìm kiếm, tiếp nhận và phổ biến thông tin”. Hiến pháp của Pháp năm 1958 nhấn mạnh quyền được biết thuế được sử dụng như thế nào (Điều 14). Hiến pháp Panama đã được sửa đổi vào năm 2004 nhằm bổ sung quyền tiếp cận thông tin (2).
Nghiên cứu luật của các nước về tiếp cận thông tin, nội hàm của quyền tiếp cận thông tin được hiểu đó là quyền tìm kiếm, thu thập thông tin, quyền yêu cầu cung cấp thông tin và quyền truyền bá thông tin.
2.1.1. Tìm kiếm, thu thập thông tin
Theo quy định tại Điều 2 của Luật về Quyền được thông tin của ấn Độ thì quyền được thông tin là quyền được tiếp cận các thông tin theo quy định của luật mà các thông tin này đang được quản lý hoặc kiểm soát bởi bất kỳ nhà chức trách nào. Quyền này bao gồm các quyền được xem các tác phẩm, tài liệu, hồ sơ; ghi chép, trích dẫn, sao chụp các tư liệu hoặc hồ sơ; các bản sao có chứng thực các tài liệu; thu thập thông tin dưới các dạng đĩa mềm, thẻ nhớ, băng ghi âm, băng hình hoặc bất kỳ dạng thiết bị điện tử nào khác hoặc thông qua việc in ra các tài liệu ở những nơi lưu trữ tư liệu bằng máy vi tính hoặc bằng các thiết bị khác.
Điều 1, khoản 2 của Văn kiện Chính phủ của Thuỵ Điển đảm bảo mọi công dân có quyền: “Tự do thông tin, cụ thể là tự do tìm tiếm và tiếp cận thông tin và làm cho mọi người trở nên quen thuộc với lời phát biểu của người khác”.
Khoản 3 Điều 5 Công ước về tiếp cận thông tin, sự tham gia của công chúng trong việc ra quyết định và tiếp cận tư pháp trong các vấn đề về môi trường năm 1998 quy định về việc tiếp nhận và khai thác thông tin có sẵn: thông tin môi trường dần dần sẽ có sẵn trong các cơ sở dữ liệu điện tử để công chúng có thể dễ dàng tiếp cận thông qua mạng lưới viễn thông công cộng.
2.1.2. Yêu cầu cung cấp thông tin
Quyền tiếp cận thông tin cho phép các công dân hoặc bất kỳ người nào quyền được yêu cầu các cơ quan của Chính phủ cung cấp thông tin. Hiến pháp Nam Phi cho phép các cá nhân có quyền được cung cấp thông tin “do bất kỳ ai nắm giữ mà việc cung cấp thông tin đó là cần thiết cho việc thực hiện và bảo vệ bất kỳ quyền nào của người đó”.
Luật Tiếp cận thông tin của Canada quy định quyền tiếp cận, yêu cầu tiếp cận và cách tiếp cận tài liệu của Chính phủ. Cá nhân đã được cho phép tiếp cận tài liệu hoặc một phần tài liệu theo quy định của luật này sẽ được phép xem xét tài liệu hoặc một phần của tài liệu hoặc được trao một bản sao của tài liệu. Trường hợp đã cho phép tiếp cận tài liệu và người nộp đơn yêu cầu đã yêu cầu tài liệu ở dạng ngôn ngữ chính thức hoặc ngôn ngữ riêng thì người đó sẽ nhận được một bản photocopy của tài liệu hoặc một phần tài liệu ở ngôn ngữ đó.
Hiến pháp Peru năm 1993 quy định quyền đề nghị tiếp cận thông tin mà không phải đưa ra lý do và nhận thông tin đã đề nghị tiếp cận từ bất kỳ cơ quan nhà nước nào trong thời hạn và chi phí theo quy định của pháp luật.
Luật Tự do tiếp cận các tài liệu hành chính của Pháp năm 1978 cho phép công dân thực hiện quyền hiến định là được thông báo về tiền thuế được chi tiêu như thế nào và cơ quan hành chính có trách nhiệm phải giải trình việc này. Luật này cho phép tiếp cận các tài liệu của Chính phủ và có định nghĩa rộng về các loại tài liệu do cơ quan hành chính của Chính phủ lưu giữ được phép tiếp cận.
Luật về Quyền được thông tin của ấn Độ quy định: Một người mong muốn có được bất kỳ thông tin nào theo quy định của Luật này thì viết đơn yêu cầu hoặc gửi đơn qua các phương tiện điện tử (Điều 6).
Luật Tự do thông tin của Na uy năm 1970 quy định mọi người đều có quyền tiếp cận các tài liệu chính thức do các cơ quan nhà nước nắm giữ. Tài liệu chính thức được định nghĩa là các thông tin được lưu trữ lại và có thể được nghe, biểu đạt hoặc chuyển giao và do các cơ quan có thẩm quyền tạo ra, gửi đi hoặc nhận được bởi cơ quan đó.
Theo quy định của Luật về Minh bạch và tiếp cận thông tin nhà nước của Peru được ban hành vào năm 2002 và có hiệu lực thi hành năm 2003, mọi cá nhân đều có quyền yêu cầu cung cấp thông tin dưới mọi hình thức từ các cơ quan của Chính phủ hoặc các tổ chức tư nhân có cung cấp dịch vụ công hay thực thi các chức năng hành chính mà không cần phải giải thích tại sao mình cần các thông tin đó.
Luật Tiếp cận các tài liệu hành chính của Bồ Đào Nha năm 1993 cho phép mọi người có quyền yêu cầu tiếp cận các tài liệu hành chính do các cơ quan nhà nước, tổ chức công hoặc chính quyền địa phương nắm giữ dưới mọi hình thức. Yêu cầu phải được thực hiện bằng văn bản. Các cơ quan của Chính phủ phải trả lời trong thời hạn 10 ngày kể từ khi nhận được yêu cầu.
Luật về Tự do tiếp cận thông tin Slovakia được thông qua năm 2000 và có hiệu lực thi hành năm 2001 quy định, bất kỳ người nào hoặc tổ chức nào đều có quyền yêu cầu các cơ quan nhà nước, chính quyền thành phố và các tổ chức tư nhân có chức năng ban hành các quyết định công phải cung cấp thông tin. Cơ quan được yêu cầu phải trả lời trong thời hạn 10 ngày sau khi nhận được yêu cầu và phải lưu trữ các yêu cầu đó.
Luật của Nhật Bản về Tiếp cận thông tin của các cơ quan hành chính năm 2001 quy định quyền được yêu cầu cung cấp văn bản hành chính. Việc cung cấp các văn bản hành chính phải được thực hiện bằng cách xem trực tiếp hoặc thông qua việc cung cấp các bản sao của các văn kiện hay sơ đồ, kể cả với các hồ sơ điện tử (Điều 14). Luật còn có quy định về quyền tiếp tục tiếp cận thông tin: Người đã tiếp cận văn bản hành chính được cung cấp theo một yêu cầu cung cấp thông tin trong vòng 30 ngày sau lần tiếp cận thứ nhất có thể yêu cầu người đứng đầu cơ quan hành chính có liên quan để tiếp tục được tiếp cận (khoản 4 Điều 14).
Luật về Công khai thông tin của các cơ quan chính quyền Hàn Quốc quy định quyền của cá nhân yêu cầu cung cấp thông tin; quy định trách nhiệm của cơ quan chính quyền quyết định việc có cung cấp thông tin hay không (Điều 9), quyết định công bố một phần thông tin (điều 12). Thủ tục công bố những thông tin có sẵn ngay lập tức hoặc có thể công bố bằng miệng được thực hiện theo Sắc lệnh của Tổng thống (Điều 13). Bên cạnh đó, điều khoản bổ sung của luật quy định: Cơ quan chính quyền sẽ nỗ lực một cách chủ động trong việc công khai thông tin tuy không được yêu cầu nhưng cần thiết phải công khai cho công luận (Điều 21).
Luật của Liên bang Nga về Thông tin, công nghệ thông tin và bảo vệ thông tin năm 2006 dành riêng một Chương quy định về tiếp cận thông tin của Nhà nước. Nhấn mạnh tính pháp lý của quyền yêu cầu cung cấp thông tin, Luật quy định cá nhân có quyền yêu cầu và tiếp nhận thông tin từ bất cứ một nhánh nào của cơ quan hành chính công và trong bất cứ hoàn cảnh nào cũng không phải giải thích lý do (Điều 7). Các chủ thể hành chính công có nghĩa vụ phải cung cấp thông tin theo yêu cầu bất kể đó là tài liệu dạng viết, ảnh, ghi âm, thu hình hay các thiết bị từ hoặc điện tử hoặc bất kể các dạng nào khác, miễn là các thông tin đó được tạo ra và lưu giữ bởi thực thể đó, nằm trong quyền sở hữu và quyền của chủ thể đó (Điều 10). Luật quy định việc tiếp cận thông tin một cách trực tiếp: tất cả các chủ thể hành chính công đều phải cho phép những người có yêu cầu được trực tiếp và ngay lập tức tiếp cận các thông tin công trong giờ hành chính (Điều 12).
Pháp lệnh nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa về Công khai thông tin của chính quyền năm 2007 quy định quyền của các công dânP, pháp nhân hoặc tổ chức yêu cầu cơ quan nhà nước cung cấp thông tin của chính quyền liên quan đến các vấn đề về thuế, bảo hiểm xã hội, chăm sóc y tế của bản thân và có quyền yêu cầu cơ quan nhà nước sửa chữa các thông tin liên quan tới họ do các cơ quan nhà nước cung cấp mà không chính xác (Điều 25).
2.1.3. Truyền bá thông tin
Truyền bá thông tin là nội dung gắn với tự do thông tin, một khái niệm có phạm vi khác hơn so với tiếp cận thông tin (3). Quyền tự do thông tin và tự do truyền tải quan điểm có thể được thực hiện bằng nhiều hình thức như nói, viết, in ấn, điện tử hoặc nghệ thuật…
Theo Điều 100 Hiến pháp sửa đổi của Na Uy quy định về cơ chế bảo vệ quyền nhận và phổ biến thông tin của cá nhân được đề cập trong Điều 19 Công uớc về Quyền dân sự, chính trị theo hướng “Có tự do ngôn luận”, bao gồm cả tự do truyền tải và tiếp cận thông tin.
Luật của Hàn Quốc về Công khai thông tin của các cơ quan chính quyền không có quy định riêng về phổ biến thông tin mà chỉ đưa ra nguyên tắc về nghĩa vụ của người yêu cầu: người yêu cầu tuỳ theo mục đích của yêu cầu sẽ phải sử dụng đúng đắn các thông tin có được theo các quy định của Luật này (Điều 14).
Hiến pháp Macedonia năm 1991 quy định: “Tự do tiếp cận thông tin, tự do nhận và chuyển giao thông tin được bảo đảm”.
Luật của Liên bang Nga năm 2006 có quy định riêng về truyền bá thông tin. Theo đó, thông tin được truyền bá không thông qua hệ thống truyền thông đại chúng phải được bảo đảm độ tin cậy về người sở hữu hoặc người truyền bá thông tin đó với hình thức và dung lượng đủ để xác định được người đó. Luật cũng quy định việc truyền bá thông tin qua đường bưu điện (Điều 10). Điều 11 đưa ra quy định nghiêm cấm tuyên truyền các thông tin kích động chiến tranh, chia rẽ dân tộc, gây thù hằn, đối địch chủng tộc, tôn giáo và các thông tin khác vi phạm pháp luật hình sự hoặc pháp luật hành chính.
2.2. Nội hàm của quyền tiếp cận thông tin theo pháp luật Việt Nam và những kiến nghị
Rà soát các văn bản pháp luật Việt Nam hiện hành, có thể thấy, quyền tiếp cận thông tin được thể hiện thông qua: quyền tìm kiếm, trao đổi thông tin; quyền yêu cầu cung cấp thông tin; quyền phổ biến thông tin.
Tìm kiếm, trao đổi thông tin: Theo Luật Công nghệ thông tin 2006, thì tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động ứng dụng công nghệ thông tin có quyền tìm kiếm, trao đổi, sử dụng thông tin trên môi trường mạng (trừ một số thông tin có nội dung được Luật quy định); yêu cầu khôi phục thông tin của mình hoặc khôi phục khả năng truy nhập đến nguồn thông tin của mình; từ chối cung cấp hoặc nhận trên môi trường mạng sản phẩm, dịch vụ trái với quy định của pháp luật và phải chịu trách nhiệm về việc đó.
Về quyền yêu cầu cung cấp thông tin: cho các cá nhân, cơ quan, tổ chức, cơ quan báo chí, phóng viên, cho bộ, ngành, địa phương… thực hiện theo quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng, luật doanh nghiệp, luật hoá chất… Cụ thể: cơ quan, tổ chức, cá nhân được yêu cầu có trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu đó theo quy định của pháp luật; trường hợp không cung cấp thì phải trả lời bằng văn bản và nêu rõ lý do (Điều 86 Luật Phòng, chống tham nhũng). Luật còn có quy định về việc cung cấp thông tin về phòng, chống tham nhũng cho bộ, ngành, địa phương; Thanh tra Chính phủ có trách nhiệm cung cấp thông tin trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày nhận được đề nghị cung cấp thông tin của bộ, ngành, địa phương (Điều 18). Nghị định số 47/2007/NĐ-CP quy định trách nhiệm của cơ quan nhà nước cung cấp thông tin về hoạt động của mình trong công tác phòng, chống tham nhũng cho Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên; trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền cung cấp thông tin cho Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên về vụ việc tham nhũng (Điều 6).
Quyền phổ biến thông tin: Luật Xuất bản được sửa đổi năm 2004 quy định nguyên tắc bảo đảm quyền phổ biến tác phẩm và bảo hộ quyền tác giả, một số nghị quyết của Ban Chấp hành trung ương Đảng, chỉ thị của Bộ Chính trị cũng quy định các tác giả được truyền bá, phổ biến ý tưởng sáng tạo của mình cho công chúng
Như vậy, quyền tiếp cận thông tin theo pháp luật Việt Nam chưa có quy định để có cách hiểu thống nhất nội hàm của quyền này. Tuy nhiên, các văn bản pháp luật đã có các quy định rải rác về quyền tiếp cận thông tin bao hàm các nội dung như tìm kiếm, thu thập, trao đổi thông tin.
Quyền tiếp cận thông tin theo pháp luật các nước luôn nằm trong quyền tự do ngôn luận. Trong bối cảnh của nước ta hiện nay, Luật Tiếp cận thông tin chỉ nên quy định về việc công dân, tổ chức tiếp cận thông tin bằng cách tìm kiếm, thu thập và yêu cầu cung cấp thông tin có hình thức biểu hiện cụ thể: đọc, xem, nghe, ghi chép, chụp, trích dẫn nội dung của hồ sơ, tài liệu…, còn quyền tự do báo chí, quyền tự do ngôn luận trên báo chí của công dân thì đã được Luật Báo chí quy định. Ngoài ra, nội hàm của quyền tiếp cận thông tin được quy định trong luật cần sử dụng phương pháp pháp điển hoá các quy định sẵn có và tính đến điều kiện thực tế của Việt Nam để việc thực hiện luật có hiệu quả.
Chú thích:
(1) Vụ Sharif kiện Pakistan, PLD 1993 S.C. 471.
(2) Hiến pháp chính trị Cộng hoà Panama. http://www.asamblea.gob.pa/actualidad/25176_2004.pdf
(3) Tự do thông tin được hiểu là quyền cơ bản của cá nhân và công chúng và nằm trong mối quan hệ với tự do phát biểu quan điểm trong bối cảnh sự phát triển của công nghệ, internet.
SOURCE: TẠP CHÍ NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP SỐ 154 THÁNG 9 NĂM 2009
Trích dẫn từ:

NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA LUẬT TIẾP CẬN THÔNG TIN MỘT SỐ NƯỚC

TS. NGUYỄN KIM THOA – Vụ pháp luật hình sự – hành chính, Bộ Tư pháp
Tự do thông tin là một quyền cơ bản đối với mỗi con người. Quyền này cho phép và tạo điều kiện cho các tổ chức, cá nhân bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Đây là một sự bảo vệ quan trọng chống lại các hình thức lạm dụng, các việc làm sai trái và tham nhũng. Quyền này cũng có thể đem lại lợi ích cho các Chính phủ thông qua việc đem lại sự minh bạch và cởi mở trong các quá trình ra quyết định và qua đó cải thiện lòng tin của công chúng đối với các hoạt động của Chính phủ (1).
1. Lợi ích của việc ban hành luật tiếp cận thông tin
Đến năm 2009, đã có 86 nước trên thế giới ban hành Luật về Tiếp cận thông tin. Quốc gia đầu tiên ban hành luật liên quan đến quyền tiếp cận thông tin là Thụy Điển (năm 1766), sau đó một số nước khác cũng có đạo luật riêng như Mỹ ban hành Luật Tự do thông tin (năm 1966), Canada (1983), Hungary (1992), Anh (năm 2000), Nam Phi (năm 2000)… Ở châu á, một số nước đã ban hành luật này như Thái Lan (12/1997), Hàn Quốc (1/1998), Nhật Bản (4/2001), Ấn Độ (năm 2005), Inđônêxia, Trung Quốc, Thái Lan, Philippines… Một số quốc gia khác cũng đang trong quá trình chuẩn bị ban hành luật này hoặc ban hành nghị định riêng để điều chỉnh về vấn đề này.
Theo Báo cáo về tiếp cận thông tin trên thế giới thì việc ban hành luật về tiếp cận thông tin mang lại một số lợi ích cơ bản sau đây:
1.1. Thu hút sự tham gia của công chúng và thực hiện dân chủ
Tự do thông tin là yếu tố quan trọng trong việc thu hút sự tham gia của công chúng vào các công việc xã hội. Đồng thời, công chúng chỉ thực sự có khả năng tham gia vào các quá trình dân chủ khi họ có đầy đủ các thông tin về các chính sách và hoạt động của Chính phủ. Dân chủ là dựa trên sự đồng thuận của các công dân và sau đó Chính phủ thông báo cho các công dân về các hoạt động của mình và thừa nhận quyền của các công dân được tham gia vào các công việc của Chính phủ.
Nhận thức của công chúng về các lý do ban hành ra một quyết định của Chính phủ có thể tăng cường khả năng ủng hộ và giảm những hiểu lầm hay sự không hài lòng của công chúng sau này. Cá nhân các Nghị sĩ cũng có nhiều khả năng hơn trong việc thực hiện quyền năng giám sát của mình. Lòng tin vào Chính phủ cũng được cải thiện nếu như công chúng tin rằng, các quyết định đưa ra có thể dự báo trước. Ủy ban New Zealand, một trong những cơ quan có sự đóng góp to lớn cho sự ra đời của Luật Thông tin, chính thức nhận định rằng: “Tự do thông tin ở mức độ cao không có nghĩa là sẽ chấm dứt được mọi sự bất đồng quan điểm trong xã hội cũng như giải quyết được hết các vấn đề chính trị chủ yếu. Tuy nhiên, nếu quyền này được áp dụng một cách hệ thống với sự quan tâm thích đáng nhằm cân bằng các nhóm lợi ích khác nhau thì quyền này có thể làm thu hẹp việc bất đồng quan điểm, tăng cường tính hiệu quả của các chính sách được ban hành cũng như nâng cao lòng tin của nhân dân vào hệ thống chính trị”.
1.2. Bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp
Luật Tự do thông tin có thể tăng cường khả năng thực thi các quyền chính trị và kinh tế khác. Ở Ấn Độ, Luật Tự do thông tin được sử dụng trong việc phân phối lương thực, thực phẩm bằng quy định rằng, những người cung cấp thực phẩm không được phép lạm dụng việc cung cấp lương thực được Chính phủ trợ cấp nhằm làm bần cùng hóa người dân. Điều này đã tạo ra một sự thay đổi căn bản trong hệ thống phân phối lương thực nhằm đảm bảo cho các công dân được nhận phần lương thực của mình trong khi những nhà cung cấp cũng được nhận tiền công một cách đầy đủ. Nhiều quốc gia khác cũng sử dụng quyền tự do thông tin nhằm thúc đẩy các quan chức Chính phủ phải phản ứng và có hành động một cách nhanh chóng hơn đối với các vấn đề đã tồn tại dai dẳng trong xã hội như là đường sá, xây dựng và tạo việc làm. Ở Thái Lan, một người mẹ có con bị từ chối không cho nhập học vào một trường công đầy danh tiếng đã yêu cầu nhà trường phải cho xem kết quả thi đầu vào. Khi nhà trường từ chối, người mẹ này đã nộp đơn lên ủy ban Thông tin và cho Tòa án. Kết quả là, bà nhận được thông tin về việc con cái của nhiều người có ảnh hưởng lớn đã được chấp nhận vào học trong trường mặc dù có điểm thi rất thấp. Sau đó, Hội đồng Nhà nước đã ban hành một quyết định rằng, các trường chỉ được phép tiếp nhận sinh viên dựa trên một yếu tố duy nhất là kết quả học tập. Tại Hoa Kỳ, Luật Tiếp cận thông tin được sử dụng đã phát hiện ra nhiều trường hợp tra tấn hoặc giám sát bất hợp pháp do các cơ quan Chính phủ thực hiện.
Một số Luật như Luật Bảo vệ dữ liệu hoặc một số Luật Tự do thông tin còn cho phép các cá nhân được tiếp cận tài liệu lưu trữ do cá nhân và các tổ chức tư nhân nắm giữ cũng như cho phép thực hiện quyền được tiếp cận và quyền được sửa đổi các tài liệu lưu trữ cá nhân và đảm bảo rằng các tài liệu này luôn chính xác và các quyết định được đưa ra không dựa trên các thông tin không có liên quan hoặc không được cập nhật. Quyền này cũng đảm bảo rằng, mọi người có thể nhận thức một cách rõ ràng những lợi ích hoặc dịch vụ mà họ có quyền được hưởng và xem họ có được nhận đúng và đủ các lợi ích đó không. Ở Nam Phi, các quy định về tiếp cận thông tin trong Luật Tăng cường tiếp cận thông tin đã cho phép các cá nhân muốn biết tại sao đơn xin vay tiền của họ bị ngân hàng từ chối, hay các cổ đông thiểu số muốn xem hồ sơ lưu trữ của các công ty tư nhân, hay một nhà lịch sử đang nghiên cứu về việc một công ty phúc lợi tư nhân hoạt động như thế nào trong thời kỳ phân biệt chủng tộc, hoặc cả việc một nhóm hoạt động môi trường muốn tìm hiểu về ảnh hưởng của các dự án đến môi trường.
1.3. Làm cho các cơ quan và Chính phủ hoạt động tốt hơn
Luật Tự do thông tin cũng có khả năng cải thiện cách thức làm việc của các cơ quan Chính phủ. Nếu đã biết rằng, một quyết định đưa ra sẽ được công bố công khai thì khi dự thảo quyết định đó, các cơ quan Chính phủ phải dựa trên các cơ sở và lý do khách quan, xác đáng. Vào năm 1997, ủy ban Pháp luật Newzealand nhận định rằng: “Chúng tôi có quan điểm cho rằng một chính sách được công bố công khai theo quy định của Luật sẽ làm tăng chất lượng và tính minh bạch của chính sách đó trong quá trình dự thảo”. Ủy ban Cải cách pháp luật và Hội đồng Giám sát hành chính úc đã nhận định rằng: “Luật Tự do thông tin đã có ảnh hưởng to lớn đến cách thức mà các cơ quan nhà nước ra quyết định cũng như cách thức mà họ lưu trữ các thông tin… Luật này nhắc nhở những người ra quyết định luôn luôn nhớ về sự cần thiết của sự ban hành quyết định dựa trên các yếu tố có liên quan và phải lưu trữ lại toàn bộ quá trình soạn thảo và ra quyết định. Việc nhận thức rằng, các quyết định và quá trình ra quyết định là minh bạch và chịu sự giám sát của công luận theo quy định của Luật Tự do thông tin sẽ tạo ra kỷ cương vững chắc trong khu vực Nhà nước”.
Tự do thông tin được coi là một công cụ hữu hiệu trong việc phòng chống tham nhũng bởi vì việc trao thầu và phê duyệt các giao dịch tài chính phải được ghi lại bằng văn bản với đầy đủ các lý do, cơ sở và căn cứ thích đáng. Ở Ấn Độ, các nhóm hoạt động xã hội cơ sở đã sử dụng quyền được biết để tiếp cận các thông tin về các dự án, về các công trình công cộng ở địa phương để biết về các khoản tiền đã được chi trả như thế nào và để người dân có quyền hỏi về việc dự án đã hoàn thành hay chưa và các khoản tiền chi cho dự án đó là bao nhiêu. Trong rất nhiều trường hợp, số tiền thực sự chi trả trên thực tế nhỏ hơn rất nhiều số tiền ghi trong sổ sách, đặc biệt trong trường hợp chi trả cho thân nhân những người đã chết hoặc chi cho các dự án chưa hoàn thành.
1.4. Hàn gắn vết thương trong quá khứ
Tại nhiều quốc gia đang trong quá trình chuyển đổi sang một nền dân chủ, Luật Tự do thông tin cho phép các Chính phủ chia sẻ thông tin, tài liệu về quá khứ và cho phép xã hội cũng như các nạn nhân và gia đình của họ, những người đã từng bị lạm dụng và thương tổn biết và hiểu rõ hơn những gì đã xảy ra trong quá khứ. Hầu hết các Hiến pháp mới được sửa đổi và ban hành đều có quy định về quyền tiếp cận thông tin của các cơ quan Chính phủ như là một quyền dân sự hay quyền con người cơ bản.
Sau khi Liên bang Xô viết tan rã, hầu hết các quốc gia Đông Âu và Trung Âu đã ban hành Luật quy định về việc tiếp cận các hồ sơ lưu trữ về lực lượng cảnh sát bí mật trước kia. Ở một số quốc gia, các hồ sơ này được công khai cho các cá nhân để họ biết được các hồ sơ đó đã ghi gì về bản thân họ. Ở một số quốc gia khác, chỉ có các ủy ban có thẩm quyền mới được tiếp cận các hồ sơ này để đảm bảo rằng các cá nhân đã phục vụ trong lực lượng bí mật trước kia không được phép tham gia Chính phủ đương nhiệm hoặc ít nhất là hồ sơ của họ cũng được công khai. Ở Mêxicô vào năm 2002, Tổng thống Fox đã ra lệnh công bố tất cả các hồ sơ về việc lạm dụng nhân quyền trước đây để các gia đình có thể biết được những gì đã xảy ra đối với người thân của họ đã bị mất tích trong quá khứ. Ở Hoa Kỳ, Cơ quan lưu trữ an ninh quốc gia đã đưa ra hàng nghìn yêu cầu và nhận được các thông tin từ Chính phủ Mỹ về các hồ sơ có liên quan đến việc lạm dụng nhân quyền ở Mexico, Peru hay Chilê và sau đó cung cấp các thông tin này cho ủy ban Sự thật của các quốc gia này (2).
2. Đặc điểm chung của các luật tiếp cận thông tin
Các Luật Tự do thông tin trên khắp thế giới có khá nhiều điểm tương tự nhau. Điều này là do một phần là luật của một số quốc gia được ban hành trước đây đã được sử dụng làm khuôn mẫu cho các nước khác học tập theo. Luật Tự do thông tin của Hoa Kỳ có lẽ là một đạo luật có ảnh hưởng nhiều nhất.
Gần đây Luật Tự do thông tin có một số sáng tạo. Các đạo luật mới được ban hành có các quy định chưa từng có tiền lệ trong các đạo luật trước đây như là việc chỉ định các Uỷ viên Thông tin có quyền hạn và chức năng thi hành Luật, việc xem xét đến lợi ích công cộng trong quá trình quyết định giữ bí mật hay công bố thông tin cũng như phạm vi điều chỉnh đối với các cơ quan nhà nước ở mức độ rộng hơn. Các đạo luật được ban hành trước đây cũng đang được nghiên cứu sửa đổi để bổ sung các quy định tiến bộ này.
2.1. Các cơ quan thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật (các cơ quan có trách nhiệm cung cấp thông tin)
Hầu hết các Luật Tự do thông tin đều tập trung điều chỉnh các cơ quan hành pháp và hành chính tạo thành một thực thể hành pháp hiện đại. Luật điều chỉnh các Bộ và cơ quan chịu trách nhiệm về các vấn đề về y tế, môi trường, thi hành pháp luật, quân đội, truyền thông, giao thông ở trung ương và các cơ quan trực thuộc ở địa phương. Tại một số quốc gia, Luật cũng có phạm vi điều chỉnh đối với Tòa án và cơ quan lập pháp.
Một thực tiễn điển hình được quy định trong Luật là việc đưa ra một định nghĩa các cơ quan nhà nước rất rộng là bao hàm tất cả các cơ quan nào thực thi chức năng của Chính phủ. Luật Tiếp cận các tài liệu hành chính của Bồ Đào Nha áp dụng đối với “các cơ quan của Nhà nước hoặc các khu vực tự trị có thực thi chức năng hành chính, các cơ quan, các thiết chế nhà nước hoặc hiệp hội công cộng, các cơ quan chính quyền địa phương, cơ quan của các hiệp hội hoặc liên minh của chính quyền địa phương cũng như bất kỳ cơ quan có thực thi chức năng công theo quy định của pháp luật”.
Một số quốc gia như Ireland thì quy định một danh sách cụ thể các cơ quan nhà nước thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật. Luật sẽ đưa ra một danh sách rõ ràng các cơ quan phải áp dụng và chịu sự điều chỉnh của Luật và các cơ quan không phải áp dụng Luật. Tuy nhiên, cách làm này đặt ra vấn đề là mỗi khi một cơ quan được thành lập, thay đổi tên hoặc sửa đổi mục đích và cơ cấu tổ chức của mình thì danh sách nói trên phải được cập nhật thông qua Quốc hội hoặc một văn bản pháp quy mà việc này thì thường mất rất nhiều thời gian. Điều cũng có thể gây ra một số vấn đề rắc rối trong trường hợp Chính phủ từ chối bổ sung các cơ quan mới. Ở Ireland, cơ quan cảnh sát vẫn không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật. Ở Canada có rất nhiều tranh cãi về tiếp cận thông tin do cơ quan tư nhân hoặc cơ quan mới thành lập nắm giữ.
Một số quốc gia đã loại trừ một số cơ quan nhất định có nắm giữ các thông tin nhạy cảm khỏi phạm vi điều chỉnh của Luật. Ở Vương quốc Anh và Ấn Độ, các cơ quan an ninh và tình báo không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật. Vấn đề đặt ra đối với việc loại trừ một số cơ quan là ở chỗ trong khi một số thông tin mà một cơ quan nắm giữ có thể rất nhạy cảm thì không hề có một cơ chế giám sát cần thiết đối với tất cả hoạt động của cơ quan này để phòng chống tham nhũng, lạm dụng quyền lực, lạm dụng thông tin, ví dụ như thông tin về các nguy cơ môi trường. Ngoài ra, rất nhiều thông tin mà cơ quan này nắm giữ chỉ là những thông tin thông thường như là việc mua sắm các thiết bị văn phòng hay việc sử dụng các thẻ tín dụng hoặc ô tô công vụ. Giải pháp tốt hơn trong trường hợp này là vẫn đưa cơ quan đó vào phạm vi điều chỉnh và áp dụng các trường hợp ngoại lệ đối với quyền tiếp cận thông tin để đảm bảo rằng các thông tin nhạy cảm được bảo vệ trong trường hợp cần thiết.
Ở nhiều quốc gia, quyền tiếp cận thông tin do các tổ chức tư nhân nắm giữ thường bị hạn chế. Ở Nam Phi, Luật Tăng cường tiếp cận thông tin cho phép các cá nhân và các cơ quan Chính phủ được yêu cầu tiếp cận thông tin do các tổ chức tư nhân nắm giữ nếu như điều này là cần thiết để thi hành các quyền khác. Ở Antigua và Barbuda, Luật Tự do thông tin năm 2004 cũng quy định về quyền này. Ở Đan Mạch, Luật Tiếp cận các hồ sơ hành chính nhà nước áp dụng cho cả các công ty khí đốt tự nhiên và các nhà máy điện. Pháp luật về quyền riêng tư và bảo vệ dữ liệu tại trên 50 quốc gia có quy định về quyền tiếp cận và chỉnh sửa các thông tin cá nhân do các cơ quan nhà nước hoặc tổ chức tư nhân nắm giữ (3). Pháp luật bảo vệ môi trường ở hầu hết các quốc gia cũng yêu cầu các công ty phải công bố thông tin về các mối hiểm họa tiềm năng đối với môi trường và sức khỏe cộng đồng.
2.2. Các thông tin có thể tiếp cận
Các Luật Tự do thông tin quốc gia sử dụng rất nhiều các thuật ngữ khác nhau để mô tả các thông tin mà cá nhân có quyền tiếp cận. Các đạo luật được ban hành từ lâu đời nói chung đều quy định về quyền tiếp cận hồ sơ tài liệu, trong khi các đạo luật mới được ban hành thì thường quy định về quyền thông tin. Trên thực tế, không có nhiều sự khác biệt vì hiện nay, hầu hết các đạo luật đã định nghĩa quyền thông tin theo nghĩa rộng nhằm bao hàm tất cả các loại thông tin mà không phụ thuộc vào hình thức chứa đựng các thông tin đó. Tuy nhiên, tại một số quốc gia như Thụy Điển, thuật ngữ “tài liệu chính thức” không bao gồm các tài liệu đang trong quá trình chuẩn bị hoặc các dự thảo không được sử dụng trong quá trình ra quyết định cuối cùng, do vậy đã thu hẹp khá nhiều phạm vi thông tin thuộc đối tượng điều chỉnh. Ở Ấn Độ, Luật về Quyền thông tin cũng cho phép các cá nhân được yêu cầu lấy mẫu, ví dụ như mẫu thực phẩm được phân phối hoặc mẫu vật liệu sử dụng để làm đường sá.
Nói chung quyền thông tin chỉ áp dụng đối với các thông tin được ghi và lưu trữ lại. Điều có thể tạo ra một khoảng trống đối với các thông tin được chuyển tải bằng lời nói (như một cuộc họp) đã được sử dụng trong quá trình ra quyết định, trong khi Luật yêu cầu công khai tất cả các thông tin được biết đến. Ở Đan Mạch, các cơ quan tiếp nhận có nghĩa vụ phải ghi lại các thông tin quan trọng bằng lời nói có liên quan đến một quyết định do một cơ quan khác chuyển đến. Ở New Zealand, quyền thông tin bao gồm tất cả các thông tin mà các cơ quan nhà nước biết đến, kể cả thông tin chưa được ghi và lưu trữ lại thì sẽ phải ghi và lưu trữ lại nếu như có liên quan đến yêu cầu. Thực tiễn này có lợi cho quá trình rà soát và xem xét lại các quyết định đã ban hành sau này, hạn chế khả năng các quan chức bỏ lọt các thông tin để tránh việc phải công bố thông tin cũng như khuyến khích việc tạo lập và lưu trữ hồ sơ một cách tốt hơn.
2.3. Những người có quyền yêu cầu cung cấp thông tin
Hầu hết các quốc gia hiện nay đều cho phép bất kỳ ai cũng có quyền yêu cầu cung cấp thông tin mà không tính đến việc họ có các lợi ích pháp lý liên quan hay không, có là công dân hay cư trú tại quốc gia đó hay không. Một số quốc gia như Phần Lan còn cho phép việc đưa ra các yêu cầu vô danh nhằm đảm bảo rằng, người yêu cầu cung cấp thông tin không bị phân biệt đối xử. Việc đặt ra các hạn chế nghiêm ngặt hơn có thể làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền tiếp cận thông tin, ví dụ như một số quan chức Ấn Độ yêu cầu phải đưa ra các chứng cứ chứng minh mình là công dân Ấn Độ khi họ yêu cầu tiếp cận thông tin, mặc dù biết rằng không nhiều người Ấn Độ có hộ chiếu hoặc chứng minh thư.
2.4. Các trường hợp ngoại lệ
Gần như tất cả các Luật Tự do thông tin đều có quy định về các loại thông tin có thể giữ bí mật, không công bố. Một số trường hợp ngoại lệ được quy định giống nhau ở hầu hết các đạo luật. Các ngoại lệ này bao gồm các thông tin về bảo vệ an ninh quốc gia và quan hệ quốc tế, quyền riêng tư cá nhân, bí mật thương mại, thi hành pháp luật và trật tự công cộng, thông tin nhận được dưới dạng mật và các cuộc thảo luận nội bộ. Tại nhiều hệ thống pháp luật, các tài liệu được trình trong Nội các để ra quyết định và các tài liệu lưu trữ về các phiên họp Nội các được giữ bí mật trong một thời gian nhất định. Ở Ireland thời hạn này là 10 năm. Ở New Zealand, tài liệu Nội các lại thường được công bố theo yêu cầu mà không bị trì hoãn.
Hầu hết các đạo luật đều yêu cầu phải chứng minh các thiệt hại có thể xảy ra nếu như muốn giữ bí mật thông tin. Yêu cầu phải chứng minh thiệt hại nói chung là khác nhau tùy theo loại thông tin được bảo hộ. Quyền riêng tư, bảo vệ quá trình ra quyết định nội bộ và an ninh quốc gia thường được hưởng mức độ bảo hộ cao nhất.
Ngày càng có nhiều Luật Tự do thông tin ở các quốc gia có quy định về việc xem xét “lợi ích công cộng” trong đó đặt ra yêu cầu là các cơ quan nhà nước và các cơ quan chịu trách nhiệm giám sát việc thi hành Luật phải cân bằng giữa lợi ích của việc giữ bí mật thông tin trong mối quan hệ với lợi ích công cộng nếu như công bố thông tin. Điều này cho phép công bố thông tin ngay cả trong trường hợp có thiệt hại xảy ra nếu như lợi ích công cộng của việc công bố thông tin lớn hơn thiệt hại có thể gây ra do công bố thông tin. Điều này thường được sử dụng trong việc công bố thông tin tiết lộ hành vi sai phạm, tham nhũng, hoặc ngăn chặn các mối thiệt hại xảy ra đến với các cá nhân hoặc môi trường. Ở một số quốc gia, điều này áp dụng đối với tất cả trường hợp ngoại lệ vì bất kỳ lí do công cộng nào.
Hầu hết các đạo luật đều quy định rằng, khi thiệt hại đã được giảm bớt thì thông tin cần được công bố. Các đạo luật khác cũng đặt ra các thời hạn cố định về giữ bí mật thông tin. Ở Mexico, Luật Minh bạch liên bang yêu cầu các trường hợp ngoại lệ chỉ được áp dụng trong thời hạn 12 năm.
Nhiều Luật Tự do thông tin quy định một cách cụ thể về việc nghiêm cấm giữ bí mật về một số thông tin nhất định. Luật của Azerbaijan đưa ra một danh sách rất dài các thông tin về kết quả bầu cử, các khoản trợ cấp, các khoản bồi thường thiệt hại và số liệu thống kê. Luật Minh bạch và Tiếp cận thông tin liên bang của Mexico quy định rằng: “Thông tin không thể được giữ bí mật nếu như có ảnh hưởng đến các cuộc điều tra về các hành vi vi phạm nghiêm trọng các quyền cơ bản hoặc điều tra tội phạm chống lại loài người”. Công ước về Tiếp cận thông tin, Tham gia của công chúng vào quá trình ra quyết định và Tiếp cận công lý đối với các vấn đề môi trường (hay còn gọi là Công ước Aarhus) của Uỷ ban Kinh tế Châu Âu của Liên hiệp quốc (UNECE) hạn chế khả năng của các cơ quan Nhà nước lấy lý do các bí mật thương mại làm cơ sở từ chối việc cung cấp thông tin về môi trường.
2.5. Khiếu nại và giám sát
Có rất nhiều cơ chế khác nhau để thực hiện quyền khiếu nại và thi hành Luật Tự do thông tin. Các cơ chế này bao gồm việc giám sát hành chính, giám sát của tòa án và thi hành hoặc giám sát bởi một cơ quan độc lập. Hiệu quả của các cơ chế này là rất khác nhau. Các chuyên gia thường có quan điểm rằng, các Uỷ ban độc lập là cơ chế giám sát hữu hiệu nhất.
Mức độ khiếu nại đầu tiên ở gần như tất cả các quốc gia là khiếu nại hành chính. Tuy nhiên, thực tiễn ở nhiều quốc gia cho thấy, các hệ thống hành chính nội bộ thường có xu hướng ủng hộ việc từ chối cung cấp thông tin và dẫn đến tình trạng trì hoãn việc cung cấp thông tin.
Trong trường hợp việc khiếu nại hành chính nội bộ đã kết thúc, bước tiếp theo là khiếu nại đến một cơ quan bên ngoài. Trên 20 quốc gia, cơ quan giám sát Ombudsman (thường là một quan chức độc lập do Quốc hội chỉ định) sẽ có thẩm quyền xem xét lại các quyết định đưa ra như là một bộ phận trong quyền hạn giám sát hoạt động hành chính của Chính phủ.
Nhiều quốc gia thành lập Uỷ ban thông tin độc lập. Ủy ban này có thể trực thuộc Quốc hội, trực thuộc một cơ quan Chính phủ khác hoặc trực thuộc Văn phòng của Thủ tướng (như ở Thái Lan) hoặc là một cơ quan độc lập hoàn toàn. Nhiều quốc gia trong đó có Vương quốc Anh, Đức, Thụy Sỹ và Slovania đã gộp ủy ban về Tự do thông tin và ủy ban quốc gia về Bảo vệ dữ liệu làm một. Đức và Canada cũng thực hiện việc sáp nhập này tại các cơ quan chính quyền địa phương. Tuy nhiên, hình thức này gần đây đã bị một Uỷ ban Chính phủ ở Canada phản đối. Ở Ireland, ủy viên Thông tin cũng thực hiện chức năng giám sát Ombudsman.
Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các Uỷ ban này rất khác nhau. Ở một số quốc gia như Canada và Pháp, ủy ban này có thẩm quyền tương tự như cơ quan giám sát Ombudsman. Ở Slovenia, Serbia, Ireland và Vương quốc Anh, ủy ban này có thể ra các quyết định mang tính ràng buộc nhưng các quyết định này có thể bị khiếu nại trong một số trường hợp hạn chế hoặc bị các Bộ trưởng phủ quyết. Ủy viên Thông tin cũng thường được trao một số chức năng nhiệm vụ khác bên cạnh việc giải quyết khiếu nại. Các chức năng này có thể là giám sát chung đối với hoạt động của hệ thống, tiến hành tập huấn, đề xuất các sửa đổi và nâng cao nhận thức của công chúng. Ở Antigua và Barbuda, ủy viên Thông tin cũng có thể tiếp nhận thông tin từ những người tiết lộ thông tin không được công bố.
2.6. Công bố thông tin ngay cả khi không có yêu cầu
Một đặc điểm chung của hầu hết các Luật Tự do thông tin là đều quy định các cơ quan Chính phủ có nghĩa vụ phải cung cấp một số loại thông tin nhất định một cách tích cực. Các thông tin này thường bao gồm chi tiết về cơ cấu tổ chức và các quan chức chủ yếu của Chính phủ, lời văn của các đạo luật và quy định, các đề xuất và chính sách hiện hành, các biểu mẫu và quyết định. Các Luật Tự do thông tin mới ban hành có xu hướng quy định cụ thể một danh sách các loại thông tin cần phải công bố.
2.7. Các khoản lệ phí
Nhiều Luật Tự do thông tin cho phép các cơ quan Chính phủ được thu lệ phí đối với người yêu cầu cung cấp thông tin. Các loại lệ phí thường gặp là lệ phí nộp đơn, tìm kiếm, sao chép và lệ phí khiếu nại. Các khoản lệ phí thường hay gây ra tranh cãi. Các khoản lệ phí có khả năng làm giảm các yêu cầu cung cấp thông tin từ phía các cơ quan Chính phủ. Ở Ireland, sau khi các khoản lệ phí mới được ban hành đối với việc yêu cầu cung cấp thông tin và khiếu nại, số các yêu cầu giảm hơn 50%. Ở Nhật Bản, các cơ quan Chính phủ thường chia một yêu cầu thành nhiều yêu cầu khác nhau để thu lệ phí cao hơn và vượt quá khả năng chi trả của một người dân bình thường.
Các khoản lệ phí cũng có thể tạo ra các rào cản hành chính không cần thiết và làm giảm số các yêu cầu hơn là một cơ chế để bồi hoàn các chi phí đã bỏ ra. Ở Ấn Độ, nhiều cơ quan đã yêu cầu phải nộp các hối phiếu ngân hàng có giá trị gấp đôi khoản tiền lệ phí nộp đơn hoặc từ chối việc tiếp cận thông tin bằng việc đặt ra các thủ tục hành chính rườm rà trong việc thu lệ phí.
Các khoản lệ phí cũng có thể bị lạm dụng. Ở Canada, các cơ quan trung ương và tỉnh thường yêu cầu các khoản lệ phí khá lớn khi tiếp nhận yêu cầu và đây là một thách thức đối với người yêu cầu khi muốn nhận được thông tin. Người này chỉ có thể nhận được thông tin nếu như có đủ tiền để trả lệ phí hoặc các dịch vụ trợ giúp pháp lý khác để khiếu nại về mức chi phí quá cao này thì mới có thể đảm bảo được quyền tiếp cận thông tin của mình. Ủy viên Thông tin đã chỉ trích Chính phủ một cách mạnh mẽ vào năm 2006, sau khi Chính phủ yêu cầu phải nộp 1,6 triệu đô la cho một yêu cầu mà ủy viên thấy rằng có thể thực hiện một cách nhanh chóng thông qua việc sử dụng các phần mềm hiện có. Ở Australia, các chi phí pháp lý để thực hiện khiếu nại hoặc khởi kiện ra tòa quá cao, nên chỉ có vài người có khả năng chi trả để thực hiện quyền của mình.
Trên thực tế, hầu hết các quốc gia đều có quy định cho phép thu lệ phí và trong phần lớn các trường hợp yêu cầu, các khoản lệ phí thường không được đặt ra bởi vì chi phí cho việc cung cấp thông tin nhỏ hơn chi phí hành chính cho việc thu và tiếp nhận các khoản lệ phí.
Tốt nhất là nên hạn chế các khoản thu lệ phí trong việc cung cấp thông tin và không nên thu lệ phí đối với việc khiếu nại. Một nguyên tắc chung được thừa nhận ở tất cả các quốc gia là lệ phí không nên được sử dụng như là một rảo cản hoặc một dụng cụ nhằm tìm kiếm lợi nhuận.
2.8. Kết luận
Nhìn chung, Luật Tự do thông tin đều giải quyết các vấn đề cơ bản sau đây:
- Luật áp dụng với các cơ quan công quyền nào?
- Các cơ quan công quyền có trách nhiệm thực thi như thế nào để cung cấp thông tin và đáp ứng yêu cầu thông tin của công dân?
- Đối tượng: Ai có quyền yêu cầu tiếp cận thông tin?
- Có thể tiếp cận thông tin bằng cách nào? Quy trình tiếp cận thông tin (bao gồm cách thức đề nghị cung cấp, thời hạn cung cấp, lý do từ chối cung cấp)
- Thông tin gì có thể tiếp cận? Thông tin gì không?
- Các biện pháp bảo đảm quyền tiếp cận thông tin.
Chú thích:
(1) Báo cáo về tiếp cận thông tin trên thế giới, tr.7.
(2) Báo cáo về tiếp cận thông tin trên thế giới, Tr. 8.
(3) Xem EPIC và Privacy International, Quyền riêng tư và Nhân quyền, 2004. http://www.privacyinternational.org/survey
SOURCE: TẠP CHÍ NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP ĐIỆN TỬ

 
Design by Free WordPress Themes | Bloggerized by Lasantha - Premium Blogger Themes | LunarPages Coupon Code